Tanulmányunk apropója, hogy az Országgyűlés mint alkotmánymódosító hatalom 2010 júniusában az alkotmánybírákra vonatkozó jelölési szabályok megváltoztatását határozta el.1 Indokoltnak tartjuk áttekinteni, hogy az alkotmánybírói függetlenség alkotmányos követelményére milyen hatást gyakorol a módosítás. Ennek során bemutatjuk az új szabály keletkezéstörténetét, kitérünk a korábbi magyar alkotmányozási törekvések kapcsolódó javaslataira, továbbá rendszerezzük más európai államoknak az alkotmánybírák jelölésére és választására vonatkozó szabályozási megoldásait, amely véleményünk szerint elősegíti a 2010. évi módosítás értékelését.
Az 1949. évi XX. törvény (Alkotmány) 32/A. § (4) bekezdésének alkotmánybíró-jelölési szabálya 1990 óta a következő volt: "[a]z Alkotmánybíróság tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselő csoportjainak egy-egy tagjából álló jelölő bizottság tesz javaslatot."2 E paritásos megoldás célja szerint a parlamenti pártokat a jelölési folyamatban egyfajta konszenzusra kényszerítette, és elősegítette, hogy a megválasztáshoz szükséges - az összes képviselő kétharmadának támogatását igénylő - többség a plénumon kialakuljon. Más - inkább a politikatudományra tartozó - kérdés, hogy a konszenzus alkotmányos követelménye a gyakorlatban a pártok kompromisszumképtelensége, tipikusan a mindenkori ellenzék pártjainak ellenállása okán nem vagy csak nehézségek árán valósult meg, s ezért gyakran jelentett problémát, hogy egy vagy több alkotmánybírói hely hosszú ideig betöltetlen maradt.3
A jelölési szabály a 2010. június 7-én benyújtott T/189. sz. javaslat szerint eredetileg akként módosult volna, hogy "[a]z Alkotmánybíróság tagjaira az országgyűlési képviselőkből álló nyolctagú jelölő bizottság tesz javaslatot". A bizottság összetételére vonatkozó elképzelés a javaslat indokolásában jelenik meg4, amelyet nem tartunk haszontalannak teljes terjedelmében idézni: "Az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve. Ahhoz, hogy funkcióját maradéktalanul elláthassa, biztosítani kell az önállóságát, függetlenségét és folyamatos működőképességének jogi feltételeit. Az Alkotmány 32/A. § (4) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság tizenegy tagját az Országgyűlés választja. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 4. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság tizenegy tagból - köztük az elnökből és helyettes elnökből - álló testület. Az Alkotmánybíróság jelenleg csupán kilenc tagból áll, amely adott esetben veszélyeztetheti a testület teljes ülésének határozatképességét, amely az Abtv. 30. § (3) bekezdése értelmében legalább nyolc tag, köztük az elnök vagy akadályoztatása esetén a helyettes elnök jelenlétét követeli meg. Az elmúlt húsz év tapasztalatai azt mutatják, hogy a hatályos jelölési szabályok nem biztosítják a testület folyamatos és zavartalan működését, ezért szükséges azok felülvizsgálata.
A Javaslat szerint az Alkotmánybíróság tagjaira az országgyűlési képviselőkből álló nyolc tagú jelölő bizottság tesz javaslatot. A jelölő bizottság összetétele, igazodva a választópolgárok akaratából létrejött parlamenti arányokhoz, biztosítja a politikai egyeztetések lefolytatásának megfelelő kereteit." [Kiemelés a szerzőktől.]
A javaslat általános és részletes vitáját június 7-én és 8-án le is folytatta a parlament, június 14-én pedig az indítvány elfogadásáról határozott, kérve a törvény sürgős kihirdetését.
Sólyom László köztársasági elnök az elfogadott alkotmánymódosító törvényt június 21-én megfontolásra küldte vissza a parlamentnek.5 Az államfő hangsúlyozta, hogy a fennálló szabályozás valóban nem töltötte be garanciális feladatát (vagyis azt, hogy az ellenzéki pártok bevonása nélkül ne kerülhessen sor alkotmánybíró-választásra), mivel egyfelől az ellenzék pártjai képesek voltak blokkolni a választást, másfelől és elvileg, ha az ellenzékhez tartozó pártoknál több párt alkotja a kormányoldalt, amely kétharmados többséggel rendelkezik, akkor ilyen esetben az ellenzék nélkül is lehet alkotmánybírákat választani, hiszen a jelölő bizottságban is biztosított a többség.6 A köztársasági elnök ugyanakkor leszögezte, hogy az Országgyűlés által elfogadott törvény sem szolgálja jobban az alkotmánybírói függetlenség és a magas szakmai színvonal követelményét. Véleménye szerint a parlamentnek olyan alkotmányos általános érvényű eljárási garanciát kellene kialakítani, amely nem függ az Országgyűlés összetételétől, és jobban illeszkedik az európai alkotmányfejlődés tendenciáihoz. Vagyis a parlamentnek a fennálló modell helyett inkább a több alkotmányos szerv együttműködésén alapuló megoldásra kellene törekednie az alkotmánybírák jelölését és választását övező garanciális szabályok kialakításakor. Az államfő ennek alátámasztására több európai állam alkotmányi szabályozását is bemutatta levelében. Amennyiben az Országgyűlés a parlamenti jelölés és megválasztás konstrukciójához ragaszkodik, akkor - Sólyom László szerint - az elfogadott szabályozás két szempontból kifogásolható. Egyrészt a jelölő bizottság összetételének meghatározása nélkül az alkotmányi garancia hiányos, mivel csupán a Házszabályból lehetne arra következtetni, hogy az összetétel a parlamenti erőviszonyok szerint alakulna. A Házszabálytól viszont a pártok eltérhetnek, ezért nem jelent megfelelő alkotmányos garanciát ilyen jelentőségű szabályozás esetében. Másrészt az államfő meglátása szerint a jelölő bizottság tagjainak számát viszont nem indokolt az Alkotmányban rögzíteni, mivel ez korlátozza az összetételre vonatkozó szabály betarthatóságát.7
A köztársasági elnök átirata nyomán került sor június 28-án a törvény záró vitájára, amelyen az elfogadott8 módosító javaslat a 32/A. § (4) bekezdését a következő szöveggel véglegesítette: "Az Alkotmánybíróság tizenegy tagját az Országgyűlés választja. Az Alkotmánybíróság tagjaira - a képviselőcsoportok közötti létszámarányokat is figyelembe véve - az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak tagjaiból álló jelölő bizottság tesz javaslatot. Az Alkotmánybíróság tagjainak megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."9 [Kiemelés a szerzőktől.]
Az alkotmánybíráskodás esetében a függetlenség több elemből tevődik össze:10 intézményi, működési, pénzügyi és szervezeti függetlenségből, valamint az alkotmánybírák személyére vonatkozó személyi, politikai és szakmai függetlenségből. Az Alkotmánybíróság mint intézmény függetlenségével e tanulmány keretén belül nem foglalkozunk11, s az alkotmánybírák függetlenségét garantáló szabályok közül is csupán jelölési feltételekre, illetve eljárásra fokuszálunk.12 Az eljárási alkotmányosság jegyében a személyi függetlenséget garantálná a jelölés és a megválasztás demokratikus, pártkötődéseket ténylegesen kizáró mechanizmusa, illetve az, ha a jelölés és a megválasztás egyetlen kritériuma a szakmaiság lenne.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
