Jómagam sajnos nagyon régen, a hetvenes évek közepén, az ELTE jogi karán találkoztam első ízben az akkor még államigazgatási jog nevezetű tantárggyal, amelynek karakterére teljes mértékben találónak érzem Gajduschek György számos munkájában megfogalmazott szenvedélyes kritikáját:[1] a különös részben tetten érhető volt a lehető leglaposabb pozitivizmus, egyes, véletlenszerűen kiválasztott közszolgáltatás-fajtáknak a leírása az éppen hatályos törvényi szabályozás alapján, az "általános rész" pedig megelégedett az éppen fennálló szervezeti rendszer alapjainak felvázolásával, nevezetesen a szolgáltatás nyújtójával (közintézet, közvállalat) és az ahhoz kapcsolódó irányítási, felügyeleti aktusok ismertetésével.[2]
Az például fel sem merült, hogy a rendészeti, illetve a pénzügyi igazgatás a mai napig küszködik a szervezeti formán kívüli, úgy mondanám, immateriális közjavakkal is: közrend, közbiztonság, köznyugalom, a pénzügyi rendszer biztonsága stb.
Hogy az adott közszolgáltatásnak mi a tényleges tartalma, hányan és milyen feltételek mellett férnek hozzá, milyen finanszírozási, szervezeti, szabályozási, tulajdonosi szerkezeti, ellenőrzési, díjalkalmazási stb. modell mellett végezhető optimálisan, mindez az államigazgatási kurzusok idején soha szóba sem került, talán nem is kerülhetett. Nem véletlen tehát, hogy a közigazgatás bármiféle értelemben vett teljesítményéhez kapcsolódó fogalmakat, hogy pl. "hatékonyság", "eredményesség", "ellátásbiztonság", "ügyfélértékelés", "politikai semlegesség",[3] "fairness eljárás" stb. sem az előadások, sem a szemináriumok alatt soha nem hallottam, de az "állig" tankönyvben sem olvastam róluk.[4]
Korábbi vizsgáztatási tapasztalataimat felidézve félek, hogy a közszolgáltatásoknak a közigazgatás rendszerén belüli valós súlyuk szerinti rangra emelése, illetve akár a "fairness", akár valamiféle teljesítményközpontú értékelése a mai napig hiányzik mind a köztisztviselői szakvizsga, mind pedig a jogi szakvizsga követelményeiből.
Nézzük csak: hatóság és ügyfél kapcsolata eseti, egy adott ügy lefolytatásáig tart, sőt, az anyakönyvi eljárások kivételével tömegek szerencsés esetben egész életükben nem kerülnek hatósági látótérbe.
Alapvetően más a helyzet a közszolgáltatásokkal. Nincs ember vagy szervezet, aki (amely) valamilyen minőségében vagy valamilyen életszakaszában ne részesülne e szolgáltatások áldásaiból és átkaiból. Merthogy majd mindenki tömegközlekedik, járt általános iskolába, volt vagy lesz beteg, került vagy kerülni fog negatív élethelyzetbe (a régi Alkotmány szavával: öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság, önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség), továbbá kötelezően igénybe kell vennie egyes közszolgáltatásfajtákat, illetve adott veszélyhelyzetben köteles alávetni magát kényszerintézkedéseknek (hulladékgazdálkodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás, járványügy).[5]
Az adott közszolgáltatás az ellátás színvonalában, díjában, finanszírozásának módjában, az ügyfeleivel való bánásmódjában, illetve egyéb teljesítménymutatóiban egyben a mindenkori (országos, területi, helyi) közhatalom névjegye, hiszen e paraméterek mindennapi megtapasztalása nyomán formálnak tömegek véleményt a "köz" működésének eredményességéről és hatékonyságáról.
Ha esetleg a közszolgáltatások társadalomalakító súlyának paraméterei kevéssé meggyőzőek a mai olvasó számára, szolgálhatok friss "policy"-vel: a jelenleg is érvényben lévő, 2015-ben kelt, a fennálló kormányzati kurzus által jegyzett Közigazgatás- és közszolgáltatás-fejlesztési stratégia 2014-2020 (a továbbiakban: Stratégia) külön fejezetét képezi a közszolgáltatások fejlesztése.[6] E kormánydokumentum szerint a Stratégiának nem tárgya a közszolgáltatások szakmai tartalmának fejlesztése, ezek irányvonalait továbbra is az ágazati stratégiák jelölik ki.
Összefoglalóan: a közszolgáltatások költségei, ügyfélkörének nagysága, társadalmi hatásai (társadalmi egyenlőtlenségek kiegyenlítése, igazságossági elvek érvényesítése, életszínvonal-befolyásolás, politikai legitimáció, veszélyelhárítás, a szolgáltató és az ügyfél közötti hatalmi, információs aszimmetria nagysága stb.) nagyságrendekkel meghaladja a hatósági jogalkalmazással összefüggő hasonló indikátorokat.
Az első megállapítás, hogy a közszolgáltatásoknak sem a jogirodalomban, sem a tételes jogban nincs általáno-
- 90/91 -
san elfogadott meghatározása, az évszázados működés során mégis kialakultak azok a fogalmi ismérvek, melyek együttese "kiadja", vagy legalábbis körvonalazni engedi a fogalom tartalmát.
Ha a szolgáltatás tárgyát tekintjük, akkor az egyik ismérvnek az ún. közjavak körét szokták említeni. A közjavak olyan "termékek", amelyek esetében a szolgáltatás kiterjesztése további személyekre nem jár külön költséggel és általánosan jellemző, hogy senkit nem lehet kizárni fogyasztásukból, tehát mindenki számára rendelkezésre állnak. Ha tehát a közjavak egy adott szintjét az állam létrehozta, megszervezte és fenntartja, akkor abból mindenki egyformán részesülhet, az egyéni igényektől függetlenül. A kérdés ma már nem is annyira a közjavak terjedelme, illetve általános hozzáférhetősége, inkább az, hogy milyen arányban oszlanak meg a finanszírozás költségei a társadalom jövedelemtulajdonosai (állam, piaci szereplők, lakosság) között.
A fogalom legvilágosabb közgazdasági tartalmát Paul Samuelson klasszikus és sokat idézett cikkében[7] találjuk, aki annak idején amellett érvelt, hogy a közjavak meghatározásában két kritérium játszik főszerepet: a mindenki általi hozzáférhetőség és a rivalizálás hiánya. Közjószág tehát az, aminek a fogyasztásából senkit sem lehet kizárni, és a fogyasztása nem versengő. A klasszikus példa a világítótorony: a hajósoknak nem lehet megtiltani, hogy tájékozódási pontként használják, és bárki használhatja anélkül, hogy ezzel a többiek esélye csökkenne a világítótorony szolgáltatásának igénybevételére. A konklúzió egyértelmű: piaci alapon közjavak nem tudnak létrejönni, megteremtésük tehát a mindenkori közösség (állam, önkormányzat) feladata.
Erősen körbe kell néznünk ahhoz, hogy a mai viszonyok között a samuelsoni formula szerinti közszolgáltatás-fajtát találjunk. Talán a köztér gyalogos használatának jogilag szabályozott rendje - a mindenkori közrend részeként - felel meg a bárki általi díjmentes hozzáférhetőségnek és a verseny hiányának. Persze tudunk már hazai földeken is díjköteles játszótérről, járdát foglaló, agresszív vendéglőterasz-építésről, korábban ingyenes illemhelyek tömeges fizetőssé tételéről, a parkolás díjfizetési rendjének ezerféle visszásságáról stb.
Az ingyenességnek régen búcsút mondtunk, normatív alapon legfeljebb annyi jelenthető ki, hogy a közszolgáltatások körében a teljes költség megtérülésének elve nem alkalmazható, tehát szükség van az ár mellett más bevételi forrásra, általában valamilyen adóból fizetett szubvencióra. Ennek mértéke szektorról szektorra változó, így a kívánatos közpolitikára sem lehet általános előírással szolgálni.[8]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
