Magyarországon a lakosság helyi közszolgáltatásokkal való ellátásában, s a helyi közhatalom gyakorlásában meghatározó szerepe van a helyi önkormányzatoknak. Az önkormányzati feladatok köre, annak kisebb mértékű változása a mindennapi életre is jelentős hatással lehet. A magyar önkormányzati joggal foglalkozó jogtudomány a helyi autonómiák feladatai körében megkülönbözteti az önkormányzati hatásköröket, valamint az önkormányzatok szervei, tisztségviselői és köztisztviselői által ellátott átruházott államigazgatási feladat- és hatásköröket. Az önkormányzati feladatok körében pedig hagyományosan a kötelező és az önként vállalt (fakultatív) feladatokat különíti el.[1] Álláspontom szerint a hazai (és a nemzetközi) jogtudományban elfogadott álláspont nincs figyelemmel a kötelező és fakultatív feladatok határvidékén elhelyezkedő "szürke zónára", amikor is a kisebb vagy alacsonyabb közigazgatási szinten elhelyezkedő önkormányzati egységek önként átvállalhatják a nagyobb egységek feladatait, s ebben az esetben tevékenységükre (legalább is részben) a kötelező feladat- és hatáskörökre vonatkozó jogi rezsimet kell alkalmazni. Cikkemben a fentieknek megfelelően először a helyi önkormányzatok feladatrendszerének és feladatátvállalásának európai szabályozási modelljeit, az európai jogirodalomban kialakult álláspontot tekintem át. Ezt követően a hazai jogirodalomban kialakult vélemények vizsgálatát követően az önkormányzati jog tételes rendelkezéseit elemzem, majd áttekintem a kérdéssel kapcsolatos ágazati (különös részi) közigazgatási és a pénzügyi jogi szabályozás főbb esetköreit. Végül, az önkormányzati törvény nemrég közzétett új koncepcióját vizsgálom, s azzal kapcsolatban fogalmazok meg de lege ferenda javaslatokat.
Az önkormányzati feladatok osztályozása körében meghatározó jelentőségű, hogy az egyes államok miként tekintenek a helyi közösségek feladat- és hatásköreire. A modern önkormányzati rendszerek tekintetében azonban a szabályozások két fő modell körébe sorolhatóak. Az egyik az angolszász államok ultra vires elv alapján történő hatásköri meghatározása, a másik a kontinentális közigazgatási rendszerek természetjogias megközelítésű, a helyi közügy általános fogalmára építő definíciója.
A két elv részletes tárgyalása egyrészt jelentősen meghaladná e tanulmány kereteit, másrészt a kérdéssel összefüggő álláspontját e sorok szerzője ugyanezen folyóirat hasábjain már korábban kifejtette.[2] Jelen tanulmány vizsgálódási köréhez kapcsolódóan itt csak annyit jegyzek meg, hogy az ultra vires elvet követő államokban főszabály szerint az önkormányzatok csak azon ügyek tekintetében járhatnak el, amelyet a törvényalkotó kifejezetten a hatáskörükbe utalt. A későbbiekben ez a merev szabály differenciálódott, s a bírói gyakorlatban elismerték az önkormányzat hatáskörét azon, törvényben külön nem nevesített kérdésekben is, amelyek ellátása a törvényben meghatározott hatáskör gyakorlatához közvetlenül vagy közvetve szükséges.[3]
A helyi közügy általános fogalmára építő - jellemzően kontinentális jogrendszerű - államokban a helyi közügynek az alkotmányban vagy az önkormányzati törvényben szereplő fogalma általános jelleggel kiterjed valamennyi helyi (érdekű) kérdésre, s ezen általános fogalom körében az önkormányzat általános hatáskörrel rendelkezik.[4]
Az önkormányzati hatáskörök osztályozását ezen két modell keretei között lehet elvégezni.
Az önkormányzatok és szervei által ellátott feladatokat a magyar és a nemzetközi jogirodalom két módon csoportosítja: egyrészt megkülönböztetik a monista, másrészt a dualista rendszereket.
a) Az önkormányzati feladatok monista felfogása
Az önkormányzatok feladatrendszerének monista felfogása a helyi közösségek autonómiái által végzett tevékenységeket egységes egészként szemléli, s nem tesz különbséget a tekintetben, hogy a feladatot az önkormányzat a helyi közügyek körébe tartozó kérdésként, vagy az államigazgatási szervezetrendszer által átruházott kérdésként végzi-e.[5] Az igazgatás egységének elve alapján az önkormányzati szervezetrendszer általi feladatellátásra figyelemmel valamennyi ilyen feladatot önkormányzati jellegűnek tekint.[6]
Bár egyes kontinentális jogrendszerű államok jogirodalmában, s bizonyos javaslatokban - így például az 1948-as német weinheimi német községi (települési) rendtartási tervezetben - is felmerült a fenti szabályozási modell alkalmazása, azonban ez a modell elsősorban az ultra vires elvet követő angolszász államokban érvényesül.[7] Ugyanis az ultra vires rendszerben főszabály szerint valamennyi önkormányzati feladatot a törvényalkotó határoz meg, ezek többsége - a rendészeti feladatok kivételével - jellemzően közszolgáltatási[8] feladatok, amelyekkel összefüggésben ráadásul az ágazati törvények a szakminisztereknek és az irányításuk alatt álló főhatóságoknak gyakran széles ellenőrzési (bizonyos esetekben felügyeleti) jogokat[9] biztosítanak, így tulajdonképpen kevéssé indokolt eltérő feladatrezsimek meghatározása.
b) Az önkormányzati feladatok dualista felfogása
A másik modellben - amely elsősorban a kontinentális jogrendszerű államokra jellemző - egymástól élesen elkülönítik a helyi önkormányzatoknak a helyi közügyek alkotmányos fogalma körében ellátott önkormányzati feladatait, valamint az igazgatási hatékonyság és a polgárközeli igazgatás alapján az önkormányzatok szerveire és tisztségviselőire telepített átruházott államigazgatási feladatokat.[10]
Ebben a rendszerben az önkormányzati feladatok ellátása tekintetében a helyi közösségek önállósága nagyobb, s az 1970-es évek óta lezajlott alkotmányos fejlődés eredményeként alkotmányjogilag is védett. A Helyi önkormányzatok Európai Chartájának rendelkezéseire is figyelemmel általánosan megfogalmazható, hogy ezekben az ügyekben az államigazgatás legfeljebb törvényességi felügyeletet gyakorol.[11]
Az átruházott államigazgatási ügyek ellátását az államigazgatás jellemzően a költséghatékonyság és a könnyebb elérhetőség biztosítása érdekében telepítette az önkormányzatok szerveire. Ezek az ügyek jellemzően nem - vagy csak nagyon részlegesen - vonhatóak a helyi közügy körébe. Így az egyes alkotmányoknak az önkormányzati hatáskörök védelmére vonatkozó rendelkezései sem érvényesülnek ezekben az ügyekben. Éppen ezért az államigazgatás beavatkozási lehetőségei is szélesebbek: például a német jog az átruházott állami ügyekben az állami szerveknek nemcsak jogszabálysértés esetén, hanem szakmai kérdésekben is lehetővé teszi a felügyeleti intézkedések alkalmazását (szakfelügyelet - Fachaufsicht).[12] Hasonló a helyzet Magyarországon is, ahol az önkormányzati ügyekre vonatkozó - jelenlegi - törvényességi ellenőrzési (az új Alaptörvény szerint 2012. január 1-jétől törvényességi felügyeleti) rendszerben is szakmai felügyeleti jogokat biztosít az államigazgatási hatósági ügyben felügyeleti szervként eljáró szervezeteknek.[13]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
