https://doi.org/10.59851/mj.72.08.6
Az Európai Unió Bírósága a 2025. március 6-án kelt, Magyarországot elmarasztaló ítéletében kifejtette, hogy az (EU) 2019/1937 számú irányelv határidőn belüli teljes körű átültetésének hiánya szükségképpen sérti az uniós jogot. Az EUB továbbá ismételten megerősítette a jogbiztonság érvényesülésére vonatkozó ítélkezési gyakorlatát is, azaz ha az irányelv kifejezetten előírja, hogy a végrehajtásához szükséges rendelkezésekben hivatkozni kell az irányelvre, vagy hivatalos kihirdetésük alkalmával ilyen hivatkozást kell hozzáfűzni, akkor pozitív átültető jogi aktus elfogadása szükséges.
Kulcsszavak: bejelentővédelem; bejelentővédelmi irányelv; EUB; irányelv átültetése; jogbiztonság; korrupció; közérdek; uniós jog megsértése; whistleblowing
Jogeset száma: EUB C-155/23. számú ítélete
In its judgment of 6 March 2025 condemning Hungary, the Court of Justice of the European Union stated that the failure to fully transpose Directive 2019/1937/EC within the deadline necessarily infringes EU law, and the CJEU also reaffirmed its case law on legal certainty, i.e. if a directive expressly provides that the provisions necessary for its implementation must refer to it or be accompanied by such a reference at the time of their official publication, a positive transposition act must be adopted.
Keywords: protection of whistleblowers; whistleblower protection directive; transposition of directive; legal certainty; corruption; public interest; infringement of EU law; whistleblowing
A megfeleléssel (compliance) foglalkozó szakirodalomban az angolszász eredetű whistleblowing vagy visszaélés- bejelentés mint a vállalati megfelelési programok egyik legfontosabb eszköze már ismert jogintézmény volt.[1] Ennélfogva örvendetes, hogy az Európai Unió 2019-től egységes szabályozási platformot hozott létre ezen intézmény szélesebb körben történő alkalmazására. A whistleblowing "jogi értelemben - legtágabban - valamiféle jogsértés, normasértés nyilvánosságra hozását jelenti (...) etimológiai elemzés alapján a rendőr általi sípfújásra vezethető vissza, amelyet a jogsértés észlelésekor végzett (a rendőr), az annak abbahagyására való parancsadás demonstrálásaként".[2]
Az Európai Unió (továbbiakban: Unió) a közérdek védelme érdekében kiemelt prioritásként kezeli az uniós jog megsértésének hatékony megakadályozását és az ezzel kapcsolatos intézkedések végrehajtását, így ennek fényében a Parlament 2019. október 23-án rendes jogalkotási eljárása keretében elfogadta az (EU) 2019/1937 európai parlamenti és tanácsi irányelvet (a továbbiakban: irányelv) az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről. Az Unió ezzel az irányelvvel összehangolta a bejelentőket megillető, mindaddig széttagolt védelmi keretet, tekintve, hogy a határokon átnyúló jogsértések miatt a védelem töredezettsége az Unió egészére negatív hatást gyakorolt.[3]
Az irányelv implementálására a tagállamoknak két év állt rendelkezésére.[4] Az irányelv célja,[5] hogy közös minimumszabályok megállapításával az uniós jog és szakpolitikák érvényesítését[6] biztosítsa, illetve azok megsértése esetén elősegítse a visszaélések hatékony felderítését. Az irányelv preambuluma[7] rámutat arra, hogy az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot növeli az, ha a köz- és magánszektor munkavállalói vagy velük egyéb módon
- 521/522 -
kapcsolatban álló személyek bejelentik a visszaéléseket, mivel elsőként értesülhetnek egy etikai visszaélésről, jogszabálysértésről, amelyek közérdeket is sérthetnek (például uniós jogsértés). Ezáltal ezeknek a személyeknek kulcsszerepük van a visszaélések feltárása során, amely végső soron a társadalom jólétét is biztosítja.[8] Tekintve azonban, hogy a visszaélés-bejelentőket elrettentheti a megtorlástól való félelem, így az Unió által létrehozott jogi keretrendszer a bejelentő személyeket magas szintű és kiegyensúlyozott védelemben részesíti.
2023. július 24-én Magyarországon hatályba lépett a panaszokról, a közérdekű bejelentésekről, valamint visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról szóló 2023. évi XXV. törvény (a továbbiakban: bejelentővédelmi törvény). A magyar jogalkotó a törvény elfogadásával átültette az (EU) 2019/1937 irányelvet a magyar jogba, és megteremtette az egyes uniós jogszabályokkal kapcsolatos visszaélést bejelentő személyek hatékony védelmét biztosító szabályokat. A jogszabály kötelezővé teszi belső visszaélés-bejelentési rendszer implementálását és működtetését a törvényben meghatározott feltételek fennállta esetén.
2025. március 6-án az Európai Unió Bírósága (továbbiakban: EUB) öt tagállammal szemben pénzügyi szankciókat szabott ki az irányelv átültetésének elmaradása miatt. Az érintett országok Németország, Luxemburg, a Cseh Köztársaság, Észtország és Magyarország[9] voltak.[10]
Az EUB ítéletében megállapította, hogy Magyarország köteles megfizetni 1 750 000 eurót pénzügyi szankcióként az Uniónak, mivel a Bizottság keresete alapján nem teljesítette az irányelvből eredő kötelezettségeit, tekintve, hogy nem fogadta el a szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket 2021. december 17-ig[11] annak érdekében, hogy az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló irányelvet megfelelően implementálja, illetve ezen rendelkezések meglétét nem jelentette be a Bizottságnak. Az ilyen típusú kötelezettségszegési eljárások esetén (non-notifikációs eljárás) az EUB az átültetés megtörténtének tényét vizsgálja a Bizottság bejelentése nyomán, és nem a tartalmi megfelelőséget.[12]
2022. január 27-én a Bizottság felszólító levelet küldött Magyarországnak, melyben kifogásolta, hogy nem tájékoztatta azokról a jogi aktusokról, amelyek szükségesek ahhoz, hogy megfeleljen az irányelvnek. Erre válaszul Magyarország közölte, hogy az irányelv átültetéséhez szükséges új jogszabályok kidolgozása folyamatban van, és a törvény kihirdetése 2022 novemberében várható. Ezt követően a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött Magyarországnak 2022. július 22-én, amelyben felkérte, hogy két hónapon belül tegyen eleget az irányelvből fakadó kötelezettségeinek. Válaszként Magyarország az irányelv részleges átültetéseként bejelentette a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló, akkor már hatályban lévő 2013. évi CLXV. törvényt, valamint az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről szóló 50/2013. (II. 25.) Korm. rendeletet. Ugyanakkor jelezte azt is, hogy folytatódik az irányelv teljes körű átültetését lehetővé tevő törvényjavaslat előkészítése. Ezt követően 2023. március 14-én a Bizottság benyújtotta keresetét az EUB-nak, amelyet az EUB elnöke 2024. április 25-ig, a Bizottság kontra Lengyelország ítélet[13] meghozataláig felfüggesztett, majd azt követően az ügy folytatódott.
Keresetében a Bizottság arra kérte az EUB-t, hogy állapítsa meg, hogy Magyarország nem teljesítette az irányelv 26. cikkének (1) és (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, így nem léptette hatályba 2021. december 17-ig azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek az irányelvnek történő megfeleléshez, és ezekben nem hivatkozott az irányelvre vagy nem fűzött hozzá hivatalos kihirdetésük alkalmával ilyen hivatkozást, továbbá ezen rendelkezések szövegét nem közölte a Bizottsággal. Mindezekért kötelezze Magyarországot, hogy fizessen pénzügyi bírságot, illetve ha a kötelezettségszegés még a tárgyi ítélet kihirdetésekor is fennáll, fizessen kényszerítő bírságot is. Ezzel szemben Magyarország elsődlegesen a Bizottság kérelmeinek elutasítását, másodlagosan pedig a javasolt átalányösszeg csökkentését kérte.
A Bizottság 2024. szeptember 30-i kiigazításában jelezte az EUB-nak, hogy Magyarországon az irányelv teljes átültetése befejeződött, mivel 2023. július 24-én hatályba lépett a panaszokról, a közérdekű bejelentésekről, valamint a visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról szóló 2023. évi XXV. törvény,[14] és az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer létrehozására köteles kormányzati szervek kijelöléséről szóló 225/2023. (VI. 8.) Korm. rendelet. Ennek okán a Bizottság visszavonta a kényszerítő bírság kiszabására vonatkozó kérelmét, így részben elállt a keresetétől, másrészt pedig kiigazította az e tagállam átalányösszeg megfizetésére való kötelezé-
- 522/523 -
sére irányuló kérelmét, és e címen 2 040 500 euró összeget kért.
Az EUB ítéletében megállapította az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegésről, hogy az állandó ítélkezési gyakorlata szerint - megerősítve ezt a Bizottság kontra Lengyelország ítéletben is - a kötelezettségszegést mindig azon fennálló állapot szerint kell megítélni, amely az adott tagállamban az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor fennáll.[15]
Ezen kívül az EUB - ítélkezési gyakorlatával összhangban[16] - most is megállapította, hogy ha valamely irányelv kifejezetten előírja a végrehajtáshoz szükséges rendelkezésekben az irányelvre történő hivatkozást vagy azt, hogy azokhoz hivatalos kihirdetésükkor ilyen hivatkozást fűzzenek, akkor szükséges, hogy a tagállamok ezekben az esetekben pozitív átültető jogi aktust fogadjanak el. Nem elegendő az, ha az irányelv hatálybalépése előtt a tagállam valamely - már hatályban lévő - nemzeti joga e tagállam szerint már megfelelt az irányelvnek, tekintettel arra, hogy az irányelv rendelkezéseit "vitathatatlan kötelező erővel, valamint a szükséges konkrétsággal, pontossággal és egyértelműséggel kell átültetni", hogy teljesüljön a jogbiztonság követelménye (Ítélet 41-42. pont). Ez abból az okból is kiemelten fontos, hogy a magánszemélyek teljesen megismerhessék jogaikat.
Mindezeken felül Magyarország el is ismerte, hogy az irányelv nemzeti jogba történő átültetésére nem került sor határidőben,[17] következésképpen az EUB kimondta a fentiek alapján, hogy a tagállam nem teljesítette az irányelv 26. cikkének (1) és (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése második albekezdése alapján, amennyiben az EUB megállapítja a kötelezettszegést, akkor a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti, amely fizetési kötelezettség nem haladhatja meg a Bizottság által meghatározott összeget. Tekintve, hogy a fentiek szerint az EUB megállapította a kötelezettségszegést, így átalányösszeg kiszabását határozta meg a következők figyelembevételével: milyen következményekkel jár az érintett magán- és közérdekek szempontjából a kötelezettség teljesítésnek elmulasztása;[18] kellő visszatartó erővel rendelkezik-e a pénzügyi szankció hasonló jogsértés esetén; az EUB az átalány meghatározása kapcsán a korlátozott mérlegelési jogkörében figyelembe veszi-e, hogy az megfeleljen a körülményeknek és arányos legyen az elkövetett jogsértéssel; az EUB az ügyben megállapított kötelezettségszegést egyértelműen súlyosnak minősíti-e.
Az EUB kifejtette továbbá, hogy az ítélkezési gyakorlata szerint Magyarország sem hivatkozhat arra, hogy más tagállamok is késedelmesen ültették át az irányelvet, mint ahogyan arra sem hivatkozhat enyhítő körülményként, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján először indult ellene kötelezettségszegési eljárás.[19] Az átalányösszeget pedig Magyarország utolsó három évre vonatkozó átlagos GDP-je alapján kell meghatározni.
Mindezek alapján kötelezte Magyarországot, hogy fizessen meg a Bizottságnak 1 750 000 euró átalányösszeget az irányelv 26. cikk (1) és (3) bekezdéséből eredő kötelezettségei elmulasztása miatt, továbbá az EUB és a Bizottság költségeit is térítse meg.
Az irányelv védelmet kíván nyújtani olyan bejelentőknek, akik a kiemelt szakpolitikai területekkel összefüggésben bejelentést kívánnak tenni egy uniós jogsértés ügyében.[20] Az irányelv átültetése során a magyar szabályozási koncepció a korábbi Panasztörvény (a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény) már kodifikált jogintézményeit vette alapul, és azokhoz kizárólag a legszükségesebb új rendelkezéseket tette hozzá annak érdekében, hogy megfeleljen az irányelv támasztotta minimumelvárásoknak.[21] Mindezek azonban nem indokolják az irányelv tizenkilenc hónapos késedelmes átültetését, ráadásul Magyarország az átültetésre nyitva álló időablakban valódi lépéseket egyáltalán nem tett az irányelv implementálása terén. Ezeken felül a 2023. március 28-án benyújtott törvényjavaslat tartalmazott egy, az irányelven felüli fejezetet a magyar életmód védelmével kapcsolatosan, amely meglehetősen nagy vitákat váltott ki a magyar közéletben.[22] Ennek okán a köztársasági elnök élt vétójával a jogalkotási folyamat során; indokolása szerint a jogszabálytervezet III. Fejezete ("az Alaptörvényben foglalt alapvető értékek és jogok magasabb védelmi szintjének elérése érdekében, valamint a magyar
- 523/524 -
életmód megvédéséhez fűződő közérdekre tekintettel benyújtható bejelentések" címet viselte) nem kapcsolódott az irányelv átültetéséhez, és homályos megfogalmazású rendelkezéseket vezetett volna be, amelyeknek jogkövetkezményei is kétségesek.[23] Így a törvényt visszaküldte megfontolásra az Országgyűlés számára, a törvény ezen fejezet nélküli elfogadását kérve. A vétót az Országgyűlés figyelembe vette, így ez a fejezet kikerült a végleges jogszabályból. A magyar életmód védelmével kapcsolatos vita azonban szükségképpen tovább késleltette az irányelv magyar jogba történő teljes körű átültetését.
Az elmúlt években számos, jelentős, a közfelháborodást kiváltó nemzetközi botrány pattant ki szervezeten belüli vagy kívüli bejelentések alapján, a többi között a LuxLeaks,[24] a Panama Gate,[25] vagy a Cambridge Analytica,[26] ami kétségkívül erősítette a társadalom jogos elvárását a jogalkotók felé, hogy konkrét intézkedéseket tegyenek egyrészről a visszaélések megszüntetése érdekében, másrészről a bejelentők megfelelő védelmi szintjét garantáló szabályok biztosítására. Ebbe a keretbe jól illeszkedik az irányelv, amelynek a magyar jogba történő átültetése mindenképpen elősegíti azt az eredeti jogpolitikai célkitűzést, hogy az uniós jog megsértésével kapcsolatos visszaélések feltárása és hatékony intézkedések foganatosítása jelentős előrelépést jelenthessen a korrupció és más visszaélések megelőzése és csökkentése jegyében mindamellett, hogy a bejelentők magasabb szintű védelemben részesülnek a korábban hatályban lévő Panasztörvény rendelkezéseinél. A jogszabály valódi értéke és alkalmazhatósága a gyakorlati megvalósulás során fog megmutatkozni. A legnagyobb kérdés az, hogy mennyiben bíznak az emberek az új bejelentővédelmi jogintézményben, hogy - a közjó érdekében akár vállalva az anyagi ellehetetlenülés kockázatát is - bejelentsék az uniós vagy egyéb jogszabálysértéseket. ■
JEGYZETEK
[1] Lásd Ambrus István - Farkas Ádám: A compliance alapkérdései. Budapest, Wolters Kluwer, 2019. DOI: https://doi.org/10.55413/9789632959344; Molnár Erzsébet: A közérdekű bejelentés bűnmegelőzési és bűnfelderítési relevanciájának vizsgálata a gazdálkodó szervezeten belül elkövetett bűncselekmények vonatkozásában. Belügyi Szemle, 2016. (9), 76-100. DOI: https://doi.org/10.38146/BSZ.2016.9.5; Ambrus István: Új európai uniós irányelv és hazai kormányrendelet a compliance szolgálatában. Közjogi Szemle, 2020. (1), 46-51.
[2] Molnár: A közérdekű bejelentés bűnmegelőzési és bűnfelderítési relevanciájának vizsgálata... 80.
[3] (EU) 2019/1937 Preambulum (4).
[4] Azonban a megadott határidőre az irányelv átültetése több országnak sem sikerült: "...a Bizottság már 2022 januárjában 24 tagállammal szemben indított kötelezettségszegési eljárást hivatalos felszólítás megküldésével, amit 2022 júliusában és szeptemberében indokolással ellátott vélemény megküldésével 19 tagállam esetében folytatott. 2023. február 15-i döntésével nyolc tagállamot, Csehországot, Észtországot Lengyelországot, Luxemburgot, Németországot, Olaszországot, Spanyolországot és Magyarországot utalt Bíróság elé". Traser Julianna Sára: Az átalányösszegű és a kényszerítő bírság alkalmazásának feltételei a tagállami átültető intézkedések bejelentésének hiánya miatt indított kötelezettségszegési eljárásokban. Fontes Iuris: az Igazságügyi Minisztérium Szakmai Folyóirata, 2023. (1), 46-51. DOI: https://doi.org/10.51784/FI.2023.1.6
[5] (EU) 2019/1937 I. Fejezet, 1. cikk.
[6] A visszaélést bejelentők védelme szükséges a következő területeken, de a tagállamok dönthetnek úgy, hogy ezek körét kiterjesztik: a közbeszerzés, a pénzügyi szolgáltatások, a termékbiztonság, a repülésbiztonság, a tengeri közlekedés biztonsága, a közlekedésbiztonság, a környezetvédelem, a nukleáris biztonság, az élelmiszer-, takarmánybiztonság és állategészségügy, a közegészségügy és fogyasztóvédelem, a magánélet és a személyes adatok védelme, a hálózati és információs rendszerek biztonsága, az Unió pénzügyi érdekeinek védelme. (EU) 2019/1937 Preambulum (6)-(15).
[7] (EU) 2019/1937 Preambulum (1), (2).
[8] (EU) 2019/1937 Preambulum (1), (2).
[9] Európai Bíróság C-155/23 számú (A visszaélést bejelentő személyek védelméről szóló irányelv) ítélete. Bizottság kontra Magyarország. C-155/23, ECLI:EU:C:2025:151. 2025.03.06., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=296199&pageIndex=0&doclang=hu&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=65216
[10] Európai Unió Bírósága 29/25. számú sajtóközlemény. 2025.03.06., https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2025-03/cp250029hu.pdf
[11] (EU) 2019/1937 26. cikk (1) bekezdés.
[12] Traser: Az átalányösszegű és a kényszerítő bírság alkalmazásának feltételei... 50.
[13] Bizottság kontra Lengyelország, C-147/23. EU:C:2024:346. 2024. április 25.
[14] Lásd Szijártó István - Berke Gyula - Bankó Zoltán - Békési Gábor: Az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló (EU) 2019/1937 irányelv. Pécsi Munkajogi Közlemények, 2024. (2), online különszám. DOI: https://doi.org/10.15170/PMJK.2024.2K.3
[15] Ahogyan erre a Bíróság rámutatott a (1) Bizottság kontra Lengyelország ítéletben, C-147/23, 28. pontban tárgyalt ítélkezési gyakorlatra, EU:C:2024:346. 2024. április 25. (2) Bizottság kontra Spanyolország ítéletben. C-658/19, EU:C:2021:138, 15. pont. 2021. február 25-i; (3) Bizottság kontra Írország ítéletben. C-679/22, EU:C:2024:178, 28. pont, 2021. február 25.
[16] A Bíróság releváns korábbi ítéletei a (1) Bizottság kontra Lettország. C-454/22, 33. pont, EU:C:2024:235. 2024. március 14., (2) Bizottság kontra Spanyolország ítélet. C-151/12, EU:C:2013:690, 26. pont. 2013. október 24. (3) Bizottság kontra Spanyolország ítélet. C-658/19, EU:C:2021:138, 16. pont. 2021. február 25. (4) Bizottság kontra Románia ítélet, C-549/18, EU:C:2020:563, 20. pont. 2020. július 16.; (5) Bizottság kontra Írország ítélet, C-550/18, EU:C:2020:564, 31. pont. 2020. július 16., (6) Bizottság kontra Szlovén Köztársaság ügyben hozott ítélet, C-628/18. 22. pont.
[17] (...) "sem az ezen irányelv 26. cikkének (1) bekezdésében előírt határidő lejártakor, azaz 2021. december 17-én, sem pedig az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor, azaz 2022. szeptember 22-én."
[18] Hasonlóan a Bizottság kontra Lengyelország ítéletben.
[19] Lásd továbbiakban a C-310/12. sz. ügy.
[20] Lásd a 6. sz. lábjegyzetben felsorolt szakpolitikai területeket.
[21] Lásd továbbiakban a 2023. évi XXV. törvény preambulumát.
[22] Törvényjavaslat címe: A panaszokról, a közérdekű bejelentésekről, valamint a visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról. https://www.parlament.hu/irom42/03089/03089.pdf
[23] Novák Katalin köztársasági elnök vétója az Alaptörvény 6. cikk (5) bekezdés alapján. 2023. április 21., https://www.parlament.hu/irom42/03089/03089-0013.pdf
[24] 2012 és 2014 között a PwC közreműködésével készült több száz adójogi állásfoglalás és adóbevallás szivárgott ki a sajtóba. Lásd továbbiakban az Összefoglaló az EJEB 2021. 21884/18. ítéletéhez. Jogtár.
[25] Elmúlt évek legnagyobb adócsalás és offshore botránya, amely 2016-ban egy álnéven jelentkező bejelentő a Süddeutsche Zeitung újságírójának, Bastian Obermayernak küldött e-mailjével kezdődött. Lásd továbbiakban: Felmentették a Panama-papírokként emlegetett pénzügyi botrány 28 vádlottját. euronews.com, 2024.06.29., https://hu.euronews.com/2024/06/29/felmentes-birosag-panama-papirok-penzugyi-botrany
[26] 2016-ban több mint 50 millió Facebook-felhasználó adatait használhatta fel engedély nélkül a Cambridge Analytica az amerikai elnökválasztás során - tárta fel a New York Times és a Guardian. Lásd továbbiakban: Matthew Rosenberg - Nicholas Confessore - Carole Cadwalladr: How Trump Consultants Exploited the Facebook Data of Millions. The New York Times, 2018.03.17., https://www.nytimes.com/2018/03/17/us/politics/cambridge-analytica-trump-campaign.html
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogtanácsos, PhD-hallgató, Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Bűnügyi Tudományok Intézete.
Visszaugrás
