A Gyűrűk és sugarak rendhagyó, empirikus tanulmányokat tartalmazó kötet: a benne foglalt írások mindegyike egyetlen város, Hajdúböszörmény közfeladat-ellátását vizsgálja. A területi szervezésben ellátandó közfeladatok lehetséges megoldási modelljeit vizsgáló, az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoportja által elvégzett kutatás a hazai közigazgatás-tudomány nemes hagyományát, a típusos esetfeldolgozás módszerét eleveníti fel, amelyet olyan elődök honosítottak meg Magyarországon, mint Magyary Zoltán, Madarász Tibor és Vági Gábor.
A tanulmánykötet általában a Hajdúböszörmény által ellátott közszolgáltatás-szervezésre fókuszál. A kutatás azonban nem maradt meg a jogszabály által előírt önkormányzati feladatoknál, a kutatók túlléptek a közigazgatási jogban axiomatikusnak tekintett önkormányzati feladat-államigazgatási feladat dichotómián. A kutatócsoport tagjai vizsgálódásuk során figyelembe vettek minden olyan közszolgáltatási csoportot, amely a városközösség életét meghatározza.
A kutatás különösen turbulens időszakban zajlott, hiszen a magyar önkormányzatiság közelmúltbeli történetét mélyreható jogszabályi változások, illetve a magyar önkormányzati rendszer fundamentális átalakítása jellemezte. E változások alapvető jellemvonása a centralizáció: az önkormányzati kötelezően ellátandó feladatok körének csökkenése, a hatósági feladatok kikerülése az önkormányzati rendszerből, a közszolgáltatási funkcióknak a megyei önkormányzatoktól történő elvonása, a kötelező társulás lehetőségének bevezetése, szigorodó törvényességi felügyelet, szigorodó gazdálkodási szabályok és a feladatfinanszírozás bevezetése, illetve a polgármester szerepének erősödése. Az átalakulás vázlatos áttekintése az alábbiakban a kötetben található ténymegállapító tanulmányok ismertetése előtt orientáló jelleggel bír.
A korábbi Alkotmány rendelkezései szerint a "község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzatok alapjogai egyenlők. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek."[1] Az Alkotmánybíróság az 18/1993. (III. 19.) AB határozatban bizonyos szempontból nehezen értelmezhető fordulattal mondta ki, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog tulajdonképpen alapjog.[2]
A testület a helyi önkormányzás alapjogát a népszuverenitásból fakadó jogosultságként értette, amely a településen választójoggal rendelkező választópolgárok közösségét illette meg. A belőle - mint anyajogból - levezethető egyes önkormányzati jogok a képviselőtestület számára megállapított hatáskörcsoportokban öltöttek testet. Az önkormányzáshoz való jog alapjogi jellegének lényege tehát az volt, hogy a törvényhozás ezeket a jogokat tőlük sem közvetve, sem közvetlenül nem vonhatta el. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy azok a szervtípus autonómiáját garantálták, ezért nem voltak azonosak az egyén autonómiáját biztosító alapjogokkal. Ez az autonómia a törvényhozót annyiban korlátozta, hogy nem állapíthatott meg olyan korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog kiüresedéséhez vezethettek volna.
Az önkormányzatok autonómiája ebben az olvasatban tehát a "helyi közügyek önálló és demokratikus intézésének" jogát jelentette. Az Alkotmánybíróság megfogalmazása szerint: "[a]z Alkotmány [...] kiemeli a helyi önkormányzatot az államigazgatás hierarchikus szervezetrendszeréből, elválasztja az önkormányzatokat az államigazgatás szervezetétől. A helyi önkormányzást nem tekinti az államigazgatás részének..."[3] Az Alkotmánynak ez a természetjogias önkormányzati koncepciója két pilléren nyugodott: egyrészt a helyi önkormányzáshoz való alapjogon, másrészt az államhatalom decentralizálásának elvén. Az Alkotmány az önkormányzatokat leválasztotta az államigazgatás rendszeréről, és a kormánnyal és az államigazgatási szervekkel szemben biztosította autonómiájukat.
A szilárdnak tűnő alkotmányos védelem sem volt képes azonban azoknak az ellentmondásos döntéseknek a kiküszöbölésére, amelyek végső soron az önkormányzatok alkotmányos pozíciójának gyengítésével jártak. Idesorolhatóak a "felelőtlen központosítás" jelei, nevezetesen, hogy a törvényalkotó úgy rótt feladatokat az önkormányzatok részére, hogy eközben azt is megmondta, hogy az adott feladatot milyen létszámmal és milyen szakmai feltételek mellett kell ellátni. Rosszabb esetben elmaradt e feladatkiszabások mellől a fedezetül szolgáló anyagi eszközök rendelkezésre bocsátása. Mindemellett folyamatosan nőtt a dekoncentrált szervek száma, párhuzamosan a tényleges decentralizáció elodázásával. Továbbá, a bér- és gazdálkodási feszültségek is az önkormányzatoknál jelentkeztek. Az önkormányzati autonómia e folyamatok hatására a rendszerváltás óta folyamatosan csökkent.
- 60/61 -
Ezt fokozta az is, hogy a pár száz lelkes kistelepülések nemritkán ugyanolyan feladat- és hatáskörök címzettjeivé váltak, mint a legnagyobb városok. A törvényekben ráruházott feladatokat itt is el kellett látni, de az egyedi igények érvényesítésének a teljes hiánya itt még nagyobb problémákat szült. Márpedig minél kisebb a település, annál kevésbé támaszkodhat a helyi bevételekre, és annál jobban rá van utalva az állami normatívára.[4]
A 2011-es Alaptörvény szakított a korábbi Alkotmány megoldásaival. Az új normaszöveg a 31. cikktől kezdődően rendelkezik az önkormányzatokról. Itt már nincsen szó helyi önkormányzáshoz való jogról: "Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek." A helyi önkormányzatok úgynevezett "alapjogai" is eltűntek, ezek helyett a 32. cikkben hatásköri felsorolást találunk. Az Alaptörvény szerint tehát már nem beszélhetünk a jogosultságok alapjogias jellegű fokozott védelméről, amely azzal a következménnyel jár, hogy a törvényhozó hatalom korlátlanul beavatkozhat az önkormányzatok működésébe, a hatásköröket bármikor elvonhatja egy érvényesen megalkotott törvénnyel.
Az autonómia a végrehajtó hatalomtól sem biztosított: ezt jelzi például az a rendelkezés, amelynek értelmében az önkormányzat rendeleteit az illetékes kormányhivatalnak köteles megküldeni. Lehetőséget biztosít az alkotmány arra is, hogy mulasztás esetén "a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében a fővárosi és a megyei kormányhivatal vezetője alkossa meg."[5]
Jelentősen csorbult a korábban is rugalmasan értelmezett gazdálkodási szabadság is, a 34. cikk szerint ugyanis a helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek, illetőleg az önkormányzatok az Alaptörvény és a rendelkezésekhez kapcsolódó jogalkotás eredményeként pénzügyi önállóságukat szinte teljes egészében elveszítették. A helyi önkormányzatok számára kötelezően ellátandó feladatok egyszerű törvényben is megállapíthatóak, vagyis a mindenkori parlamenti többség továbbra is bármely feladatot "letolhat" az önkormányzatokhoz.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
