A helyi önkormányzat képviselő-testülete működésekor a folyamatok olajozott zajlását több körülmény is meghatározza, behatárolja, esetenként akadályozza. Igazodni kell jogszabályi előírásokhoz, figyelemmel kell lenni az esetlegesen jelen levő "közönségre", azaz a polgárokra, sőt a képviselők közötti szinkron sem minden esetben biztosított. Ilyenkor előfordulhat személyeskedő, nem feltétlenül kulturált stílus megjelenése is, és kiélezettebb helyzetben elindul az "erőverseny", ami a többségi elvnek megfelelően lezárul, viszont nem minden esetben jogszerű módon. Érdemes néhány esetet, példát megtekinteni abból a célból, hogy a törvényességet biztosító szervek milyen megoldások esetén emelték fel szavukat.[1]
A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 46. § (1) bekezdése főszabályként rögzíti, hogy a képviselő-testület ülése nyilvános. Zárt ülés tartására három esetkörben van lehetőség: a törvény erejénél fogva, az érintett kérésére, illetve a képviselő-testület döntése alapján, a Mötv.-ben meghatározott okokból.[2] Egy konkrét esetben a Kúria azzal szembesült, hogy az érintett önkormányzat a 2013. évi költségvetéséről szóló rendeletét fogadta el zárttá nyilvánított képviselő-testületi ülésén. A Kúriának az indítvány alapján tehát abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a költségvetési rendelet elfogadásakor fennállhat-e a személyhez fűződő jogok védelme, mint olyan ok, amely a Mötv. 46. § (1) bekezdése szerinti alapelvi szinten megerősített működési szabályt áttöri. A legfőbb bírói fórum az alábbiakat rögzítette, a kérdéskör áttekintése és alapos körbejárása után.
a) "A Mötv. 2. § (2) bekezdése értelmében '[a] helyi önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot'. A 3. § (1) bekezdése értelmében pedig '[a] helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg'. A Mötv. tehát alapelvi szinten rögzíti, hogy az Alaptörvény szerinti önkormányzati feladat- és hatáskörök a helyi választópolgárok közösségének kollektív joga, azaz az önkormányzatiság lényege. Ebből következőleg a helyi közakaratot megtestesítő képviselő-testületi döntések csak demokratikus módon, a nyilvánosság, mindenekelőtt a helyi nyilvánosság előtt és kontrollja mellett formálhatók és fogadhatók el. Ezt hangsúlyozza a Kúria Önkormányzati Tanácsának a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 2. § (1) bekezdéséhez és 12. § (3) bekezdéséhez fűződő értelmezési gyakorlata. A Kúria - történetesen éppen Gyöngyössolymos önkormányzatának egy másik rendeletével összefüggésben - megállapította, hogy '[a] közhatalom, ezen belül a helyi közhatalom gyakorlásának nyilvánossága a demokratikus működés alapja, a jogállami működés egyik sarkalatos pontja. (...) A képviselő-testület működése körében ezért érvényesül főszabályként - az Ötv. 12. § (3) bekezdése alapján - a képviselő-testületi ülések nyilvánosságának elve. A nyilvánosság részben a képviselő-testület ülésein való részvételt, részben pedig az arról készült adatok megismerésének lehetőségét jelenti. A kettő együtt adja a nyilvánosságot, s ennek következményeként a közérdekű adatokhoz való hozzáférés lehetőségét, ami egyben megteremti a működés feletti kontroll gyakorlásának lehetőségét is. Az Ötv. - az Alkotmánybíróság 32/1992. (V. 29.) AB határozat [ABH 1992, 182.] értelmezésében - a nyilvánosságot, a választópolgári kontroll lehetőségét csak abban az esetben zárja ki, amennyiben a képviselő-testületi működés személyes adatokat avagy egyéb, minősített adatot érint.' [Köf.5036/2012., MK 2012. 61. szám, 9988.] Hasonló megállapításra jutott a Kúria Önkormányzati Tanácsa 5045/2012. számú határozatában is, ahol megállapította, hogy '[s]érül [a demokratikus önkormányzati működés] ezen működési elv akkor, ha a lakosságot nem tájékoztatják az SZMSZ-ben foglalt módon a képviselő-testületi ülés megtartásának helyéről és idejéről'. [MK 2012. 95. szám, 13966.] Mivel az Ötv. és a Mötv. alapelvi és a képviselő-testület nyilvános működését érintő szabályozása között szövegszerű az azonosság, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem látott indokot arra, hogy korábbi gyakorlatától a jelen eljárásban eltérjen. A képviselő-testületi működés nyilvánossága ugyanis a garanciája annak, hogy az önkormányzati képviselők az őket megválasztó helyi közösség érdekeinek, a helyi közakaratnak megfelelően járnak el, hoznak döntéseket. A nyilvános, transzparens működés követelménye valamennyi települési önkormányzat működésére vonatkozó követelmény a budapesti kerületektől a megyei jogú városokon át a legkisebb településig. Ezért önmagában az a tény, hogy a konkrét esetben Gyöngyössolymos választópolgárai a képviselő-testület zárt ülésének megsza-
- 5/6 -
vazásakor nem voltak jelen, nem kívánták jogaikat gyakorolni az önkormányzati működés felett, nem kisebbíti a jogsértés súlyát".[3]
b) Az Önkormányzati Tanács szerint adatvédelmi oldalról a képviselő-testületi működés nyilvánossága azt jelenti, hogy a képviselő-testület ülésén elhangzottak, meghozott döntések közérdekű adatnak, illetve közérdekből nyilvános adatnak minősülnek. Ezért ezen adatok rögzíthetők, jogszerű keretek között felhasználhatók, az elhangzottakat rögzítő jegyzőkönyv pedig bárki által megismerhető.[4]
c) A Kúria kiemelte: "a Mötv. 46. § (2) bekezdése határozza meg a nyilvánosság garanciája alól kivett azon eseteket, amikor a zárt ülés tartásának kötelezettsége avagy lehetősége - legalábbis a döntéshozatali folyamatot illetően - a nyilvánosság ellenőrzése alól mentesíti az önkormányzati működést. A Mötv. 46. § (2) bekezdése három esetkörben ad erre lehetőséget: zárt ülést kell elrendelni taxatíve meghatározott esetekben; zárt ülés rendelhető el az érintett kérésére, taxatíve meghatározott esetekben; végül zárt ülés rendelhető el az önkormányzat vagyongazdálkodásával összefüggő, illetve az önkormányzat avagy az önkormányzattal gazdasági kapcsolatba kerülő személyek üzleti érdekeire tekintettel. A Mötv. annak ellenére, hogy az Ötv.-hez képest (lásd Ötv. 12. §-át) bővíti a zárt ülés elrendelésének lehetőségét, nem módosít azon a megközelítésen, amely szerint a nyilvánosság kontrollja csak törvényben meghatározott esetekben, illetve törvényi keretek közötti mérlegelés után meghozott döntéssel zárható ki. Praktikusan ilyen lehetséges ok a személyes adatok védelme".[5] "Az önkormányzati működés nyilvánossága, ellenőrizhetősége, átláthatósága fokozottan érvényesül az önkormányzat által felhasznált közpénzek kapcsán. A költségvetés az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) rendelkezései értelmében költségvetési bevételeket és kiadásokat pénzforgalmi szemléletben tartalmazó pénzügyi, gazdálkodási terv".[6] A tervezett bevételek, kötelezettségvállalások, a fizetési kötelezettségek pénzforgalmi szemlélettel számba veendő tervezete, illetve maga a jogforrási formát öltő gazdasági terv az Áht., a Vhr. és a Mötv. rendelkezései értelmében személyes adatokat nem tartalmazhat. A tervezetben, illetve a rendeletben költségvetési előirányzatok, bevételi és kiadási tételek jelenhetnek meg, amelyek személyekkel kapcsolatba nem hozható adatok, azokból személyekre következtetés nem vonható le.[7]
d) A kifejtettekből a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra a következtetésre jutott, hogy az érintett önkormányzat "a 2013. költségvetési évre vonatkozó önkormányzati rendelettervezete szükségtelenül, és a Mötv., az Áht., illetve a Vhr. hivatkozott rendelkezéseivel ellentétesen tartalmazott személyekkel kapcsolatba hozható adatokat. Az ilyen tartalom azon túl, hogy szükségtelen, alkalmat ad arra, hogy az érintett Önkormányzat a költségvetésére, gazdálkodására, a közpénzek felhasználására vonatkozó közérdekű adatokat vonjon el a nyilvánosság elől, működését elrejtse a nyilvánosság demokratikus kontrollja elől". Ez pedig a Mötv. 2. §-ában, valamint 46. § (2) bekezdésében foglalt nyilvánosság-klauzula sérelmét eredményezte.[8]
Bármilyen képviselő-testületi döntés szabályszerű meghozatalának feltétele, hogy a képviselő-testület ülése szabályszerűen kerüljön megtartásra. Ennek hiányában a hozott döntések is eljárási szabályok megsértése árnyékában jönnek létre, ami érvényességüket is megkérdőjelezi.
a) Konkrét esetben[9] visszamenőleges hatályú megsemmisítést eredményezett a képviselő-testület ülésének adott napon belüli megváltoztatása (korábbi időpontra helyezése). A Kúria kimondta: mivel a jogforrási rendszerben az önkormányzati rendeletek vonatkozásában a magasabb jogszabállyal való ellentét tilalmát a más jogszabállyal való ellentét tilalma váltotta fel, lehetőség van annak vizsgálatára is, hogy az adott önkormányzat rendeletei között fennáll-e kollízió, így az is ellenőrizhető, hogy betartotta-e az adott önkormányzat a rendeletalkotásra vonatkozóan előre meghatározott saját szabályait. Mindezek alapján vette figyelembe a Kúria Önkormányzati Tanácsa az adott rendelet törvényességi vizsgálata során az SZMSZ rendelkezéseit is.
b) Az Önkormányzati Tanács szerint "az ülés kezdő időpontjának adott napon belüli megváltoztatására - különösen az előre meghirdetettnél korábbi időpontban történő megtartására - is csak az SZMSZ-be foglalt szabályok betartása útján van lehetőség, azaz módosított meghívó, a lakosság újbóli tájékoztatása és az újból kezdődő határidők betartása mellett".[10] A konkrét ügyben a 18.00-ra összehívott ülés helyett 7.00 órakor tartották meg a testületi ülést.
Ezek be nem tartása miatt sérült a képviselő-testületi ülések nyilvánosságát előíró garanciális rendelkezés is. "A Kúria Önkormányzati Tanácsa már eddigi gyakorlata során is nyomatékosította a képviselő-testületi ülések nyilvánosságának az Ötv. 12. § (3) bekezdéséből eredő garanciális szabályait. Így a Köf. 5036/2012/6. számú határozatában kimondta: az Ötv. 2. § (1) bekezdése is alapelvi szinten rögzíti azt, hogy a helyi önkormányzat '(...) helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve' fejezi ki és valósítja meg a helyi közakaratot. A képviselő-testület működése körében ezért érvényesül főszabályként - az Ötv. 12. § (3) bekezdése alapján - a képviselő-testületi ülések nyilvánosságának elve".[11] "A nyilvánosság részben a képviselő-testület ülésein való részvételt, részben pedig az arról készült adatok megismerésének lehetőségét jelenti. A kettő együtt adja a nyilvánosságot, s ennek következményeként a közérdekű adatokhoz való hozzáférés lehetőségét, ami egyben megteremti a működés feletti kontroll gyakorlásának lehetőségét is. (Magyar Közlöny, 2012. évi 61. szám 9988. II.2.) A képviselő-testületi ülések nyilvánossága tehát a demokratikus önkormányzati működés előfeltétele. Sérül ezen működési elv akkor, ha a lakosságot nem tájékoztatják az SZMSZ-be foglalt módon a képviselő-testületi ülés megtartásának helyéről és idejéről. Nem változtat az eljárási szabályok megsértésének tényén - és az ebből levonható jogkövetkezményeken - az sem, ha a lakosság egy része informális módon értesül az időpont-módosításról".[12]
c) A konkrét ügyben a Kúria kimondta: a "jogszabályalkotás - így az önkormányzati rendeletek megalkotásának is - elengedhetetlen feltétele az eljárási szabályok betartása. 'Csak a formalizált eljárás szabályainak a betartásával keletkezhet érvényes jogszabály' [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 85.] Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor ez az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után [29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122.] Az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályait törvények tartalmazzák, de adott esetben garanciális rendelkezéseket tartalmazhat az adott önkormányzat által saját maga eljárására nézve - a törvény keretei között - meghatározott helyi szabályozás is. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, ésszerű rendbe történő lefolytatásának is lényeges feltétele. Részei ennek a képviselő-testületi ülések összehívásának, a lakosság tájékoztatásának, a napirendi javaslatok megfelelő továbbításának, az ülések vezetésének és nyilvánosságának szabályai, csakúgy, mint a megfelelő szavazataránnyal elfogadott rendelet jogszabályokban meghatározottak szerinti kihirdetése".[13]
A Kúria Önkormányzati Tanácsa emiatt a konkrét ügyben - a rendelkezésre álló iratok alapján - úgy döntött, hogy a rendeletalkotási eljárás garanciális szabályainak sérelme az ott elfogadott rendelet közjogi érvénytelenségét vonja maga után.
a) A Kúria gyakorlatában előfordult olyan eset, amikor a képviselő-testület ülésén a képviselő nem vett részt személyesen, hanem elektronikus úton tartotta a kapcsolatot az üléssel. Ezzel kapcsolatban a Kúria abból indult ki, hogy az önkormányzati jo-
- 6/7 -
gok gyakorlásának, az önkormányzati döntések meghozatalának elsődleges színtere a helyi önkormányzat képviselő-testülete.
b) A képviselők képviselő-testületi ülésen való részvétele kapcsolódik az önkormányzati törvényben foglalt főszabályhoz, amelynek értelmében "a képviselő-testület ülése nyilvános". A "nyilvánosság az ülésen megjelent képviselők munkájára vonatkozik, arra, hogy a településen lakó választópolgárok, vagy bárki más figyelemmel kísérhesse az önkormányzati döntéshozatalt. A települési képviselők szempontjából mindez kötelezettséggel jár". A Kúria ez és más törvényi szabályok alapján megállapította, hogy a törvény "a települési képviselő személyes részvételét és így jelenlétét írja elő a képviselő-testületi üléseken. E személyes részvétel nem váltható ki videokonferenciával, távszavazással vagy más módon"; és az önkormányzati törvény nem ad felhatalmazást ilyen tárgyú önkormányzati rendeletalkotásra. "Egy esetleges videokonferenciával egybekötött képviselő-testületi ülés garanciális szabályait - mivel az önkormányzat képviselő-testülete közhatalmat gyakorol - törvénynek kellene tartalmaznia, ilyen tárgyú törvényi szabályozás azonban nincs".[14] A Kúria e döntésében figyelembe vette az Alkotmánybíróság 369/E/2009. AB határozatát, melyben az Alkotmánybíróság - bár nem önkormányzati rendelet vizsgálata kapcsán, de általános érvénnyel - kifejtette, hogy (akár az országgyűlési, akár a helyi önkormányzati) képviselő-testületi üléseken a jogi szabályozás által előírt jelenlét szűken értelmezendő: "a testületi szerv ülésén való fizikai jelenlétet jelenti". Ez irányadó a szavazásnál is, "az ülésen való részvétel hiányában a szavazati jog nem gyakorolható". A Kúria ebben a döntésében kimondja, hogy "az önkormányzati jogok gyakorlásának, az önkormányzati döntések meghozatalának elsődleges színtere a helyi önkormányzat képviselő-testülete." Erre hivatkozva nem teszi lehetővé a video-konferencián keresztül történő ülés tartását és szavazást.
A magam részéről a döntéssel egyetértek, arra azonban utalni kell, hogy a jövőben - az elektronikus kapcsolattartás biztonságossá alakítása után - nem feltétlenül tartom megoldhatatlannak a szabályozás ez irányba való változását.
a) A Kúria esetjogában található olyan önkormányzati rendelet vizsgálata, amely lehetővé tette, hogy a polgármester a képviselő-testület ülését a székhelyén kívül máshová is összehívhassa. A Kúria ezzel kapcsolatban kifejtette: e szabály értelmében a polgármester bármely körülményre hivatkozással, térbeli korlát nélkül jogosult az érintett önkormányzat közigazgatási határán belül, illetve azon kívül is a képviselő-testület ülésének helyszínét meghatározni. A Kúria szerint "a választópolgári kontroll gyakorlásának ellehetetlenítését - és egyben az Ötv. rendelkezéseinek sérelmét is - jelenti az a szabályozás, amely aránytalan erőfeszítést követel meg a választópolgártól ahhoz, hogy a nyilvános működésből eredő jogait gyakorolja. A székhelyen kívüli ülésezés helyszínének meghatározását ezért oly módon kell térben szabályozni (pl. szomszédos település), hogy az biztosíthassa a képviselő-testületi működés nyilvánosságát, azaz a választópolgár számára az ülés helyszíne jelentősebb megterhelés nélkül is elérhető legyen".[15]
b) Az Önkormányzati Tanács megfogalmazta: "ugyanezen követelménynek kell érvényesülnie az ülés konkrét helyszínének meghatározásakor is. A képviselő-testület ülését csak olyan helyiségbe lehet összehívni, amely nyitva áll bárki számára, a helyiségbe való bejutásnak nem lehet feltétele külső engedély, illetve díjfizetési kötelezettség teljesítése". Nem érvényesül a nyilvánosság elve abban az esetben, ha a választópolgár nem tud alanyi jogon jelen lenni a képviselő-testület ülésén.[16]
Csak jelzem: a gyakorlatban e tekintetben sajnos előfordulnak más megoldások. Volt példa rá, hogy a közmeghallgatáson úgy lehetett "részt venni", hogy a választópolgár egy másik teremben kivetítőn nézhette az ülést. Ha pedig bejutott, saját videofelvételt csak úgy készíthetett, ha megelőzően jelezte ezt a szándékát (a konkrét esetben a közmeghallgatás időpontjának ismertté válását megelőzően lezárult határidővel).
c) A Kúria elvárása azonban nem szigorú tiltást jelent, mivel adódhat olyan helyzet, amikor településen kívül kell (lehet) megtartani az ülést. Erre utalt az Önkormányzati Tanács is: "Ugyanakkor legitim érdek fűződik a képviselő-testület működőképességének megőrzéséhez, a helyi közérdek szempontjából elengedhetetlen döntések meghozatalához. Általános jelleggel nem zárható ki a képviselő-testület székhelyen kívüli ülésezésének lehetősége, mert egy ilyen rendelkezés rendkívüli körülmények között megbéníthatja a település életét. Főként kisebb települések esetében, rendkívüli körülmények (pl. természeti katasztrófa, ipari baleset stb.) indokolhatják annak szükségességét, hogy a polgármester - a működés alapfeltételeit biztosítani képes helyiség hiányában - a székhelyen kívülre hívja össze a helyi képviselőket ülésezésre. Ebben az esetben is gondoskodni kell azonban a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosításáról".[17]
a) A Kúria esetei között volt olyan rendelet, amelyben az alábbi kitétel szerepelt: "[a] képviselő-testület üléseire tanácskozási joggal kell meghívni: a települési képviselőket (...)". Meglepő módon az indítványozó kormányhivatal ezt törvénysértőnek tartotta. A Kúria az Alkotmánybíróság döntésére utalt: "az önkormányzati működés legfontosabb formája a képviselő-testület munkája, hiszen egyrészt a választópolgárok közössége az őt megillető helyi önkormányzáshoz való jogot elsősorban közvetett módon, vagyis a választott testület útján gyakorolja, másrészt, mert az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő testületet illetik meg (...)".[18] A Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf. 5026/2012. szám alatti határozatában megállapította, hogy az önkormányzati képviselői jogok részét képezi a képviselő-testületi munkában való részvétel, "amelyben a képviselő "szabad mandátummal" rendelkezik, meggyőződése és lelkiismerete alapján alakítja ki állásfoglalásait. A képviselő-testületi munkához kapcsolódik a döntés előkészítés, az ülésen való részvétel, a vitában való felszólalás, vagy a módosító indítványok benyújtása is. Adott esetben a módosító indítvány benyújtásában is megtestesülhet a települési képviselőnek a település egészéért vállalt felelőssége (...)"."A 68/2002. (XII. 17.) AB határozat szerint az Alkotmánybíróságnak az országgyűlési képviselők mandátumának szabadságával kapcsolatban megállapított követelményei a települési képviselők mandátumára ugyanígy alkalmazandóak. (ABH 2002, 394.) 'A szabad mandátum a képviselői jogállás alapja. A szabad mandátum azt jelenti, hogy a megválasztás után a képviselő jogilag függetlenné válik választóitól; állásfoglalásait meggyőződése és lelkiismerete alapján alakítja ki, s így is szavaz; képviselői tevékenysége és szavazata miatt nem hívható vissza. (...)' [Lásd: 27/1998. (VI. 16.) AB határozat, ABH 1998, 200.] A 101/B/2001. AB határozat pedig azt is rögzítette, hogy a fővárosi közgyűlési mandátumszerzés részben speciális szabályok (lista) alapján történik. A fővárosi közgyűlési képviselő jogállása, az egyes közgyűlési képviselők jogai és kötelességei azonosak; sem az Ötv. 19. § (1) bekezdése, sem más előírása nem állapít meg a települési képviselők jogállásától különböző speciális rendelkezéseket a fővárosi közgyűlési képviselőknek. Rájuk is vonatkozik a szabad mandátum, a képviselői egyenlőség és a település egészéért vállalt felelősség elve. (ABH 2001, 1481.)
A fentiek alapján tehát az önkormányzati képviselői (így a fővárosi közgyűlési képviselői) jogok része, hogy a képviselő részt vesz a képviselő-testületi munkában, amelyben a képviselő 'szabad mandátummal' rendelkezik, meggyőződése és lelkiismerete alapján alakítja ki állásfoglalásait. A képviselő-testületi munkához kapcsolódik a döntés előkészítés, az ülésen való részvétel, a vitában való felszólalás, vagy a módosító indítványok benyújtása is. Adott
- 7/8 -
esetben a módosító indítvány benyújtásában is megtestesülhet a települési képviselőnek a település egészéért vállalt felelőssége, ennek korlátozása alappal veti fel a képviselői jogok Ötv. 19. § (1) bekezdését sértő korlátozását, végső soron a szabad mandátum elvének sérelmét is".[19]
Erre figyelemmel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az előírás megfogalmazása, "amelynek értelmében a testületi képviselőket tanácskozási joggal kell meghívni az ülésre, törvényellenes módon korlátozza a települési képviselők jogállásához evidensen kapcsolódó jogosítványokat".[20]
b) Ugyanez a rendelet tartalmazta azt az előírást, mely szerint "[a] bizottsági ülésre a polgármestert, jegyzőt és napirendtől függően a Polgármesteri Hivatal ügyben illetékes dolgozóit, továbbá a civil szervezeteket az őket érintő napirendeknél meg lehet hívni".
A Kúria utalt rá, hogy a törvényi szabályozás alapján egyértelmű, hogy a polgármester és a képviselők jogállásuknál fogva, a jegyző pedig törvényben kapott feladat- és hatásköre folytán vesz részt a képviselő-testület bizottságának ülésén. Ezért a rendelet azon megfogalmazása, amely a bizottsági munkában - a bizottság elnökének döntésétől függővé tehető - lehetőségként tünteti fel részvételüket, törvénysértő.[21]
Az Önkormányzati Tanács konkrét ügyben foglalkozott a polgármester számára biztosított előzetes egyeztetési, illetve egyetértési jog lehetőségének kérdésével.
a) A fővárosi közgyűlési "képviselők - törvényben is védett - képviselői jogát kell összhangba hozni a költségvetés megalkotásához fűződő - szintén törvényekben rögzített - önkormányzati érdekkel, benne az egyensúlyi követelményeknek megfelelő költségvetésért fennálló - törvényekben és közgyűlési rendeletekben megjelenő - főpolgármesteri felelősséggel. Mindezek tükrében megállapítható, hogy nem törvénysértő a Kgy.r.-ben a főpolgármesterrel történő előzetes egyeztetéshez kötni azt az esetet, amikor a képviselői módosító indítvány forrásként az általános tartalékot, illetve egyéb tartalékkeretet jelöl meg. Ebben az esetben a képviselő az egyeztetés során megfelelő tájékoztatást kaphat, így közvetlen információk birtokában alakíthatja ki a költségvetési javaslathoz, illetve az elfogadott költségvetéshez, a költségvetési rendelet-módosítási előterjesztésekhez a forrásigénnyel járó módosító indítványát, ha azt a tartalék terhére kívánja benyújtani. Ezen módosító indítványhoz kapcsolódó egyeztetési kötelezettség az Ötv. 19. § (1) bekezdésében meghatározott képviselői jogokat nem sérti, része a település egészéért vállalt felelősséggel meghozandó döntések előkészítésének".[22]
b) "Más azonban a törvényességi megítélése annak, amikor a szabályozás a képviselői módosító indítvány benyújtását a főpolgármester egyetértéséhez köti. A szabad mandátum alapján a képviselő nem függ a választópolgári akarattól, maga alakítja ki álláspontját. A képviselői jogok része az is, hogy az önkormányzati rendelet megalkotása során - így a költségvetési rendeletek meghozatala során is - a képviselő önálló döntéseket hozhasson. A Kgy.r vizsgált szabálya - az egyetértés előírásával - lényegében vétójogot biztosít a főpolgármesternek a közgyűlési képviselő módosító indítványával szemben, amely előírás ellentétes az Ötv. 19. § (1) bekezdésében foglaltakkal. Az Ötv. szabálya a képviselői jogok között külön is kiemeli a döntés-előkészítésben való részvételt. Törvénysértő emiatt az a szabály, amely a képviselői módosító indítvány benyújthatóságát, napirendre kerülését, annak tartalmához köti".
a) A Kúria rögzítette, hogy a törvény a képviselő-testület működésének szabályozása körében a testületi döntések két fajtáját, a rendeletet és a határozatot nevesíti, amelyeket a képviselő-testület nyílt szavazással hoz. Mivel az önkormányzati rendeletalkotás tárgykörét az Alaptörvény és a Mötv. rendezi, értelemszerű, hogy a képviselő-testület minden más döntése - ideértve a képviselő-testületi ülés napirendjét is - határozati formában születik meg. Kifejezett törvényi rendelkezés hiányában a képviselő-testület e döntés meghozatalát nem delegálhatja a polgármesterre.[24]
Konkrét esetben az adott önkormányzati rendelet mely a képviselő-testületi ülés napirendjéről szóló döntést a polgármesterhez telepítette. A Kúria ezt törvénysértőnek mondta ki, jelezve, hogy a polgármester elnököl és vezeti az üléseket, de - nem ideértve az átruházott hatásköröket - nem dönt a képviselő-testület helyett.
A kifogásolt szabályozás arra adna lehetőséget, hogy a polgármester a napirend meghatározásával a képviselő-testület eljárásának kereteit egyszemélyi döntéssel befolyásolja. Erre a törvény nem ad lehetőséget, az ellentétes törvényértelmezés a "helyi közügyek demokratikus intézésében megnyilvánuló közakarat" alapelv sérelmére vezetne, mivel a polgármester önálló döntésével akadályozhatná meg helyi közügyek képviselő-testületi megtárgyalását.[25]
b) Törvénysértőként értékelte a Kúria azt a rendeleti előírást is, amely a képviselő-testületi ülés vezetését a jegyzőnek engedte át.
Az Önkormányzati Tanács kimondta: a képviselő-testület ülésének összehívására elsődlegesen a polgármester jogosult. Meghatározott körülmények között azonban felhatalmazott az alpolgármester, a helyi önkormányzat törvényességi ellenőrzéséért felelős államigazgatási szerv, és csak a polgármester, valamint alpolgármester együttes, tartós akadályoztatása, illetve a két tisztség együttes betöltetlensége esetén rendelkezhet úgy önkormányzati rendelet, hogy az ülést - egyéb lehetőségek mellett - a korelnök is összehívhatja. "A képviselő-testület ülései vezetésének körébe nem csak az ülés összehívásának joga, a napirendre vétel javaslatának joga, hanem az ülés vezetésének joga is beletartozik".[26] Az ülésvezetés jogköre kiterjed a hozzászólások sorrendjének meghatározására, az ülés rendjének fenntartására, de beletartozik abba az is, hogy betartassa az ülésen tanácskozási joggal felszólalókkal a rendeletben meghatározott tanácskozási rendet, így a felszólalásra nyitva álló időkeretet. A Kúria szerint a "törvényi rendelkezések egyértelműen, jogállásuknak megfelelően elhatárolják a polgármester és a jegyző képviselő-testületi működésével kapcsolatos feladatait. A jegyző tanácskozási joggal ... vesz részt a képviselő-testületi ülésen. Ennek indoka az önkormányzat jogszerű működéséért viselt felelőssége, amely kiterjed arra is, hogy az üléseken jelezze a jogszabályellenes működés (Ör.-ellenes ülésvezetési döntés, jogszabály vagy alaptörvény-ellenes rendeletalkotás stb.) veszélyét. Mindez azonban nem jelentheti azt, hogy az ülésvezetés jogkörét - avagy annak egyes részjogosítványait - átvehetné a polgármestertől".[27] ■
JEGYZETEK
[1] Az egyes esetek még a régi önkormányzati törvényre hivatkoznak, az elvi megállapítások azonban az "új" törvény, a Mötv. alapján is megállják helyüket.
[2] Köf.5.040/2013/4. számú határozat.
[3] Köf.5.040/2013/4. számú határozat.
[4] Köf.5.040/2013/4. számú határozat.
[5] Köf.5.040/2013/4. számú határozat.
[6] Köf.5.040/2013/4. számú határozat.
[7] Köf.5.040/2013/4. számú határozat.
[8] Köf.5.040/2013/4. számú határozat.
[9] Köf.5.045/2012/5. számú határozat.
[10] Köf.5.045/2012/5. számú határozat.
[11] Foglalkozik a kérdéskörrel Szekeres Antal, Változások a képviselő-testületek és szerveik működésében 2013. január 1-jétől című írásában in Jegyző és Közigazgatás 2012/5.
[12] Köf.5.045/2012/5. számú határozat.
[13] Köf.5.045/2012/5. számú határozat.
[14] Köf.5.003/2012/9. számú határozat.
[15] Köf.5.036/2012/6. számú határozat.
[16] Köf.5.036/2012/6. számú határozat.
[17] Köf.5.036/2012/6. számú határozat.
[18] 834/B/2003. AB határozat, ABH 2006, 2012, 2017-2018.
[19] Köf.5.026/2012/9. számú határozat.
[20] Köf.5.030/2012/9. számú határozat.
[21] Köf.5.030/2012/9. számú határozat.
[22] Köf.5.026/2012/9. számú határozat.
[23] Köf.5.026/2012/9. számú határozat.
[24] Köf.5.036/2012/6. számú határozat.
[25] Köf.5.036/2012/6. számú határozat.
[26] Köf.5.030/2012/9. számú határozat.
[27] Köf.5.030/2012/9. számú határozat.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar,Alkotmányjogi Tanszék.
Visszaugrás
