"A nagy változások kezdetben lehetetlennek, utólag pedig elkerülhetetlennek látszanak."
(Robert Hunter)
Magyarország az ENSZ Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló Egyezményét (Convention on the Rights of Persons with Disabilities, a továbbiakban: CRPD) az elsőként aláíró országok között ratifikálta a 2007. évi XCII. törvénnyel.[1] A CRPD az első olyan kötelező erejű nemzetközi emberi jogi eszköz, amely kifejezetten a fogyatékossággal foglalkozik. Célja "valamennyi emberi jog és alapvető szabadság teljes és egyenlő gyakorlásának előmozdítása, védelme és biztosítása valamennyi fogyatékossággal élő személy számára, és a velük született méltóság tiszteletben tartásának előmozdítása".[2] Az egyezmény erőteljes eszköz arra, hogy a fogyatékossággal élő személyek, helyi közösségek és kormányzatok jogi, politikai és gyakorlati intézkedések kidolgozása és végrehajtása révén módot találjanak a fogyatékossággal élő személyek jogainak érvényesítésére. Az egyezmény nem új jogokat határoz meg, hanem koherens módon fogalmaz meg tilalmakat az élet valamennyi területén a hátrányos megkülönböztetés minden formáját illetően, egyenlő módon biztosítva a fogyatékos emberek számára a minél teljesebb értékű élethez való jogokat és jogosultságokat.[3]
A CRPD 35. cikkében foglaltak alapján minden részes államnak - az egyezmény adott országra vonatkozó hatálybalépését követő két éven belül - az ENSZ főtitkárán keresztül átfogó jelentésben kell beszámolnia az ENSZ egyezmény végrehajtását ellenőrző Fogyatékos Személyek Bizottságnak (a továbbiakban: CRPD Bizottság)[4] a CRPD-ben meghatározott kötelezettségek teljesítése érdekében tett intézkedéseiről, valamint az azok végrehajtásában megvalósított előrehaladásról. Ezt követően az érintett országok legalább négyévente vagy a Bizottság által kért időpontban nyújtanak be újabb jelentést.
Magyarországnak - hasonlóan a többi részes államhoz - a CRPD-ben foglaltak végrehajtásáról jelentéstételi kötelezettsége van,[5] amelyre először 2010-ben, majd legutóbb 2018-ban került sor. 2018-ban tehát Magyarország a CRPD-ben és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyvben foglaltak végrehajtásáról szóló országjelentést (a továbbiakban: Országjelentés) készített és küldött el a CRPD Bizottság részére. Az összevont második és harmadik Országjelentés a Bizottság jelentéstételi irányelveinek megfelelően és a jelentést megelőző kérdéslista alapján készült. A magyar Országjelentés személyes védésére 2020. március 18-19-én került volna sor Genfben, de ez az esemény a Covid-19-járvány miatt elhalasztásra került, így az ország második időszakos CRPD Bizottság előtti védése az eredeti időponthoz képest két év késéssel, 2022. március 8. és 10. között zajlott hibrid (részben jelenléti, részben online) formában. A védés nyilvános, vagyis online módon mindenki számára követhető volt, így a magyar kormányzati delegáció képviselőin kívül bárki figyelemmel kísérhette az ott elhangzottakat. Az eseményről a Bizottság jelentést[6] tett közzé.
A védésen a Bizottság szakértői által feltett kérdések között szerepelt - többek között - az is, hogy milyen lépéseket tett Magyarország annak érdekében, hogy eltörölje a gondnokságot, és az ún. helyettes döntéshozatal intézményét teljes egészében a támogatott döntéshozatal váltsa fel. Az egyezmény törvény előtti egyenlőségről szóló 12. cikke ugyanis arról rendelkezik, hogy a részes államok elismerik: a fogyatékossággal élő személyeket az élet minden területén másokkal azonos alapon megilleti a jog- és cselekvőképesség, illetve a részes államok meghozzák a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a fogyatékossággal élő személyek cselekvőképességének gyakorlásához esetlegesen szükséges segítség hozzáférhetővé váljon. A 12. cikk a részes államokat annak biztosítására is kötelezi, hogy a cselekvőképesség gyakorlására vonatkozó valamennyi intézkedés, a nemzetközi emberi joggal összhangban, megfelelő és hatékony biztosítékokat tartalmazzon a visszaélések meg-
- 19/20 -
előzésére. Az ilyen biztosítékok garantálják, hogy a cselekvőképesség gyakorlására vonatkozó intézkedések tiszteletben tartják a személy jogait, akaratát és választásait, összeférhetetlenségtől és indokolatlan befolyástól mentesek, arányosak és a személy körülményeire szabottak, a lehető legrövidebb időre vonatkoznak, továbbá egy hatáskörrel rendelkező, független és pártatlan hatóság vagy igazságügyi szerv rendszeresen felülvizsgálja azokat. A biztosítékok azzal arányosak, amilyen mértékben az adott intézkedések érintik a személy jogait és érdekeit.[7]
Az egyezmény védése újra előtérbe helyezte tehát azt a visszatérő kérdést, hogyan lehetne eljutni mind a gyakorlatban, mind jogszabályi szinten ahhoz, hogy az érintettek önrendelkezési jogának erőteljes korlátozásával járó helyettes döntéshozatal helyett Magyarországon is egyre inkább az alapvető emberi jogok korlátozásával nem járó segítségnyújtási forma, a támogatott döntéshozatal kerüljön előtérbe.
A CRPD Bizottság az országvédést követően Magyarország számára írt záró következtetéseit[8] 2022. március 25-én tette közzé, amelyben több ponton - így az ENSZ egyezmény 12. cikkéhez kapcsolódóan a cselekvőképességi szabályozás miatt is - elmarasztalta Magyarországot. A Bizottság a 12. cikk kapcsán írt záró következtetéseiben többek között aggodalmát fejezte ki a fogyatékos személyek cselekvőképességének fogyatékosságon alapuló korlátozásának diszkriminatív jellege, illetve a Polgári Törvénykönyv szerinti helyettes döntéshozatali rend fenntartása miatt. Javasolta továbbá, hogy Magyarország töröljön el minden olyan rendelkezést, amely lehetővé teszi a fogyatékossággal élő személyek cselekvőképességének fogyatékosság alapján történő korlátozását.
Nem vitás, hogy a mentálisan sérült személyek társadalmi megítélése változott, illetve folyamatosan változik az utóbbi években. Egyre inkább hangsúlyossá válik, hogy az érintett személy mentális fogyatékossága miatt csak annyiban legyen korlátozott jognyilatkozatai megtételében, amennyiben az feltétlenül indokolt a védelme érdekében. Több nyugat-európai országban bevezettek a gondnokság alá helyezés helyett olyan új jogintézményeket, amelyek a cselekvőképesség kizárása, illetve korlátozása nélkül nyújtanak segítséget az érintett személyeknek jognyilatkozataik megtételében. Ugyanakkor azt nem jelenthetjük ki, hogy Magyarországon e téren semmilyen elmozdulás nem történt a jogi szabályozásban.
A mindenkori Polgári Törvénykönyv cselekvőképességre vonatkozó normái már a CRPD hatálybalépése előtt is módosultak azzal, hogy a gondnokság alá helyezés két alapvető kategóriája - cselekvőképességet kizáró-, illetve korlátozó gondnokság - megmaradt. Feltétlen említést érdemel a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: 1959-es Ptk.) 2001. november 1-jén hatályba lépett 2001. évi módosítása,[9] amely több mint húsz évvel ezelőtt egy viszonylag differenciált rendszert vezetett be az érintettek védelme érdekében. Az akkori változások között mindenképp pozitív irányúként értékelhető, hogy a törvény szétválasztotta a koruknál fogva cselekvőképességükben korlátozottakra, illetve a cselekvőképességükben bíróság által korlátozott nagykorúakra irányadó rendelkezéseket. A nagykorúak esetén ekkor vált lehetővé a cselekvőképesség egyes ügycsoportokra való korlátozásának lehetősége - a törvény egy széles körű, példálódzó listát is tartalmazott a bíróság által korlátozható ügycsoportokról[10] - azzal, hogy továbbra is mód volt a cselekvőképesség általános korlátozására, illetve az azt kizáró gondnokság alá helyezésre. A törvénymódosítás bevezette a gondnokság alá helyezés kötelező felülvizsgálatát, mely alól csak kizáró gondnokság esetén lehetett kivételt tenni, ha az érintett állapota véglegesnek volt tekinthető. Változtak a gondnokság alá helyezés jogkövetkezményei, módosultak a gondnokolt érdekében a gondnok eljárására, tevékenységére irányadó szabályok. Ekkor került a törvénybe, hogy a gondnokolt kívánságának meghatározónak kell lennie a gondnokrendelésnél, illetve a véleménynyilvánításra képes, kizáró gondnokság alatt álló személy véleményét a gondnoknak figyelembe kell vennie az egyes döntések meghozatalánál.
A 2001-es törvénymódosítást követően is többször ültek le a jogalkotók képviselői bírákkal, pszichiáterekkel, gyámügyi szakemberekkel, illetve jogvédő szervezetek képviselőivel annak érdekében, hogy megvitassák, milyen helyzetbe kerül Magyarországon valaki, ha gondnokság alá helyezik, illetve milyen változtatásokra lenne szükség az érintettek önrendelkezési jogának fokozottabb gyakorlása érdekében. Ez a kérdés természetesen az új Polgári Törvénykönyv kodifikálása során is napirendre került, bár a Kodifikációs Bizottság az új Ptk. - Magyar Közlöny különszámában[11] közzétett - Koncepciója és Tematikája, illetve a 2007-ben nyilvánossá vált Szakértői Javaslat[12] a cselekvőképességi szabályok terén nem irányzott elő változást. A kodifikációnak ebben a szakaszában zajlott Magyarország CRPD-hez való csatlakozása. Talán ennek hatására, illetve a civil szervezetek jelzései alapján alapvetően változtatta volna meg a nagykorúakat érintő cselekvőképességi szabályokat a - hatályba nem lépett - Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény (a továbbiakban: 2009-es Ptk.). A jogalkotó a cselekvőképességi szabályozás terén az orvosi szempontú megközelítés helyett az alapjogi (emberi jogi)
- 20/21 -
szempontú szabályozásra tért volna át. Az országgyűlés által elfogadott új jogszabály - jogvédő szervezetek által üdvözölt - rendelkezései többek között megszüntették volna nagykorúak esetén a kizáró gondnokság intézményét, bevezették volna az előzetes jognyilatkozatot és a támogatott döntéshozatalt. További lényeges változás lett volna, hogy a gondnok személyét - külföldi példákhoz hasonlóan - nem a gyámhatóság, hanem a bíró határozza meg. Hangsúlyozandó ugyanakkor, hogy az új szabályokat a jogászi körökben - annak gyakorlati alkalmazhatatlanságától tartva - teljes érthetetlenség fogadta.[13] Mint köztudott, a 2009-es Ptk. a kihirdetését követően az Alkotmánybíróság döntésének[14] eredményeképpen nem is lépett hatályba.[15]
A 2010 után folytatódó polgári jogi kodifikáció eredményeképp elkészült, és 2013-ban kihirdetett[16] Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 2014. március 15-én hatályba lépett rendelkezései a gondnokság alá helyezettekre irányadó normáknál az 1959-es Ptk. szabályaihoz nyúltak vissza, de nem hagyták teljes mértékben figyelmen kívül a 2009-es Ptk. egyes nóvumait sem. A Ptk. nagykorúakat érintő változásait összefoglalva - ahogy ez Magyarország képviselői részéről a CRPD védésen is elhangzott -, a törvény az 1959-es Ptk.-hoz képest több új rendelkezést vezetett be az érintettek érdekében. Ezek között említendő, hogy nincs már lehetőség nagykorú személyek esetén a cselekvőképesség általános korlátozására, a cselekvőképesség csak a bíróság által meghatározott ügycsoportban korlátozható. A törvényszövegbe nem kerültek be ügycsoportok azzal a céllal, hogy a bíróság kreatívan, a korlátozandó ügycsoportok számát, struktúráját az adott személy körülményei alapján az egyedi élethelyzethez igazodva határozhassa meg; a törvény indokolása[17] szerint ez garantálná a részleges gondnokság alá helyezés egyénre szabott, az adott helyzethez rugalmasan igazodó jogkövetkezményeinek megállapítását. Ennek megfelelően a Ptk. szerint a cselekvőképesség korlátozása kétféle lehet: teljes korlátozás (amely lényegében a kizáró gondnokságnak felel meg) és részleges korlátozás (az ügycsoportok szerinti korlátozást jelenti). A szabályozásban lényeges szempont a szükségesség, arányosság elvének érvényre juttatása. Fontos törvényi kitétel, hogy a cselekvőképesség teljes korlátozására csak akkor kerülhet sor, ha az érintett személy jogainak védelmére a cselekvőképesség részleges korlátozása nem elégséges. Változtak a gondnokság alá helyezés feltételei, a törvényi feltételek közé bekerült a belátási képesség csökkenése mellett az érintett "egyéni körülményeire, családi, társadalmi kapcsolataira" kitétel, vagyis önmagában a belátási képesség csökkenése nem elegendő ok a cselekvőképesség korlátozásához, az egyéni, családi körülményeket is figyelembe kell venni a bírónak a gondnokság alá helyezés szükségességének megállapításánál. Lényeges garanciális változás, hogy a gondnokság alá helyezés minden esetben határozott időre szól, a bíróságnak kivétel nélkül minden gondnoksági perben meg kell határoznia a kötelező felülvizsgálat időpontját. A Ptk. a döntéshozatalukban akadályozott nagykorú személyek számára a cselekvőképesség korlátozásán túl egyéb jogintézményekről is rendelkezik, így - az említett szükségesség és arányosság elvére figyelemmel - utal a támogatott döntéshozatal lehetőségére, és szól a 2009-es Ptk.-ban már megjelent előzetes jognyilatkozat intézményéről is. Mivel a támogatott döntéshozatal a jognyilatkozattételi képességet nem érinti, a Ptk. annak lehetőségét csak megemlíti, annak részletszabályai helyesen külön törvénybe[18] kerültek.
Mindenképp említést érdemel, hogy nem változott a törvényi szabályozás a tekintetben, hogy a teljesen korlátozó gondnokság alatt álló személy jognyilatkozata semmis, így számos olyan családjogi, személyes jellegű jognyilatkozat nem tehető meg érvényesen, mint a házasságkötés, apai elismerő nyilatkozat, továbbá a Ptk. szerint nincs szükség gyermeke örökbefogadásához a nagykorú cselekvőképtelen szülő hozzájárulására. Ezáltal felvetődik, hogy a magyar szabályozás a CRPD otthon és családi élethez való jogról szóló 23. cikkével nincs összhangban.[19]
A jogtörténeti kitekintéshez hozzátartozik, hogy az alapvető jogok biztosa a Ptk. rendelkezései kapcsán - még a törvény hatálybalépése előtt - az Alkotmánybírósághoz fordult, és a Ptk. 2:22. § (1) és (2) bekezdése[20] alaptörvény-ellenességének és nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását, illetve a rendelkezések megsemmisítését kérte. Az alapjogi biztos többek között azt kifogásolta, hogy mind az 1959-es Ptk. szerinti kizáró gondnokság, mind a Ptk. rendszerében szabályozott teljesen korlátozó gondnokság jogintézménye esetén kimondja a törvény, hogy a gondnokolt nevében kizárólag a gondnok tehet érvényes jognyilatkozatot, és mindez még a legbelső privátszférát érintő, legszemélyesebb döntések (házasságkötés, apaság elismerése) esetében
- 21/22 -
is így van. A gondnokság alá helyező eljárás során pedig nincs alkotmányos garancia arra, hogy az eljáró bíróság a cselekvőképességet teljesen korlátozó gondnokság jogkövetkezményeit illetően mérlegelhessen, és ne automatikusan, hanem az egyedi szempontok figyelembevételével állapítsa meg azokat. Az indítványozó szerint a Ptk. támadott rendelkezései ellentétesek az Alaptörvény emberi méltósághoz való jogot garantáló II. cikkével, illetve a magánszférához való jogról rendelkező VI. cikk (1) bekezdésével, emellett az említett CRPD Egyezmény 12. cikkében foglaltakkal, valamint az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény 8. cikkében foglaltakkal.[21] Az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak az indítványt, és a 11/2014. (IV. 4.) AB határozatában elutasította az abban foglaltakat. Döntését arra alapította, hogy a cselekvőképességet teljesen korlátozó gondnokság elrendelése is csak egyedi bírósági döntés eredménye lehet, melynek során a bíróság mérlegeli - a mentális zavar fennállásán túlmenően - az egyén családi és társadalmi kapcsolatait, amelyek pótolhatják a gondnokság alá helyezés szükségszerűségét. S bár a cselekvőképességet teljesen korlátozó gondnokság valamennyi jognyilatkozatra kiterjed, a határozat szerint "[a] Ptk. szerinti akár teljes cselekvőképesség-korlátozás csak a jogügyletekben korlátozza a gondnokoltat, egyéb - joghatással nem járó - cselekvéseiben, tehát személyes szabadságában nem".[22] A határozat indokolásában többek között arra is rámutatott, hogy "a Ptk. differenciált rendszere lehetőséget teremt arra, hogy a cselekvőképesség teljes korlátozására, mint legsúlyosabb eszközre csak szűk körben, kivételesen kerülhet sor olyan mentális állapotban lévő személyeknél, akiknek jogai (érdekei) biztosításához elengedhetetlen gondnok igénybevétele".[23] A határozatban foglaltak szerint így tulajdonképpen a cselekvőképességükben részlegesen korlátozott személyek számára a bíróság biztosítja a magánélet védelmét azáltal, hogy egyedileg állapítja meg a korlátozással érintett ügycsoportokat, az egyezmény 12. cikkének való megfelelést pedig a támogatott döntéshozatal és az előzetes jognyilatkozat lehetővé tétele garantálja.
Sajnos az utóbbi évek bírósági gyakorlata, a teljesen korlátozó gondnokság alá helyezettek nagy száma, a támogatott döntéshozatal ilyen formában való népszerűtlensége nem igazán igazolja az AB döntésben foglaltakat.
Mielőtt az anyagi jogszabályok mentén kialakult gyakorlatot elemezném, a cselekvőképességi szabályokról írva mindenképp említést érdemelnek az eljárási normák kisebb változásai is, mivel valamilyen pozitív irányú elmozdulás e téren is megfigyelhető. Korábban, mind a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (régi Pp.), mind a - 2018. január 1-jén hatályba lépett - polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) alapján, a gondnoksági perekben lehetőség volt személyi szabadságot korlátozó intézkedések elrendelésére. Így például, ha a szakértői vizsgálattal kapcsolatban az alperes hosszabb ideig tartó megfigyelése szükséges, vagy az alperes a szakértői vizsgálaton ismételt idézés ellenére sem jelenik meg, a bíróság elrendelhette az alperesnek a szakértői vizsgálatra történő elővezetését, vagy az alperes megfelelő fekvőbeteg-gyógyintézetben történő, legfeljebb harminc nap időtartamú elhelyezését, illetve általános volt az alperes tárgyalásra való elővezetése is.[24]
Üdvözlendő, hogy 2021. január 1-jei hatállyal[25] oly módon módosultak a Pp. gondnoksági perekre vonatkozó szabályai, hogy jelentősen csökkent az alperessel szembeni rendőrség által foganatosítható kényszerintézkedések alkalmazásának a lehetősége. Ha az alperes számára már kirendeltek ideiglenes gondnokot, akkor neki kell biztosítania, hogy a gondnokság alá helyezendő személy megjelenjen a tárgyaláson, ami szükségtelenné teszi az elővezetését. Ennek érdekében a bíróságnak értesítenie kell az ideiglenes gondnokot a tárgyalás helyéről, idejéről. A bíróság kivételesen és csak abban az esetben rendelheti el az alperes elővezetését, ha az alperes az ideiglenes gondnok közreműködése ellenére sem hajlandó megjelenni a tárgyaláson. Az elővezetés a jogszabályok alapján csak lehetőség a bíróság számára, mert a bírónak módja van helyszíni tárgyalás tartására, ezáltal az alperessel szembeni kényszerintézkedés alkalmazása elkerülhető. Hasonlóan változott a szabályozás az alperes szakértői vizsgálatra való elővezetése tekintetében is.
További előremutató változás, hogy a 2021. január 1. óta hatályban lévő szabályok alapján már nincs mód arra, hogy ha a szakértői vizsgálattal kapcsolatban az alperes hosszabb ideig tartó megfigyelése szükséges, a bíróság az alperes megfelelő fekvőbeteg-gyógyintézetben történő, legfeljebb harminc nap időtartamú elhelyezését rendelje el.
A fentiek alapján látható, hogy történt némi elmozdulás a jogi szabályozásban az elmúlt időszakban, más kérdés, hogy a gyakorlat ezt mennyiben követte. A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény hatálybalépésével összefüggő átmeneti és felhatalmazó rendelkezésekről szóló 2013. évi CLXXVII. törvény (a továbbiakban: Ptké.) 6. §-ának korábban hatályos rendelkezése azokra nézve, akikre az 1959-es Ptk. szerinti szabályok a cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezést véglegesen - felülvizsgálati kötelezettség nélkül - írták elő, egy ötéves
- 22/23 -
periódusban, évenkénti ütemezés meghatározásával rendelt el felülvizsgálati kötelezettséget. A jogalkotó a határidő meghatározásával a gyámhatóság számára adott feladatot azzal, hogy a felülvizsgálati pert a törvényben meghatározott időponttartamon belül meg kell indítani. Megjegyzendő, hogy a Ptké. szerinti ütemezés 2020. január 1-jei hatállyal eltörlésre került,[26] és így jelenleg a jogszabály már csak általánosságban írja elő a gyámhatóság számára, hogy a - a cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezésről szóló, felülvizsgálati kötelezettséget nem tartalmazó - határozatok felülvizsgálata iránt a bíróságon pert kell indítani. A Ptk. hatálybalépése előtt hozott, felülvizsgálati kötelezettséget tartalmazó határozatok esetében pedig a felülvizsgálati eljárást a bírósági határozatban megjelölt időpontban, de legkésőbb a Ptk. hatálybalépésétől számított öt éven belül kellett a gyámhatóságnak megindítania. Mivel a Ptk. hatálybalépésétől már több mint kilenc év telt el, remélhetőleg a felülvizsgálati perek megkezdésére minden érintett esetében sor került.
Ha a gondnokság alá helyezésre irányadó statisztikát követjük, akkor ez valóban nem szemléltet egyértelmű pozitív irányú folyamatot. A KSH nyilvánosan közzétett adatait vizsgálva látható, hogy 2018-ban 58 242 fő, 2019-ben 58 153 fő, 2020-ban 57 327 fő, 2021-ben pedig 57 320 fő állt gondnokság alatt, ebből a 2021. december 31-i adatok szerint 26 635 fő[27] volt a teljesen korlátozó gondnokság alatt állók száma. Az említett számok még mindig azt reprezentálják, hogy viszonylag magas a gondnokság alatt állók és ezen belül magas a teljesen korlátozó gondnokság alatt állók aránya. A támogatott döntéshozatalt mint segítségnyújtási formát pedig a 2021. december 31-ei adatok szerint mindössze 442 személy vette igénybe.
Mivel a jogi szabályozás a jogalkalmazók által kel életre, mindenképp indokolt a jogi háttér mellett a gyakorlatra is figyelemmel lenni. Ha a Kúria joggyakorlatát figyelemmel kísérjük, akkor megállapítható, hogy az elmúlt években számos előremutató döntés született. A Kúria több egyedi ügyben hozott határozatában fogalmazott meg szempontokat a gondnokság alá helyezés kapcsán és hangsúlyozottan rámutatott arra, hogy a cselekvőképesség korlátozása a törvényben előírt feltételek maradéktalan megvalósulása esetén rendelhető el. A cselekvőképesség részlegesen csak akkor korlátozható, ha a törvényi feltételek - 1. az érintett személy mentális zavara; 2. ennek következtében a belátási képessége tartósan vagy időszakonként visszatérően nagymértékben csökkent; 3. egyéni körülményeire, valamint családi és társadalmi kapcsolataira tekintettel a gondnokság alá helyezés indokolt; 4. és jogai védelme a cselekvőképességet érintő más módon nem biztosítható - kétséget kizáróan bizonyítottak. A feltételrendszer egyben sorrendiséget jelent, a követelmények egymásra épülnek és lehetőséget biztosítanak az arányosság és szükségesség elvének alkalmazásával a differenciált megítélésre. A fentiekből viszont - a contrario - az következik, hogy bármely feltétel fennállásának hiányában a kereset elutasításának van helye. Ehhez kapcsolódóan a Kúria azt is megerősítette, hogy "a cselekvőképesség teljes körű korlátozása csak végső esetben, akkor rendelhető el, ha az érintett védelmében a részleges, ügycsoportonkénti korlátozás nem elégséges". (EBH 2019.09.P2.)
A Kúria - a Ptk. rendelkezéseivel összhangban - már többször hangsúlyozta, hogy a szakvélemény mint bizonyíték a mentális zavart bizonyítja, a belátási képesség terjedelmére vonatkozó jogi következmény levonása - a személyi autonómia szükséges és arányos korlátozása - viszont a bíróság feladata: az érintett személy ügyviteli képességét és a jogi korlátozás szükségességét az egyéb peradatokkal együtt kell értékelni. Nincs helye automatizmusnak: a mentális betegség ténye önmagában a belátási képesség korlátozott voltát nem alapozza meg, és a belátási képesség korlátozottsága esetén is az egyedi körülmények értékelésével lehet - kizárólag az érintett jogainak megóvása érdekében - a cselekvőképesség korlátozásáról dönteni (BH 2020.364.). A fentieken túl a Kúria ugyanebben a döntésben azt is megállapította, hogy "a cselekvőképesség korlátozása preventív céllal nem, kizárólag az anyagi jogi törvényi feltételek maradéktalan megvalósulása esetén rendelhető el."
Gyakori, hogy a felperes az érintett cselekvőképességének korlátozását perlekedési téboly miatt kéri. Ezzel összefüggésben mutatott rá a Kúria egy korábbi döntésében arra, hogy "nincsen jogalap az alperes cselekvőképességet korlátozó gondnokság alá helyezésére a peres eljárások, ügyészségi és közigazgatási hatósági eljárások indítása és vitele ügycsoportot illetően, ha az érintett személy ugyan jelentős számban kezdeményez peres és egyéb eljárásokat, azonban azok volumene a kóros mértéket még nem éri el és családjától minden téren (így ha szükséges, a perköltség viselésében is) támogatásban részesül". (BH 2016.239.)
A CRPD Egyezményben[28] foglaltak miatt Magyarországgal szemben szintén visszatérő probléma a cselekvőképesség korlátozásának és a választójogból való kizárásnak az összefüggése. A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 13/A. §-a szerint ugyanis a bíróságnak a cselekvőképességet érintő gondnokság alá helyezést kimondó ítéletében rendelkeznie kell a választójogból való kizárás kérdéséről is. A cselekvőképesség részleges korlátozása és a választójog bírósági korlátozásának lehetősége kapcsán fontos megállapítás, hogy "a cselekvőképesség korlátozottságával nem jár szükségszerűen együtt a választójog gyakorlásához szükséges belátási
- 23/24 -
képesség korlátozottsága, azt minden esetben önállóan kell vizsgálni". (BH 2018.167.)
Bár a Kúria fent ismertetett döntései előremutatóak, az alsóbb bírósági gyakorlat még mindig azt mutatja, hogy a gondnoksági perek gyorsan, rutinszerűen zajlanak. A fellebbezés folytán hozott döntések nagy részben helybenhagyják az elsőfokú bíróság döntését.[29] Ha ezekben a perekben a felperesi kérelem teljesen korlátozó gondnokság alá helyezésre irányul, akkor ritka, hogy valakinek a cselekvőképességét csak meghatározott ügycsoportra, részlegesen korlátozzák vagy arról döntsenek, hogy - az egyéni körülményekre figyelemmel - esetében a cselekvőképesség korlátozására nincs szükség. Kérdés, hogy mi a helyzet akkor, ha a felperes egyáltalán nem jelöl meg kereseti kérelmében ügycsoportot vagy a bíróság azt észleli, hogy arra az ügycsoportra, amire ő korlátozást rendelne el, nem irányul a kereseti kérelem. Az Új Ptk. Tanácsadó Testülete[30] az erre vonatkozó - a bíróságokra nem kötelező erejű - véleményében a következőképpen foglalt állást: "A Tanácsadó Testület tagjainak egységes álláspontja az, hogy az ügycsoportok megjelölése legalább körülírással a kereseti kérelem elvárt tartalma, mert ennek hiányában az alperes nem tudja, hogy mivel szemben kell védekeznie. Az ügycsoportok keresetlevélben való megjelölésének elmaradása esetén hiánypótlási felhívás, majd ennek eredménytelensége esetén a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasítása kell, hogy következzen. Ha a felperes általánosan, valamennyi ügycsoportra kéri a korlátozást, a kereseti kérelme nem tekinthető határozottnak. A bíróság a felperes által előterjesztett kereseti kérelemhez kötve van, kivéve ahol jogszabály külön kimondja, hogy az adott kérdésről a bíróság köteles határozni (pl. választójogból kizárás kérdése). Ugyanakkor nem minősül a kereseti kérelemhez kötöttségtől való eltérésnek, ha a bíró a keresetben megjelölt ügycsoportokhoz képest a korlátozás megjelölését pontosítja." Érdekes megállapításra jutott ugyanez a testület a támogatott döntéshozatal és a cselekvőképesség korlátozása kapcsán. Az erre vonatkozó tanácsadói testületi vélemény szerint: "A támogatott döntéshozatal és a cselekvőképesség korlátozása a szabályozás szintjén nem kapcsolódik egymáshoz. E jogintézmények célja és funkciója is különbözik egymástól, továbbá a szabályozás sem kapcsolja össze őket. A családi környezet adhat olyan hálót, amely mellett nincs szükség a cselekvőképesség korlátozására. A támogatott döntéshozatal nem a cselekvőképesség korlátozásának alacsonyabb szintje, és nem is előzménye a részleges korlátozásnak, hanem egy attól teljesen külön álló jogintézmény. Ha a bíróság úgy látja, hogy valakit legalább részlegesen gondnokság alá kell helyezni, akkor nem utasíthatja el a keresetet amiatt, hogy inkább támogató kirendelésére lenne szükség. Ha viszont a bíróság lefolytatja a bizonyítást, és azt találja, hogy a gondnokság alá helyezést az érintett családi és társadalmi körülményei nem teszik szükségessé, mert például a családtagjaitól kellő támogatásban részesül, a keresetet elutasítja. A bíróságnak így nem azt kell vizsgálnia, hogy hipotetikusan létezhet-e a cselekvőképesség kereset szerinti korlátozásánál kevésbé korlátozó megoldás, hanem hogy ténylegesen megvalósul-e ez."[31]
A bírói gyakorlat visszásságait észlelve a Kúria a gondnokság alá helyezési perek bírósági gyakorlatának vizsgálatára több mint három éve joggyakorlat-elemző csoportot hozott létre. A joggyakorlat-elemző csoport 2020. január 20-án tartotta alakuló ülését. A joggyakorlat-elemzés célja a gondnoksági perek - gondnokság alá helyezés, módosítása, megszüntetése, felülvizsgálata - átvilágításával az anyagi jogi és az eljárási szabályok gyakorlati érvényesülésének vizsgálata, az ítélkezési gyakorlat átfogó feltárása és elemzése, továbbá szükség esetén szempontrendszer kidolgozásával a bírói gyakorlat egységesítése. Az elemző csoport munkáját bevezető tanulmány a csoport feladatait az alábbiak szerint határozta meg.
"A joggyakorlat-elemzés céljával összhangban a csoport vizsgálja a korlátozás elveinek gyakorlati megvalósulását, az ügygondnok érdemi eljárását, az érintett személyes meghallgatásának terjedelmét és tartalmát, a bizonyítási eljárás, a hivatalbóli bizonyítás elrendelésének, a pszichiáter szakértő kirendelésének gyakorlatát, a szakvéleménnyel szemben támasztott követelmények teljesülését. Vizsgálja és értékeli a szakértői bizonyítás, a szakkérdés és a jogkérdés elhatárolásának kérdéseit. Felméri és elemzi azokat az ügycsoportokat, amelyekre a cselekvőképesség részleges korlátozása kiterjed, a cselekvőképesség teljes korlátozásának indokait, a választójog gyakorlására vonatkozó döntés meghozatalánál figyelembe vett tényeket, körülményeket és a kötelező felülvizsgálat időpontja meghatározásának szempontjait. A joggyakorlat-elemzés elsődlegesen a 2018. július 1-je után 2019. december 31-éig másodfokon jogerősen befejezett ügyek, a törvényszékek által megküldött iratok vizsgálatán alapul. A csoport az összes pertípusban törvényszékenként 15, a Budapest Környéki Törvényszékről 20, a Fővárosi Törvényszékről 30, összesen 320 ügyet vizsgál egységes szempontrendszer alapján részben anyagi jogi, részben eljárásjogi szempontból. A joggyakorlat-elemző csoport alakulásáról szóló elemzés szerint a csoport külső tagok bevonásával, az általuk készített tanulmányokkal más szemszögből is elemzi az ügygondnok tevékenységét, a szakértői bizonyítást, továbbá az elemzés eredményeképp megismerhetővé válnak a gond-
- 24/25 -
noksági perekkel kapcsolatos tágabb összefüggések és a nemzetközi gyakorlat."[32]
Valószínűleg a pandémia is közrejátszhatott abban, hogy a joggyakorlat-elemzés csak a közelmúltban zárult le, amikor a joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleményét 2023. május 18-án a Kúria Polgári Kollégiuma elfogadta.[33] Számos kérdés várt megválaszolásra. Így például: mi az oka annak, hogy még mindig indokolatlanul magas a cselekvőképességet teljesen korlátozó gondnokság alatt állók száma, továbbá hogy a bírák a korlátozó döntések meghozatalánál valóban figyelemmel vannak-e a szükségesség, arányosság Ptk.-ban meghatározott szempontjaira, mennyiben tesznek eleget a korlátozó döntésekben indoklási kötelezettségüknek. A teljesen korlátozó gondnokság alá helyezettek magas száma nincs-e összefüggésben az általános korlátozás lehetőségének megszüntetésével, vagyis azzal, hogy a gyakorlatban "könnyebb" a cselekvőképesség teljes korlátozása, mint ügycsoportok meghatározása. Természetesen felmerül a szakértők szerepének kérdése is. Miért alakult ki a gyakorlatban az, hogy a szakértő nemcsak az érintett fél mentális állapotáról dönt, hanem feladata a korlátozandó ügycsoportok körének meghatározása is? A cselekvőképesség korlátozásánál a bíró mennyiben követi a jogszabályt, és vesz figyelembe a szakértői véleményen túl egyéb szempontokat is a döntésénél. Visszatérő probléma, hogy a támogatott döntéshozatal miért nem jelenik meg hangsúlyosabban a bírói döntésekben a gondnokság alá helyezés mellett.
A fentiek tükrében látható, hogy a Ptk. által bevezetni kívánt, jobbító szándékú változtatásokat a gondnoksági statisztikák nem igazolják. Hiába biztosít a jogszabály lehetőséget támogatott döntéshozatalra, a jogintézményhez jelen formájában nem fűződik bizalom. Megítélésem szerint az, hogy a cselekvőképesség korlátozásától Magyarországon is eljussunk a CRPD 12. cikkelyében foglalt követelményekhez és a helyettes döntéshozatalt idővel felváltsa a támogatott döntéshozatal, egy összetett folyamat, aminek gyakorlati érvényesüléséhez önmagában a törvények radikális megváltoztatása nem elég. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a jelenlegi gondnoksági helyzet negatív tapasztalatainak gyökerei nem csak a magánjogi szabályokban keresendők. Ahhoz, hogy elfogadjuk, hogy az érintettek aktív szereplői lehetnek a társadalomnak és nem csak emberi jogaik megvonásával védhetőek, mind a jogalkalmazók, mind a gondnokság alá helyezendő személyek hozzátartozói, illetve talán az egész magyar társadalom részéről egy 180 fokos szemléletváltásra lenne szükség. Ez egy olyan összetett probléma, amelynek megoldásához a gyámügyi tárgyú jogszabályváltozásokon túl elengedhetetlen a jogalkalmazók megfelelő képzése is. Ugyanúgy, ahogy a gyermekjogok elfogadása sem egyik napról a másikra történt, a fogyatékos személyek önrendelkezési jogának érvényesüléséhez is időre van szükség.
Visszatérve az egyezményhez, a CRPD követelmények teljesítése szempontjából - az egyezmény 33. cikkében szabályozott ellenőrzési mechanizmushoz kapcsolódóan - említést érdemel, hogy 2023. január 1-jei hatállyal egy új III/D. fejezettel[34] egészült ki az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény,[35] annak érdekében, hogy független mechanizmus jöjjön létre a CRPD Egyezmény rendelkezései hatályosulásának ellenőrzésére. A törvény indokolása szerint "az alapvető jogok biztosa feladata volt eddig is, hogy megkülönböztetett figyelmet fordítson az ENSZ egyezményben foglaltak végrehajtásának segítésére, védelmére és ellenőrzésére, a jövőben azonban még hatékonyabb módon látja el a fogyatékossággal élők alapvető jogainak védelmét, bevonva a civil társadalmat, különösen a fogyatékossággal élő személyeket és az őket képviselő szervezeteket". Az alapvető jogok biztosa a független mechanizmushoz kötődő feladatkörében ombudsmani típusú vizsgálatokat folytathat azzal, hogy a jogkörei szélesebb körűek lesznek eljárásainak általános szabályaihoz képest. Lehetővé válik, hogy - beadvány hiányában is - rendszeresen vizsgálja a fogyatékos emberek jogainak érvényesülését minden területen. Módja lesz arra, hogy természetes személy alapvető jogával kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathasson akkor is, ha a fogyatékossággal élő személy nem képes jogai védelmében fellépni vagy beadvány benyújtása aránytalan nehézséget jelentene számára. Az alapvető jogok biztosa feladatainak ellátását a civil társadalmat reprezentáló Fogyatékosságügyi Tanácsadó Testület fogja segíteni. ■
JEGYZETEK
[1] A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2007. évi XCII. törvény.
[2] A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény 1. cikk.
[3] A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2007. évi XCII. törvény általános indokolása.
[4] Committee on the Rights of Persons with Disabilities.
[5] A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény 35. cikk.
[7] A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény 12. cikk 1-4. pont.
[9] A cselekvőképességgel, gondnoksággal összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2001. évi XV. törvény.
[10] A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 14. § (6) bekezdés.
[11] A Kormány 1003/2003. (I. 25.) Korm. határozatával elfogadott szöveg a Magyar Közlöny 2003. évi 8. számában lett közzétéve.
[12] Szakértői Javaslat az új Polgári Törvénykönyv tervezetéhez.
[13] Lásd erről összefoglalóan: Kőrös András: "Jót s jól" - helyes célok, alkalmatlan megoldások a cselekvőképesség tervezett szabályozásában. Magyar Jog 2009/2., 104-112. o.
[14] Az Alkotmánybíróság az 51/2010. (IV. 28.) AB határozatában megállapította, hogy a Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 2010. évi XV. törvény (a továbbiakban: új Ptké.) 1. § (1) bekezdése, valamint 208. §-a alkotmányellenes. Ennek a döntésnek a következtében 2010. május elsején nem lépett hatályba a Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény Első Könyve és a cselekvőképességi szabályokról rendelkező Második Könyve, valamint az új Ptké. törvénymódosításai és átmeneti rendelkezései sem.
[15] A Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény hatályba nem lépéséről, valamint az ezzel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi LXXIII. törvény.
[16] A Magyar Közlöny 31. számában 2013. február 26-án hirdették ki.
[17] Indokolás 382. o.
[18] A támogatott döntéshozatalról szóló 2013. évi CLV. törvény.
[19] A magyar szabályozás problémáiról lásd: Fiala-Butora János: A Ptk. cselekvőképességi szabályainak értékelése a nemzetközi jog és a hazai szabályozás szemszögéből. Családi Jog 2019/4., 8-14. o.
[20] "Ptk. 2:22. § [A cselekvőképtelen nagykorú jognyilatkozata]
(1) A cselekvőképtelen nagykorú jognyilatkozata semmis, nevében gondnoka jár el.
(2) A cselekvőképtelenség miatt nem semmis a cselekvőképtelen nagykorú által kötött és teljesített csekély jelentőségű szerződés, amelynek megkötése a mindennapi életben tömegesen fordul elő és különösebb megfontolást nem igényel."
[21] A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 2:22. § (1) és (2) bekezdései alaptörvény-ellenességének és nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítvány elutasításáról szóló 11/2014. (IV. 4.) AB határozat (a továbbiakban: AB határozat) Indokolás I. pont.
[22] AB határozat, Indokolás IV. pont [43].
[23] AB határozat, Indokolás IV. pont [40].
[24] A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 310. §, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 444. § (2) bekezdés.
[25] A polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény módosításáról szóló 2020. évi CXIX. törvény módosította a Pp. szabályait.
[26] A fővárosi és megyei kormányhivatalok működésének egyszerűsítése érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2019. évi CX. törvény 88. §-a módosította a Ptké. 6. §-át.
[27] KSH Tájékoztatási Adatbázis, https://statinfo.ksh.hu/Statinfo/themeSelector.jsp?lang=hu.
[28] A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény 29. cikk.
[29] Hoffmann István - Kiss Valéria - Maléth Anett - Tőkey Balázs: A gondnoksági perek empirikus vizsgálata, http://real.mtak.hu/134750/1/Hoffman_et_al_Gondnoksagi_perek.pdf.
[30] https://www.kuria-birosag.hu/ptk.
[31] https://www.kuria-birosag.hu/hu/ptk?tid%5B%5D=335&body_value=.
[32] Baloginé Faiszt Judit: A gondnokság alá helyezési perek bírósági gyakorlata, https://kuria-birosag.hu/sites/default/files/fsc_tanulmany/fsc_iv._evf._1._szam_balogine.pdf.
[33] Az összefoglaló vélemény legfontosabb következtetéseit tartalmazó Összegzés a Kúria honlapján elérhető, lásd: https://kuria-birosag.hu. A joggyakorlat-elemzés tanulságait folyóiratunk következő számában külön tanulmányban mutatjuk be (a szerk.).
[34] Az alapvető jogok biztosának eljárása és intézkedései a fogyatékosságügyi egyezmény szerinti független mechanizmus keretében című fejezet.
[35] Magyarország biztonságát szolgáló egyes törvények módosításáról szóló 2022. évi L. törvény.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző csoportvezető, Igazságügyi Minisztérium.
Visszaugrás
