Az év elején inkább politikai, mintsem jogi szempontból váltott ki heves reakciókat az a hír, hogy Lázár János, Hódmezővásárhely polgármestereként a város kötvénykibocsátásából származó bevételével származékos devizaműveleteket végeztetett, melyből előbb jelentős nyereség, majd később tetemes veszteség keletkezett. A hír politikai vonulata helyett alábbiakban inkább a jogi kérdésekkel kívánunk foglalkozni, és azt vizsgáljuk, hogy milyen feltételei vannak annak, hogy az önkormányzatok származékos pénzügyi műveleteket végezzenek. A kérdés bár kifejezetten technikai jellegűnek és erősen specializáltnak tűnik, mégis úgy vélem, érdemes vele több okból is foglalkozni: egyrészt az ilyen jellegű műveletek nemcsak Magyarországon zajlottak jelentős volumenben, hanem már az Egyesült Királyságban és Németországban is nagy számban előfordultak; továbbá, az ilyen atipikus finanszírozási és pénzügyi műveletek megengedhetősége szépen érzékelteti, hogyan értelmezhetőek az önkormányzatok hatáskörei és feladatai. Az alábbiakban előbb az Egyesült Királyág és Németország jogát tekintjük át, majd az így nyert ismeretek fényében elemezzük a magyar jogot.
Az önkormányzatok az angol jogban az 1972-es helyi önkormányzati törvény hatálybalépésével törvényileg létrehozott testületeknek minősülnek (statutory authorities), ami praktikusan azt jelenti, hogy nem jogosultak semmi olyanra, amire a Parlament kifejezett vagy implicit módon nem hatalmazta fel őket.[1] Ha ezzel ellentétesen mégis valami olyanra vállalkoznának, amely nem igazolható az önkormányzati törvény rendelkezéseivel, akkor az hatásköri túllépésnek (ultra vires) minősül,[2] és mint ilyen alapvetően semmisnek tekintendő.[3]
Az innovatív pénzügyi megoldások és a kreatív számviteli technikák alkalmazása az Egyesült Királyságban, ahogy máshol is, alapvetően a szűkös forrásokra vezethető vissza, és az önkormányzatok azon elhatározására, hogy mindezek ellenére megőriznek és tovább folytatnak bizonyos anyagi forrásokat igénylő programokat.[4] A gyakran alkalmazott - és számos perhez vezető - megoldás a kamatswap volt. A swapügyletek lényege, hogy a felek valamely alapügyletből származó kötelezettséget kicserélnek egy másik kötelezettségre, például egy változó kamatozású ügyletet egy fix kamatozásúra, vagy fordítva.[5] A swapügyletek célozhatják a rizikó csökkentését azáltal, hogy a változó kamatozású hitelt fix kamatozásúra változtatják, illetve a költségek csökkentését azáltal, hogy a magas fix kamatozású hitelt a hitelezési költségek csökkenése reményében alacsonyabb kamatozásúra cserélik. A swapügyeltek azonban nemcsak ilyen jámbor célokat szolgálhatnak, hanem lehetnek kifejezetten spekulatívak is, amikor a derivált - például kamatfizetési - kötelezettség teljes mértékben elválik az alapul fekvő ügylettől és pusztán a piaci mozgások alapján realizálható nyereségre tör.[6]
A kérdés természetesen az volt, hogy az önkormányzatok milyen feltételekkel vehetnek részt ilyen ügyletekben. A nyolcvanas évek végén számos önkormányzat kezdett swapügyletekbe, és jelentős összeg forgott kockán, amikor az egyik számvevő annak megállapítását kérte a bíróságtól, hogy az ügyletekhez az önkormányzatok hatásköre hiányzott, és a szerződések ennélfogva semmisek.[7] Világos volt, hogy az önkormányzati törvény nem tartalmazott kifejezett rendelkezést a swapügyletekre nézvést. Ennek folyományaképpen a kérdés abban összegződött, hogy vajon az ügyletekhez elegendő alapot szolgáltat-e az önkormányzati törvény 111. cikkének általános klauzulája, mely szerint az önkormányzatok hatáskörrel rendelkeznek bármire - függetlenül attól, hogy ez magában foglalja-e kiadások teljesítését, kölcsön felvételét vagy kölcsön nyújtását, vagy tulajdon megszerzését, illetve azzal való rendelkezést -, amely szükségesnek mutatkozik valamely feladatuk ellátásához.[8]
A Lordok Háza Főbírósága elutasította azt az érvet, hogy e szerződések a helyi önkormányzatok adósságmenedzselésének megfelelő eszközei lettek volna. Lord Templeman szavai szerint egy hatáskört nem lehet megállapítani pusztán azért, mert annak léte kényelmes, kívánatos vagy hasznos lenne. Egy swapügylet jövőbeni kamatmozgásokkal kapcsolatos spekulációkat feltételez azzal a céllal, hogy az így nyert bevétel növelje a helyi önkormányzat rendelkezésére álló eszközöket. Őlordsága kiemelte, hogy kereskedelmi vállalatok szabadon spekulálhatnak úgy, ahogy ez nekik ésszerűnek tűnik, de a helyi önkormányzatok nem kereskedelmi vállalkozások, amelyek korlátozás nélkül vehetnénk fel kölcsönt és spekulálhatnának. A helyi önkormányzatok Őlordsága szavai szerint közpénzt kezelnek, és ezzel összeegyeztethetetlen annak a hatáskörnek a feltételezése, hogy swapügyletekben is részt vehetnének. Lord Templeman kifejezetten az adófizetők érdekeivel érvelt, amikor kiemelte, hogy a helyi önkormányzatoknak nagyon körültekintően kell a kiadásaikat megtervezniük, különösen azt, hogy milyen célokra és milyen feltételekkel vesznek fel kölcsönt. Egy helyi önkormányzat, amely jövőbeni swapügyleteken elérendő nyereségre spekulál, nem tesz eleget ennek a gondossági kötelezettségnek.
Azzal, hogy a Lordok Háza egyhangúlag megállapította az ultra vires, vagyis a hatásköri túllépés fennállását, óriási bonyodalmakat okozott. Sokan a szerződések szentségébe vetett hitet féltették, illetve az önkormányzati hitelezés megszűnése miatt aggódtak az ítéletből következő jogbizonytalanságból adódóan.[9] A történet ugyanakkor nem ennyire egyszerű: miért kellene az adófizetőknek viselniük a szerződéskötési képesség kockázatát? A bankok ugyanis az angol esetekben is inkább hajlottak arra, hogy ne hallgassanak a szerződési képesség hiányára figyelmeztető jogi szakértői véleményekre, ha ezzel egy jó üzletet sikerült nyélbe ütni.[10]
A fent vázolt Hazell esetben a döntés alapvetően kétféle lehetett: vagy van hatáskör, vagy nincs, harmadik megoldás elvben nem is képzelhető el. Ugyanakkor fel lehet vetni azt az esetet, hogy amennyiben a felek mindent megtesznek, ami tőlük elvárható, annak érdekében, hogy a szerződéskötési képességet tisztázzák, akkor a szerződés fenntartandó hatályában. Vagyis elképzelhető lenne egy olyan megoldás, amelyben a hatáskör világos léte és a világos hatásköri túllépés kategóriája között lenne egy szürke zóna, amely megítélése attól függne, hogyan jártak el a szerződő felek a szerződés megkötése során. Egy ilyen flexibilis megoldást ugyanakkor elutasított a Court of Appeal a Crédit Suisse v Allerdale BC[11] ügyben. Neill LJ szavai szerint nem ismert egyetlen olyan jogi kútfő sem, amely szerint a helyi önkormányzatok hatásköri túllépései kategorizálhatóak lennének kisebb és nagyobb hatásköri túllépésekre. Amennyiben a hatásköri túllépés megállapítható, akkor annak a joghatása a semmisség. Ennek a hatásköri túllépésnek a következménye a polgári jog szerint azzal egyenlő, mintha valaki egy szerződéskötési képességgel nem rendelkező féllel szerződne.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
