A tanulmány célja azoknak a törvényalkotási eljárási sajátosságoknak a bemutatása, amelyek az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződések magyar jogrendszerbe történő átültetését jellemzik, különös tekintettel azokra a jogalkotási lépésekre, amelyek a felek által már elfogadott szöveg esetleges módosításait célozzák. Több, újabbnak tekinthető szakcikk is foglalkozott a jelenleg hatályos eljárási szabályok bemutatásával és a nemzetközi szerződés szövegét tartalmazó rész módosításának tilalmával, ez utóbbi kapcsán a pontosítás és a kiigazítás jogintézményével.[2]
Jelen tanulmány azonban azokat az eseteket is be kívánja mutatni, amikor a kihirdető[3] törvényszövegben valamilyen okból módosítás következett be. Az Országgyűlés évente átlagosan harminc-negyven nemzetközi szerződést kihirdető törvényjavaslatot tárgyal. Egy-egy ciklusban az összes elfogadott törvény húsz százalékát adják a nemzetközi szerződést kihirdető törvényjavaslatok.[4] A vizsgálódás kiindulópontja az volt, hogy adatszolgáltatást kértem a 2014-2018-as és a 2018-2022-es parlamenti ciklus eddig benyújtott nemzetközi szerződéseiről. Az 1990 óta benyújtott valamennyi ilyen típusú törvényjavaslat feldolgozása nem tűnt célszerűnek, mivel az egy parlamenti ciklusnyi időszak is olyan nagyszámú eredményt hozott, hogy alkalmasnak tartottam a vizsgálódásra és következtetések levonására. Emellett a tanulmány a 2014-ben elfogadott új házszabályi rendelkezések nyomán kialakult gyakorlatot helyezi a fókuszba.
Az Országgyűlés Hivatala, Törvényhozási Igazgatósága, Tájékoztatási és Módszertani Osztályától bekért adatszolgáltatás szerint 249 nemzetközi szerződés magyar jogrendbe iktatásával kapcsolatos törvényjavaslat került benyújtásra, ebből 184 a 2014-2018 közötti időszakban, 65 pedig a 2018-as ciklus kezdetétől 2019. március 22-ig[5] bezárólag. Minden egyes esetet feldolgoztam és így választottam ki azokat, amelyeknél a parlamenti eljárás során történt valamiféle módosítás a benyújtott törvényjavaslat normaszövegéhez képest. Egyenként rögzítettem a módosítás típusát és lényegi ismérveit annak érdekében, hogy a végső következtetéseket le tudjam vonni. A tapasztalatok összegzéséhez 51 törvényjavaslat tartalmi vizsgálatán keresztül jutottam el.
Az Országgyűlés szerepe a nemzetközi szerződésekkel összefüggésben formálisnak tűnhet, de mégsem az. Soltész István is utal rá, hogy a szerződéskötés egy éveken át tartó, diplomáciai elemekkel teletűzdelt folyamat, ugyanakkor nagyon is fontos szelete az országgyűlési eljárás.[6] Rögzíteni kell, hogy az "ügy urai" a szerződő felek, a tárgyalási folyamatokba az Országgyűlés nem kapcsolódhat be és már nincsen hatásköre érdemben módosítani a felek által elfogadott szöveget, ugyanakkor mint minden törvényjavaslat esetében, lehetősége van elutasítani a törvényjavaslat elfogadását, amellyel tulajdonképpen a részére adott felhatalmazást tagadja meg. Az Országgyűlés nemzetközi szerződésekkel összefüggő közjogi jelentősége abban ragadható meg, hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül egyetlen meghatározó nemzetközi szerződésben foglalt jog és kötelezettség sem tekinthető irányadónak a magyar jogban.
Soltész István álláspontjával egyetértve, véleményünk szerint érdemes hangsúlyozni a nemzeti parlamentek további fontos szerepkörét a nemzetközi szerződések kihirdetésében: ez a hatáskör az Országgyűlés végrehajtó hatalmat ellenőrző funkciójához kapcsolódik, jelesül a demokratikus kontroll lehetőségét biztosítja a Kormány külpolitikája felett. A törvényjavaslat formájában előterjesztett nemzetközi szerződések felkerülnek az Országgyűlés honlapjára, bárki számára hozzáférhetővé és megismerhetővé válnak, amely egyértelműen hozzájárul az átláthatósághoz és a tágabb értelemben vett parlamenti ellenőrzéshez.[7] Különös tekintettel akkor jut ez kiemelkedő szerephez, amikor az államok közötti megállapodások egyénekre vonatkozó jogot vagy kötelezettséget keletkeztetnek. A tájékozódáshoz való jog érvényesülhet még a bizottsági ülések szintjén is, mivel parlamenti hagyomány, hogy a nagyobb nemzetközi visszhangot kapó nemzetközi szerződésekről már előzetesen igyekeznek a hatáskörrel rendelkező bizottságok tájékozódni és élnek információkérési jogukkal a Kormánnyal szemben. Példa-
- 34/35 -
ként említhető Magyarország európai uniós csatlakozásáról szóló szerződés, vagy a magyar-ukrán kishatárforgalmi megállapodás.[8] Az Országgyűlés a Nabucco Projekt tárgyában 2008-ban egyhangúlag döntött eseti bizottság felállításáról. Az eseti bizottság felállításáról szóló országgyűlési határozatban egyértelműen rögzítik azokat az ellenőrzési jogosítványokat, amellyel a bizottság élhetett a működése során. Ezek között szerepelt az eddigi európai uniós és hazai intézkedések áttekintése, a Kormány képviselőjének meghallgatása és jelentés készítése az Országgyűlés számára a bizottság munkájáról és tapasztalatairól.[9]
Érdemes megemlíteni még azt a közvetett hatáskört is, hogy a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségvállalás nyomán a nemzeti parlamentekre törvényalkotási kényszer hárulhat. Ez történhet annak érdekében, hogy a belső jog összhangba kerüljön a nemzetközi szerződésben foglaltakkal. Bár az ilyen típusú jogrendszer szintű felülvizsgálatot általában a Kormány, illetve a minisztériumok végzik, a törvényalkotási kötelezettség a Parlamentet terheli. Törvényalkotási kényszert vethet fel az is, ha a nemzetközi szerződésben vállaltak végrehajtása költségvetési forrás biztosítását igényli, ezáltal a költségvetési törvény módosítása válhat szükségessé. Ha nemzetközi szerződés hatálybalépése nem von magával törvényalkotási vagy törvénymódosítási igényt a belső jogban, akkor az Országgyűlés szerepe végrehajtói jelleget kap, miként a Kormány által irányított diplomáciai folyamat eredményét törvénybe foglalja.
A magyar jogrendszerben az ún. mérsékelt dualizmus érvényesül, amely önálló jogrendszerként határozza meg a nemzeti és a nemzetközi jogot. A nemzetközi jog szabályai kötelezők a nemzeti jogra nézve, ha azok transzformáció révén a belső jog részévé válnak. Ez lehet általános, amikor az adott ország alkotmánya, alaptörvénye kötelező erejűnek ismeri el a nemzetközi jog szabályait. Ezzel szemben konkrét jogalkotó aktus szükséges egy jól meghatározható nemzetközi jogi norma magyar jogrendszerbe való beillesztéséhez.[10] Az Országgyűléshez 1989 után legnagyobbrészt átkerült a nemzetközi szerződések megerősítésének hatásköre és a jelentősebb nemzetközi szerződések beiktató jogszabályainak (törvények) elfogadása a törvényerejű rendeletek megszűnésével. Az Országgyűlés 1990-től átvette a korábbi Elnöki Tanács gyakorlatát és alkalmazta a nemzetközi szerződéseket inkorporáló törvényekre. A nemzetközi szerződést beiktató törvényt elkezdték 'kihirdető törvénynek' nevezni, az Országgyűlés pedig a korábbi Elnöki Tanácshoz hasonlóan elkezdte a nemzetközi szerződéseket is 'kihirdetni'.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
