A 2010-es kormányváltást követően a miniszterelnök támogatására egy dinamikusan fejlődő és változó munkaszervezet jött létre. Az alábbi írásomban igazolni kívánt hipotézisem az, hogy a második Orbán-kormány kormányzati ciklusa a háttérapparátus szempontjából két jól elkülöníthető szakaszra osztható. Míg a 2010 nyarától 2012 nyaráig tartó első időszak egy számos tekintetben inkább klasszikus szakmai-titkársági feladatokra fokuszáló működést valósított meg, addig a 2012 nyarától megfigyelhető folyamatok, szervezeti és személyzeti változások előtérbe helyezték a politikai-összkormányzati koordináció hatékonyabb érvényesítését. A miniszterelnök munkaszervezetében 2010 óta bekövetkezett változások bemutatása segítségével arra keresem a választ, hogy vajon milyen okok vezettek a jelenlegi struktúra kialakulásához, melyek voltak a lehetőségek és főbb nemzetközi minták, milyen szervezeti és működési megoldásokat választottak az összkormányzati politikai koordináció fontosságát (újra) felismerő vezetők e céljuk érvényesítése érdekében, milyen irányai lehetnek a szervezet további fejlődésének.
A miniszterelnök háttérapparátusának elrendezése szempontjából a kiindulópontot a 2010 utáni új kormányzati struktúra kialakítása jelenti. 2010-ben az átlag tizenháromról nyolcra csökkent le a minisztériumok száma, amely egyúttal az államtitkári rendszer és funkció újragondolását is megkövetelte. Mindenekelőtt visszaállt a 2006 előtti állami vezetői modell, vagyis ismét különválasztásra került a politikai és szakmai elem, előbbihez a politikai vezetőket (miniszterelnök, miniszter, államtitkár), utóbbihoz a szakmai vezetőket (közigazgatási és helyettes államtitkár) sorolva. Az új rendszerben a politikai vezető államtitkárok egyfelől parlamenti helyettesekké (parlamenti államtitkárok), másfelől - új elemként - szakágazati területekért felelős, egyfajta "junior" miniszterekké (szakpolitikai államtitkárokká) váltak. A korábban számos esetben külön miniszteriális szinten felügyelt ágazatokat tehát államtitkárságok között osztották fel, az egymással összefüggő ágazatok pedig egy-egy nagyobb minisztériumba kerültek integrálásra.2
A Miniszterelnökség elnevezése sajátos szimbolikával bír, hiszen visszatérést jelent az 1867-1944 közötti ugyanezen megnevezéshez. Az azonosság az intézmény vezetésében is megmutatkozik, hiszen - noha inkább csak adminisztratív jellegű funkció volt - a dualizmuskori és Horthy-kori Miniszterelnökséget is államtitkár vezette. A dualizmuskori szervezet - amelynek mintegy ötven alárendelt szerve volt - ugyancsak meghatározó szereppel bírt a minisztériumok tevékenységének koordinálásában, illetve a gazdasági és politikai vezetés egyes szféráiban, de a funkció jellegében persze komoly különbség mutatkozott a mostanihoz képest, hiszen a tisztség betöltőjének személye nem feltétlenül változott kormányváltáskor sem.3
A miniszterelnök munkaszervezete kialakításának közvetlen előzménye a - szocializmus ideje alatt 1953-tól Minisztertanács Titkársága, majd 1988-tól Minisztertanács Hivatala elnevezéssel működő szervezet jogutódjaként 1990-ben létrejött - Miniszterelnöki Hivatal (MeH) mintegy húsz évig tartó gyakorlati tapasztalatai és működési nehézségei, amelyre a struktúra kialakításakor reflektálnia kellett a 2010 után hivatalba lépő kormányzatnak. A munkaszervezet korábbi, főként 2002-2010 közötti működésének egyik legnagyobb problémája a túl sok szakpolitikai (sokszor resztli) területet felhalmozása. A témával behatóbban foglalkozó szerző, Müller György szerint a hivatal - tévútként - a mindenkori kormány számára a kormányzati szerkezet átalakításának, centralizációjának eszköze is volt, ekként különféle szakigazgatási ágazatokat és szakmai területeket - úgymint privatizáció, informatika, területfejlesztés, határon túli magyarok ügyeinek intézése, vagy éppen turisztika stb. - szívott fel.4 Ez a folyamat együtt járt a létszám tendenciaszerű felduzzasztásával (vízfejjé válás), és kontraproduktív is volt, hiszen az egyre átláthatatlanabbá váló, szerteágazó területeket magába olvasztó szervezeti működés egyúttal csökkentette a célként elérendő működtetési hatékonyságot is. A 2010-es rendszer kialakításakor erre a problémára mindenképpen választ kellett tehát adni.
A jelenlegi miniszterelnöki munkaszervezet - az elmúlt négy évben dinamikusan változó struktúra ellenére - elődjéhez képest kétségtelenül letisztultabb és világosabb profillal rendelkezik. A 2010 óta megfigyelhető - később még említett - tevékenységiprofil-bővülés abban a tekintetben ugyanis mindenképpen különbözik a korábbi időszakok ez irányú tendenciájától, hogy elsősorban nem önálló tárca- és szakágazati érdekeltségű szakpolitikai területeket, hanem - legalábbis az eddigi folyamatok alapján - döntően összkormányzati hatásokkal bíró, minden ágazatot vagy az ágazatok többségét érintő feladatokat (kormányzati ellenőrzés, fejlesztéspolitika, stratégiai tervezés és kommunikáció stb.)
- 58/59 -
foglal magában. Ugyanakkor az utóbbi két évben olyan speciális szakpolitikai területek is a Miniszterelnökség irányítása, felügyelete alá kerültek, amelyek elsősorban nem összkormányzati hatásuk, hanem sokkal inkább szimbolikus jelentőségük miatt kaptak ilyen jellegű kiemelést, és amelyek ismételten felvetik a korábbi időszakokra jellemző túlzott profilbővülés kockázatát. Erre példaként elsősorban a nemzeti, történeti és kulturális értékek őrzése, ápolása jegyében a miniszterelnök által, a szervezetet vezető államtitkár útján irányított különböző szakpolitikai területek, illetve hozzájuk kapcsolódó, döntően központi hivatalok említhetők (legfrissebb példaként a 2014 áprilisától innen koordinált nyelvstratégia és Magyar Nyelvstratégiai Intézet).
A korábbi működés másik fontos nehézsége a duplikálódás problematikája volt, amely elsősorban a MeH miniszter és a miniszterelnöki kabinetfőnök szerepének kettősségéből fakadt. Mintegy húsz éven át, az 1998 óta miniszter vezette hivatalon belül ugyanis államtitkár által igazgatott Miniszterelnöki Kabinetiroda is működött, ami Müller szerint külön létével és rendjével mindig kvázi megduplázta a MeH szervezetét. S bár 2006-ban a két funkció összevonásával kísérletet tettek ennek felszámolására, hamar kiderült, hogy a megnövekedett feladatkört egy kézben összpontosítva nem lehetett hatékonyan ellátni, ezért 2007-ben visszaállt az eredeti struktúra. A duplikálódáshoz hasonló nehézséget jelentett a Müller által csak "szétszervezésnek" nevezett problémakör is, amelynek keretében 2007-ben szétválasztották a MeH miniszter által irányított politikai, illetve az ekkor létrehozott kormányzati koordinációért felelős tárca nélküli miniszter által összefogott közigazgatási területet. A MeH a szervezetet vezető miniszter, a kormányzati koordinációért felelős tárca nélküli miniszter és a miniszterelnöki kabinetfőnök révén gyakorlatilag megháromszorozódott, nem véletlen, hogy alig háromnegyed év múlva 2008 tavaszán visszaállt a "csak" duplikált struktúra.5
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
