Az elmúlt évtizedek politikai, gazdasági és társadalmi változásai elkerülhetetlenül maguk után vonták az Európai Unió struktúrájának és működésének reformját - e kívánalomnak megfelelően született meg a Lisszaboni Szerződés. A megállapodást már egészen korán kritikákkal kezdték illetni, többek között a német Szövetségi Alkotmánybíróság (Bundesverfassungsgericht) részéről, amely 2009-ben egyebek mellett azt vizsgálta, hogy az Európai Unió folyamatos bővítése és mélyítése a Lisszaboni Szerződés révén olyan méreteket öltött-e, amelynek köszönhetően a német alkotmányban foglalt alapvető értékek, elvek és jogintézmények (így különösen az állampolgári érdekek parlamenti képviselete, valamint a választójog egyenlősége) teljesen üressé váltak? Mint ahogyan azt később látni fogjuk, a bíróság végül nemmel válaszolt e feltevésre,1 az indokolásában foglalt érveivel azonban újabb kérdéseket vetett fel. Tanulmányunkban ezért a bíróság ítéletével kívánunk foglalkozni, némileg árnyalva azt, ugyanis a döntés által felvázolt gondolatmeneten továbbhaladva jelen írás keretei között azt vizsgáljuk meg, hogy az uniós választójog mennyiben tekinthető "egyenlőnek".
Témánk egyik központi elemének, a Lisszaboni Szerződésnek a megalkotását több körülmény együttes eredője tette indokolttá. Ezek közül leginkább két tényező emelendő ki: az egyik az uniós tagállamok számának ugrásszerű növekedése, a másik pedig az Unió versenyképességének növelésére és demokratikus működésének erősítésére vonatkozó igény fokozatos felerősödése, mivel az Európai Unió a kétezres évek második felére egyrészről már huszonhét tagállamot ölelt fel, másrészről pedig a gazdasági válságnak és az arra adott tagállami válaszreakcióknak köszönhetően olyan problémáktól kezdett szenvedni, amelyek orvoslása csakis alapvető változtatások révén volt elérhető. Leginkább e körülményekre reagálva született tehát meg a Lisszaboni Szerződés.
A Lisszaboni Szerződés előzményei 2001 végétől eredeztethetőek. Ebben az évben hirdette ki az Európai Tanács az Európai Unió jövőjéről szóló ún. Laekeni Nyilatkozatát, amelyet aztán az európai alkotmány megalkotásával megbízott Európai Konvent vitt tovább 2002-ben és 2003-ban.2 A Konvent által elkészített alkotmánytervezet a 2005-ös tagállami népszavazásokon megbukott, így az Európai Tanács - kétévnyi gondolkodási idő után - elfogadta a 2007. évi Berlini Nyilatkozatot, amely a soros portugál elnökség idejére vonatkozóan kormányközi konferencia összehívásáról rendelkezett.3 A konferencia októberben fejezte be munkáját, eredményeképpen pedig december 13-án megszületett a Lisszaboni Szerződés.4
A Konvent által elkészített alkotmánytervezet bukását elsősorban a drasztikus, erősen "föderatív" lépései okozták. Erre tekintettel a Lisszaboni Szerződés már jóval megfontoltabb célokat, módszereket és eszközöket fogalmazott meg. Így például a szerződés - az alkotmánytervezettel ellentétben - nem ruházta fel újabb kizárólagos hatáskörökkel az Uniót, a már meglévő hatásköröket pedig csoportokba rendezte (kizárólagos, megosztott és támogató hatáskörök).5 Egy másik jelentős nóvum, hogy a szerződés értelmében az EU immáron teljes jogi személyiséggel rendelkezik.6 Ezenfelül a szerződés elfogadásával a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség fennmaradó, harmadik pillérhez tartozó aspektusai szupranacionális szintre emelkedtek.7 Jelentős újítás, hogy a szerződés expressis verbis kimondja a demokratikus egyenlőség,
- 68/69 -
a képviseleti demokrácia és a részvételi demokrácia alapelveit.8 Mindezek mellett szervezeti átalakulások is végbementek. Az Európai Parlament például immáron "az Unió polgárainak képviselőiből áll", és nem "a tagállamok népeinek képviselőiből".9 Egy másik újítás, hogy a Parlament a szerződés hatálybalépésétől kezdődően tagjainak többségével választja meg a Bizottság elnökét az Európai Tanács javaslata alapján, amely utóbbi minősített többséggel, az európai parlamenti választások eredményét tekintetbe véve jelöli ki a jelöltet.10 Mindezek mellett létrejött az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének a tisztsége, a közös kül- és biztonságpolitika adekvát irányítása végett.11
Az exemplifikatív felsorolás ellenére jól látható, hogy a szerződés számos ponton igyekezett igazodni a huszonegyedik század történéseihez. Van azonban valami, amely mindegyik megfontolásban közös: e lépések révén az uniós jogalkotók az EU demokratikusabb, hatékonyabb és biztonságosabb működését kívánták előmozdítani. Úgy próbálták szorosabbá és egységesebbé tenni az integrációt, hogy közben a tagállamok szuverenitását is meghagyják (okulva az alkotmánytervezet példáján). Ennek ellenére akadtak olyan tagállamok, amelyek épp a szuverenitásukat féltve emeltek hangot a szerződés ellenében.
A német alkotmányos diskurzus a kezdetektől fogva vitatja az Unió egyre fokozódó mélyítését, ilyen értelemben tehát nem új keletű téma a tagállamok és az EU közti egyensúly eltolódása. Mindez igaz a német Szövetségi Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlatára is, mivel a testület több ízben foglalkozott már az uniós jog és a német belső jog kapcsolatával.12
E tendencia alól a témánk szempontjából releváns alkotmánybírósági döntés sem kivétel. A panaszosok legfőbb érvei azon az elgondoláson alapultak, hogy a Lisszaboni Szerződés ratifikálása révén olyan hatáskörök kerültek át tagállami szintről uniós szintre, amelyek nélkül a tagállami (német) parlamentek (Bundestag, Bundesrat) képtelenek ellátni alapvető funkcióikat, vagyis az állampolgárok érdekeinek megfelelő kanalizálását és képviseletét. Ennek eredményeképpen Németországban sérült a szuverenitás, a jogállamiság, a szociális államkép, a hatalommegosztás és az ellenálláshoz való jog, az ország teljesen elveszítette önálló identitását, az Unió pedig föderális állammá változott, amelyben Németország csak egy a számtalan szuverenitásától megfosztott tagállam közül. Mindemellett a panaszosok azt is kiemelték, hogy a német parlamenteknek nem lett volna joguk a hatáskörök ilyen mértékű átruházására.13
Az Alkotmánybíróság végül úgy ítélte meg a helyzetet, hogy a Lisszaboni Szerződés ratifikálásával nem került át annyi hatáskör az Unióhoz, hogy ezáltal a német parlamentek munkája teljesen ellehetetlenüljön és elérdektelenedjen, így tehát Németország sem veszítette el szuverenitását, identitását és demokratikus beállítottságát.14 A német alkotmány ugyanis például demokrácia alatt nem csak a panaszosok által felhívott értékeket (vagyis a szuverenitást, a jogállamiságot, a szociális államképet, a hatalommegosztást és az ellenálláshoz való jogot) érti, hanem az állam európai és nemzetközi trendekhez, integrációs mozgalmakhoz (így például az Európai Unióhoz) történő felzárkózását is.15
A bíróság azt is kiemelte ítéletében, hogy a szerződést jóváhagyó törvény alkotmányosságának (és így áttételesen a lisszaboni nóvumoknak) a választójog a mércéje, mivel e jog érvényesülése hívja életre a parlamentet, ahol aztán az állampolgári érdekek összegyűlhetnek és érvényesülhetnek. Erre való tekintettel például a nép uralmában való egyenlő részvétel elvét sérti, ha a parlament működését már nem a választópolgárok többségének akarata határozza meg.16 Mindez abból fakad, hogy a parlament csakis akkor tudja megfelelően ellátni funkcióját, ha birtokában van az ehhez szükséges hatásköröknek. Amennyiben ez nem áll fenn, úgy az egyenlő választójog követelménye célját veszti, mivel a választójog egyenlősége arra irányul, hogy a választópolgárok egyenlő mértékben határozhassák meg országuk működését.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
