Dr. Smuk Péter: Ellenzéki jogok a parlamenti jogban, különös tekintettel a törvényhozási eljárásra és a parlamenti ellenőrzésre[1] (JK, 2007/2., 62-73. o.)

I.

Ellenzéki jogok a törvényalkotási eljárásban

A törvényalkotás az Országgyűlés monopóliuma és klasszikus hatásköre, amelynek fontosságát többen relativizálják - vagy a kormány és kormánytöbbség fúziója és a "kormány parlamenti diktatúrája" miatt, vagy a törvényhozás közjogi és egyéb korlátaira rávilágítva.[2] Mivel a törvényhozás - a minősített többségi döntéseket kivéve - a kormánytöbbség felelőssége és gyakorlati lehetősége, az ellenzék ezen a területen elsősorban alternatívaállítási funkciójának tud eleget tenni. Ha kevés sikerrel is, igyekszik befolyásolni a törvényalkotás menetét vagy a törvények tartalmát, javaslatai-álláspontja mindenképpen az általa képviselt alternatív program megjelenítése.

A parlament mint testület munkájának alapelve a demokratikus működés követelménye, amely jelen esetben a demokratikus törvényalkotási eljárás garanciáinak kiépítését követeli meg. Így a törvényalkotással szemben támasztható alkotmányos követelmények az alábbiak szerint fogalmazhatók meg:

- a törvénykezdeményezésre jogosultak körének meghatározása;

- a törvényalkotás két alapvető metódusának elkülönítése, úgymint 'rendes' és 'sürgős'/'kivételes' eljárás;

- annak meghatározása, hogy a törvényjavaslat tárgyalása hány olvasatban történik;

- a módosító indítványok benyújtásának biztosítása;

- a törvények és alkotmánymódosítások elfogadására vonatkozó formális követelményeinek meghatározása;

- annak meghatározása, hogy a törvényjavaslatok visszavonására van-e és milyen keretek között lehetőség.

Van alkotmány (pl. a lengyel), amely a parlament autonómiáját korlátozva ezeket a kérdéseket viszonylag részletesen szabályozza,[3] azonban a törvényalkotási eljárás jórészt házszabályi szabályozás tárgya. Ezeket a követelményeket az alábbiakban egy másik keresztmetszetben, a főbb intézményi kérdések mentén tárgyalom.

1. A törvénykezdeményezés joga

A törvénykezdeményezés joga a világ parlamentjeiben általában mindig megilleti a képviselőket is (a fő kezdeményező kormány, valamint az államfő mellett), ám ezt általában korlátozzák. Több parlamentben nem egyéni jog, Németországban frakciójog, a Szejmben 15 képviselő joga, illetve különféle korlátozások alá vetik.[4]

- 62/63 -

A magyar Alkotmány 25. § (1) bekezdése egyéni jogként (is) biztosítja, elvileg a kormány kezdeményezési jogával azonos terjedelemben, azonban ezt a Házszabály a hatékonyság javára és a demokratizmus rovására, nyilvánvalóan alkotmányellenesen korlátozza:[5] a tárgysorozatba vételhez szükséges, hogy a kijelölt bizottság azt támogassa. A bizottságokban is biztosított kormánypárti többség akaratát ellensúlyozhatja, hogy az itt elutasított kezdeményezést a benyújtó képviselő frakcióvezetője - a képviselőcsoport nevében - rendes ülésszakonként legfeljebb hat (1997. júliusa előtt öt) alkalommal megmentheti - ám a tárgysorozatba vételről ekkor is a ház többsége határoz [98. § (3) és (5) bek.]. A szabály működésének lényegét az alábbi táblázat teszi világossá: a kormánypárti képviselők törvényjavaslatait a parlament 24-51 %-ban elfogadja, az ellenzéki képviselők esélye erre mindössze 1-4 %.

Szente szerint a kollektív jogként szabályozott kezdeményezés elméletileg indokolható, hiszen a törvényalkotás a parlament mint testület joga[6] - ám véleményem szerint ez nem indokolja a frakciójogként való intézményesítést sem, továbbá az egyéni, független képviselők hátrányos megkülönböztetés áldozatai lehetnek. Megemlíthető azonban, hogy a magyar parlamenti gyakorlatban a frakciófegyelem uralja az egyéni képviselői jogokat, a frakcióvezetés tudta - és támogatása - nélkül a képviselő nem nyújthat be egyéni indítványt.

A benyújtott és az elfogadott törvényjavaslatok megoszlása beterjesztők szerint:[7]

2. A plénum nyilvánossága

A törvényalkotás mint eljárás egyik legfontosabb kérdése - a már tárgyalt beszédjogon túl - ellenzéki szempontból, hogy a kormánytöbbség ne távolíthassa el a plénumról a lényeges kérdéseket, ne fossza meg az ellenzéket a nyilvános szereplés lehetőségétől. Ennek egyik vonzata, hogy a parlament jogalkotási hatáskörét a kormány rendeletalkotási hatáskörével kiegyensúlyozottan kell lehatárolni, másrészt a plénum elől csak garanciákkal kerülhessen a kisebb figyelemmel kísért és korlátozottabb nyilvánosság mellett működő - és kormánypárti többséget leképező - bizottságokhoz a törvényalkotás.[8]