Sok kritika[2] éri ma a magyar törvényalkotót a túl sok (1), túl gyorsan elfogadott (2) és túl gyakran módosuló (3) törvény miatt. Úgy vélem, nemzetközi és abszolút mérce szerinti összehasonlításban egyaránt megáll a kritika. Nézzük a három esetet külön-külön.
Az Országgyűlés által évente elfogadott törvények száma inkább a kétszázhoz áll közelebb, mint a százhoz, ellentétben például a német Bundestaggal vagy az osztrák Nemzeti Tanáccsal. Ha meggondoljuk, hogy ezek jó része salátatörvény, amelyek nemritkán felérnek több törvény terjedelmével, akkor még nagyobb mennyiség bontakozik ki. Törvényeink terjedelme is jelentősnek mondható: az átlagos karakterszám (indokolás nélkül) 120 ezer, szemben a kormányrendeletek 50 ezres adatával. A jogalkotási piramis erősen elnyújtott fölfelé: közel 2000 hatályban lévő törvényünk (nemzetközi szerződésekkel együtt) mellett nagyságrendileg ugyanennyi, majdnem 2500 kormányrendelet, sőt ugyanennyi miniszteri rendelet létezik.[3]
Külön vizsgálatot érdemelne az a kutatási kérdés, hogy a megalkotott törvények közül melyek azok, amelyeket nem, vagy alig alkalmaznak, vesznek figyelembe. Az ilyen "szimbolikus" törvényeket azonban a jogalkotó nyilván nem ezzel a szándékkal alkotta meg. A fenntarthatóságot, esélyegyenlőséget célzó törvények egy része ilyen: papíron lévő szabály, amely nem orientálja a gyakorlatot, az életet. De ez már túlmegy mostani vizsgálódásunkon.
- 147/148 -
Az elfogadás sebességében is kimagaslók a magyar adatok: az öthetes törvényalkotási alapeljárás szinte világrekord, még egykamarás parlamentek összevetésében is (a kétkamarás testületek eleve lassabbak). Németországban 4-6 hónap, Csehországban 3-8 hónap, az Egyesült Királyságban akár egy év is szükséges, amíg a benyújtott törvényjavaslatból törvény lesz, bár az igazsághoz hozzátartozik, hogy mindenhol lehet gyorsítani is. A három magyar "gyorsítósáv" valamelyikén (sürgős tárgyalás, kivételes tárgyalás, határozati házszabályi rendelkezésektől való eltérés; HHSz 60-65. §) pedig még rövidebb idő, akár két nap alatt is végigfut egy törvény. Számos kormányrendeletet hosszabb idő alatt fogad el a kormány, mint amennyi idő a legtöbb törvény elfogadásához kell.
A "tervezhetőség", azaz hogy a benyújtástól számított meghatározott idő után borítékolhatóan készen lesz a törvény, jelenleg túlértékelt vonása a jogalkotásnak. A kormány számára persze fontos, hogy senki se "tartsa fel" a törvényalkotást: az ellenzék ne tudja megállítani a karavánt, obstrukcióval se. Valójában a parlament tekintélyével nehezen fér össze, ha nem tudja befolyásolni, adott esetben letéríteni a (rossz) pályáról a jogalkotási folyamatot. A kormány örül, ha nincs hozzászólás egy vitában, de nem biztos, hogy ez a demokrácia érdeke is.
A törvénymódosítások gyakorisága is figyelemre méltó: az elfogadott törvények nagyobbik része módosító jellegű, de kiugró az egy cikluson, sőt egy éven belül módosított törvények száma,[4] valamint az egy törvényre eső módosítások átlagos száma is. Utóbbi mutató a jogtár alapján törvények esetén 14 (ugyanez a kormányrendeleteknél 5). A legtöbb alkalommal módosított, hatályban lévő törvény[5] szövege közel 600 helyen módosult! A legtöbbet módosított kormány- vagy miniszteri rendeleteink sem változtak ennyiszer - leginkább azért, mert azokat inkább hatályon kívül helyezik módosítás helyett. Törvényeink átlagos kora (rengeteg módosítás mellett is) 20 év, ez éppen duplája a kormányrendeletek átlagéletkorának. Az időtállóság fontos kritériuma lenne egy normának, amelyet határozatlan időre, nyitott címzetti kör számára alkottak meg.
A fenti jelenségek oka megint csak elsősorban a politika kultúrában keresendő. A politika számára világszerte a döntések gyors meghozatala, azaz a "gyors reagálású" jogalkotás a fontos, a szakmai szempontok sokszor másodlagosak, háttérbe szorulnak. Politikai kultúra kérdése, hogy mennyire sikerül fékezni ezt a lendületet. A lassítás, megfontoltság kiváló módja a kétkamarás parlament,
- 148/149 -
hiszen ott valóban több szem előtt, több kézen át, több szempont szűrőjén kell átmennie minden törvényjavaslatnak. Ha valami, akkor ez indokolná a második kamara felállítását hazánkban is.
Elmondható, hogy a magyar törvényalkotást elsősorban politikai döntések mozgatják, ez jól látható a törvényalkotási eljáráson is. Az Országgyűlés számos jogi köntösbe öltöztetett, valójában politikai döntést hoz a házszabály törvényalkotásra vonatkozó alkalmazása során. Ilyenek a tárgysorozatba vétel, a döntés módosító javaslat szabályszerűségéről, valamint tartalmi összefüggéseiről - a döntés a politikai többség akarata szerint alakul, diszkrecionális módon, azaz érdemi indoklás nélkül.
Külön kérdés a törvények külalakja, formája, ami a 19. század óta nem sokat változott. Tartja magát a címben a naptári éven belül folytonosan kiosztott, római számmal jelölt sorszám, a preambulum nem informál, legfeljebb ünnepélyes keretet ad. Ezenfelül azonban vannak eltérések is: néhol rövid, 1-4 bekezdésből álló szakaszokra épülő törvények, másutt 10 fölötti bekezdés is előfordul egy szakaszban, és a bekezdések, szakaszok hosszúsága is nagy szórást mutat. Nem is beszélve a pontok, alpontok olykor áttekinthetetlen soráról. Az alábbiakban néhány ötletet adok formai kérdésekben a megszokottól való eltérésre.
Az indokolás és a preambulum funkciója és helye lehetne a jelenleginél racionálisabb. A preambulum lehetne a törvény legfontosabb indokait, a létrejöttéhez vezető út állomásait összefoglaló szöveg, ahogyan sok nyugat-európai országban, valamint az Európai Unió jogszabályainak esetében is, ahol tulajdonképpen a pontokba szedett indokolás megelőzi a normaszöveget. Nálunk a preambulumot a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (Jszr.) még tagolni sem engedi, ott azonban a bevezető rész részletesen tagolt, áttekinthető, gyakran a normaszöveggel megegyező terjedelmű. A magyar törvényeknek csupán címe, normaszövege és indokolása van, de nincs olyan kísérő, előlap stb., amely a kormány-előterjesztésekhez hasonlóan az elfogadás körülményeit, előzményeit és főleg következményeit összefoglalná. Ilyen legfeljebb a kormány által előkészített törvényjavaslatoknál van, az egyéni képviselői indítványoknál nincs.
Az indokolás régóta kötelező része a törvényjavaslatnak,[6] de formájára, tartalmára vonatkozó előírás csak 2019 óta létezik. Eszerint az indokolás bemutatja azokat a "társadalmi, gazdasági, szakmai okokat és célokat, amelyek a javasolt
- 149/150 -
szabályozást szükségessé teszik, továbbá ismerteti a jogi szabályozás várható hatásait és az álláspontját az indokolás közzétételéről. A jogszabály tervezetének indokolásában tájékoztatást kell adni a javasolt szabályozás és az európai uniós jogból eredő kötelezettségek összhangjáról", valamint az Európai Unió intézményeivel és a tagállamokkal folytatott egyeztetési kötelezettségről.[7] Ezen előírások betartására kevés figyelem jut.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
