1. Számos írásban foglalkoztam[1] a közigazgatási bíráskodással az elmúlt években, ezen írások egyes részeinek alapul vételével összefoglalom a régi (a "történeti") külön közigazgatási perrend néhány kérdését. E rövid áttekintéssel szeretnék tisztelegni a 140 éves magyar közigazgatási bíráskodás emléke előtt, hiszen az az 1883. évi XLIII. törvénnyel létesített Pénzügyi Közigazgatási Bíróság működésének elindulásával kezdődött meg 1884-ben, igaz akkor még csak egyes pénzügyi jogviták tartoztak bírósági hatáskörbe. "A közigazgatási bíráskodás első hazai intézménye, a hazai jogvédelem terén áttörést jelentő pénzügyi közigazgatási bíróság volt."[2] Teljesebbé vált a bíráskodás 1897-től, a Közigazgatási Bíróság tényleges felállításától. A "modern magyar közigazgatási bíráskodást létrehozó jogforrás, a magyar királyi közigazgatási bíróságról szóló 1896. évi XXVI. törvénycikk történeti alkotmányunk egyik vívmánya" - állapította meg az Alkotmánybíróság 2015-ben.[3] A törvényt a továbbiakban 1896. évi tc.-ként említem.
Az 1896/97 után létezett közigazgatási bírósági rendszer előremutató elemeit, mint a történeti alkotmány egyik vívmányát kötelező értelmezési keretként kell figyelembe vennünk. Bemutatása és megismerése ezért nemcsak a történelmi érdeklődés kérdése, hanem az élő, létező alkotmányjog és közigazgatási jog alkalmazásának is egyik eszköze. A magyar közigazgatási bíráskodás "történeti rendje" vagy "történeti modellje" alatt szűk értelemben a magyar közigazgatási bíráskodás 1897 és 1949 közötti időszakát, azaz a (magyar királyi) Közigazgatási Bíróság fennállását, működését, valamint az ezt szabályozó törvényi rendelkezések rendszerét értem, amelynek közvetlen, rendkívül szorosan idekapcsolódó előzményi időszaka volt a Pénzügyi Közigazgatási Bíróság működésének 13 éve, így a történeti korszak tágabb értelemben 1884-től datálható.
2. A Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság létrejöttét hosszú, mintegy két évtizedes és igen termékeny jogtudományos vita előzte meg, illetve kísérte működését is. A bíróság ötvenéves fennállása alatt terjedelmes joggyakorlatot alakított ki, létrejöttét és működését több mint száz tudományos igényű és megszámlálhatatlan publicisztikai munka kísérte. A magyar közigazgatási bíráskodás nehéz indulásának körülményeit, létrejöttének előzményeit, nemzetközi modellválasztási lehetőségeit és eseménytörténetét ma már sok forrásból ismerhetjük. A történeti előzmények és események részletei az említett összefoglaló művekben és az ott felhasznált munkákban megismerhetők.[4]
A közigazgatási bíróságok (bíráskodási rendszerek) "osztályozásánál" eredetileg kiemelkedő szerep jutott annak, hogy milyen szervezet látja el ezt az állami funkciót. Martonyi János annak idején még négy osztályba sorolta a közigazgatási bíráskodást végző szervek szempontjából az országokat: 1. A súllyal a rendes bíróságok által végzett közigazgatási bíráskodás rendszere (angolszász államok és az őket követők). 2. Az aktív közigazgatás szervezetétől nem vagy csak tökéletlenül elválasztott szervek ítélkezése a közigazgatás működésével kapcsolatos ügyek zömében (francia rendszer, néhány más államban is követik). 3. A közigazgatási jogvitás ügyek többségének a rendes bíróságoktól és az aktív közigazgatási szervektől egyaránt elválasztott közigazgatási bíróságok általi eldöntése (németosztrák rendszer). És végül: 4. A fenti szervezeti megoldások különböző elemeit nagyjából egyforma arányban keverő vegyes rendszerek (Olaszország,
- 1355/1356 -
Spanyolország, Svájc).[5] Önmagában a szervezeti besorolás még nem jellemez teljeskörűen egy közigazgatási jogszolgáltatási rendszert, de tény, hogy a Magyar Királyi Közigazgatási Bíróságot az akkori legfelsőbb bírósággal, a Curiával azonos szintű, egyetlen fokú, független különbíróságként szervezte meg az 1896. évi tc., a bírák ugyanúgy államfői kinevezéssel nyerték el tisztségüket és a bíróság felerészben közigazgatási, felerészben bírói képesítésű személyekből állt.
3. A közigazgatási ügyekben ítélkező bíróság hatásköre (felülvizsgálati és döntési jogköre) értelemszerűen a közigazgatási perjog és bíráskodás kérdéskörének középpontjában helyezkedik el. A hatásköri szabályozásnak ugyanakkor több részterülete van.[6] Az egyik, hogy a bíróság elé vihető, oda tartozó közigazgatási jogvitás ügyeket miként, egyenkénti, taxatív felsorolással vagy elvi (általános) definícióval határozzák-e meg. Az utóbbi megoldás gyakran magával hozza az általános hatáskör alól mégis kivett (bíróság elé nem vihető, bíróság által felül nem vizsgálható) közigazgatási ügyek ún. negatív taxációval történő meghatározását. Ez a hatáskör-meghatározás módja. A másik terület a közigazgatási bírói hatáskör terjedelme. Ez a leginkább összetett kérdés. Ez magában foglalja annak meghatározását, hogy milyen típusú közigazgatási aktusok (cselekmények, határozatok, intézkedések) vihetők bíróság elé és milyenek nem, valamint, hogy ez a közigazgatási aktus vajon csak jogszabálysértésre (azaz az objektív, a tárgyi jog megsértésére) alapított alanyi jogsérelem esetén vagy a puszta érdeksérelem esetén is bírósági felülvizsgálat alá vethető-e. Ez utóbbi kérdés úgy is feltehető, hogy mekkora a közigazgatási bíróságok által nyújtott jogvédelem köre. Idetartozó kérdés az is, hogy kiterjed-e a diszkrecionális mérlegelés alapján hozott döntésekre is, vagy nem.
A harmadik részkérdés, hogy a bíróság milyen döntési jogkörrel rendelkezik az ítélkezés terén, azaz mit tehet a felülvizsgálata alá vont közigazgatási aktussal, cselekménnyel, határozattal, jogviszonnyal. Megsemmisítheti-e csupán (cassatio), vagy maga hozhat a jogszabálysértés megállapítása esetén a közigazgatási szerv helyett érdemi döntést (reformatio). A bíróságot az ítélkezés terén megillető jogkör szoros összefüggésben van a közigazgatási bíráskodás államrendszeren belüli helyével és annak magyarázatával, illetve a jogvédelem körével. A közigazgatási bíráskodás ugyanis a bíráskodást és a közigazgatást elválasztó határvonalon "mozog". Egyrészt a jogérvényesülésnek "az állam céljából folyó következménye", másrészt a közigazgatási eljárás "kiegészítő része", egyfajta folytatása.[7] Így lényegében három nagy jogág területét is érinti, az alkotmányjogot, a közigazgatási jogot és a (polgári) perjogot. A hatáskör szempontjából az alkotmányjogot elsősorban a hatáskör-meghatározás módja érdekli, hiszen a bírósági szervezet egyik alapvető szabályáról van szó. A közigazgatási jogot és annak tudományát főként a bírósági eljárásba, a bírósági felülvizsgálat alá vonható ügyek köre érdekli. Míg a perjog számára a bírói működés területére eső kérdések, a bírói döntés tartalma és formája, meghozatalának módja a fontosak.
Az 1896. évi tc. a közigazgatási bíróság hatáskörének meghatározásánál a pozitív taxációt választotta. Ennél fontosabb azonban, hogy az 1. § szerint a bíróság végérvényesen döntött a felsorolt közigazgatási jogviták felett, vagyis döntése nem megsemmisítő (cassatorius) jellegű, hanem érdemi (meritorius), és a feltételek fennállása esetén megváltoztató (reformatorius) volt. Cassatorius, azaz pusztán megsemmisítő hatáskört biztosított a bíróságnak később az 1907. évi LX. tc., amely a hatáskör-megállapítás módja tekintetében is eltért az eredeti törvénytől, mert bevezette a törvényhatóságok számára az ún. garanciális panasz intézményét, amellyel törvényes hatásköreik védelmét kérhették a kormány vagy valamely közege aktusaival (intézkedésével, határozatával, rendeletével) szemben. A garanciális panasz általános hatásköri definícióval rögzítette a bíróság hatáskörét:[8]
A közigazgatási bíróságok eljárási szabályai a szervezeti és főleg a hatásköri kérdéshez képest kevesebb alapvető fontosságú elvi problémát vetnek fel, vannak kiemelt jelentőségű eljárási kérdések, ugyanakkor többségük pusztán gyakorlati, mondhatnánk: technikai jellegű.[9] Az eljárási kérdések vázlatos áttekintése során jónéhány megoldás ismerősnek tűnik majd a hatályos Kp. szabályaihoz képest.
1. Rendkívül fontos körülmény, hogy a rendes bíróságoktól elkülönülten megszervezett Közigazgatási Bíróság működéséhez külön közigazgatási perrend kapcsolódott. Ez alatt értelemszerűen azoknak a szabályoknak az összességét értették, amelyek a közigazgatási jogvitáknak a bíróság elé vitelét (peresítését, peressé
- 1356/1357 -
tételét), a közigazgatási per folyamatát, a bíróságnak és a perbeli személyeknek a cselekményeit, e cselekmények hatályát és jogkövetkezményeit megállapították.[10] A közigazgatási per tárgya mindig közigazgatási jogi vita volt. Az, hogy ez a vita mindig a körül forgott, hogy a hatóság határozata vagy intézkedése sérelmet okozott-e az érintett jogalanynak és a beperelt fél mindig valamely közigazgatási hatóság volt, a polgári jogvitákra szabott polgári perrend egyes elemeinek elvetéséhez vezetett. Mai viszonyainkhoz képest rendkívül jelentős eltérés, hogy a közigazgatási bíróság létesítésekor és fennállása alatt végig hiányoztak az egységes közigazgatási hatósági eljárási szabályok. Mindez a közigazgatási perjog részletesebb szabályozását igényelte, így egy különleges, vegyes perrend alakult ki, amelyben a polgári és a büntető perrenddel egyaránt rokon, de sajátos, egyéni vonások is jelen voltak, a polgári perrend jellemzőinek túlsúlya mellett.[11]
A közigazgatási per mindig a közérdek és alanyi jogok, jogos érdekek összeütközéséből, valamely ügyfél fellépése folytán jött létre. A perben rendszerint magánfél a hatósággal (illetőleg az államhatalommal) állt perbeli viszonyban. Ritkán, de előfordult, hogy a Közigazgatási Bírósághoz utalt magánjogi viszonyból felmerült ügyben való eljárás miatt két magánfél került egymással szembe a közigazgatási perben (pl. az ún. a házicseléd-ügyek). Perben állhatott természetesen két hatóság is egymással.
A közigazgatási per, mint minden per, jogvédelmi eszköz, hangsúlyozta Boér Elek, egyben bírói módszer valamely jogvita eldöntéséhez. Az elkülönült vagy sajátos jegyeket felvonultató perrend alapvető oka az volt és most is az, amit Boér így fogalmaz meg: "[M]aga az egész per és különösen a perbeli cselekvények csak akkor nyújthatnak lehetőséget a jogvita objektív eldöntésére, ha az alapul szolgáló jogok természetét, jellemző vonásait híven feltüntetik, beleviszik a perbe, és a bírót a jogigazság objektív felismerésének lehetőségéhez eljuttatják."[12] 2. A bíróság egyfokú eljárásban járt el, eljárása hivatalból nem volt megindítható, mindig a sérelmet szenvedett fél kezdeményezésére indult. A törvényben szabályozott, a per megindítására szolgáló, igénybe vehető jogorvoslat elnevezése nem kereset, hanem "panasz" volt, két formája létezett: magánpanasz és hatósági panasz.[13]
A panasz benyújtásának alapját valamely közigazgatási hatóság határozata vagy intézkedése által megsértett jog képezhette. Nem volt tehát értelemszerűen elegendő, ha a jog önmagában "vitás" volt, a jogvitát a sérelem alapozhatta meg. Magánpanasszal (mai kifejezéssel: "közigazgatási keresettel") az összes jogszerző felek élhettek, amennyiben a hatóság által okozott sérelemben érdekeltek voltak. Ha több érdekelt közül csak az egyik élt panasszal, az általában nem hatott ki a többi érdekelt társára, hanem a közigazgatási véghatározat (az ügydöntő befejező határozat) ezekkel szemben jogerőre emelkedett. Kivételt képezett ez alól az, ha a kérdés valamennyi érdekeltre nézve csak egységesen volt eldönthető. Magánpanasz jog- és érdeksérelem orvoslására, illetve mind a magánérdek, mind a közérdek védelmére emelhető volt.[14] Érdekessége volt a perrendnek az úgynevezett "hatósági panasz" intézménye, amely a magánpanasznál szűkebb körű volt, ugyanis csak az önkormányzati testületek határozatai ellen, és csupán a hatáskör és az állami kincstári érdek megóvása érdekében volt emelhető.
A közigazgatási bíráskodás különleges, összetett jellege miatt a tárgyalási elven kívül a nyomozati elv is komoly jelentőséget kapott. A perhez fűződő közérdekből kifolyólag a közigazgatási bíróság, mint a közigazgatási per "főszemélye" jogosult volt az általa érdekeltnek tekintett személyeket (olyanokat is, akik a pert megelőző közigazgatási eljárásban nem vettek részt) a közigazgatási perbe bevonni. A bíróság a per közjogi jellegéből következően a per anyagát hivatalból jogosult volt "nyomozni", azaz maga intézkedhetett a tényállás kiegészítése, bizonyítékok beszerzése, a már megtörtént bizonyítás kiegészítése felől. Ennek érdekében nemcsak a tanúkat és a szakértőt, hanem a feleket is jogosult volt (rendbírság terhe alatt) személyes megjelenésre kötelezni. Nem volt tehát kötve e tekintetben a felek indítványaihoz, és a polgári perrendtől eltérően nem a bizonyítási teher elméletére épített, miszerint, aki kellőképpen nem tud, vagy nem akar bizonyítani, az az anyagi jog szerint fennálló jogától elesik. A tényállás és a jogi helyzet tehát hivatalból volt tisztázandó, azt az eljárás nem tette függővé a felek bizonyítási készségétől, illetve nem szolgáltatta ki bizonyítási eszközeik tökéletlenségének.[15] Ezen túlmenően, a közigazgatási per nem egyszerűen a megelőző közigazgatási eljárás folytatása volt, hanem annak egyfajta újrakezdése, hiszen mind a panaszirat, mind a hatóság ("alperes") védekezése, mind az esetleges további bepanaszolt által készített védirat (az érdemi ellenkérelmet a mai perjog is így nevezi) teljesen új ténybeli alapokra volt fektethető.[16] A bíróság eljárásának, a közigazgatási pernek a fent röviden
- 1357/1358 -
leírt jellemzőkkel bíró szabályozása ezért azt egyszerű felülvizsgálati vagy semmítő fórumból valódi fellebbviteli fórummá tette.[17] Ezen a fellebbviteli jellegen csak erősített, hogy döntési jogköre (hatásköre) túlnyomórészben megváltoztató (revizionális, azaz reformatorius) volt, és csak kisebb részben volt megsemmisítő (cassatorius).
3. A bíróság eljárása során az akkori büntető és polgári perrenddel egyező módon a bizonyítékokat szabadon mérlegelhette, aminek ellensúlyozására szolgált ugyanakkor az indokolási kötelezettség, amely az idéző végzésen kívül minden határozatára kiterjedt, és természeténél fogva azt szolgálta, hogy a bíróságot az ítéletében megnyilvánuló meggyőződésére vezető okok a felek számára is felismerhetők legyenek, és követhető legyen az összes perbeli adat számbavétele.[18] Az eljárás egyébként a felek kétoldalú meghallgatásának elvére épült. A jogaiban sértett fél által benyújtott panasziratot a határozatot hozó hatóságon kívül (amennyiben volt ilyen) közölni kellett a további bepanaszolt féllel, aki erre (a már említettek szerint) új tényeket is tartalmazó védiratot nyújthatott be. Ezt kölcsönösen további periratok (előterjesztések) követhették, amelyek száma nem volt korlátozott. A tárgyalás megkezdése után a panasz visszavonásának vagy egyezségkötésnek csak a bíróság engedélyével volt helye. Ez alapvetően ellentmondott a polgári per természetének, ahol a per urai a felek voltak, akik a per tárgyáról rendelkezhettek (részben vagy egészben lemondhattak). A közjogi per tárgya a közigazgatási bíráskodás történeti modelljében nem függhetett csak a felperes rendelkezésétől.[19]
A bíróság eljárása bizonyos kivételektől eltekintve nyilvános és írásbeli volt. Az előterjesztések benyújtásának a tárgyalásig fennállt korlátlan joga azt hivatott ellensúlyozni, hogy a tárgyaláson a feleknek nem volt módjuk a panasziratban le nem írt (időközben "eszükbe jutott") érveket, kifogásokat élőszóban előadni. Szóbeli és közvetlen tárgyalás tartását a bíróság hivatalból, illetve a panaszosnak, a bepanaszolt félnek a kifejezett kérelmére rendelhette el,[20] amelyre a Közigazgatási Osztály ötvenéves működése során mindössze nyolcszor került sor, legutoljára 1912-ben. Más volt a helyzet a bíróság hatáskörébe később bekerült országgyűlési képviselő-választások feletti ítélkezésnél, amely a törvény különös szabálya folytán szóbeli és közvetlen eljárásra épült.[21]
Sajátos magyar jellemzője volt a rendszernek a hatásköri kifogás intézménye.[22]
Az eljárást kezdő panaszirat benyújtásának határidejét az 1896. évi tc. eredeti szabályai és a közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. tc. szabályai egyaránt a sérelmes (tegyük hozzá: és a bíróság előtt megtámadható) határozatnak a kézbesítése vagy kihirdetése napját követő 15 napban határozták meg. Ez, a mai keresetindítási határidő mindössze felét kitevő mérték akkor megfelelt az általános jogorvoslati határidőknek.[23]
1. Az eredeti szabályok szerint a panasziratot annál a közigazgatási hatóságnál kellett előterjeszteni, amelynek intézkedése vagy határozata ellen az irányult. Az 1896. évi tc. egyébként hatásköri szabályaiban általában meghatározta, hogy milyen hatóságnak, milyen tárgyban, mely fokon hozott határozata panaszolható be a bíróságnál.[24] De az eredeti szabályok megengedték, hogy a fél a keresetet (panaszt) magánál a bíróságnál nyújtsa be (1896. évi tc. 93. §-a). A késve benyújtott panaszt érdemi tárgyalás nélkül hozott, de indokolt határozattal vissza kellett utasítani, ez a visszautasítási jog megillette az eljárt közigazgatási hatóságot is, azaz az 1896. évi tc. eredeti rendelkezései is lehetőséget adtak magának a panaszolt (keresettel perbe hívott) közigazgatási hatóságnak arra, hogy maga döntsön a panasz elkésettsége és így megengedettsége felől, azaz saját döntésén múlhatott adott esetben az, hogy ellene megindul-e a bírósági eljárás avagy nem. Mindez vonatkozott a vétlen mulasztásra is, tehát arra az esetre, amikor a fél azt hitte, hogy megfelelő helyen terjesztette elő kellő időben a panaszát. Mire azonban a megfelelő szervhez érkezett áttétel útján, a panasz benyújtására nyitva álló határidő elenyészett, a panasz elkésettnek bizonyult. Ezen a visszás jogállapoton kívánt a bíróság javítani az 1900. évben kelt V. számú döntvényével, amelyben kimondta, hogy a kellő időben, de rossz helyre benyújtott (és így a bírósághoz érkezve már elkésett) panasz csak akkor utasítható vissza érdemi tárgyalás nélkül, ha a benyújtás nem az ügyben valamelyik fokon eljárni hivatott valamelyik szervnél vagy bíróságnál történt.[25]
2. Az 1929-30-as átfogó közigazgatási (és ezen belül eljárási) reform idején született szabályozás
- 1358/1359 -
(melynek egy része belügyminiszteri rendeletben jelent meg) szerint a jogorvoslati kérelmeket (és így a panaszt is) az első fokon eljárt hatóságnál kellett előterjeszteni. A nem jó helyen (nem a megfelelő első fokú szervnél) előterjesztett jogorvoslati kérelmet ez a szerv az illetékes hatósághoz köteles volt továbbítani. Ennek a továbbításnak a késedelme - a mai szabályozáshoz hasonlóan - a fél terhére esett (a fél veszélyére történt a továbbítás). Ennél komolyabban érintette az ügyféli jogokat, hogy az elsőfokú hatóság volt jogosult dönteni nemcsak a határidőn túl előterjesztett panasz visszautasításáról, hanem egyáltalán a jogorvoslat megengedettségéről. A meg nem engedett jogorvoslatot végzéssel vissza kellett utasítania. A meg nem engedett jogorvoslatokat viszont rendelet sorolta fel. Ilyenek voltak: 1. amely nem az érdekelt féltől vagy a jogorvoslat igénybevételére nem jogosított hatóságtól ered; 2. amelynek igénybevételét valamely jogszabály kifejezetten tiltja; 3. amelyet nem véghatározat, hanem közbeeső határozat ellen kívánnak igénybe venni; 4. amelyet jogerős határozat ellen kívánnak igénybe venni, kivéve az újrafelvételi kérelmet.[26] Önmagában az a körülmény, hogy a bírósági eljárás megengedettsége, a kereset elkésettsége felől a közigazgatási szerv volt jogosult határozni, összeférhetetlen volt a bíróság szerepével, a közigazgatási jogvédelem elvével és eszméjével. Az, hogy a közigazgatás által alkotott jogforrás határozta meg a "meg nem engedettség" eseteit, az alkotmányosság minimális követelményeit még akkor sem elégítette ki, ha e jogukkal a közigazgatási hatóságok a bíróság hatáskörébe tartozó ügyekben csekély számban éltek.[27]
Eredetileg a jogorvoslat meg nem engedettsége tárgyában hozott közigazgatási végzést a korábbi szabályok szerint még a bíróság elé lehetett vinni, felfolyamodás útján. Az 1929-ben megalkotott szabályok már ezt sem engedték meg (a felfolyamodás tárgyában is a közigazgatási hatóság döntött). Ha az igazolási kérelem intézésének hasonló szabályozását ehhez még ideillesztjük, akkor nyilvánvaló volt, hogy a panaszirat (a "kereset") érdemi vizsgálat alá vételének kérdésében nem a bíróság döntött 1930-tól, azt törvényi és rendeleti szabályok korlátozták. Ugyanezek a szabályok lehetővé tették, hogy azok a hatóságok, amelyeknek sérelmesnek tartott végleges határozatai ellen a félnek panaszjoga volt, megakadályozzák azt, hogy a panaszirat a bíróság elé kerüljön.[28]
1. A bíróság tehát főszabályként az ügy érdemi és végérvényes elbírálására (kivételes esetben a panaszolt aktus megsemmisítésére) rendelkezett hatáskörrel. Döntése azonban csak az adott ügyben kötelezte az eljáró hatóságot. Szigorúan vett inter partes hatása miatt a közigazgatási szerv által a későbbiekben lefolytatott ügyekre nem terjedt ki a hatálya. Az ítélet nem a közigazgatási szervet, mint olyat marasztalta, hanem csak arra kötelezte, hogy az adott ügyben hozott határozatát "elejtse".[29] A korabeli perrend ugyanakkor nem rendelkezett kifejezetten a Bíróságnak a fél kérelméhez kötöttségéről (nec eat ultra petitum), abban a bíróság joggyakorlata sem volt egységes, eltérő típusú ügyekben eltérően foglalt állást.[30]
2. Mivel a bíróság egyetlen fokon ítélkezett, határozata ellen nem volt helye rendes jogorvoslatnak. Rendkívüli jogorvoslatként ismerte az 1896. évi tc. az újrafelvételi panaszt, amely jogkérdésekre egyáltalán nem terjedt ki. Benyújtását csak olyan, a kérdés érdemében döntő jelentőséggel bíró új bizonyíték alapozhatta meg, amelyet a fél az eljárásban önhibáján kívül nem nyújtott be. Ezt a panaszt a bíróságnál lehetett benyújtani, kötelező ügyvédi képviselet mellett, a határozat közlése után legfeljebb egy évvel és csak egyszer. A bíróság ilyenkor az újrafelvételi panasz ügyében (az újrafelvétel tárgyában) döntött először előkérdésként, és ha azt elfogadta, az ügyet újra tárgyalta. Ha nem, az újrafelvételt megtagadta. Az újrafelvétel fontos feltétele volt tehát a bizonyíték önhibán kívüli okból való fel nem használása, nem volt tehát elegendő az, hogy a tényállást az alaphatározat meghozatala előtt nem jól állapították meg (amire általános eljárási szabályok hiányában elég komoly esély volt). Szintén e jogorvoslat szűk körű érvényesüléséhez vezetett az, hogy a hatóság ilyen panaszt nem nyújthatott be. Nem terjeszthetett elő ilyen panaszt a pernyertes fél vagy aki az alapeljárásban nem volt peres fél, még akkor sem, ha az ügyben érdekelt volt is.[31] Az újrafelvétel rendkívüli jogorvoslati jellegét erősítette az is, hogy benyújtása a meghozott alaphatározat végrehajtását nem gátolta. Sikeres elbírálása esetén azonban az alaphatározat megváltoztatását eredményezhette, feloldotta tehát annak jogerejét, azaz egyfajta "önfelülvizsgálat" jellege is volt.
3. Önálló alkotmánybíróság hiányában fontos kérdés, hogy mennyiben gyakorolt a végrehajtó hatalom rendeletei felett ellenőrzést a bíróság, hiszen ilyen típusú, rendeleti normák alkotmányossága vagy alkotmányos megengedettsége feletti hatáskör alkotmánybírósági jelleget kölcsönözhetett a Közigazgatási Bíróságnak. A hatáskörnek a garanciális panasz bevezetésekor történt kibővítése nemcsak vegyes jellegűvé tette a hatásköri palettát, hanem kifejezetten oda utalta a végrehajtó hatalom rendeletei feletti bíráskodást, de nem absztrakt normakontroll, hanem konkrét, egyedi felülvizsgálat formájában. Ez azonban csak ebben a speciális, a helyi önkormányzatokat érintő hatáskörében érvényesült, és csak az önkormányzati jogok védelme érdekében, az önkormányzatot érintő, kormányzati szintű rendelet tekintetében. Általános hatáskörében a bíróság a minisztertanácsi vagy miniszteri rendeletet nem vizsgálhatta felül
- 1359/1360 -
általános érvénnyel. Mindössze arra volt joga, hogy az ügy eldöntése során előkérdésként megvizsgálja az alapul fekvő rendelet törvényességét. Tehát korlátozott és indirekt volt ez a fajta felülvizsgálati joga, amely egyébként a bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. tc. 19. §-án alapult. Eszerint: "A biró a törvények, a törvény alapján keletkezett s kihirdetett rendeletek s a törvényerejű szokás szerint tartozik eljárni és ítélni. A rendesen kihirdetett törvények érvényét kétségbe nem veheti, de a rendeletek törvényessége felett egyes jogesetekben a bíró ítél."
A bíróság mindig is meglévő alkotmányvédelmi jellege, funkciója a második világháború utáni években kapott jelentős hangsúlyt. Olyannyira, hogy a háború utáni első (egyben fennállásának utolsó) elnöke, Csorba János elnöki székfoglalójának a címét is ez adta.[32] A közigazgatási bíráskodás intézményének alkotmányos szerepe mindig kötődött az alkotmánybiztosítékok, vagyis az olyan garanciális intézkedések és szabályok kérdéséhez, amelyek a történelmi alkotmány fönnmaradását biztosítják, illetve megszegését, törvénytelen megváltoztatását megakadályozzák.[33] A közigazgatási bíráskodás alkotmánybiztosítéki szerepe először a két háború közötti időszakban kapott hangsúlyt. A kor vezető közjogásza, Tomcsányi szerint ez az intézmény "döntő szereppel bír korunk alkotmányos államában. A közigazgatási bíráskodás napjaink jogállamának egyik legerősebb bástyája, sőt talán éppen a legnagyobb hatású alkotmánybiztosíték is."[34] A közigazgatási bíróság azonban a modern értelemben soha nem működött alkotmánybíróságként. Elsődleges feladata ugyanis nem a jogrendszer legalitásának fenntartására, a jogrendszer saját magára vonatkozó normái tényleges érvényesülésének biztosítására irányult. A közigazgatási bíróság normák érvényességének kifejezett elbírálására kizárólag a törvényhatóságok önkormányzati jogaival összefüggésben kapott felhatalmazást, és azt is csak kormány- és miniszteri rendeletekre. Ez a hatásköre azonban célját és eredményét tekintve nem normakontroll volt, hanem az adott, a garanciális panaszt benyújtó konkrét helyi önkormányzat (törvényhatóság) önkormányzati jogait védelmezte a kormány (és szervei) azokat sértő aktusai ellen, az aktusok formájától függetlenül (határozat, intézkedés, rendelet).
4. A bíróság közjogi, alkotmányvédő szerepét egyrészt "klasszikus" közigazgatási bírósági hatásköre teremtette meg. Önmagában alkotmányos szintű jelentősége volt a közigazgatásban a bírói jogvédelemnek. Maga az intézményesen biztosított bírói jogvédelem a közigazgatásnak a jog alá rendelésében, a joguralom megteremtésében még töredékes hatáskörével együtt is alapvető szerepet játszott. Miként azt Boér Elek megfogalmazta: "A közigazgatási bíráskodás lehetővé teszi a jog uralmának a közigazgatás egész vonalán való biztosítását [...] ezért képezi a közigazgatás törvényességének legfőbb és alkotmányos államban nem nélkülözhető intézményes garanciáját."[35]
Martonyi János szavaival: "Korunk alkotmányos állama [...] a bírói jogvédelmet az állami szervek cselekményeivel szemben is elismerte. Az ezen princípium előtti meghódolás adja a jogállam fogalmának lényegét."[36]
Ennek jelentőségét a mai alkotmányos jogállami alapértelmezések mutatják jól. A magyar Alkotmánybíróság által a jogállam-fogalomból levezetett és a kezdetektől fogva következetesen alkalmazott értelmezés lényege szerint közigazgatási szervek tevékenységével kapcsolatosan a jogállamiság elvéből fakad a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye, vagyis az, hogy a társadalmi viszonyokba közhatalom birtokában beavatkozó közigazgatási szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által szabályozott eljárási rendben, az anyagi jog által megállapított keretek között hozzák meg döntéseiket. Az Alkotmánybíróság igen sokszor nyomatékossá tette, hogy a közigazgatás törvény alá rendeltségét jogállami követelménynek tekinti, amelyet a közigazgatási határozatok törvényességi ellenőrzése folytán a bíróságoknak kell biztosítaniuk.[37] ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány a szerző legutóbbi átfogó munkáján: Patyi András: A magyar közigazgatási bíráskodás elmélete és története (Institutiones Administrationis VIII. kötet), Dialóg Campus, Budapest, 2019, illetve a szerző korábbi elemzésein, kutatásain alapul, és alábbi munkáinak felhasználásával készült: Patyi András: Közigazgatási bíráskodásunk modelljei, Logod Bt., Budapest, 2002; Patyi András: Közigazgatás - Alkotmány - Bíráskodás, Universitas-Győr Nonprofit Kft., Győr, 2011, 90140.; Patyi András-Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog, Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2009; Patyi András-Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog (az alaptörvény rendszerében), Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2012; Patyi András: A közigazgatási bíráskodás alkotmányos hátterének eredete és jelentése, In: Emlékkönyv Dr. Ruszoly József egyetemi tanár 70. születésnapjára (szerk.: Balogh Elemér-Homoki-Nagy Mária), SZTE ÁJK, Szeged, 2010, 653-670.; Patyi András: Megállapítások és tézisek a magyar közigazgatási bíráskodás körében, in: Gályapadból laboratóriumot. Tanulmányok Finszter Géza professzor tiszteletére (szerk.: Hack Péter-Király Eszter-Korinek László-Patyi András), ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2015, 307-316.
[2] Stipta István: A pénzügyi közigazgatási bíróság archontológiája, FORVM Acta Juridica et Politica, 2017/1, Szeged, 99-135., 99.
[3] 17/2015. (VI. 5.) AB határozat, Indokolás [87], megerősítette többek között: 14/2018. (IX. 27.) AB határozat, Indokolás [20].
[4] Stipta István: A közigazgatási bíráskodás történeti modelljei, Jogtörténeti Szemle, 2015/3, 40-45.; Stipta István: Egyértelmű modellkapcsolatok? A közigazgatási bíráskodás európai változataihoz, Közjogi Szemle, 2016/4, 10-15., 6.; Német nyelven ad alapos áttekintést Küpper, Herbert: Verwaltungsgerichtsbarkeit in Ungarn, In: Handbuch Ius Publicum Europaeum, Band VIII Verwaltungsgerichtsbarkeit in Europa: Institutionen und Verfahren (Hrsg. von Bogdandy, Armin-Huber, Peter M.-Marcusson, Lena), C. F. Müller, Heidelberg, 2018, 729-738.; Stipta István: A pénzügyi közigazgatási bíróság tevékenysége (18841896), Dialóg Campus, Budapest, 2019. Az első törvényjavaslatra lásd Stipta István: A pénzügyi közigazgatási bíráskodás hazai előtörténete. Acta Juridica et Politica, Tom. LII. Fasc. 9. Szeged, JATE ÁJK Tudományos Bizottsága, 1997. 20. oldalán jelzett műveket.
[5] Martonyi János: Államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1960, 58.
[6] Martonyi János: A közigazgatási bíráskodás és legújabbkori fejlődése, Egyetemi Nyomda, Budapest, 1932, 31-32.
[7] Egyed István: Az alsó fokú közigazgatási bíráskodás, Székesfőváros Házinyomdája, Budapest, 1916, 26.
[8] "[A] közigazgatási bíróság előtti eljárásnak van helye: a miniszternek (kormánynak) vagy a miniszter (kormány) bármely közegének a törvényhatóságra sérelmes rendelete, határozata és intézkedése ellen azon az alapon, hogy azzal a miniszter (kormány) vagy a miniszternek (kormánynak) közege a törvényhatóságnak, a törvényhatóság szerveinek vagy közegeinek törvényes hatáskörét sérti, a törvényhatósággal szemben valamely hatósági jogot törvényellenesen gyakorol, törvényt vagy más törvényes szabályt sért." 1907. évi LX. tc. 1. § A törvény 2. §-a példálózó jelleggel felsorolt három tényállást, mint kiemelt kérdést, de az még nem tette a hatáskört taxatíve meghatározottá. Ugyanez a garanciális panaszjog kiterjedt a székesfővárosra is. Vö. 1930. évi XVIII. tc. 98. § Ugyancsak cassatorius hatáskört állapított meg a Magyar Tudományos Akadémia állami támogatásáról szóló 1923. évi I. tc. és az 1931. évi XXIII. tc. is.
[9] Martonyi [1932] i.m. 51., 52.
[10] Kmety Károly: A magyar közigazgatási jog kézikönyve, Politzer, Budapest, 1907, 220.
[11] Boér Elek: Magyar közigazgatási jog. Általános rész, Stief Jenő és Társa, Kolozsvár, 1908, 136.; Vörös Ernő-Lengyel József: A közigazgatási bírósági törvény magyarázata, a Közigazgatási Bíróság újabb anyagi jogi, hatásköri és eljárási joggyakorlata általános közigazgatási, adó és illetékügyekben. 1-2. kötet. Budapest, szerzői kiadás, 1935, 1115. Martonyi [1932]: i.m. 51.
[12] Boér Elek: A közigazgatási bíráskodás (Tanulmányok a közigazgatási jog köréből), Grill Károly Könyvkiadóvállalata, Budapest, 1907, In: Államtudományi klasszikusok (sorozatszerk.: Patyi András-Trócsányi László), Dialóg Campus, Budapest, 2017, 219. A közigazgatási perrend menetének, szabályainak ismertetésére lásd a kötet 214-303. oldalait.
[13] Az elnevezésen túl azonban nem volt lényeges eltérés a polgári perrend "keresete" és a közigazgatási "panasz" között, az valódi közigazgatási keresetként funkcionált. Az 1896. évi tc. tételes szabálya miatt azonban én is panasznak fogom titulálni. Vö. Martonyi [1932] i.m. 52.
[14] Vörös-Lengyel i.m. 1119.
[15] Egyed i.m. 24.
[16] 1896. évi tc. 91. §-a: "A panasziratban az ügyre vonatkozó olyan ténykörülményt és bizonyítékot is fel lehet hozni, mely az előzetes közigazgatási eljárás során fenn nem forgott." Ebből kitűnik, hogy ez a jog csak a panaszirat benyújtásakor illette meg a panaszost, később, a panasz-jogorvoslati határidőn túl benyújtott más iratában vagy a szóban előterjesztett panaszban nem tehette ezt meg.
[17] Wlassics Gyula: Reformjavaslat a közigazgatási bíráskodásról, Jogállam, 1912/1-2, 37.
[18] Vörös-Lengyel i.m. 1233.
[19] Egyed i.m. 24.
[20] Lásd 1896. évi tc. 127. §
[21] Pákey Lajos: A Közigazgatási Bíróság előtti eljárásról, In: Magyar Közigazgatási Bíróság ötven éve (1897-1947) (szerk.: Csorba János), Magyar Közigazgatási Bíróság, Budapest, 1947, 55-56.
[22] "Magánpanasz esetében az eljárt közigazgatási hatóság, ha a panaszt a közigazgatási hatóságok hatáskörébe tartozónak vélt, vagy az állami (kincstári) közérdekbe ütközőnek találja: köteles a felterjesztésben vagy átiratban (100. §) a birósági hatáskör ellen kifogást emelni, illetőleg a fenforgó állami (kincstári) közérdeket megjelölni, s erről a középfoku közigazgatási hatóság az illető ministerhez egyidejüleg jelentést tenni. A minister a közigazgatási hatóságok hatáskörének és az állami (kincstári) közérdeknek védelmére tárgyalás előtt a birósághoz irásbeli nyilatkozatot intézhet, illetőleg a szóbeli tárgyalásra megbizottat küldhet." Lásd Tc. 101. §
[23] Martonyi [1932] i.m. 54.
[24] Uo. 56.
[25] Pákey i.m. 51.; Martonyi János: A közigazgatás reformja és a közigazgatási bíróságok, in: Dolgozatok a közigazgatási reform köréből, Dunántúl Pécsi Egyetemi Könyvkiadó és Nyomda, Budapest, 1940. Hasonló megoldásra jutott a Kúria: "Ha a felperes a keresetlevelet nem megfelelő helyen nyújtotta be, és a keresetindítási határidőben a keresetlevél a vitatott cselekményt megvalósító közigazgatási szervhez, többfokú közigazgatási eljárásban hozott cselekmény esetén az elsőfokon eljárt közigazgatási szervhez nem érkezett meg, a keresetlevelet - elkésettség okán - a Kp. 48. § (1) bekezdés i) pontja alapján kell visszautasítani. (A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának Jpe.I.60.003/2022/9. jogegységi hatályú határozata)
[26] 41/1930. B. M. eln. rend. 33. § In: Vörös-Lengyel i.m. 1140.
[27] Pákey i.m. 51-52.
[28] Uo. 53.
[29] Martonyi [1932] i.m. 61.
[30] Vörös-Lengyel i.m. 1230.
[31] Uo. 1238.
[32] Csorba János: A közigazgatási bíróság, mint alkotmányvédő bíróság. Elnöki székfoglaló (Elmondta 1945. június hó 18. napján a Közigazgatási Bíróságnak a Képviselőház üléstermében tartott teljes ülésén.), Officina Nyomda, Budapest, 1945.
[33] Stipta István: A történelmi alkotmány és a közigazgatási bíráskodás, FORVM Acta Juridica et Politica, 2018/1, 305-330., 314.
[34] Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1932, 529.
[35] Boér [1907] i.m. 79.
[36] Martonyi [1932] i.m. 10.
[37] Az Alkotmány időszakában kiadott határozatok közül kiemelendő az "eredeti", a tételt először megfogalmazó 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.; a legfontosabb megerősítő döntések közül az 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABK 1999, április 107., 109. és a 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25, 28. Az Alaptörvény hatálybalépése utáni lényegesebb döntésekre lásd: 24/2015. (VII. 7.) AB határozat, Indokolás [19], [20]; 30/2017. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [85], 38/2012. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [72], 14/2018. (IX. 27.) AB határozat, [23]-[24].
Lábjegyzetek:
[1] A szerző elnökhelyettes, tanácselnök, Kúria; egyetemi tanár, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola vezetője. A tanulmány a szerző álláspontját tartalmazza, és nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként.
Visszaugrás
