A népszavazásról új jogi rendelkezések születtek, ami a 2010-2011-ben folyó alkotmányozással összefüggésben indokolt is volt. Az Országgyűlés 2013 december 17-én elfogadta a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvényt (a továbbiakban: Népszavazási törvény vagy törvény), mely 2013 december 23-án került kihirdetésre a Magyar Közlönyben. A Népszavazási törvény a helyi népszavazás anyagi és eljárási jogi vetületét egységesen szabályozza, rendelkezései azonban az Alaptörvény értelmében nem minősülnek sarkalatosnak.[1] A törvényhozó összességében a T/3479. sz. törvényjavaslat alapján fogadta el a törvényt, amelynek indokolása az egyes rendelkezések értelmezéséhez megfelelő támpontot nyújt, más rendelkezések - így a kötőerő - köré azonban számos kérdőjel tehető. A Népszavazási törvénynek a "Helyi népszavazás kezdeményezése" címet viselő III. fejezete 19. pontja szabályozza a kötőerőt. Ennek keretében rendelkezik az érvényről, az eredményről, a népszavazási döntéssel összefüggő képviselő-testületi feladatokról, valamint az érvényes és eredményes helyi népszavazás moratóriumáról.
A Népszavazási törvény értelmében a helyi népszavazás: érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele érvényesen szavazott, és eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.[2]
A korábbi szabályozástól eltérően, a helyi népszavazás érvényességéhez már nem csupán a választópolgárok több mint a felének szavazása szükséges, de a szavazásnak érvényesnek is kell lennie. Ehhez igazodóan a helyi népszavazás is csak akkor eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. A helyi népszavazás végkimenetelét illetően - az érvény és az eredmény kritériuma szempontjából - három eset merülhet fel: a helyi népszavazás érvénytelen, ekkor az eredmény vizsgálata szükségtelen; a helyi népszavazás érvényes ugyan, de eredménytelen; a helyi népszavazás érvényes és eredményes.
A kötőerő szempontjából csak az érvényes és eredményes helyi népszavazásnak van jelentősége (az érvénytelen, de eredményes helyi népszavazás fogalmilag kizárt), mert csak e két kritérium együttes megvalósulásakor kötelező a referendum a képviselő-testületre.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) IV. fejezete szabályozta a helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés jogintézményének anyagi jogi vetületét. E jogszabály értelmében a helyi népszavazás: érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele szavazott, és eredményes, ha a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.[3]
E szabály alapján az volt a követendő eljárás, hogy amennyiben a helyi népszavazás érvénytelen, az eredményt már vizsgálni sem kell, mert ekkor a helyi népszavazás nem eredményezhet önkormányzati döntést. Az érvénytelen helyi népszavazás természetesen most sem eredményezhet önkormányzati döntést, de a helyi népszavazás érvénye és eredménye már nem választható el egymástól élesen. A törvényhozó ugyanis a helyi népszavazás érvényességéhez két, egyidejűleg fennálló feltételt támaszt: a választópolgárok több mint felének szavazatát, a szavazás érvényességét.
A Népszavazási törvény 86. §-a a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 186. §-ára utal, amely meghatározza a szavazás módját. Ennek értelmében érvényesen szavazni csak a hivatalos szavazólapon szereplő válaszra lehet. Érvényesen szavazni a válasz neve melletti körbe tollal írt két, egymást metsző vonallal lehet.[4] Szemben a korábbi szabályozással, jelenleg pusztán a részvétel számszerűségéből még nem állapítható meg az érvényesség. Ez ugyanis csak az érvényesség egyik feltétele, amelyből még nem lehet következtetni a másik feltételre, a szavazás érvényességére. A helyi népszavazás érvényének a megállapításához a részvétel mellett a szavazás érvényességét is vizsgálni kell, ahhoz pedig, hogy megállapítható legyen, hogy a választópolgárok érvényesen szavaztak-e, a leadott szavazatokat is meg kell vizsgálni. Hasonló a helyzet az eredmény vizsgálatával is, mert itt sem csupán a szavazó választópolgárok, hanem az érvényesen szavazó választópolgárok szavazatát kell alapul venni az eredmény megállapításához.
Az új szabályozás alapján kialakuló gyakorlat talán kedvezőbb lesz az eddiginél, mert az érvényes helyi népszavazás szinte biztosan eredményes is lesz, legfeljebb szavazategyenlőség alakulhat ki. Ha ugyanis a helyi népszavazáson a választópolgárok több mint a fele részt vett és érvényesen is szavazott, akkor a helyi népszavazás eredménytelenségét már csak szavazategyenlőség okozhatja.
- 229/230 -
A Népszavazási törvény a helyi népszavazás döntéséhez a képviselő-testület egyszerű többséget igénylő döntéséhez szükséges szavazati aránnyal azonos feltételt ír elő. A Mötv. kimondja: a képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen az önkormányzati képviselőknek több mint a fele jelen van.[5] A javaslat elfogadásához az egyszerű többséget igénylő javaslat esetén a jelen levő önkormányzati képviselők, minősített többséget igénylő javaslat esetén a megválasztott önkormányzati képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges.[6]
A képviseleti demokráciával szemben, a Népszavazási törvény semmilyen kérdésben nem teszi lehetővé a magasabb részvételi és szavazati arányt, a helyi népszavazásra bocsátott kérdésekben tehát szelekció nélkül azonos arányok érvényesülnek. A képviselő-testület hatáskörébe tartozó, minősített többséget igénylő ügyek[7] egy része - így a személyi és szervezetalakítási kérdések, a képviselő-testület feloszlásának kimondása, a rendeletalkotás körében pedig a zárszámadás, a költségvetés és a helyi adók kérdése - viszont nem is bocsátható helyi népszavazásra.
A Népszavazási törvény előírja, hogy mikor nem nyújtható be azonos tárgyú kérdés hitelesítés céljából.[8] Ezek között szerepel az érvényes és eredményes helyi népszavazás egyéves időbeli hatálya is, így a moratórium (ld. a tanulmány 3. pontját) védettséget élvez az azonos tárgyú kérdésre irányuló újabb helyi népszavazással szemben. A törvény értelmezi a kérdésazonosságot, melynek értelmében két kérdés abban az esetben tekinthető azonos tárgyúnak, ha azok - akár részben - azonos vagy egymást kizáró kötelezettséget rónának a képviselő-testületre.[9]
E kérdésben a Népszavazási törvény szabályozása precízebb megoldást tükröz, mint az Ötv. által követett megoldás. Az Ötv. ugyanis kimondta: eredménytelen helyi népszavazás esetén a népszavazásra bocsátott kérdésben a képviselő-testület dönthet. Ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni, akkor sem, ha a helyi népszavazás eredménytelen volt.[10] A norma több szempontból is kétséges volt. Felmerül ugyanis a kérdés, hogy a képviselő-testületet vajon a kötelező helyi népszavazás eredménytelensége esetén is megillette-e a döntéshozás joga vagy sem? Álláspontom szerint a képviselő-testület nem dönthetett és jelenleg sem dönthet olyan kérdésben, amely a kötelező helyi népszavazás alapjául szolgál, olyan esetben viszont, amikor a kérdés fakultatív referendum körébe tartozik, a képviselő-testületet eredménytelenség esetén - a törvény külön felhatalmazása nélkül is - megilleti a döntés joga. Más kérdés a képviselő-testületi döntéshozatal biztosítása a kötelező helyi népszavazás sorozatos érvénytelensége vagy eredménytelensége esetén, ami álláspontom szerint indokolt lenne, erről azonban jelenleg nem intézkedik a Népszavazási törvény.
Az ugyanabban a kérdésben, eredménytelenség esetén történő ismételt helyi népszavazás egy éven belüli tiltott kitűzését szabályozó norma is jogbizonytalanságot okozott. Az Ötv. ugyanis nem nevezte meg a helyi népszavazás végkimenetelének azon eseteit, amikor egyértelműen tilos az egy éven belüli ismételt kitűzés: csak eredménytelenség vagy eredményesség esetén is? Esetleg érvénytelenség esetén is? Ezen túlmenően a normát eltérőképpen kellett értelmezni a helyi népszavazás választópolgári és nem választópolgári kezdeményezői alapján is.[11] Rendjén való tehát, hogy a Népszavazási törvény szakított e joggyakorlattal.
A képviselő-testület - ha a helyi népszavazás döntési kötelezettséget keletkeztet - köteles a helyi népszavazás napjától számított száznyolcvan napon belül az érvényes és eredményes helyi népszavazás döntésének megfelelő rendeletet megalkotni vagy határozatot hozni.[12] A helyi népszavazás kötőereje joghatásának vizsgálatához a kiindulópontot a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) biztosítja. A Mötv. kimondja, hogy ki, mely szerv hozhat önkormányzati döntést. Ennek értelmében önkormányzati döntést hozhat: a képviselő-testület; a helyi népszavazás; a képviselő-testület felhatalmazása alapján a) a képviselő-testület bizottsága; b) a részönkormányzat testülete; c) a társulás; d) a polgármester;e) a jegyző. [13]
A Mötv. szabálya alapján leírható: a képviselő-testület és a helyi népszavazás egyenrangú és diszjunktív, egymást kizáró döntéshozatali forma. A választópolgárok a helyi népszavazáson történő részvételükkel saját jogukon, és nem a képviselő-testület felhatalmazása alapján hoznak önkormányzati döntést. Mivel a választópolgári közösség nem szerve a képviselő-testületnek, így reá értelemszerűen nem ruházható át a képviselő-testület hatásköre és a döntéshozatal során sem utasítható. Döntéshozási joga a Mötv.-ből ered, így a döntést a képviselő-testület a Népszavazási törvényben rögzített egyéves moratóriumig nem írhatja felül, utána is csak abban az esetben, ha nem kötelező helyi népszavazásról van szó. Kötelező helyi népszavazáskor a moratórium szintén egy évig köti a képviselő-testületet, de ilyen esetben a képviselő-testület semmilyen döntést nem hozhat az egy év letelte után sem, mert arra csak a válasz-
- 230/231 -
tópolgári közösség jogosult. Ez a tilalom akkor is fennáll, ha a helyi népszavazás érvénytelen vagy érvényes ugyan, de eredménytelen.
A Mötv. az önkormányzati döntés képviseleti és közvetlen formáját diszjunktív módon szabályozza: mivel a két forma egyidejűleg kizárja egymást, ezért a helyi referendum a joghatását tekintve ügydöntő. Ha helyi népszavazásra kerül sor, akkor annak eredménye nem tetszés szerint figyelembe vehető tényező, hanem normatív erővel rendelkező, közvetlen típusú önkormányzati döntés. A helyi népszavazás ügydöntő jellegét a Népszavazási törvény sem változtathatja meg, mert a jogintézmény önkormányzati döntést eredményező joghatásáról a Mötv. rendelkezik, ez a jogszabály pedig - szemben a Népszavazási törvénnyel - sarkalatosnak minősül. Mint látható, a Népszavazási törvény nem is rendelkezik a helyi népszavazás eredményének jellegéről, hanem csupán azt mondja ki, hogy az érvényes és eredményes helyi népszavazással hozott döntés mennyi ideig kötelező a képviselő-testületre.[14]
A törvény preambuluma a Mötv. idézett rendelkezésével összhangban rögzíti, hogy alkotmányos alapelvünk értelmében, a demokratikus hatalomgyakorlás részeként a polgárok a legfontosabb ügyek eldöntésében közvetlenül is részt vehetnek, amely jog a helyi közhatalom gyakorlása keretében a helyi önkormányzat közösségét is megilleti. Itt a vitapontot a preambulum "legfontosabb ügy" kitétele képezheti. Az Alaptörvény értelmében a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani.[15] Az Alaptörvény felhatalmazást adott a jogintézmény sarkalatosnak nem minősülő törvényben történő szabályozására, a Népszavazási törvény pedig rögzíti: a helyi önkormányzat képviselő-testülete helyi népszavazást rendelhet el a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyben. A preambulumnak igazodnia kell(ene) a törvény normatív tartalmú rendelkezéséhez, amely nemcsak a legfontosabb ügyekben biztosítja a helyi népszavazáson történő döntéshozás jogát, hanem a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe tartozó valamennyi helyhatósági ügyben, a tilalmazott ügyek értelemszerű kizárásával.
A kötőerővel kapcsolatos rendeletalkotási vagy határozathozatali feladatokat szabályozó törvényi rendelkezés némi logikai bukfencet rejt magában. A szabálynak ugyanis nem arról, illetve nem úgy kellene rendelkeznie, hogy a helyi népszavazás eredményeként a képviselő-testület az őt kötelezettségként terhelő döntésnek mennyi időn belül tegyen eleget, hanem csupán annyit kellene deklarálnia, hogy a képviselő-testület mennyi időn belül alkossa vagy hozza meg a helyi népszavazás eredményének megfelelő rendeletet vagy határozatot. Helyi népszavazáskor a döntést maga a választópolgári közösség hozza meg, ennélfogva a rendeletalkotás vagy határozathozatal nem tekinthető a képviseleti szerv önálló akaratának (döntésének): tartalmát a helyi népszavazás eredménye határozza meg.[16]
A törvény rögzíti azt is: a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a helyi népszavazás eredménye alapján a képviselő-testület el tudja dönteni, hogy terheli-e döntéshozatali kötelezettség, és ha igen, milyen döntés meghozatalára köteles.[17] Ez a szabály ugyancsak félreértelmezhető. A képviselő-testületnek nem azt kell eldöntenie, hogy kell-e döntést hoznia - mivel azt már meghozta a helyi népszavazás -, hanem azt kell megállapítania, hogy a helyi népszavazás eredményének megfelelő tartalommal határozatot kell-e hoznia, avagy rendeletet kell-e alkotnia. E kérdést pontosan kell tudnia megítélni, mert a moratórium főszabály szerint eltérő időpontban kezdődik a határozathozatalkor és a rendeletalkotáskor.
A törvény nem rendelkezett a moratórium módosítandó határidejéről arra az esetre, ha a képviselő-testület tévesen ítélte meg a kötelezettségét: rendeletet alkotott, de határozatot kellett volna hoznia vagy fordítva.
A Népszavazási törvény rögzíti azokat a területeket, amelyek rendeleti szabályozására felhatalmazta a képviselő-testületet.[18] A kötőerő rendeleti szabályozására a helyi jogalkotó nem kapott felhatalmazást, ezért a kötőerőről az önkormányzati rendeletben semmilyen formában nem kell és nem is lehet rendelkezni.
Az önkormányzati véleményalkotásra - hasonlóan az eddigi gyakorlathoz - továbbra is a helyi közakarat képzésének alakzatai nyújtnak módot, így a közmeghallgatás, a falugyűlés, a különböző állampolgári tanácskozások, illetőleg a jogalkotási felhatalmazás révén az önkormányzati rendeletben intézményesített sajátos formák, amennyiben pedig a helyi önkormányzat kereteit túllépő kezdeményezésről van szó, a felterjesztési jog.
A törvény annak tükrében rendelkezik a moratórium idejéről, hogy a képviselő-testületet rendeletalkotás vagy határozathozatal kötelezettsége terheli-e. Az érvényes és eredményes helyi népszavazással hozott döntés a képviselő-testületre a helyi népszavazás napjától - ha a helyi népszavazás rendeletalkotási kötelezettséget keletkeztet, a rendelet kihirdetésétől - számított egy évig kötelező.[19]
- 231/232 -
A Mötv. kimondja, hogy a képviselő-testület a döntéseit (határozat, rendelet) nyílt szavazással hozza.[20] A képviseleti szerv két döntési formája tekintetében a moratórium egyaránt egy év, de annak kezdő és végső időpontja eltérően értelmezendő.
A helyi népszavazás eredményének megfelelően a képviselő-testület vagy rendeletet alkot, vagy határozatot hoz. A kötelezettséget mindkét esetben a helyi népszavazás napjától számított 180 napon belül kell teljesíteni.
Amennyiben rendeletet kell alkotni, a képviselő-testületet a népszavazás eredménye a rendelet kihirdetésétől számított egy évig köti. Ez a szabály közérthető. Kérdés viszont, hogyan számítandó a moratórium a határozathozatal esetében? Határozathozatalkor értelemszerűen nem érvényesülhet a rendelet kihirdetésére vonatkozó törvényi kivétel: ekkor a képviselő-testületet a helyi népszavazás napjától számított egy évig köti az eredmény, akkor is, ha a határozatot a helyi népszavazás napjától számított száznyolcvanadik napon hozza meg, amikor is kvázi fél évig lesz hatályban a helyi népszavazás eredményének megfelelő tartalmú képviselő-testületi határozat.
Ez alapján kérdés: a helyi népszavazás napja és az eredményének megfelelő tartalmú rendelet megalkotása vagy határozat meghozatala közötti idő "lebegő" időszaknak minősül-e? A törvény nem határozza meg, hogy a képviselő-testület a helyi népszavazásra feltett kérdéssel a helyi népszavazás napját követő száznyolcvan napon belül mennyiszer foglalkozhat, azaz elképzelhető-e olyan eset, hogy a képviselő-testület a helyi népszavazás eredményét egy ideig ugyan figyelmen kívül hagyva döntsön, majd pedig még a száznyolcvan napos határidőn belül határozatba vagy rendeletbe foglalja a referendum eredményének megfelelő döntést?
Az már vita tárgyát képezheti, hogy van-e racionális alapja annak a törvényhozói akaratnak, miszerint az érvényes és eredményes helyi népszavazás eredményének megfelelő döntést a helyi népszavazás napjától számított száznyolcvan napon belül kell a képviselő-testületnek rendeletbe vagy határozatba foglalnia. A féléves időtartam nem túlzó kissé? A helyhatósági munkának nem lehet célja a választópolgári közösség és a képviseleti szerv versengése a végső döntéshozatalért. A képviselő-testület minél később alkot rendeletet a helyi népszavazás döntéséről és minél később kerül kihirdetésre, annál később jár le az őt kötő egyéves moratórium, a határozathozatalkor viszont nem egyértelmű még a kezdő és végső dátum sem.
A Népszavazási törvény több kérdést is megválaszolatlanul hagy, és a T/3479. számú törvényjavaslat részletes indokolása sem ad megfelelő eligazítást, mivel a helyi népszavazás kötőerejét meglehetősen röviden magyarázza. Utal azonban az országos népszavazás kötőerejét szabályozó rendelkezésekhez fűzött indokolásra, amely kimondja, hogy az országos népszavazás esetében, ha az Országgyűlésnek a népszavazás eredménye alapján törvényt kell alkotnia, e kötelezettségének 6 hónapon belül köteles eleget tenni. Ez az időtartam a népszavazás napját követő jogorvoslati eljárások hosszát - beleértve a szavazás egyes szavazókörökben történő megismételtetését is -, az ülésszakok közötti szüneteket, a jogalkotási határidőket figyelembe véve elegendő a szükséges törvény elfogadásához.
Ezek az indokok nem igazoltak a helyi népszavazáskor. A helyhatósági képviselő-testületek ülésezésére nem feltétlenül jellemzők az Országgyűlés által ütemezett ülésszakok és az azok közötti szünetek. A képviselő-testületek ülésszakjaira nincs egységes központi szabály; e kérdést mindegyik képviselő-testület maga rögzíti a szervezeti és működési szabályzatában, konkretizálva pedig a munka- és üléstervben, annyi törvényi feltétel kikötésével, hogy évente legalább hat ülést kell tartaniuk.
A jogorvoslati eljárás tekintetében elmondandó: ez az eljárás két szakaszra tagolható. Egyrészt a helyi népszavazást megelőző kezdeményezésre és az ezzel összefüggő egyes eljárási cselekményekre, másrészt a már megtartott helyi népszavazás érvénye és eredménye vizsgálatára, vagyis a helyi népszavazás végkimenetelére. Az első esetben a jogorvoslati döntés meghozataláig a kezdeményezés nyugszik, tehát addig nem foganatosítható más eljárási cselekmény, amíg az adott jogorvoslati szerv nem döntött a kifogásról, jogorvoslatról. Ha a kezdeményezés eljut a képviselő-testülethez, és az egyes jogorvoslati eljárások eredménytelen elteltét vagy elbírálását követően elrendelik a helyi népszavazást, majd a helyi választási bizottság által kitűzött, jogorvoslattal nem érintett időpontban meg is tartják, akkor a kezdeményezés "tiszta ügynek" minősíthető. Ebből következik, hogy a helyi népszavazást esetlegesen követő jogorvoslati eljárás kizárólag az érvény (szavazás) és az eredmény vizsgálatára irányul. A helyi népszavazással kapcsolatos kifogás címzettje a helyi választási bizottság, illetve az ő döntése elleni fellebbezés címzettje a területi választási bizottság (területi szintű helyi népszavazás esetében a területi választási bizottság és a Nemzeti Választási Bizottság), a benyújtás és a döntés rendelkezésére álló határidő pedig mindössze öt nap.[21]
A helyi népszavazást megelőző jogorvoslati eljárások együttes időtartama valóban jelentősnek mondható, de a helyi népszavazás utáni, amikor is megkezdődik a képviselő-testületi kötelezettség teljesítésének határideje, már nem az, a törvényjavaslat
- 232/233 -
indokolása értelmében viszont e jogorvoslati szakaszra tekintettel kell a hosszabb határidőt biztosítani. Ez az indokolás azért logikátlan, mert a törvény éppen abban a kérdésben nem nyújt eligazítást, amiért a hosszadalmasabb határidőt biztosítja, nevezetesen abban, hogy a helyi népszavazás eredményének vizsgálatára irányuló jogorvoslat hogyan érinti a moratóriumot és a képviselő-testület kötelezettségét. A jogorvoslati eljárásnak van-e a képviselő-testületi kötelezettségre és a moratóriumra nézve halasztó hatálya, avagy a jogorvoslati döntésnek lehet-e visszaható hatálya az időközben megalkotott (és kihirdetett) rendeletre vagy határozatra? A törvény nem szabályozta a képviselő-testületi kötelezettség teljesítésére vonatkozó határidő jogorvoslat esetén történő számítását, a képviselő-testület tehát jogorvoslatkor is a helyi népszavazás napjától számított 180 napon belül köteles a kötelezettségének eleget tenni: a jogorvoslat benyújtására és a döntésre rendelkezésre álló öt nap alatt is meghozhatja a határozatot, megalkothatja a rendeletet és ki is hirdetheti azt.
Ezek alapján célszerű lenne a törvényben rögzíteni, hogy a moratórium és a képviselő-testületi kötelezettség teljesítésének határideje a jogorvoslat benyújtására rendelkezésre álló öt nap elteltét követő napon kezdődjön, ha pedig jogorvoslattal élnek, akkor a jogorvoslati döntés napján. Ezt a szabályt rendeletalkotás esetén is elő kellene írni, mert bár rendeletalkotáskor a moratórium a rendelet kihirdetésekor, s nem a helyi népszavazás napján kezdődik, de a képviselő-testület a rendeletalkotási kötelezettségnek ekkor is a helyi népszavazás napjától számított 180 napon belül köteles eleget tenni.
A törvény értelmében a moratórium a helyi népszavazás napján kezdődik, rendeletalkotási kötelezettség esetén a rendelet kihirdetésekor. A törvény nem rendezi azt a kérdést, hogy a helyi népszavazás eredményének megfelelően megalkotott önkormányzati rendelet esetleges helyesbítése esetén [Mötv. 51. § (3) bekezdés] mi a követendő eljárás, mikortól kell számítani a moratóriumot, a rendelet helyesbítésével, illetve a helyesbített rendelet kihirdetésével egyidejűleg helyesbíteni kell-e a moratóriumot is?
Ha a képviselő-testület nem alkotja vagy hozza meg, illetve nem a helyi népszavazás eredményének megfelelően alkotja meg a rendeletet, hozza meg a határozatot, akkor törvényességi felügyeleti eljárásnak van helye.
Külön kérdés, ha olyan rendeletet kell a helyi népszavazás eredményének megfelelően alkotni, ami a rendelkezésre álló 180 napos határidőn belül - az időközben hatályba lépő módosítások miatt - más jogszabállyal ütközik majd. Törvény esetében ennek a lehetősége csekély lehet, a helyi jogalkotónak viszont nemcsak horizontálisan, a saját jogi produktumait kell tekintetbe vennie, hanem valamennyi más jogszabályt is. Ezek kiküszöbölése pedig nem történhet meg helyhatósági szinten, az érvényes és eredményes helyi népszavazás viszont az időközben fellépő kollízió esetén is kötelező a képviselő-testületre.
Az egyéves moratórium lejárta után - a kötelező helyi népszavazási tárgykörök kivételével - a képviselő-testület szabadon dönthet: újabb helyi népszavazást rendel el; hatályában fenntartja a korábbi helyi népszavazás döntését; maga dönt a kérdésben.
A moratórium lejárta után beálló időszakkal kapcsolatban kérdés, hogy a helyi népszavazás döntése vajon automatikusan vagy csak akkor veszti hatályát, ha az adott kérdésben újabb helyi népszavazás vagy a képviselő-testület dönt. A moratóriummal kapcsolatban a kötelező helyi népszavazási tárgykörök is kérdéseket vetnek fel, kiváltképp a területszervezésre irányuló kezdeményezések.
A Mötv. meghatározza, hogy mely területszervezési ügyekben kell helyi népszavazást tartani,[22] melynek célja az, hogy a területszervezéssel érintett település vagy területrész választópolgárai végső aktussal jóváhagyják (vagy elutasítsák) a kezdeményezést. Ezekre a helyi népszavazásokra is a jelenleg még kivétel nélküli főszabály szerinti egyéves moratórium alkalmazandó.
Kérdés, hogy a területszervezési eljárásról szóló 321/2012. (XI. 16.) Korm. rendelet által előírt szabály esetében, miszerint, ha a kezdeményezés miniszterhez történő felterjesztése és a döntéshozóhoz való benyújtása között - az Mötv. 96. § (1) bekezdésére figyelemmel - több mint egy év eltelt, a kezdeményező a kezdeményezés indokait és az azokat alátámasztó adatokat felülvizsgálja, szükség szerint kiegészíti és annak eredményéről a jogszabályban meghatározott határidőig a kormányhivatal útján a minisztert tájékoztatja,[23] megfelelően alkalmazható-e a helyi népszavazás eredményének egyéves moratóriumát kikötő törvényi szabály?
Mivel a választópolgárok a helyi népszavazáson az előkészítő bizottság és a polgármester által tartott, a területszervezési kezdeményezés indokait és az azokat alátámasztó adatokat tartalmazó tájékoztató alapján adják le a szavazatukat és döntenek a területszervezési kezdeményezést illetően, ezért álláspontom szerint a felülvizsgálati eljárásban ismételten helyi népszavazást kellene elrendelni, kivéve, ha a felülvizsgálat eredménye teljes egészében megegyezik a több mint egy évvel korábbi adatokkal. A helyi népszavazást ebben az esetben nem csupán a moratórium letelte miatt lehet elrendelni, hanem
- 233/234 -
a kezdeményezés választópolgári jóváhagyása, úgynevezett ismételt engedélyezése miatt.[24] Javaslatom szerint jogi úton kellene rendezni azt a kérdést, hogy a felülvizsgálati eljárás "új" területszervezési kezdeményezésnek tekintendő-e, és hogy mindez hogyan hat a korábban elrendelt helyi népszavazás moratóriumára.[25]
A moratórium nemcsak a képviselő-testületet, hanem magát a választópolgári közösséget, illetve a helyi népszavazás valamennyi kezdeményezőjét is kötelezi.[26] A moratórium az időközben megválasztott új képviselő-testületet is köti a hátralévő ideig. A moratórium szabálya alól nincs kivétel, még az olyan helyi népszavazások esetében sem, amiket a képviselő-testületek mérlegelés alapján rendelnek el. E kérdés, mivel a képviselő-testület nem kapott reá jogalkotási felhatalmazást, nem szabályozható önkormányzati rendeletben.
Megfontolásra érdemesnek tartom az egyéves időbeli hatály főszabálya alóli kivételeknek a Népszavazási törvényben történő rögzítését, így a területszervezési kezdeményezéseket, a képviselő-testület feloszlását vagy feloszlatását, az önkormányzati rendelet megerősítését[27] és a helyi népszavazás eredményére kiható vis majort. Ezekben az esetekben, igazodva az adott ügy természetéhez, a moratórium az egyéves intervallumnál rövidebb vagy hosszabb is lehetne, illetve a képviselő-testület lenne jogosult dönteni.[28]
A Népszavazási törvény ismertetett rendelkezései a korábbi szabályozáshoz képest több újszerűséget is hoztak, de bizonyos kérdésekben tisztázatlanok, ezért az egységes joggyakorlat elősegítése érdekében precízebbé tételük, kiegészítésük indokolt. ■
JEGYZETEK
[1] A Népszavazási törvénynek csupán az alábbi rendelkezései sarkalatosak: 69. §, 79. § (3) bekezdés, 98. §, 99. §, 101. § (3) bekezdés, 102. § f) pont
[2] Népszavazási törvény 59. §
[3] Ötv. 45. § (2) bekezdés a)-b) pont
[4] Ve. 186. § (1)-(2) bekezdés
[5] Mötv. 47. § (1) bekezdés első fordulata
[6] Mötv. 47. § (2) bekezdés első fordulata
[7] Mötv. 50. §
[8] Népszavazási törvény 38. § (1) bekezdés a)-g) pont. Ellenkező esetben a helyi választási iroda vezetője a kérdés a benyújtásától számított öt napon belül határozattal elutasítja [40. § (1) bekezdés].
[9] Népszavazási törvény 38. § (2) bekezdés
[10] Ötv. 48. § második fordulat.
[11] Kiss Mónika Dorota: A helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés eljárásjogáról. Jura 18. 2012. 2. sz. 228-229. o.
[12] Népszavazási törvény 60. § (1) bekezdés
[14] Egyébiránt a közvetett és a közvetlen döntéshozatali forma egyenrangúságát és egyben kizárólagosságát mutatja az is, hogy a választópolgári közösség a helyi népszavazás kezdeményezésére irányuló jogával élve megszerezheti a döntés jogát a képviselő-testület valamely szervére átruházott feladat- és hatáskörben is, természetesen ide nem sorolva a helyi népszavazás tilalmazott ügytípusait. Ekkor a helyi népszavazás primátusa érvényesül nemcsak a képviselő-testület szerveivel, de magával a képviselő-testülettel szemben is.
[15] A helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani [Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdés].
[16] A rendeletalkotás a képviselő-testület át nem ruházható, kizárólagos hatásköre (Mötv. 42. § 1. pont); a választópolgárok helyi közössége népszavazás útján sem alkothat rendeletet. Ebben az esetben nem a helyi népszavazás alkotja meg a rendeletet, de a képviselő-testület a helyi népszavazás eredményének megfelelő tartalmú rendeletet köteles alkotni.
[17] Népszavazási törvény 39. § (1) bekezdés
[18] Ennek értelmében önkormányzati rendeletben kell meghatározni a helyi népszavazás kezdeményezésére jogosult választópolgárok 10-25% közötti számát (92. §); azokat a kérdéseket, amelyekben a képviselő-testület köteles helyi népszavazást elrendelni (33. §); a helyi választási bizottságnak a kérdés hitelesítésével kapcsolatos határozatának közzététele helyben szokásos módját (42. §); a helyi népszavazás kitűzéséről szóló határozat közzététele helyben szokásos módját [81. § (4) bekezdés]. A helyi népszavazás lebonyolításával kapcsolatos költségvetési tételek a költségvetésről szóló önkormányzati rendelet részét képezik, amelyről ugyancsak rendeletet alkot a képviselő-testület (82. §).
[19] Népszavazási törvény 60. § (2) bekezdés
[21] Népszavazási törvény 89. § (2) bekezdés
[22] Így az önálló község alakításakor és településegyesítés megszüntetésekor [Mötv. 98. § (1) bekezdés]; települések egyesítésekor [Mötv. 100. § (1) bekezdés]; területrész átadásakor [Mötv. 102. § (3) bekezdés]; település megyék közötti átcsatolásakor [Mötv. 103. § (1) bekezdés]; fővárosi kerület létrehozatalakor, a kerületi határok megváltoztatásakor [Mötv. 105. § (2) bekezdés]
[23] Kormányrendelet 6. § (3) bekezdés.
[24] Ebben az esetben az elrendelés megfelel a Népszavazási törvény 38. § (1) bekezdés g) pontja és a 60. § (2) bekezdése előírásának, mivel az újabb helyi népszavazási kérdés benyújtása és a megtartás időpontja mindenképpen túllépi az egyéves moratóriumot.
[25] Ld. Kiss Mónika Dorota: A területszervezési eljárás új szabályai. Új Magyar Közigazgatás 2013. 6. sz. 24. o.
[26] Népszavazási törvény 38. § (1) bekezdés g) pont
[27] Az önkormányzati rendelet megerősítése kérdésében kitűzhető helyi népszavazást a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) ismerte, de a T/3479. sz. törvényjavaslat a hatályon kívül helyezését javasolta, mert indokolása szerint ez a kérdés a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe tartozik, amiről pedig már külön is rendelkezik a Népszavazási törvény: a helyi önkormányzat képviselő-testülete helyi népszavazást rendelhet el a képviselő-testület hatáskörébe tartozó kérdésben. [Mötv. 32. § (1) bekezdés.] Ez természetesen nem jelenti azt, hogy ebben a kérdésben ne lehetne helyi referendumot kezdeményezni és elrendelni; csupán a Népszavazási törvény nem nevesíti külön.
[28] Ld. Kiss Mónika Dorota: A helyi népszavazás az új Alkotmányban és a sarkalatos törvényben. In: Drinóczi Tímea - Jakab András (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon 2010-2011. Pázmány Press, Budapest-Pécs 2013. 392-393. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző igazgatásszervező jogász.
Visszaugrás
