A jelenleg is hatályos, 1949. augusztus 20-án kihirdetett Alkotmány 14. § (2) bekezdése eredetileg törvénykezdeményezési jogot biztosított a Népköztársaság Elnöki Tanácsa, a minisztertanács, valamint bármely országgyűlési képviselő számára, megteremtve azt a más európai országokban is követett alkotmányos szokást, hogy a törvényjavaslatok benyújtásához fűződő jogosítvány olyan, a közhatalom gyakorlását befolyásoló jogkör, amely alkotmányos szabályozási tárgy.
Az eredeti alkotmányszövegben figyelemre méltó a kollektív államfői testület e jogának elismerése, ám annak történeti előzménye nem a háború előtti magyar közjogi hagyományokra vezethető vissza (amelyek szerint az uralkodót - királyi propozíciók formájában - törvénykezdeményezési jog illette meg),[1] hanem a szovjet típusú államjognak az államhatalom egységének elvéből levezethető járuléka volt,[2] s összhangban volt az Elnöki Tanács általános helyettesítési jogkörével is.
Az 1972. évi I. törvénnyel hatályba léptetett alkotmánymódosítás - a parlamenti bizottságok szerepét erősíteni igyekvő szándéknak megfelelően - az országgyűlési bizottságokat is törvénykezdeményezési joggal ruházta fel.
A törvénykezdeményezés jogosultjaiban az 1989. évi alkotmányreform csak annyi változtatást eszközölt, hogy az Elnöki Tanács helyett ez a jogosítvány immár a köztársasági elnököt illette meg, vagyis a parlamentáris demokrácia bevezetésekor az immár egyszemélyi, s alapvetően megváltozott funkciókat ellátó államfői intézmény is megtartotta ezt a hatáskört. A rendszerváltás óta csupán egy további - formális - módosulás történt, amikor az 1990. évi XL. törvény a Minisztertanács helyére a Kormányt helyezte el a szövegben.
A 25. § (2) bekezdése még az Alkotmány eredeti szövegének a megfogalmazása - igaz, az alaptörvény hatályának első negyven évében ugyanez a szöveg még nem jelentette az Országgyűlés törvényalkotási jogkörének kizárólagosságát, hiszen a Népköztársaság Elnöki Tanácsa (mint kollektív államfői testület) teljes jogkörében helyettesítette az Országgyűlést, amikor az nem ülésezett - az Alkotmány megváltoztatásának kivételével. 1989-ben az Elnöki Tanács megszűnt, s a helyére lépő köztársasági elnöki jogállás - az államfői intézmény megváltozott alkotmányos rendeltetésével összhangban - többé már nem helyettesítette az Országgyűlést, így a törvényalkotás parlamenti monopóliummá vált.
- 1/2 -
Az Alkotmány eredeti verziója szerint az Országgyűlés által elfogadott törvényt a Népköztársaság Elnöki Tanácsának elnöke és titkára írták alá, kihirdetéséről pedig a Tanács elnöke gondoskodott. Ezen a helyzeten az 1989. évi I. törvénnyel életbe léptetett alkotmánymódosítás változtatott, mely annak érdekében, hogy "az Országgyűlés törvényhozó hatalma maradéktalanul kifejezésre jusson" (azaz a hatalmi ágak elválasztásának érvényesítése céljából) a törvények aláírására vonatkozó jogkört az Országgyűlés elnökéhez és soros jegyzőihez helyezte át. Ugyanez volt az indoka annak is, hogy az új alkotmányszöveg a törvények kihirdetésének jogát az Országgyűlés elnökére ruházta. A jegyzők általi hitelesítés követelménye azonban még ugyanabban az évben, az 1989. évi XXXI. törvénnyel kikerült az Alkotmányból, ám ennél sokkal lényegesebb változás volt, hogy az alkotmánymódosítás a törvények kihirdetésének jogkörével a köztársasági elnököt ruházta fel.
A törvényalkotási folyamat mint jogi eljárás a törvényjavaslatok benyújtásával kezdődik. Az Országgyűléshez az nyújthat be törvényjavaslatot, aki az Alkotmány szerint törvénykezdeményezési joggal rendelkezik. A törvénykezdeményezési jog tehát a törvény elfogadása érdekében, meghatározott formai feltételeknek megfelelően, az Alkotmány 25. § (1) bekezdése alapján az Országgyűlésnek szóló javaslattételi jogot jelenti. A parlamenti jogban ezért törvénykezdeményezés alatt a törvényjavaslat parlamentnek való benyújtását értik,[3] míg a törvényjavaslat a törvény elfogadása céljából az arra az Alkotmány által feljogosítottak által az Országgyűléshez - az Alkotmányban, törvényben és a Házszabályban meghatározott feltételeknek megfelelő tartalommal és formában - benyújtott jogalkotási indítvány.[4]
A törvénykezdeményezést időnként ennél jóval tágabban értelmezik, kiterjesztve a fogalmat a valamely ügyben a törvényi szabályozásra vonatkozó felvetésre, ötletre, politikai kezdeményezésre is.[5] Önmagában persze nem tilos, ha bárki, illetőleg bármely szerv akár szövegszerű javaslatot küldjön meg az Országgyűlésnek olyan javaslat kíséretében, hogy az törvényként fogadja el az indítványt. Az ilyen beadvány azonban jogilag nem minősül törvényjavaslatnak, s a benyújtás ténye az Országgyűlést semmilyen aktusra nem kötelezi. Az Alkotmány most vizsgált rendelkezése ugyanis ennél szűkebb értelemben használja a törvénykezdeményezés fogalmát, olyan közjogi hatáskört jelölve meg, amely a másik oldalon, vagyis a törvényhozó szerv részéről a törvényhozási eljárás megindításának hatását váltja ki, végső soron reagálást, valamilyen parlamenti döntést igényel.[6]
A törvénykezdeményezési jog tartalma tehát a törvényjavaslat benyújtásának joga az Országgyűléshez. Lényeges tartalmi eleme továbbá, hogy gyakorlása az Országgyűlést a törvényalkotási eljárásra vonatkozó szabályok szerinti aktusra, illetve processzusra kötelezi.[7]
A törvénykezdeményezés által kiváltott hatás jellege, vagyis a parlament eljárási kötelezettségének tartalma a szakirodalomban vitatott. Az Alkotmány ugyanis nem rendelkezik arról, hogy a törvénykezdeményezéshez milyen kötelező joghatások fűződnek. Márpedig a modern parlamenti rendszerekben évtizedek óta megfigyelhető jelenség, hogy a parlamenti eljárási szabályokkal igyekeznek megszűrni a parlament plénuma elé kerülő javaslatokat, elsősorban azért, hogy az országgyűlésnek csak a legfontosabb ügyekkel kelljen foglalkoznia, illetve, hogy tehermen-
- 2/3 -
tesítsék a törvényhozó szervet. E szabályok következtében a - különösen a képviselők által beterjesztett - törvényjavaslatoknak csak egy kisebb része kerül a parlament fő döntéshozó szerve elé, illetve csak bizonyos hányaduk jut el a törvényalkotási eljárás egyes szakaszaihoz. A magyar alkotmányjog is tartalmaz ilyen szabályokat az egyéni képviselők vonatkozásában (lásd alább).
A szakirodalomban vitatott az is, hogy a törvénykezdeményezési jog jelentheti-e egyben valamely törvényjavaslat benyújtásának kötelezettségét is. Az egyik álláspont szerint abban az esetben, ha a törvényalkotási kötelezettség az Alkotmányból ered, vagy az Alkotmánybíróság mulasztásos alkotmánysértés miatt állapít meg ilyen kötelezettséget (ami jogdogmatikai szempontból nem különbözik egymástól), akkor a törvénykezdeményezési jog egyben kötelezettség is, s hasonló helyzet állhat elő a nemzetközi szerződésekből és az európai közösségi jogból következően, végül a törvénykezdeményezési jogkör gyakorlója által önként vállalt kötelezettség alapján is.[8] E vélemény problémája azonban nyilvánvalóan az, hogy amíg a törvényalkotási kötelezettség címzettje - bármely okból származzon is az - az Országgyűlés, törvénykezdeményezési joga a parlamentnek mint testületnek nincs, s nem világos, hogy a kötelező törvényhozás esetén mely kezdeményezésre jogosult lenne köteles a törvényalkotási eljárást megindító törvényjavaslat benyújtására. A másik lehetséges álláspont szerint ezért a törvénykezdeményezési jogkör sohasem jelent egyben kötelezettséget is, legalábbis jogi értelemben nem. Kétségtelen azonban, hogy a tételes alkotmányjog e tekintetben éppoly "hézagos", mint a nem teljesített törvényalkotási kötelezettség esetében, ahol az alkotmányellenes mulasztásnak nincs szankciója; a törvénykezdeményezés kötelezettsége ugyanis akkor sem vezethető le (illetve állapítható meg pontosan), ha a törvény megalkotása a parlament számára egyébként kötelező.
A törvénykezdeményezésre jogosult önkéntes vállalása szintén nem keletkeztet kötelezettséget az ígért törvényjavaslat benyújtására, például a Kormány számára az e tekintetben jogi relevanciával nem bíró kormányprogramban vagy törvényalkotási programban szereplő törvényjavaslatok tényleges benyújtását illetően.
Az Alkotmány nem tartalmaz tartalmi vagy formai előírásokat a törvénykezdeményezési jog gyakorlására vonatkozóan. Minthogy egyben felhatalmazást ad az Országgyűlés számára működési szabályainak és tárgyalási rendjének meghatározására,[9] a parlament önállóan szabályozhatja a törvényjavaslatok benyújtásának rendjét. Ennek keretei között a törvényjavaslatok befogadásához olyan formai követelményeket írhat elő, amelyek a hatékony és demokratikus parlamenti eljárást szolgálják,[10] ám e feltételek nem üresíthetik ki a törvénykezdeményezési jogot: vagyis nem befolyásolhatják a kezdeményezett törvény szabályozási tartalmát,[11] és nem követelhetnek meg olyan formai kellékeket, amelyek aránytalan terhet jelentenek a kezdeményező számára.[12] Hasonló a helyzet a jogalkotási törvény által meghatározott feltételekkel is. Az 1987. évi XI. törvény több követelményt állapít meg a jogszabály-alkotás számára; igyekszik megállapítani például, hogy milyen körülmények között kell jogszabályt alkotni, rendelkezik a jogszabály előkészítésének illetve hatásvizsgálatának kötelezettségeiről, a szövegezéssel szembeni elvárásokról, és a jogszabály-szerkesztés egyes elveiről.[13] Jóllehet ezek egy része - mint például a jogi norma egyértelműsége - egyben a jogállamiságból fakadó alkotmányos követelmény is, ezek olyan technikai jellegű, a jogalkotás hatékonyságát elősegítő rendelkezések, amelyek inkább csak irányelvként szolgálnak a jogszabály-alkotás, s így a törvényhozás számára. Nem adnak azonban alapot arra, hogy rájuk való hivatkozással az Országgyűlés jogi értelemben korlátozza a törvénykezdeményezés jogát.
A törvénykezdeményezési jog terjedelme kapcsán kérdéses, hogy vajon az kiterjed-e a törvénymódosítások benyújtására is, vagy sem. A szakirodalom általában nem foglalkozik külön a módosító indítványok benyújtásának jogalapjával, valószínűleg azért, mert az alkotmányos gyakorlat azt alapvető képviselői jognak tekinti, amelyet a Házszabály is elismer. Az Országgyűlés ügyrendje a módosító javaslatokra vonat-
- 3/4 -
kozó szabályokat többször is a törvényjavaslatokkal együtt szabályozza,[14] ami arra a felfogásra utal, hogy a törvénykezdeményezési jog inkorporálja a módosító indítványok benyújtásának jogát.[15]
A törvénykezdeményezési jog fenti meghatározásának azonban egyaránt fogalmi ismérve valamely szabályozási tárgy parlament általi, törvényként való elfogadásának célja, valamint a jogintézmény joghatása, vagyis a parlament törvényalkotási eljárásának beindítása, amely feltételeknek a módosító javaslatok benyújtása nem felel meg. A módosító javaslatok ugyanis nem irányulnak önálló törvény elfogadására, s nem új parlamenti (törvényhozási) eljárás elindítását célozzák, hanem egy már folyamatban lévő eljárásban való közreműködésre. S bár a törvénykezdeményezés fogalmi ismérveinek tág értelmezésébe [a módosító javaslat is a jogban való (törvényi) változás előidézésére irányul, s kötelezően parlamenti eljárási reakciót vált ki] végső soron a módosító javaslatok benyújtásának joga is beleérthető, e jog a parlamenti eljárásban kezelhetetlen következményekhez vezethetne. Ha ugyanis a módosító javaslatok benyújtásának jogát a képviselői törvénykezdeményezési jog inherens tartalmának tekintenénk, annak az lenne az ára, hogy a parlamenti ügyrend nem zárhatná ki, vagy nem korlátozhatná azokat oly módon, ahogy azt például a részletes vita szakaszában teszi.[16]
Ezért, bár a módosító javaslatok benyújtásához való képviselői jog logikai úton akár a törvénykezdeményezési jogból az a minus ad maiorem (a többől a kevesebb) elvéből, akár funkcionálisan, a képviselői jogállás alkotmányos céljaihoz szükséges jogosítványként levezethető, sem egyéni, sem kollektív jogként nem következik kényszerítően az Alkotmányból. S noha a módosító indítványok előterjesztéséhez való képviselői jog a magyar közjognak úgyszólván ősi intézménye, s szerves része a Házszabályban is elismert parlamenti szokásjognak, korlátozását illetően az Országgyűlésnek igen széles mérlegelési jogköre van - annak formáját, gyakoriságát, idejét megszabhatja, kollektív joggá teheti, vagy (szélsőséges esetben) akár meg is szüntetheti, hiszen a képviselői szólásszabadság, mások törvénykezdeményezési jogköre, illetve a parlament döntési szabadsága elvileg megfelelő biztosítékait jelentenék a parlament autonóm akaratnyilvánításának a képviselők módosító javaslattételi joga nélkül is.
Végül kérdésként merülhet fel, hogy a parlamenti eljárás megkezdését követően ki a törvényjavaslat "ura", illetőleg a kezdeményezőnek milyen jogai vannak az általa benyújtott törvényjavaslattal kapcsolatban. Petrétei József álláspontja szerint a "kezdeményezési jog magában foglalja a kezdeményezés visszavonásának jogát is", sőt, "[h]a a kezdeményezési jogot az alkotmány határozta meg, akkor a visszavonási jogot sem lehet az alaptörvénynél alacsonyabb jogszabályban korlátozni".[17] Ezt a felfogást látszik alátámasztani az Országgyűlés Házszabálya is, mely úgy rendelkezik, hogy az előterjesztő a törvényjavaslatát a zárószavazásig bármikor visszavonhatja, sőt átdolgozásra is visszakérheti.[18] Még sincsenek olyan kényszerítő indokok, amelyek kellő súllyal alátámasztanák, hogy az Alk. 25. §-ba foglalt törvénykezdeményezési jog feltétlenül inkorporálná a kezdeményezés visszavonásának jogát is, vagyis azt a lehetőséget, hogy a képviselő az általa elindított törvényalkotási eljárást saját döntése nyomán megakaszthassa. A törvénykezdeményezési jog ugyanis par excellence csak a törvényalkotási eljárás beindítására terjed ki, az eljárás bármilyen lezárására nem, vagy ha igen, akkor az is csak az Országgyűlés felhatalmazása alapján. Más szóval, házszabályalkotási jogkörénél fogva a parlament alkotmányosan úgy is rendelkezhetne, hogy a törvényjavaslat jegyzője a törvényhozási eljárás megindulása után már nem vonhatja vissza javaslatát.[19]
Az Alkotmány tételesen felsorolja a törvénykezdeményezésre jogosultak körét. A teljes körű felsorolás kizárja, hogy más jogszabály bárkit ilyen jogkörrel ruházzon fel. Az Országgyűlés törvényalkotási kötelezettsége sem keletkeztet az Alkotmányban felsoroltakon kívül más személy vagy szerv számára törvénykezdeményezési jogot, s az nem gyakorolható országos népszavazással vagy népi kezdeményezés útján. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy ez a jogosítvány önmagában csupán a törvényjavaslat Országgyűléshez való benyújtását jelenti; nem inkorporálja azonban a törvénykezdeményező törvény-előkészítő, illetve kodifikációs kötelezettségét. Ennélfogva a törvénykezdeményezés érvényességének nem feltétele, hogy az előterjesztő
- 4/5 -
maga készítse el a törvényjavaslat szövegét, vagy akár csak koncepcióját.[20]
A törvénykezdeményezési jog alanyainak e jogköre egyenlő, ami azt jelenti, hogy e jogosítványuk gyakorlása azonos joghatást vált ki. A törvényjavaslatok benyújtásának jogkövetkezménye - függetlenül attól, hogy a javaslatot ki terjesztette a parlament elé - az, hogy a törvényjavaslattal az Országgyűlés a törvényalkotásra vonatkozó eljárás szabályainak megfelelően köteles foglalkozni. Az Alkotmány 25. § (1) bekezdése ugyanis nem alapoz meg e tekintetben semmilyen legitim különbségtételt a kezdeményezésre jogosultak között, még akkor sem, ha azok saját hatáskörükön belül, avagy jogállásukhoz kötődő jogaik körében, más és más célból élnek e jogosítványukkal. Ezért az olyan típusú házszabályi rendelkezések, amelyek az azonos vagy hasonló tárgykörben különböző előterjesztők által benyújtott törvényjavaslatok tárgyalásának sorrendjére vagy módjára vonatkoznak,[21] olyan működési szabályoknak tekintendők, amelyek az Országgyűlés tárgyalási rendjének megszervezésére irányulnak, ám önmagukban nem jelenthetik a törvénykezdeményezési jog tartalmi korlátozását.
Egyes vélemények szerint megkérdőjelezik a képviselők közti egyenlőséget az olyan házszabályi rendelkezések, amelyek korlátokat állítanak a képviselői törvényjavaslatok elé. Ilyen korlátot tartalmaz például az Országgyűlés Házszabálya, amikor a parlamenti képviselők által benyújtott törvényjavaslat tárgysorozatba vételéhez a kijelölt bizottság többségi támogatását kívánja meg[22] (részletesebben lásd alább).
Az Alkotmány törvénykezdeményezési joggal ruházza fel a köztársasági elnököt. Jóllehet ésszerűnek tűnik az a követelmény, hogy az államfő e jogkörét csak alkotmányos funkcióinak ellátása érdekében használhatja, vagyis nem élhet e jogával például olyan ügyekben, amelyek jellemzően a Kormány feladat- és hatáskörébe tartoznak vagy amelyek jelentősen megosztják a politikai pártokat, a 25. § (1) bekezdése nem tartalmaz korlátozást az államfői törvénykezdeményezési jog gyakorlásával kapcsolatban. Ezért alkotmányosan nem lenne kifogásolható, ha a köztársasági elnök például szakpolitikai ügyekben - törvényjavaslat útján - saját koncepcióval állna elő. Mindazonáltal az Alkotmány kontextuális értelmezéséből következően a köztársasági elnök törvénykezdeményezési jogkörrel való felruházásának az a célja, hogy adott esetben - amelyek előre nehezen kiszámíthatók, s ezért normatív típusú szabályozásuk aligha lenne lehetséges - akár törvényjavaslatok benyújtása útján is elláthassa azt az alkotmányos szerepet, amelyet az alaptörvény előír számára: vagyis ilyen módon is igyekezzen őrködni a közhatalom demokratikus gyakorlása felett, illetve kifejezni a nemzeti egységet. Ennek a felfogásnak felel meg a gyakorlat által is visszaigazolt azon alkotmányos szokás, amely szerint a köztársasági elnök - tárgykörét tekintve korlátlan - törvénykezdeményezési jogával csak kivételesen, az államfői pozíció alkotmányos rendeltetésével szorosabb összefüggésben álló ügyekben, illetve helyzetekben él. Ez az önkorlátozó szerepfelfogás felel meg leginkább a kormányforma követelményeinek is. Mivel ugyanis az Alkotmány szerint az államfő döntéseiért nem visel politikai felelősséget, a parlamentáris kormányforma logikájával ellentétes volna az olyan aktív törvénykezdeményező szerep, amely egyébként a Kormány funkciói közé tartozik. Az államfőnek ugyanis alig vannak közvetlen végrehajtási jogkörei; alkotmányos funkciói pártpolitikai semlegességet követelnek, ami azt jelenti, hogy kevéssé van lehetősége a parlamenti többség politikai irányítására vagy befolyásolására. Végül pedig, a parlament által elfogadott törvények végrehajtásáért való felelősség sem az államfőé, mint ahogy a politikai felelősség említett hiánya a parlamentnek benyújtott törvényjavaslatok tartalmát illetően is fennáll.
Mindennek alapján tulajdonképpen a köztársasági elnök törvénykezdeményezési joga, mely nincs ellenjegyzéshez kötve,[23] önmagában is csak kevéssé látszik összhangban állni az Alkotmányban intézményesített parlamentáris kormányformával;[24] tulajdonképpen még az 1949. évi alkotmány maradványának tekinthető.
A Kormány törvénykezdeményezési jogkörének indokoltsága aligha vitatható. A parlamentáris kor-
- 5/6 -
mányforma lényegéből következően a politikai döntéshozatalban kulcsszerepe van a végrehajtó hatalom csúcsszervének, amely parlamenti többségére támaszkodva, annak bizalmából kormányoz.[25] Ebben a konstrukcióban a Kormánynak elsődleges politikaformáló, kezdeményező szerepe van,[26] döntéseiért politikai felelősséggel tartozik az Országgyűlés előtt. Alkotmányos funkcióinak hatékony ellátásához szükséges a törvénykezdeményezési jog. Hatásköre "nemcsak a törvények végrehajtásának biztosítása hanem ... a törvények kezdeményezése is".[27] Gyakorlati szempontból a Kormány rendelkezik a törvénytervezetek elkészítésére leginkább alkalmas apparátussal, de ez elvileg nem a törvénykezdeményezési jogkör oka, hanem a következménye.[28]
Törvénykezdeményezési jogköre a Kormánynak mint testületnek van. Sem a miniszterelnök, sem a Kormány bármely más tagja saját hatáskörében nem jogosult törvényjavaslatot az Országgyűlés elé terjeszteni.[29] A jogalkotásról szóló törvény szerint a Kormánynak - egyebek között - a törvények előkészítése, illetve felülvizsgálata céljából ötéves időszakra szolgáló programot kell készítenie, a jogalkotási programról és annak végrehajtásáról pedig be kell számolnia az Országgyűlésnek.[30] A kialakult alkotmányos gyakorlat szerint pedig minden ülésszak előtt megküldi az Országgyűlésnek fél éves törvényalkotási programját.[31] Az öt évre szóló jogalkotási program még minden bizonnyal a rendszerváltást megelőző állami tervezési ciklushoz igazodva került meghatározásra, s inkább az 1990 előtti szocialista államjog maradványa, amely a mai parlamentáris viszonyok (és a Kormány legfeljebb négy éves megbízatási, s az ugyancsak négy évre szóló parlamenti mandátumidő) mellett anakronizmusnak hat. A parlamenti törvényalkotás tervezhetősége szempontjából inkább a fél éves törvényalkotási programnak lehet gyakorlati jelentősége, ám ki kell emelni, hogy a Kormány számára sem a jogalkotási törvény szerinti öt éves jogalkotási, sem az alkotmányos gyakorlat alapján kialakult fél éves törvényalkotási program sem jelent törvénykezdeményezési kényszert, mint ahogyan azok más szempontból sem kötik a Kormányt: törvénykezdeményezési jogköre alapján az e tervekben nem szereplő tárgyban is szabadon és korlátozásmentesen nyújthat be törvényjavaslatot.
A Kormány törvénykezdeményezési joga a parlamenti jogban eljárási szabály, a Kormány tekintetében hatásköri rendelkezés. Ez egyrészt azt jelenti, hogy a Kormány által benyújtott törvényjavaslatok automatikusan beindítják a törvényalkotás mechanizmusát, vagyis az Országgyűlés a törvényhozásra vonatkozó eljárási szabályoknak megfelelően köteles foglalkozni azokkal. Hatásköri szabályként a Kormány számára széles mérlegelési jogkört biztosít, amennyiben lényegében bármely olyan ügyben törvényjavaslatot terjeszthet a parlament elé, amelyben annak törvényalkotási hatásköre van.
A Kormány által benyújtott törvényjavaslatok kezelését a Házszabály számos tekintetben preferálja más, elsősorban az egyéni képviselői indítványokkal szemben. Ennek mechanizmusai azonban a törvényalkotási eljárás megindulása után érvényesülnek, s azok nem a törvénykezdeményezési jogból következnek, ezért nem is lehet belőlük e jogosítvány - jogosultak szerinti - egyenlőtlenségére következtetni.
Az Alkotmány szerint - 1972 óta - minden országgyűlési bizottságnak törvénykezdeményezési joga van. A törvényjavaslat benyújtásának ez a módja látszólag kollektív képviselői jogosítvány (hiszen csak a bizottságot alkotó képviselők együttesen élhetnek vele), valójában azonban a bizottság mint parlamenti szerv státusához kötődik.[32]
- 6/7 -
A bizottsági törvénykezdeményezési jog szempontjából nem tehető különbség a különböző típusú bizottságok között; e jogosítvánnyal nemcsak az állandó, hanem az ideiglenes bizottságok is élhetnek, ami vagy abból eredhet, hogy az ilyen testületet eleve egy törvény előkészítésére küldték ki, vagy pedig azt a bizottsági vizsgálat eredményei indokolhatják. Hasonló jogköre van az eljárási típusú állandó bizottságoknak (például a mandátumvizsgáló, összeférhetetlenségi és mentelmi jogi bizottságnak) is.
A parlamenti bizottságok törvénykezdeményezési joga parlamentáris keretek között elvileg nem lenne feltétlen alkotmányos követelmény (mint láttuk, a rendszerváltás előtti korszak egyik államjogi törekvésének eredményeként került az alkotmányszövegbe), hiszen - szelleme szerint - konszenzuális jellegű indítványozási jog: a törvénykezdeményezést akkor érdemes efféle testületi jogként gyakorolni, ha mögötte testületi egyetértés van. A kormánypárti és ellenzéki képviselők, illetve frakciók politikai szembenállására épülő parlamentáris viszonyok közepette azonban kevéssé tekinthető szokványosnak, mint ahogy a magyar parlamenti gyakorlatban sem fordul elő gyakran. Kodifikációs szempontból is feleslegesnek tűnik, hiszen a bizottságok valamennyi tagja önállóan is rendelkezik ezzel a jogosítvánnyal. Ugyanakkor e rendelkezésnek politikai jelentősége lehet, amennyiben egy törvényjavaslat számára sokkal nagyobb súlyt kölcsönözhet a bizottsági támogatás, különösen, ha az a bizottságon belüli eseti konszenzuson nyugszik, ami különösen a csekélyebb politikai súlyú, "technikai" vagy eljárási típusú ügyekben képzelhető el. Amennyiben ugyanis a bizottsági törvénykezdeményezés csupán a bizottságon belül is érvényesülő kormányzati többség egyoldalú aktusa, akkor ez hatását illetően nem csupán alkotmányjogi értelemben nem különbözik az egyéni képviselői törvénykezdeményezési jogtól, hanem - vélhetően - politikai szempontból sem. A bizottsági törvénykezdeményezési jog mégsem szűkíthető le az egyhangú vagy konszenzuális döntésekre; mivel a bizottsági döntéshozatal a legfontosabb ügyekben is alapvetően a többségi elven nyugszik, nincs ok arra, hogy a bizottsági törvényjavaslat előterjesztéséről szóló döntésre különleges (bizottsági) eljárási szabályok vonatkozzanak. Igaz, az sem minősülhetne alkotmányellenesnek, ha - tekintettel arra a már említett politikai "többletre", amit a bizottság mint olyan testületi támogatása jelenthet egy törvényjavaslat számára - az Országgyűlés ügyrendjében konszenzusos döntéshez kötné az ilyen indítványokat, hiszen a bizottságok eljárási szabályait az Országgyűlés maga határozza meg házszabályalkotási jogkörének keretei között.
Törvénykezdeményezési joga van valamennyi országgyűlési képviselőnek is. A parlamenti tagok törvénykezdeményezési joga egyéni jog,[33] de ez természetesen nem zárja ki, hogy több képviselő együtt (akár parlamenti képviselőcsoportként) nyújtson be törvényjavaslatot. Minthogy azonban a frakcióknak nincsen ilyen önálló joga, a képviselőcsoportok törvényjavaslatainak beterjesztése a frakciótagokat külön-külön illető törvénykezdeményezési jog mint egyéni jog együttes (kollektív) gyakorlásának (de nem kollektív képviselői jognak) tekintendő.[34]
A jogalkotásról szóló törvény és a Házszabály korlátozza a képviselők törvénykezdeményezési jogát, amennyiben a tárgysorozatba vételt, vagyis a plenáris ülés napirendjére kerülést csak akkor engedi meg, ha azt a törvényjavaslat tárgyalásának előkészítésével megbízott bizottság támogatja.[35] Egyes vélemények szerint ez az "egyenlőséget" (nyilvánvalóan a törvénykezdeményezési jog alanyainak egyenlőségét) "megkérdőjelező" korlátozás.[36] A korlátozást az indokolhatja, hogy az Országgyűlés elé - a parlament tehermentesítése érdekében, illetve azért, hogy a törvényhozásnak csak a legfontosabb ügyekkel kelljen foglalkoznia - csak olyan törvényjavaslatok kerüljenek, amelyek bizonyos támogatást élveznek, vagyis nem teljesen esélytelenek arra, hogy valóban törvény váljon belőlük.[37] Annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy az egyéni képviselők törvénykezdeményezési jogának olyan típusú "szűrése", amely csak meghatározott - a törvényjavaslat tárgyalásának előkészítésére kijelölt bizottság által való támogatásának alapján mért - támogatottság esetén teszi lehetővé a törvényjavaslat tényleges parlamenti tárgyalását, attól függ, hogy a törvényalkotási eljárásnak milyen eljárási cselekmény a kezdőpontja, hiszen, mint láttuk, a törvénykezdeményezési jog alkotmányos tartalma (s egyben jogi következménye) a törvény elfogadására irányuló parlamenti eljárás beindítása. Mivel
- 7/8 -
az általánosnak tekinthető felfogás szerint a törvényalkotási eljárás az Alkotmánynak, a jogalkotási törvénynek, illetve a Házszabálynak megfelelő törvényjavaslat benyújtásával kezdődik,[38] a parlamenti tag által előterjesztett törvényjavaslatnak az Országgyűlés elnöke által az arra kijelölt állandó bizottságnak való megküldése, illetve a bizottság tárgyalása olyan önálló törvényalkotási eljárási cselekménynek minősíthetők, amelyek eleget tesznek a törvénykezdeményezési jog következményeire (jogi hatására) vonatkozó követelménynek, még akkor is, ha a benyújtott törvényjavaslat tényleges plenáris parlamenti tárgyalására nem kerül sor.
Ezzel az érveléssel szemben mégis bizonyos alkotmányos kétségek vethetők fel, egyrészt mert vitatható, hogy önmagában a napirendre tűzésről való bizottsági állásfoglalás a törvényalkotási eljárás immanens részének tekinthető-e, másrészt azért, mert ez az érvelési mód nem zárja ki, hogy a parlament - önkormányzati, azaz házszabályalkotási jogkörében - akár látszólagos eljárási cselekmények megtételével akadályozza meg, hogy az Országgyűlésnek érdemben foglalkoznia kelljen az egyéni képviselői törvényjavaslatokkal, ami pedig már az Alkotmányban biztosított törvénykezdeményezési jog kiüresítését jelenthetné.
Mégis megfelelő szabályozásnak tűnik a Házszabály jelenlegi azon konstrukciója, amely ugyan - főleg obstrukcióellenes intézményként, illetőleg az Országgyűlés tehermentesítése érdekében - lehetőséget biztosít az egyéni képviselői indítványok akár politikai okokból való tényleges szűrésére, ugyanakkor elégséges garanciákat biztosít arra is, hogy az Országgyűlés fő döntéshozó szerve, a plenáris ülése bizonyos feltételek esetén,[39] a bizottsági szakaszban "kirostált" törvényjavaslatok tárgysorozatba vételéről is dönthessen. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány Az Alkotmány kommentárja (szerk. Jakab András) című, a Századvég kiadónál 2008-ban megjelenő mű vonatkozó részének átszerkesztett és kiegészített változata.
[1] Molnár Kálmán: Magyar közjog. Danubia kiadás, Budapest, 1929. 418. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a népképviseleti törvényhozás bevezetése, vagyis 1848 óta az uralkodói törvénykezdeményezés joga valójában a királynak felelős kormány, illetve "minisztérium" útján valósult meg. Az államfő e jogát formálisan a kormány (miniszter) által benyújtott törvényjavaslat előzetes jóváhagyásán keresztül gyakorolhatta.
[2] Georg Brunner szerint több közép- és kelet-európai kommunista országban 1960-tól a kollektív államfői testületek a parlamentek elnökségeinek szerepét vették át. Brunner, Georg: Neuere Tendenzen in der verfassungsrechtlichen Entwicklung osteuropäischer Staaten. In Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart. Neue Folge, Band 23. Hrsg. Gerhard Leibholz, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen, 1974. 216. Magyarországon azonban az Alkotmány már megszületésének pillanatától az 1936-os szovjet (sztálini) alkotmány mintáját alkalmazta az államfői hatalom intézményesítése vonatkozásában.
[3] Kukorelli István: Az Országgyűlés. In Balogh Zsolt-Holló András-Kukorelli István-Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK Kerszöv, Budapest, 2002. 343. Kukorelli a törvénykezdeményezést a törvényjavaslat szinonimájának tekinti. Törvénykezdeményezés alatt azonban inkább magát az eljárási cselekményt, s nem a benyújtott javaslat formáját szokták érteni.
[4] "A törvényjavaslat a jogban való változásra irányuló indítvány, amely elfogadása esetén törvénnyé válik." Mikva, Abner J-Lane, Eric: Legislative Process. Aspen Law & Business, New York, Gaithersburg, 2002. 322. A magyar Házszabály szerint a "törvényjavaslat az Országgyűlés hatáskörébe tartozó jogszabály megalkotása iránti javaslat". 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (Házszabály), 85. § (1) bek.
[5] Kukorelli István: Az országgyűlési képviselők jogállása. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1989. 83.; Kukorelli 2002, 343.; Kukorelli István: Az Országgyűlés. In Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan. Osiris, Budapest, 1998. 265.; Petrétei József: A törvényhozás elmélete és gyakorlata a parlamentáris demokráciában. Osiris Kiadó, Budapest, 1998. 169. E szerzők a törvényjavaslat benyújtását rendszerint mint a "szűkebb értelemben vett" törvénykezdeményezési jogot említik.
[6] Ezzel szemben lásd: Drinóczi Tímea-Petrétei József: Jogalkotástan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2004. 209. Drinóczi-Petrétei szerint ugyanis az Alkotmány semmilyen tartalmi vagy formai követelményt nem állapít meg a törvénykezdeményezéssel szemben, ilyeneket csak a Házszabály határoz meg. Attól függően pedig, hogy a törvénykezdeményezési jog gyakorlása csupán "ötletszerű felvetéssel", vagy a Házszabály szerinti törvényjavaslat benyújtásával történik, e jog "eltérő joghatást és eljárást" eredményez, mert csak akkor köteles a parlament azzal a parlamenti tárgyalásra vonatkozó szabályok szerint foglalkozni, ha az az ügyrendben meghatározott követelményeknek megfelel. Ha azonban ez így volna, akkor a törvénykezdeményezési jog joghatása - vagyis a parlament törvényalkotási eljárásának beindítása -valójában a Házszabályon, s nem az Alkotmányon alapulna. Az Országgyűlés törvényhozó hatalma azonban nem a Házszabályból, hanem közvetlenül az Alkotmányból ered. Az érvelésből továbbá az következne, hogy még a törvényalkotásra irányuló, a parlamenthez eljuttatott formátlan, "ötletszerű felvetést" is csupán az Alkotmány 25. §-ában meghatározottak tehetnének, aminek semmilyen ésszerű indoka sincs. Megjegyzendő, hogy a fogalmak tisztázásában nem jelent segítséget a jogalkotási törvény, amely "törvény kezdeményezéséről" "és törvény kezdeményezésének javaslatáról" is beszél, amelyek alatt nem törvényjavaslat- illetőleg szövegszerű kezdeményezést ért. Lásd 1987. évi IX. tv. 37-38. §§.
[7] Petrétei: i.m. 170.
[8] Drinóczi-Petrétei: i. m. 208. Ez az álláspont azonban összemossa a törvényalkotási kötelezettséget és a törvénykezdeményezési jogot, jóllehet azok eltérő típusú tevékenységek, s alanyaik mindig különböznek.
[10] A jelenlegi Házszabály szerint a benyújtott törvényjavaslatnak tartalmaznia kell a törvény javasolt szövegét és címét, és indoklást is kell fűzni hozzá, valamint az indokolásban meg kell jelölni az elfogadása esetén várható társadalmi és gazdasági hatásokat is. Lásd Házszabály 85. § (1) és (3) bek., 97. § (2) bek.
[11] E meghatározás alapján például formai feltételnek tekinthető az a házszabályi előírás, amely szerint az indítványnak - így a törvényjavaslatnak is - "tárgyalásra és határozathozatalra alkalmasnak kell lennie". Ugyanott, 97. § (1) bek. Mindenesetre alkotmányosan aggályos az Országgyűlés elnökének az a Házszabályban biztosított jogköre, hogy a nem szabályszerű formában benyújtott indítványokat visszautasítsa (97. § (4) bek.), amennyiben nem biztosított, hogy az ilyen döntéssel szemben a kezdeményezésre jogosult az Országgyűléshez forduljon jogorvoslatért. Ezzel szemben még korábban az elnök ilyen jogosítványát javasolta Somogyvári István: Javaslatok az Országgyűlés törvényalkotó tevékenységének továbbfejlesztésére. In Soltész István (szerk.): A törvényalkotó Országgyűlés. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1994. 137-138.
[12] A még alkotmányos, illetve a már alkotmánysértő feltételeket normatív módon nem lehet meghatározni, azok mindig csak a konkrét eset körülményeinek tisztázása után dönthetők el. Mindenesetre nyilvánvalóan alkotmányellenes lenne olyan követelmények előírása, amelyek teljesítése ésszerű megfontolás alapján meghaladja az egyéni képviselők lehetőségeit (például egzakt költség-haszon elemzés csatolása a benyújtott javaslat gazdasági következményeiről).
[13] Lásd az 1987. évi XI. tv. 18. §-át.
[14] Lásd például a Házszabály 97. § (2) bek.-ét.
[15] Seereiner Imre: A módosító javaslatok funkciója és szerkesztése. In Soltész István (szerk.): A törvényalkotó Országgyűlés. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1994. 100., és hasonló álláspontot látszik képviselni: Soltész István: Az Országgyűlés. Az Országgyűlés feladatai, szervezete és működése 1990-2006. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 2006. 77.
[16] A parlamentáris kormányformával, illetve az államfői intézmény alkotmányos jogállásával is nehezen lenne továbbá összeegyeztethető a köztársasági elnök - e felfogásból következő - korlátlan jogosítványa módosító javaslatok benyújtására.
[17] Petrétei: i.m. 170.; és Drinóczi-Petrétei: i.m. 210.
[18] Házszabály 103. § (1)-(2) bek.
[19] A Házszabály ma is korlátozza a törvényjavaslat benyújtójának rendelkezési jogát, amennyiben a javaslat visszavonását vagy átdolgozását a részletes vita megkezdése után már csak az Országgyűlés jóváhagyásával engedi meg. Ugyanott.
[20] Petrétei József - német szakirodalmi fogalmi keretek alapján - a törvényalkotásnak a törvényjavaslat parlamenti benyújtását megelőző részét (amely nem része a parlamenti jognak) "belső törvényhozási eljárásnak" nevezi. Lásd Petrétei József: A törvény keletkezése, a belső törvényhozási eljárás. Magyar Közigazgatás, 1993. október 588-598., és későbbi munkáit.
[21] Lásd például a Házszabály 86. § (1) bekezdését az ugyanabban a tárgyban azonos időszakban vagy ugyanazt a törvényt illetően benyújtott több törvényjavaslat tárgyalási sorrendjéről.
[22] Kukorelli 2002, 343.
[23] Drinóczi Tímea és Petrétei József szerint ennek egyik indoka a törvényi szabályozás elmaradásából eredő mulasztásos alkotmánysértés lehetséges orvoslása, ami nyilván azt jelenti, hogy az elnök - épp a közhatalom demokratikus gyakorlásának biztosítása érdekében - mulasztásos alkotmánysértés esetén maga kísérelheti meg beindítani a törvényhozási folyamatot, ha az másként nem megy. Egy másik indokként a szerzők az olyan civil kezdeményezések felkarolását említik, amelyeket a Kormány kevésbé tart fontosnak. Drinóczi-Petrétei: i.m. 207.
[24] Petrétei 1998, i.m. 173.; Drinóczi-Petrétei: i.m. 207.; Kukorelli 1998,265.; Kukorelli 2002, 344. Kukorelli odáig megy, hogy szerinte "nem kizárt" az államfő törvénykezdeményezési jogát "formátlanabb értelemben, azaz nem törvényjavaslatként, hanem államfői jelzésként, üzenetként értelmezni". Egy ilyen interpretáció azonban a parlamentáris kormányformának tulajdonított értékítéletből levont következtetést a szövegszerű értelmezés elé helyezne, s ezért aligha elfogadható.
[25] A kormányforma meghatározó jelentőségét a törvénykezdeményezés tekintetében az is mutatja, hogy a tiszta elnöki rendszerekben, amelyekben a törvényhozó és a végrehajtó hatalom élesebben van szétválasztva, mint a parlamentáris kormányzati rendszerekben, a végrehajtó hatalomnak nincs törvénykezdeményezési joga; az Egyesült Államokban például csak a Kongresszus (azaz a törvényhozás) tagjai nyújthatnak be törvényjavaslatot. Mikva-Lane: i.m. 323.
[26] David Olson a demokratikus parlamenti intézményekről szóló összehasonlító elemzésében "90%-os szabálynak" nevezi azt a jelenséget, amely szerint a parlamentáris demokráciákban a parlament napirendjét mintegy 90%-os arányban a kormány határozza meg, és ehhez hasonló a kormány által benyújtott javaslatok elfogadásának aránya is. Olson, David M.: Democratic Legislative Institutions. A Comparative View. M. E. Sharpe, Armonk-New York-London, 1994. 84. Mások 70-95 százalékosra teszik a kormány által benyújtott törvényjavaslatok arányát Nyugat-Európában. Mény, Yves: Government and Politics in Western Europe. Britain, France, Italy, West Germany. Oxford University Press, Oxford, 1991. 165. Lásd még Arter, David: The Nordic Parliaments. A Comparative Analysis. C. Hurst and Company, London, 1984. 152-155., Wheare, Kenneth: Legislatures. Oxford University Press, New York, 1963. 154.; Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz Könyvkiadó, Budapest, 1998. 293.; Drinóczi-Petrétei 1998, i.m. 206. Magyarországon is a Kormány nyújtja be a törvényjavaslatok zömét, ám a képviselői indítványok aránya viszonylag magas, az első négy parlamenti ciklusban kb. 1400 törvényjavaslatot, az összes ilyen indítvány kb. 41%-át nyújtották be országgyűlési képviselők. Lásd Soltész: i.m. 77.
[27] 14/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998. 126.
[28] Az Egyesült Államokban például, ahol a végrehajtó hatalom az elnök kezében összpontosul, s "kormányának" tagjai, illetve a végrehajtás szervei nem nyújthatnak be törvényjavaslatokat a Kongresszusnak, a törvényhozás maga alakított ki ilyen jogalkotási kapacitásokat.
[29] Drinóczi-Petrétei: i.m. 206. A törvényjavaslat benyújtásának technikai részére való köznapi szóhasználat csupán, hogy - például - a költségvetési javaslatot a pénzügyminiszter "nyújtja be" az Országgyűlésnek. Jogi értelemben a benyújtás a Kormány aktusa.
[30] 1987. évi XI. tv. 21. §.
[31] Lásd erről részletesen: Becsey Tibor: A Kormány törvényalkotási programjavaslatai. In Soltész István (szerk.): A törvényalkotó Országgyűlés. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1994. 47-61.; és Gonda Pál: Az Országgyűlés törvényalkotó munkájának tervezése. In Soltész István (szerk.): A törvényalkotó Országgyűlés. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1994. 25.
[32] Drinóczi-Petrétei ezért a bizottsági törvénykezdeményezési jogot - a kollektív képviselői joggal szemben - "csoportjognak" nevezik, ahol "a kezdeményezési jog alanya maga a csoport, amely ezt a jogát testületként gyakorolhatja". Drinóczi-Petrétei: i.m. 206.
[33] Kukorelli 2002, 343.
[34] Jóllehet a szakirodalomban elsősorban Kukorelli István (Kukorelli 2002, 343) és Petrétei József (Petrétei 1998, 171.) a képviselői törvénykezdeményezés kapcsán egyéni és kollektív képviselői jogról beszél, az csak akkor lenne kollektív jogként felfogható, ha csak meghatározott számú képviselő együttesen nyújthatna be törvényjavaslatot (ahogy néhány európai közjogi rendszerben). Lásd Szente: i.m. 291.
[35] 1987. évi XI. tv. 38. § (2) bek.; Házszabály, 98. § (3) bek.
[36] Kukorelli 2002, 343. A korlátozás alkotmányellenességére utal Kukorelli István: A kormány és ellenzéke az új házszabályban. In Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Közjogi, parlamenti tanulmányok, parlamenti jegyzetek. Korona Kiadó, Budapest, 1995. 143.; és Smuk Péter: Ellenzéki jogok a parlamenti jogban. Jogtudományi Közlöny, 2007/2. 63.
[37] Egyes európai alkotmányos rendszerekben a törvénykezdeményezési jog kapcsán a kormányt maga az alkotmány preferálja az egyéni képviselői indítványokkal szemben, éspedig nemcsak a parlament tehermentesítése céljából, hanem például költségvetési okok miatt is, amelynek egyensúlyáról a végrehajtó hatalomnak kell gondoskodnia. Lásd például Auby, Jean-Marie-Auby, Bernard: Közjog. Nagy és Trócsányi Ügyvédi Iroda, Budapest, 1995.184. A prezidenciális kormányformájú Egyesült Államokban ezzel szemben csak egyéni képviselői törvényjavaslatok vannak. Janda, Kenneth-Berry, Jeffrey M-Goldman, Jerry: Az amerikai demokrácia. Osiris Kiadó, Budapest, 1996. 275.
[38] Lásd például Gonda Pál: A törvényjavaslatok parlamenti tárgyalásának folyamata. In Soltész István: A törvényalkotó Országgyűlés. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1994. 62.; és Petrétei József: Magyar alkotmányjog. II. Államszervezet. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2005. 34.
[39] Lásd a Házszabály 98. § (5)-(6) bekezdéseit.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tudományos főmunkatárs, Eötvös Loránd Tudományegyetem (Budapest).
Visszaugrás
