Első szabálysértési kódexünk rendelkezései a törvény 1968-ban történt hatálybalépését követően a rendszerváltásig terjedő időben a kor igényeinek megfelelő hatékonysággal működhettek. A rendszerváltást követően azonban a jogállami követelmények próbáját a kódex több pontja nem állta ki, annak módosítását az európai uniós elvárások, az alkotmányos követelményeknek való megfelelés mellett mélyreható társadalmi változások is sürgették. Ezeknek az elvárásoknak és nem utolsósorban a hatékonyabb és a korábbinál fegyelmezettebb bírság-befizetési gyakorlat biztosításának kívánt eleget tenni a jogalkotó, amikor a végrehajtás módozatainak és garanciarendszerének megváltoztatása mellett döntött. A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (Sztv.) a szabálysértési eljárás során kiszabott pénzbírság végrehajtásának szabályait jelentősen kibővítette a korábbi szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény VII. fejezetében szabályozott végrehajtási módozatokhoz képest. Önkéntes teljesítés hiányában a jogerősen kiszabott pénzbírság végrehajtása érdekében az "új" szabálysértési törvény több fokozatból álló végrehajtási rendszert vezetett be, amely az eljárás alá vont személyt jóval előnyösebb helyzetbe hozza, amennyiben önként nem tud, vagy nem kíván eleget tenni a szabálysértési hatóság határozatában foglaltaknak. Ezek a változtatások azonban nagyrészt nem váltották be a hozzájuk fűzött reményeket és a jogalkalmazó szemszögéből több hiányosságot és nehézséget vetettek fel. A szabálysértési pénzbírság végrehajtása során felmerülő problémák feloldására a jogalkotó számos kísérletet tett, ezzel együtt kialakultak a jogalkalmazók saját, bevált gyakorlati módszerei, amelyeket munkájuk megkönnyítése és a sikeres végrehajtás érdekében alkalmaznak. Az Alkotmánybíróság 1/2008. (I. 11.) számú határozata a végrehajtási eljárás kérdéseinek újabb kapuját nyitotta meg a szabálysértési hatóságok és a bíróságok feladataival kapcsolatban egyaránt. Érdemes tehát áttekinteni - a korábbi kódexek tükrében is - hogy hatályos szabálysértési törvényünk végrehajtási rendszere milyen új elemekkel bővült és ezek miként tudtak érvényesülni a gyakorlatban.
- 146/147 -
A szabálysértés előzményeinek vizsgálata kapcsán elmondható az 1878 előtti évtizedeket viszonylagos bizonytalanság jellemezte. A társadalomra kisebb fokban veszélyes cselekményekről több törvény és törvénytervezet is rendelkezett, például az 1840. évi IX. törvénycikk, valamint az 1843-as büntetőjogi törvényjavaslathoz csatolt "toldalék", de ezek egyike sem nyilvánította a szabálysértési jogot sem a büntetőjog, sem a közigazgatási jog szerves részévé. A Csemegi-kódex megalkotását követően a szabálysértési jogterület büntetőjogi kötődése erősödött. A kódex a bűncselekmények súly szerinti fokozatait illetően három kategóriát ismert: bűntettet, vétséget és a kihágást.[1]
A kihágásokkal kapcsolatos szabályozást az 1879. évi XL. törvénycikk (Kbtk.) teremtette meg. Büntetési nemei az elzárás és a pénzbüntetés voltak. Pénzbüntetést és elzárást törvény, miniszteri rendelet, törvényhatósági és városi szabályrendelet egyaránt megállapíthatott, különbség csak annak mértékében volt, amelyek felső határa valamennyi esetben meghatározásra került. Az elzárást közigazgatási hatósági fogházban, amennyiben a körülmények megengedték magánzárkában, a huszadik évüket be nem töltött személyek esetében javítóintézetben kellett végrehajtani. Ha a kihágásra törvény, miniszteri rendelet vagy szabályrendelet csupán pénzbüntetést rendelt, az csak behajthatatlanság esetén volt átváltoztatható elzárásra, ilyenkor az elzárás tartamát az ítéletben meg kellett határozni. A törvény szabályozta a pénzbüntetés helyébe lépő elzárás átváltoztatási kulcsát. Az ítéletben elzárás mellett pénzbüntetés alkalmazására is lehetőség volt, de ezen esetben is meg kellett határozni a pénzbírság helyébe lépő elzárás tartamát behajthatatlanság esetére.
A kihágási ügyekben az ítélkezés a bíróság és a közigazgatási hatóság között oszlott meg aszerint, amint a Büntető perrendtartás életbe léptetéséről szóló törvény illetve a kihágást megállapító törvény vagy rendelet az egyik vagy másik kategóriába sorolta.[2]
A büntetőjog általános részét felváltotta az 1950. évi II. törvény (Btá.) és még ugyanebben az esztendőben - 1951. január 1-jei hatállyal - a Kbtk. általános részét hatályon kívül helyezték az 1950. évi 39. sz. törvényerejű rendelettel. A Btá. egyes rendelkezéseit a kihágásokra is alkalmazni kellett.[3] Megszűnt a vétség kategóriája, így ekkortól a bűncselekmény már csak bűntett és kihágás lehetett. A szabálysértés intézményét azonban csak öt évvel később, az 1955. évi 17. törvényerejű rendelet vezette be a magyar jogba. A módosítás nyomán megszűnt a bűncselekmények súly szerinti felosztása. 1959-től a meg nem fizetett pénzbírságot elzárásra lehetett átváltoztatni, 1960-tól pedig elzárással lehetett büntetni néhány szabálysértés elkövetőjét. Az évtized végén megalkották a szabálysértési jogot komp-
- 147/148 -
lexen szabályozó kódexet.[4] A szabálysértési jog előzményei között a jogfejlődésnek az első szabálysértési törvény megalkotásáig terjedő szakaszával kapcsolatban kiemelendő, hogy a kihágás és a szabálysértés nem azonos jogintézmények.[5]
Az 1968. évi I. törvény dualista rendszert vezetett be, ennek megfelelően büntetésekre és intézkedésre osztotta az alkalmazható szankciókat. A szabálysértés miatt kiszabható büntetések a pénzbírság és az elzárás voltak, míg az intézkedések körét a figyelmeztetés, elkobzás és a határozat nyilvános közzététele jelentette.
Az 1968. évi I. törvény szabályozása szerint, ha a pénzbírság megfizetésére kötelezett a határozat jogerőre emelkedésétől számított tizenöt napon belül a pénzbírságot nem fizette meg, a szabálysértési hatóság közvetlen letiltást bocsátott ki, amelyben felhívta a fizetésre kötelezett személy munkáltatóját (járandóságot folyósító szervet), hogy a letiltott összeget annak munkabéréből (egyéb járandóságából) vonja le és utalja át az állam, illetve a károsult javára. Ha a közvetlen letiltásra nem volt lehetőség, vagy az nem vezetett, illetőleg aránytalanul hosszú idő múlva vezetett volna eredményre, a pénzbírságot elzárásra kellett átváltoztatni az első fokú szabálysértési hatóság intézkedése alapján. Adók módjára történő végrehajtást korábbi szabálysértési kódexünk kizárólag a felügyelet által alkalmazott vagy helyszíni bírságolás keretében, illetve a fiatalkorúra kiszabott pénzbírság esetében, továbbá minden egyéb pénzösszeg vonatkozásában tette lehetővé.
A szabálysértési joganyag alapvetően a rendszerváltozás előtti igazgatási szabályokra épült, ezért a rendszerváltozás bekövetkezésével jelentős részében elavult.[6] Magyarország 1990. november 6-án csatlakozott az Európai Tanácshoz. Az Európai Tanács elvárja, hogy az új tagállamok csatlakozásukkal egyidejűleg aláírják az "emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről" 1950. november 4-én Rómában kelt egyezményt (továbbiakban: Egyezmény). Az aláírást követően a kormány elrendelte a magyar jogrendszer átvizsgálását az Egyezményben biztosított emberi jogok alapján. Egyetlen területet tárt fel a vizsgálat, ahol a magyar jogrendszer nem hozható összhangba az Egyezménnyel, ez a szabálysértési eljárás volt. Ezért az Egyezmény biztosította lehetőséggel élve Magyarország fenntartással zárta ki az Egyezmény alkalmazását a szabálysértési ügyekre (64. cikkely 1. bekezdés).[7] Az Egyezmény 6. cikkében biztosított "bírósághoz fordulás jogával" és annak hazánk által fenntartással történt elfogadásával, valamint ennek a csatlakozáskor hatályos szabálysértési kódex viszonyával kapcsolatos kérdéskört a szakirodalomban számos szerző részletesen elemezte.[8]
- 148/149 -
Az új szabálysértési törvény koncepcióját a kormány a 12 pontból álló 1078/1996. (VII. 19.) számú kormányhatározatban fogadta el. A koncepció szerint a szankciórendszer meghatározó eleme továbbra is a pénzbírság maradt, a bírság minimuma és maximuma megemelkedett. Szükségesnek látta továbbá az intézkedések közül kiiktatni a határozat nyilvános közzétételét, azonban az intézkedések körét bővíteni kívánta a járművezetéstől eltiltással. A végrehajtási eljárásban a közvetlen letiltás mellett az adóigazgatás szabályai szerint működő, az elkövető vagyontárgyaira vezetett végrehajtás beiktatását is célszerűnek tartotta a pénzbírság hatékonyabb behajtása és elzárássá történő átváltoztatásának csökkentése érdekében. Az új szabálysértési kódex létrejöttéhez jelentős lökést adott az Alkotmánybíróság 63/1997. (XII. 12.) számú határozata, amely az 1968. évi I. törvény 18. §ában és 71/A. §-ában foglalt rendelkezéseket az Alkotmány 50. § (2) bekezdésébe és 57. § (1) bekezdésébe ütközőnek minősítette és azokat 1998. december 31-i hatállyal megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság mindezt azzal az elvárással tette, hogy 1998. december 31-ig lépjenek hatályba a hatályon kívül helyezett rendelkezéseket felváltó alkotmányos, és az Egyezménynek megfelelő jogszabályok.[9] A régi és az új törvény közötti hidat a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény jelentette, amely a pénzbírság és a helyszíni bírság összegének általános megemelése mellett a meg nem fizetett és be nem hajtható pénzbírság elzárásra történő átváltoztatását a bíróság hatáskörébe utalta.[10] Az Országgyűlés 1999. június 15-én fogadta el az 1999. évi LXIX. törvényt, amely egyszerre tartalmaz anyagi és eljárásjogi rendelkezéseket, szabályoz kriminális és közigazgatás-ellenes cselekményeket, a végrehajtási eljárás szakaszait pedig jelentősen bővítette. A szabálysértés előzményeinek részletesebb taglalására a terjedelmi korlátokra figyelemmel jelen tanulmány nem vállalkozhat, azonban annak részletes vizsgálatát több szerző elvégezte.[11]
Az Európai Unió tagállamaiban két fő megoldást különböztethetünk meg a szabálysértések szabályozására vonatkozóan.
Franciaországban a szabálysértések - a jellegükben nem kriminálisak is - a büntetőjog részét képezik. A szabálysértési eljárás a büntetőeljárási kódex szerint a rendes bíróság előtt folyik már az alapügyben is. Ügyészségi döntéstől függ, hogy az iratok alapján, vagy személyes jelenléttel, szóbeli tárgyalásra kerül-e sor, az ügyész tesz indítványt a büntetés mértékére. Az enyhébb megítélésű ügyekben az
- 149/150 -
ügyész képviseletében a rendőrkapitányság képviseli a vádat, a súlyosabb ügyekben pedig az ügyész. A német jogban a szabálysértések és a bűncselekmények határozottan elkülönülnek. Szabálysértési ügyekben az államigazgatási szervek, és a rendőrség jár el. A pénzbüntetést kiszabó elsőfokú határozat ellen fellebbezéssel lehet élni, melyet az ügyészségen keresztül a terjesztenek a bíróság elé. A pénzbírság elzárásra történő átváltoztatására kizárólag a bíróságnak van hatásköre.[12] Léteznek továbbá "vegyes modellek" is, ahol az eljárás részben közigazgatási jogi, részben büntető-eljárásjogi kérdéskörbe tartozik (Svédország, Finnország). A magyar jogrendszerhez hasonló szabálysértési jogot alapvetően csak a német és az osztrák jogrendszer ismer.[13]
A francia szabályozás a szabálysértési ügyekben a bírság végrehajtását a kincstárra bízza, amely azt adók módjára szedi be. Amennyiben ez nem lehetséges, az elzárásra átváltoztatásnál a gazdaságosság dominál, azaz mérlegelik, megéri-e a bírságot elzárásra átváltoztatni. Németországban, ahol a szabálysértési ügyekben elsősorban közigazgatási szervek járnak el, a végrehajtó iroda egységes végrehajtási törvény alapján hajtja végre a pénzbüntetést kiszabó határozatot. Amennyiben az adók módjára történő végrehajtás eredménytelen, úgy a végrehajtó iroda kérheti a bíróságtól a pénzbírság elzárásra történő átváltoztatását.[14] Az Ordnungswirdigkeitgesetz szabályozása szerint a legfeljebb hat hetet kitevő ún. kényszerőrizetbe vétel nem váltja ki a bírságot, csupán ösztönöz fizetésre, ezért kizárólag fizetőképes "elítéltekkel" szemben rendelhető el.[15]
Ahhoz, hogy vizsgáljuk a szabálysértések elkövetése miatt alkalmazott pénzbírság végrehajtását, szükséges röviden áttekinteni:
1. ) a szabálysértések miatt alkalmazható jogkövetkezmények körét,
2. ) a szabálysértési határozatok jogerejének kérdését.
1. Az 1999. évi LXIX. törvény megtartja a büntetési rendszer dualista jellegét, így a lehetséges joghátrányok a büntetések és intézkedések. A büntetések köre azonban bővül az elzárással, az intézkedéseké a járművezetéstől eltiltással és a kiutasítással. Kimaradt ugyanakkor az új szabályozás során a határozat nyilvános közzététele. Ennek megfelelően a hatályos törvényben a szabálysértés miatt alkalmazható büntetések: az elzárás és a pénzbírság, míg intézkedésként a járművezetéstől eltiltás, elkobzás, figyelmeztetés és a kitiltás alkalmazható. Elzárás mellett nem alkalmazható pénzbírság, figyelmeztetés, járművezetéstől eltiltás, azonban elkobzásnak,
- 150/151 -
kitiltásnak és kiutasításnak helye van.[16] Pénzbírság mellett a figyelmeztetés kivételével valamennyi intézkedés alkalmazható.
Az elzárás önálló büntetésként történő alkalmazását még az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről és módosításáról szóló 1990. évi XXII. törvény 6. §-a megszüntette, azonban az új szabálysértési kódexbe ismét belekerült. A kiutasítást, mint intézkedést a jogalkotó az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény 148. § (2) bekezdés s) pontjával helyezte hatályon kívül. A járművezetéstől eltiltás az új kódex általános részében annak hatályba lépését megelőzően nem szerepelt, hanem az egyes közlekedési tényállások mellett közlekedési igazgatási intézkedésként volt alkalmazható a rendőrhatósági közúti közlekedési igazgatásról szóló 1/1976. (I. 10.) BM. rendelet alapján.
2. A szabálysértési törvény kifejezetten nem is szól a jogerősítés folyamatáról, hanem a végrehajtás körében implicite beleértett fogalomként kezeli.[17] A pénzbírság kiszabása ellen az eljárás alá vont személy, törvényes képviselője vagy védője a szabálysértési hatóságnál a határozat közlésétől számított nyolc napon belül kifogást nyújthat be. A kifogás alapján a szabálysértési hatóság a határozatát visszavonhatja, vagy - a kifogást tevő javára - módosíthatja. Amennyiben a szabálysértési hatóság a kifogással támadott határozatát nem módosítja, illetőleg nem vonja vissza, továbbá az eljárás alá vont személy javára módosított határozat ellen ismételten kifogást terjesztenek elő, az iratokat a szabálysértési hatóság a kifogás beérkezését követő nyolc napon belül - amennyiben a kifogás érvényes és nem kerül sor a 89. § (1) bekezdésében foglaltak alkalmazására - a további eljárás lefolytatása céljából megküldi az illetékes helyi bíróságnak. Ha a kifogást a jogosult visszavonta, a visszavonásnak a szabálysértési hatósághoz érkezése napján a határozat jogerőssé válik. Ha a 93. §-ban írt intézkedésre nincs szükség, a bíróság a kifogást 30 napon belül tárgyalás mellőzésével, az iratok alapján bírálja el. A bíróság a szabálysértési hatóság határozatát hatályban tartja, ha a kifogás alaptalan, megváltoztatja, ha a szabálysértési hatóság jogszabályt helytelenül alkalmazott. A végzés ellen fellebbezésnek nincs helye, azonban az eljárás alá vont személy a kézbesítéstől számított nyolc napon belül tárgyalás tartását kérheti. A tárgyalás tartására irányuló kérelemnek a végzés végrehajtására halasztó hatálya van. A bíróság tárgyaláson hozott határozata a közlés napján válik jogerőssé.
A szabálysértési határozat mindezek alapján jogerőre emelkedik, és végrehajthatóvá válik, ha az arra jogosult nem nyújtott be kifogást, vagy kifogással élt, amelynek alapján a szabálysértési hatóság a határozatát visszavonta vagy módosította, továbbá a szabálysértési hatóság nem módosított és vissza nem vont határozatáról a bíróság hoz ügydöntő határozatot.
- 151/152 -
Hatályos szabálysértési jogunkban a pénzbírság valamennyi szabálysértés miatt - kizárólagos vagy alternatív módon - kiszabható általános büntetési nem, amely az elkövetőt vagyoni hátránnyal sújtja. A szabálysértési hatóság pénzbírság kiszabása esetén köteles határozatában rendelkezni a pénzbírság átváltoztatása esetére megállapított közérdekű munka illetőleg elzárás tartamáról. Amennyiben a szabálysértési hatóság határozatában a szabálysértés elkövetését megállapította és az eljárás alá vont személyt pénzbírsággal sújtotta, azt az elkövetőnek a határozat jogerőre emelkedésétől számított 30 napon belül kell megfizetnie.
Az 1999. évi LXIX. törvény négy fokozatból álló végrehajtási eljárást vezetett be a szabálysértési hatóság határozatának történő érvényszerzés érdekében. A végrehajtási eljárás újabb fokozatokkal történt kibővítésével jogalkotó célja minden bizonnyal az elkövető teljesítésre bírása és az elzárások számának csökkentése, nem pedig az elzárás feltétlenül történő foganatosítása volt. Ezt támasztják alá az Sztv. 113. § (1) bekezdésének a) és b) pontjai is, amelyek értelmében ha az elkövető vagy helyette más a pénzbírságot illetőleg az elzárásra átváltoztatott pénzbírságnak a még le nem töltött napoknak megfelelő összegét igazoltan megfizeti, az elzárás nem foganatosítható, illetőleg az elzárás foganatosítását követően az elkövetőt nyomban szabadon kell bocsátani.
A kiszabott pénzbírság végrehajtása során az eljáró hatóság a fokozatosság elvét köteles megtartani. A közvetlen letiltás eredménytelensége esetén a tartozás adók módjára történő végrehajtására kerül sor. Amennyiben erre nincs lehetőség, úgy a szabálysértési hatóság köteles felhívni az eljárás alá vont személyt a pénzbírság közérdekű munkára történő átváltoztatásának lehetőségére. Ha az elkövető ehhez nem járul hozzá, illetőleg azt nem teljesíti, elzárásra történő átváltoztatására kerül sor. Az elzárásra átváltoztatásról az a helyi bíróság rendelkezik, amely az ügyben érdemi határozatot hozott, illetve amelynek illetékességi területén a jogerős határozatot hozó szabálysértési hatóság fekszik. Az Alkotmánybíróság 1/2008. (I. 11.) számú határozata nyomán az Sztv. 2008. július 1. napjától hatályos szabályozás szerint a bíróság az elzárásról 30 napon belül dönt. Az elzárásra átváltoztatás tárgyában hozott bírósági határozattal szemben nincs helye jogorvoslatnak. Ezt követően a szabálysértési hatóság felhívja az eljárás alá vont személyt, hogy jelenjen meg a lakóhelye szerinti büntetés-végrehajtási intézetben. Amennyiben a felhívás az elkövető részére szabályszerűen kézbesítésre került, és nem érkezett értesítés az elzárás foganatba vételéről a szabálysértési hatóság részére, úgy az elkövető elővezetése iránt kell intézkedni.
A fentieket követően vizsgáljuk meg részletesen az egyes végrehajtási fokozatokra vonatkozó szabályozást és a velük kapcsolatos gyakorlati problémákat.
- 152/153 -
5.1. Közvetlen letiltás.[18] A szabálysértési hatóság a fokozatosság elvének megfelelően elsőként közvetlen letiltást bocsát ki, amennyiben a pénzbírság vagy egyéb pénzösszeg megfizetésére kötelezett azt a határozat jogerőre emelkedését követő 30 napon belül nem fizeti meg. Ez a végrehajtási fokozat része volt az 1968. évi I. törvény végrehajtási rendszerének is, azonban gyakorlati érvényesülése tekintetében komoly különbségek mutatkoznak. A rendszerváltással egyidejűleg ugyanis változások álltak be a társadalmi viszonyok, így foglalkoztatottság és a munkaerőpiac terén is. Amíg a rendszerváltás előtti jogalkalmazó számára a szabálysértés elkövetőjének munkahelye ismert volt, addig a mai gyakorlatban az eljárás alá vont személy önkéntes közlése hiányában a hatóság legfeljebb véletlenül szerezhet arról tudomást, szerencsésebb esetben az elkövető életkorából következtethet annak nyugdíjas voltára. A tetten ért és rendőri intézkedés alá vont személy a legtöbb esetben él azzal a jogával, hogy a munkahelyére, jövedelmére vonatkozó nyilatkozatot megtagadja. A nem rendőri szervektől érkező feljelentésekből az eljárás alá vont személy munkahelye szinte egyáltalán nem derül ki.
A szabálysértési hatóság, amennyiben a rendelkezésre álló adatok az érdemi döntés meghozatalához nem elegendőek, a tényállás tisztázása érdekében bizonyítást folytat le. Az eljárás alá vont személy meghallgatása során meg kell állapítani személyazonosságát, továbbá meg kell kérdezni személyi körülményeiről (vagyonáról, jövedelméről, családi körülményeiről, foglalkozásáról, munkahelyéről). Ezekre vonatkozóan azonban az eljárás alá vont személy nem köteles vallomást tenni és amennyiben a fentiekről nem hajlandó nyilatkozni, úgy az eljáró hatóság a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.
Kedvezőbb a szabálysértési hatóság helyzete abban az esetben, ha az elkövető cselekménye nyomán büntetőeljárás indul, és a nyomozás adatai alapján állapítják meg, hogy az elkövetett cselekmény szabálysértés. Ezután megküldésre kerülnek az eljárás iratai az elkövető lakóhelye szerint illetékes szabálysértési hatósághoz, amelyből - jóllehet a személyi körülményeire vonatkozó vallomástétel a büntetőeljárás során sem kötelező - az esetek nagy többségében mégis kiderül, hogy az eljárás alá vont személy rendelkezik-e munkahellyel, jövedelemmel.
Amennyiben a feljelentés adataiból az alapeljárás során nem volt megállapítható, hogy az eljárás alá vont személy munkahellyel rendelkezik-e avagy öregségi nyugellátásban részesül, a szabálysértési hatóság a végrehajtási eljárás során postai úton megkeresi az elkövetőt munkahelyének közlése érdekében. Tapasztalatok szerint azonban erre a megkeresésre általában nem érkezik válasz a szabálysértési hatóság részére. Amennyiben az eljárás alá vont személy munkahelye ismert, a szabálysértési hatóság közvetlen letiltást bocsát ki, amelyben a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvényben (továbbiakban: Vht.) meghatározott szabályok szerint felhívja az elkövető munkáltatóját, illetve a nyugdíjbiztosítási szervet, hogy az elkövető munkavállalói munkabéréből vagy társadalombiztosítási nyugellátásából, legfeljebb azok 33%-a erejéig vonja le és fizesse ki a letiltási rendelvényben feltüntetett összeget. A munkáltató köteles - a letiltási rendelvény kézhezvétele után - a jövedelemből letiltott összeget a kifizetés esedékességekor a szabály-
- 153/154 -
sértési hatóság által meghatározott számlára befizetni, vagy nyolc napon belül értesíteni a szabálysértési hatóságot arról, ha a letiltás foganatosításának valamilyen akadálya van, illetve ha az aránytalanul hosszú időt venne igénybe. A munkáltató értesítési kötelezettsége a letiltás később felmerülő akadálya esetén is fennáll.
A letiltás foganatosításának elmulasztása esetén a munkáltató anyagi felelőssége, valamint a letiltott összeg esedékes részének azonnali beszedési megbízással történő érvényesítése érdekében az illetékes települési önkormányzat jegyzőjét kell megkeresni.[19]
A közvetlen letiltás foganatosítása során figyelemmel kell lenni a Vht. 165. §-ában meghatározott kielégítési sorrendre is. A szabálysértés miatt kiszabott pénzbírság végrehajtása során a közvetlen letiltás megkísérlésére a gyakorlatban két alkalommal kerül sor. Először a szabálysértési hatóság a végrehajtási eljárás első lépcsőjében kísérli meg, majd annak eredménytelensége esetén köteles áttérni az adók módjára történő végrehajtásra, amelynek során az önkormányzati adóhatóság az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (továbbiakban: Art.) 153. §-a alapján az adóst megillető járandóságot (kifizetést) vonja végrehajtás alá. A közvetlen letiltás alacsony hatékonyságára figyelemmel feltehető tehát a kérdés: vajon szükség van-e erre a végrehajtási fokozatra, vagy annak megtartása esetén hatékonysága növelhető lenne további jogosultság biztosítása más hatóságok (pl.: APEH) megkeresésére a szabálysértési hatóságok részére az elkövető munkahelyének, jövedelmének felderítése érdekében.
5.2. Adók módjára történő végrehajtás. Ha a közvetlen letiltásra nincs lehetőség, a szabálysértési hatóság haladéktalanul elrendeli a tartozás adók módjára történő behajtását az elkövető lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat jegyzőjénél. Az adók módjára történő végrehajtás során, az ingatlanon történő jelzálog alapítás kivételével - mivel az Art. szerint ingatlan-végrehajtásnak akkor lehet helye, ha az adótartozás az ötszázezer forintot meghaladja, illetve ennél kisebb összeg esetén, ha a tartozás a végrehajtás alá vont ingatlan értékével arányban áll - a végrehajtási eljárás általános szabályai szerint kell eljárni. Az Art. 150. § (3) bekezdése alapján az adótartozás behajtása érdekében a tartozást megállapító vagy nyilvántartó adóhatóság a végrehajtható okirat alapján a végrehajtás iránt haladéktalanul intézkedik. Az adók módjára történő végrehajtás során a végrehajtható okirat a fizetési kötelezettséget megállapító jogerős hatósági határozat (végzés). Az okirat végrehajthatóságához külön intézkedésre (záradékolás, végrehajtási lap kiállítása stb.) nincs szükség.[20]
Az Art. 161.§ (1) bekezdése szerint az adók módjára behajtandó köztartozásnak minősülő fizetési kötelezettséget megállapító, nyilvántartó szerv, illetőleg a köztartozás jogosultja negyedévenként, a negyedévet követő hó 15. napjáig keresi meg az adóhatóságot behajtás végett, ha a köztartozás összege meghaladja az 5000 forintot, szabálysértési pénzbírság illetve helyszíni bírság végrehajtásával kapcso-
- 154/155 -
latban akkor, ha a köztartozás összege eléri, vagy meghaladja a 3000 forintot. Amennyiben a hátralék későbbi megfizetése veszélyeztetett, az adóhatóság soron kívül is megkereshető. Megjegyzendő, hogy a fenti rendelkezés 2006. január 1-jét megelőző szabályozása - amely a szabálysértési pénzbírság illetve helyszíni bírság végrehajtásával kapcsolatos különös szabályt még nem tartalmazta - joghézagot teremtett olyan esetekben, amikor a jogalkalmazó 5000 forintot meg nem haladó pénzbírságot szabott ki. Ekkor az adóhatóság az adók módjára történő végrehajtást elutasította, így ez a fokozat lényegében kimaradt a végrehajtási eljárás során. A jogalkalmazók a jogi szabályozás hiányosságát a gyakorlatban úgy igyekeztek orvosolni, hogy 5000 forintot vagy annál kisebb összegű pénzbírságot nem szabtak ki az elkövetőre. Ezt a joghézagot végül az Sztv. módosításáról szóló 2007. évi CLX. törvény oldotta fel, a jelenleg hatályos szabályozás bevezetésével.
A végrehajtható okiratban a szabálysértési hatóság köteles feltüntetni a behajtást kérő és a fizetésre kötelezett azonosításához szükséges adatokat, a tartozás jogcímét, a szabálysértési határozat számát, a jogerőre emelkedés időpontját, a teljesítési határidőt, a tartozás összegét esetleges járulékaival továbbá azt a jogszabályi rendelkezést, amely az adók módjára történő behajtást lehetővé teszi. Az adók módjára történő végrehajtás során az adóhatóság első lépésben általában felhívja az adózót a tartozás megfizetésére, majd a felhívás eredménytelensége esetén indítja meg a végrehajtást akképpen, hogy az adós számláját vezető pénzintézetet keresi meg a számlaszám közlése végett, amely a gyakorlatban kimerül a nagyobb pénzintézetek megkeresésével. Amennyiben ez az intézkedés eredményre vezet, az adóhatóság kibocsátja az inkasszót. Eredménytelensége esetén intézkedést tesz a munkáltató felkutatása érdekében, melynek keretében megkeresi az illetékes nyugdíjbiztosítási, illetve egészségbiztosítási szervet a Vht. 47. § (2) bekezdésében foglaltak alapján. Az adós munkahelyének sikeres felkutatása esetén a letiltás szabályai szerint felhívja az elkövető munkáltatóját, illetve a nyugdíjbiztosítási szervet, hogy az elkövető munkavállalói munkabéréből vagy társadalombiztosítási nyugellátásából - legfeljebb azok 33%-a erejéig - vonja le és fizesse ki a felhívásban szereplő összeget. Amennyiben ezek az eljárási cselekmények nem vezettek eredményre, az adóhatóság köteles ingóvégrehajtás lefolytatására a Vht. szabályainak megfelelően, amelyről foglalási jegyzőkönyvet készít.
Elmondható, hogy az ingóvégrehajtás a túlterhelt és bevétel-orientált önkormányzati adóhatóságok számára a szabálysértési bírságok végrehajtása során túlzott terhet jelent. Az ilyen ügyekben történő megkeresések száma ugyanis igen magas, azonban foganatosításuk "nem éri meg" az adóhatóság számára, hiszen ezekben az ügyekben kiszabott bírságok összege alacsony. Végezetül felhívnám a figyelmet az Sztv. végrehajtásáról szóló 11/2000. (II. 23.) BM rendelet (továbbiakban: Vhr.) 29. § (2) bekezdésére, amely szerint az adók módjára történő behajtást a jegyzőnek 30 napon belül kell foganatosítani. Amennyiben erre nincs lehetőség, vagy aránytalanul hosszú idővel járna, a jegyző értesíti a szabálysértési hatóságot. Tapasztalataim szerint ez a végrehajtási fokozat a gyakorlatban 30 napon belül nem foganatosítható, hiszen a megkereséssel kapcsolatos ügyviteli jellegű tevékenységek is több napot vesznek igénybe, különösen nagyobb települések esetében. A szabálysértési eljárás során kiszabott pénzbírság ilyenképp történő behajtá-
- 155/156 -
sa sok esetben nem lehetséges, figyelemmel az általam a letiltás során megemlített nehézségekre. Az adók módjára történő végrehajtás az adóhatóság felé történő tájékoztatáskérést követően a megkeresésnek a szabálysértési hatóság részéről történő visszavonásával végződik. Érdemes lenne e helyütt elgondolkodni - figyelemmel a szabálysértési bírságok gyakran alacsony, figyelmeztető jellegű mértékére és a végrehajtási eljárás magas adminisztrációs költségére - a fentebb ismertetett francia mintán, ahol a kincstár adók módjára történő végrehajtását követően mérlegelést végez, hogy megéri-e a végrehajtási eljárást tovább folytatni és az elzárásra történő átváltoztatást kérni.
5.3. Közérdekű munka. A közérdekű munka semmilyen formában nem szerepelt a kormány által benyújtott szabálysértési törvényjavaslatban. Ugyanakkor mind kormánypárti, mind ellenzéki oldalról erőteljes támogatást kapott a parlamenti vita során. Nézeteltérés volt abban, hogy önálló büntetési nemként vagy "csupán" a pénzbírság végrehajtását segítő eszközként kerüljön sor a bevezetésére.[21] Emellett alkotmányossági aggályok merültek fel a kényszermunka tilalmára hivatkozással. Az új szabálysértési törvény lehetővé teszi arra az esetre, ha az adók módjára történő behajtás nem vezet eredményre, hogy a pénzbírságot közérdekű munkára változtassák át, feltéve, hogy ezt az elkövető önként vállalja, továbbá az elkövető lakóhelyén lehetőség van a közérdekű munka keretében történő foglalkoztatásra. A szabálysértési hatóság a pénzbírságot kiszabó határozatban köteles meghatározni a közérdekű munka átváltoztatási kulcsát, amelynek során egy napi közérdekű munkának ötezer forint felel meg. A közérdekű munka legrövidebb időtartama egy nap, leghosszabb tartama 20 nap, halmazati büntetés kiszabása esetén 30 nap lehet. A közérdekű munkavégzés helyét és idejét az elkövető lakóhelye szerinti jegyző határozatban jelöli ki, ahol az eljárás alá vont személy hetente legalább egy napon, a heti pihenőnapon vagy szabadidejében díjazás nélkül köteles munkát végezni.
A jegyzők számára ennek a feladatnak a jogszabályszerű teljesítése azonban komoly kihívást jelent. A munkavédelemről szóló 1993. XCIII. törvény 55. § (1) bekezdése szerint az elkövető munkába állásakor, tehát ott és azon nyomban, az őt foglalkoztatónak oktatás keretében arról kell gondoskodnia, hogy elsajátítsa és a foglalkoztatás teljes időtartama alatt rendelkezhessen az egészségét nem veszélyeztető és biztonságos munkavégzés elméleti és gyakorlati ismereteivel, megismerje a szükséges szabályokat. Ez a törvényhely azt is előírja, hogy ezt az oktatást rendes munkaidőben kell megtartani, írásban rögzíteni. Szervezett munkavégzésnek minősül a közérdekű munka végzése is, ugyanis ez a jogszabály az értelmező rendelkezések között sorolja fel a szervezett munkavégzéshez tartozó olyan munkavégzéseket is, amelyek közigazgatási határozat alapján történnek. Az oktatás elmaradásával és dokumentálásának hiányával nagy kockázatot vállal a kijelölt intézmény, vagy gazdálkodó szerv, hiszen egy esetleges munkavédelmi ellenőrzés esetén a kiszabott bírság többszöröse is lehet annak a pénzbírság összegnek, amelynek átváltoztatására került sor, továbbá annak az értéknek is, amelyet az ilyen jellegű munkavégzések során az elkövetők általában produkálnak. További
- 156/157 -
problémát okoz a követendő eljárás arra az esetre, ha a közérdekű munka végzése során az elkövetőt bármilyen baleset, a munkavégzéssel kapcsolatos megbetegedés éri, vagy olyan esemény történik, amely felvetheti a kártérítési felelősség kérdését. Ezzel kapcsolatban támpontot csak egy 1993-ban kelt állásfoglalás nyújt. Ez az állásfoglalás a büntetőeljárásban alkalmazott közérdekű munka végzése során felmerült kérdésekkel foglalkozik, de mivel módosítására az új szabálysértési törvény hatályba lépése óta nem került sor, arra kell következtetnünk, hogy a benne foglaltak hatálya a szabálysértési eljárásban alkalmazott közérdekű munkára is kiterjed. Ennek értelmében a közérdekű munkát végző személy és az őt foglalkoztató intézmény, vagy gazdálkodó szervezet között a kártérítési felelősséggel, valamint a munkavégzéssel összefüggésben álló jogokkal és kötelezettségekkel kapcsolatban keletkezett vitákban, a munkaügyi vitákban eljárni jogosult bíróságok, azaz a munkaügyi bíróságok járnak el. Ismert az a bírósági gyakorlat, amely szerint a közérdekű munka végzése során bekövetkezett balesetért ugyanolyan felelősség terheli a foglalkoztatót, mint a munkajogviszony keretében foglalkoztatottakkal szemben. Elméletben tehát előfordulhat, hogy egy néhány ezer forintos pénzbírság átváltoztatása során a foglalkoztatottat olyan baleset éri, amely miatt az őt foglalkoztató intézménynek szerencsétlen esetben az elkövető élete végéig járadékot kell fizetnie.[22]
A szabálysértési jogalkalmazónak határozathozatal során meg kell határoznia az önkéntes jogkövetés elmaradásának következményeit. A kétfajta átváltoztatási kulcs egyidejű alkalmazása nem kevés nehézséget okoz az eljáró hatóságoknak.[23] A szabálysértési kódex 16. § (1) bekezdése ugyanis a pénzbírság legalacsonyabb összegét 2008. január 1-jét megelőzőleg egyezer, ezen időpontot követően háromezer forintban állapította meg, míg a 17. § (4) bekezdés értelmében egynapi közérdekű munkának ötezer forint pénzbírság felel meg. Mindezekből következik, hogy amennyiben az elkövetőt a szabálysértési hatóság ötezer forintot el nem érő pénzbírsággal sújtja, akkor sincs lehetőség annak közérdekű munkára történő átváltoztatására, ha ahhoz az elkövető esetleg hozzájárulna. Ezt a problémát fokozza, hogy az Sztv. 111. § (11) és (12) bekezdései szerint a pénzbírság elzárásra akkor változtatható át, ha az elkövető nem járul hozzá a közérdekű munkavégzésre kötelezéshez, vagy munkakötelezettségének nem tesz eleget. Amennyiben tehát a pénzbírság a törvény értelmében már közérdekű munkára sem változtatható át, úgy az elzárásra átváltoztatás is kizárt lesz a végrehajtás további szakaszában. A jogalkalmazó részéről bevált gyakorlat, hogy ötezer forint alatti összegű pénzbírságot nem szab ki a fent leírtakra figyelemmel, csekély súlyú szabálysértés elkövetése esetén a kiszabható pénzbírság minimumának alkalmazása helyett az elkövetőt figyelmeztetésben részesíti. Ezzel a gyakorlattal azonban sérülnek az Sztv. 23. §-ban körülírt büntetéskiszabási elvek. Hasonló helyzet áll elő akkor is, ha az Sztv. 111. § (5) bekezdése alapján megkeresett jegyző arról tájékoztatja a szabálysértési hatóságot, hogy közérdekű munkavégzésére alkalmas munkahely a településen nin-
- 157/158 -
csen, ekkor ugyanis a pénzbírságot vagy annak fennmaradó részét a megállapított átváltoztatási kulcsnak megfelelően a bíróságnak elzárásra kell átváltoztatnia.[24] A korántsem egységes bírósági gyakorlat szerint azonban az elzárásra történő átváltoztatás a legtöbb esetben elutasításra kerül, mivel az csak abban az esetben lehetséges, ha az eljárás alá vont személy nem járul hozzá a közérdekű munkavégzésre kötelezéshez, vagy munkakötelezettségének nem tesz eleget. Amennyiben - ahogy már fentebb leírtam - a pénzbírság a törvény értelmében már közérdekű munkára sem változtatható át, alkalmas munkahely hiányában, úgy az elzárásra átváltoztatás is kizárt. Nem kerülhet ugyanis hátrányosabb helyzetbe az az elkövető, aki közérdekű munkát biztosítani nem képes településen él, más ezt a végrehajtási fokozatot biztosítani tudó helység lakójához képest.
További problémát okoz, hogy a törvény nem tudja kezelni a töredékösszegeket sem, mivel 5000 forinttal maradék nélkül nem osztható pénzbírság összegnél a közérdekű munkára történő átváltoztatásnál elvész a maradék nélkül nem osztható pénzbírságot meghaladó rész. A jogalkalmazás egyszerűsítése és átláthatósága érdekében célszerű lenne az átváltoztatás alapjául szolgáló egynapi tételnek megfelelő összeget a közérdekű munka és az elzárás esetén egységesíteni. Mindezeken felül amennyiben a szabálysértési hatóság húsz nap, halmazati büntetés esetén harminc nap közérdekű munkának megfelelő mértékű pénzbírságnál nagyobb összeget szab ki - amely nem túl gyakori figyelemmel azon körülményre is, hogy erre kevés szabálysértési tényállás ad lehetőséget - úgy a húsz illetve harminc napot meghaladó rész végrehajthatatlan lesz az Sztv. 111.§ (9) és (10) bekezdéseinek rendelkezései miatt.
Véleményem szerint a közérdekű munka a maga ötezer forintos átváltoztatási kulcsával rendkívül nagyvonalú és a teljesítésre ösztönző végrehajtási fokozat kellene, hogy legyen. Sajnálatos azonban, hogy a gyakorlati tapasztalatok ettől eltérőek és az elkövető számára csupán eszközt jelent a végrehajtási eljárás elhúzására, hiszen számos esetben vállalják az eljárás alá vont személyek a közérdekű munkavégzést, azonban a számukra kijelölt helyen és időben nem jelennek meg. A közérdekű munkavégzés kijelölése és a foglalkoztató szerv részéről történő visszajelentés jó néhány hetes időt vesz igénybe, ezzel egyidejűleg az adminisztráció költségei sem elhanyagolhatóak. Azoknak az elkövetők számára, akik valóban teljesíteni kívánják a közérdekű munkát, további korlátot jelentenek az Sztv. 17. § (2)-(3) bekezdései, amelyek szabályozzák azokat az eseteket, amikor nincs helye elzárásra illetve közérdekű munkára történő átváltoztatásnak. Szintén gyakorlati tapasztalatok mutatják ugyanis, hogy az elkövetők nem kis hányada valamely betegségben szenved, rokkantnyugdíjas illetve tizenhat éves korát be nem töltő gyermekét egyedül nevelő szülő (ez utóbbi különösen gyakori például a közoktatási törvényben meghatározott kötelezettségek megszegése szabálysértés miatt pénzbírsággal sújtott elkövetők esetén). Az Sztv. 17. § (2)-(3) bekezdései egyébként olyan mértékben megakasztják a végrehajtást, hogy amennyiben adat van arra, hogy az elkövető vonatkozásában valamely kizáró körülmény fennáll, úgy a közvetlen letiltás és az adók módjára történő végrehajtás után minden más végrehajtási
- 158/159 -
intézkedés törvénysértő, mivel közérdekű munkára és az elzárásra történő átváltoztatás tilalmai azonosak. Vajon nem lenne-e célszerű ezeket a korlátokat enyhíteni, amennyiben az elkövető egészségi állapota ezt megengedné - amelyet ő maga lenne köteles igazolni - mivel a kijelölt közérdekű munka általában nem nehéz fizikai jellegű.
A közérdekű munkára történő átváltoztatás tilalmai megegyeznek az elzárásra átváltoztatás tilalmaival. Fiatalkorú elkövető esetében ugyan az Sztv. 17. § (3) bekezdése szerint lehetőség volna a közérdekű munka alkalmazására, azonban a 114. § szabályozása alapján a fiatalkorúra kiszabott pénzbírságot továbbá minden egyéb pénzösszeget adók módjára kell behajtani. Megjegyzendő, hogy ennek a kérdésnek túlzott gyakorlati jelentősége nincs, mivel a szabálysértési hatóság minimális esetben alkalmaz fiatalkorú személlyel szemben pénzbírságot, figyelemmel arra, hogy az ilyen korú eljárás alá vont személyek az Sztv. 29. § (2) bekezdése által megkövetelt önálló keresettel, jövedelemmel vagy megfelelő vagyonnal általában nem rendelkeznek, vagy ez a körülmény nem jut a szabálysértési hatóság tudomására.
A közérdekű munka, mint pénzbírság helyébe lépő, annak teljesítését szolgáló végrehajtási fokozat egyetlen méltányolható indoka álláspontom szerint, hogy lehetőséget biztosít a pénzösszeget megfizetni valóban nem képes elkövető (pl.: tizennyolcadik életévét betöltött tanuló, munkanélküli) számára az önkéntes teljesítésre. Ez az előnye azonban figyelemmel az ilyen elkövetők alacsony számára, továbbá a fentebb ismertetett hátrányokra igen csekély. Ennek a végrehajtási fokozatnak a megszüntetése lenne célszerű, vagy pedig az intézmény komoly megváltoztatására a munkavédelmi előírások egyszerűsítésével, a jegyzők nagyobb anyagi és dologi támogatásával.
5.4. Elzárásra átváltoztatás. A régi Sztv. eredetileg semmilyen módot nem adott arra, hogy a szabálysértési ügy bírói felülvizsgálat alá kerüljön. Ez a rendszerváltást követően előbb csak szűk körben, a pénzbírságot elzárásra átváltoztató szabálysértési hatósági határozat bírói törvényességi felülvizsgálata tárgyában érvényesült.[25] Az elzárás, mint önálló büntetés, vagy mint a végrehajtási eljárás végső fokozata a szabálysértési törvény rendszerváltást követő történetének egyik legneuralgikusabb pontja volt. Az ezzel kapcsolatos szakmai viták sora Magyarországnak az Egyezményhez fenntartással történt csatlakozásától az Alkotmánybíróság 1/2008. (I. 11.) számú határozatáig ível. Az 1999. évi LXIX. törvény a kiszabott pénzbírság elzárásra történő átváltoztatását a pénzbírságot be nem fizető elkövetővel szemben ultima ratioként rendeli, amennyiben a fent ismertetett végrehajtási fokozatok nem vezettek eredményre. Úgy vélem szükséges ez a végrehajtási fokozat, hiszen ennek hiányában a szabálysértési hatóságok eszköztelenné válnának a pénzbírságot önként megfizetni nem hajlandó elkövetőkkel szemben.
Az Alkotmánybíróság 1/2008. (I. 11.) számú határozatának meghozatala előtti szabályozás szerint a szabálysértési hatóság az elzárásra átváltoztatást az illetékes helyi bíróságnál kezdeményezte, amennyiben az elkövetővel szemben az 111. § (1)-(10) bekezdésében meghatározott végrehajtási eszközök nem vezettek ered-
- 159/160 -
ményre. A bíróság az átváltoztatásról tizenöt napon belül, tárgyalás nélkül döntött. Amennyiben a bíróság törvénysértést észlelt az alapeljárásban, úgy a szabálysértési hatóságot új eljárásra illetve új határozat meghozatalára, a végrehajtás során elkövetett törvénysértés esetén a végrehajtási eljárás folytatására kötelezte.
Új helyzetet teremtett azonban az Alkotmánybíróság 1/2008. (I. 11.) számú határozata, amely nem könnyített az eljáró szabálysértési hatóságok és bíróságok feladatain. A határozat szerint az Sztv. 112. § (1) bekezdésének 2008. július 1. napjától hatályos szövege a következő: "A bíróság az átváltoztatásról tizenöt napon belül dönt. Törvénysértés esetén a szabálysértési hatóság határozatát hatályon kívül helyezi." A "taláros testület" a korábbi szabályozás "tárgyalás nélkül" szövegrészét alkotmányellenesnek minősítette, és azt megsemmisítette. Az 1999. évi LXIX. törvény a korábbi Sztv.-hez képest - az Egyezmény, illetve az Alkotmánybíróság 63/1997. (XII. 12.) számú határozata nyomán - megteremtette a szabálysértési ügyben hozott közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatát, illetve bevezette az elzárással sújtható szabálysértések kizárólag bíróság általi elbírálását. Az Alkotmánybíróság 1/2008. (I. 11.) számú határozatában rámutat arra a körülményre, hogy a szabálysértésekért és bűncselekményekért való felelősség közötti különbség nem a büntetés represszív jellegében, hanem a szabálysértések enyhébb megítélésében ragadható meg, kitér továbbá arra, hogy a szabálysértési pénzbírság, amelyet valamennyi szabálysértés elkövetőjével szemben ki lehet szabni - hasonlóan a Btk.-ban intézményesített pénzbüntetésre - feltételes szabadságelvonásnak minősül. A határozatban kiemelésre kerül az elzárás, mint szabálysértési büntetés, és mint végrehajtási szankció kivételes jellege, amelynek során az elkövető személyes szabadsága és tartózkodási hely megválasztásához fűződő joga is korlátozásra kerül a fogházbüntetés végrehajtási szabályainak alapulvételével. A végrehajtás szabályaiban tulajdonképpen nincsen különbség a közvetlenül és az átváltoztatás folytán végrehajtandó elzárás között. Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog valamint az Sztv.-nek az elzárásra átváltoztatásáról szóló rendelkezéseinek áttekintését követően kifejtette, hogy az elzárás alkalmazásának számos egymásba kapcsolódó feltétele van, az elzárást, mint a pénzbírság helyébe lépő, annak kikényszerítését szolgáló szabadságelvonást csak ezeknek a feltételeknek a maradéktalan érvényesülése esetén lehet alkalmazni. Mivel - érvel az alkotmánybírósági határozat - ezen részben mérlegelést lehetővé tevő jogfogalmakkal meghatározott, részben az elkövető személyi körülményeinek vizsgálatát szükségeltető egymásba kapcsolódó feltételek meglétének vizsgálata a bíróság feladata, amelyről maga az elkövető adhat számot, ezért nem mellőzhető annak meghallgatása sem. E nélkül ugyanis az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljáráshoz való joga sem érvényesülne az eljárás alá vont személynek. Az elzárásra történő átváltoztatás, mint szabadságkorlátozó döntés - bár az a végrehajtás során meghozott járulékos jellegű - azonban alkotmányosan csak akkor gyakorolható, ha előtte sor került az elkövető meghallgatására is. Az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet a pénzbírság és a bűncselekmény miatt kiszabott pénzbüntetés szabadságkorlátozó büntetésre átváltoztatása között fennálló arra a különbségre, hogy bűncselekmény esetén a tényállást és az azon nyugvó felelősség megállapítását is hivatásos bíró végzi.
- 160/161 -
Álláspontom szerint a szabálysértési törvény a feljelentés megtételét követően mind az alap-, mind a határozat jogerőre emelkedését követő végrehajtási eljárás során az eljárás alá vont személy részére alapvető jogainak védelmére több lépcsőből álló garanciarendszert tartalmaz.
Az elkövetőnek már a helyszínen, a vele szemben szabálysértés elkövetése miatt intézkedő szerv eljárása során módjában áll a szabálysértés elkövetését tagadni. Ilyen esetben a szabálysértési hatóság meghallgatást tart. Az Sztv. 52. § szerint ugyanis, amennyiben a rendelkezésre álló adatok az érdemi döntés meghozatalához nem elegendőek, a tényállás tisztázása érdekében bizonyítást kell lefolytatni. A 83. § szerint, amennyiben a feljelentés adatai nem adnak elegendő alapot a felelősség megállapítására, a tényállás tisztázása érdekében a szabálysértési hatóság az eljárás alá vont személy, illetve tanúk meghallgatása mellett adatokat, iratokat szerezhet be, szakértőt rendelhet ki stb. Az eljárás alá vont személy már a meghallgatás során előadhatja védekezését. Ennek során élhet kérdésfeltevési, észrevétel és indítványtételi, továbbá irat-betekintési és felvilágosítás-kérési jogosultságával. Tény, hogy a szabálysértési eljárás alá vont személyek sok esetben nincsenek tisztában törvényben biztosított jogaikkal. Az eljárás alá vont személy azonban jogainak védelmét kirendelés, illetőleg meghatalmazás alapján védőre is bízhatja. Az új szabálysértési törvény az Alkotmánybíróság 63/1997. (XII. 12.) számú határozatát követően megnyitotta a bírósághoz fordulás jogát az eljárás alá vont személyek részére. Amennyiben tehát a tényállás tisztázását és a bizonyítási eljárás lefolytatását követően a szabálysértési hatóság az eljárás alá vont személy felelősségét a rendelkezésre álló bizonyítékok alapján megállapítja, az elkövető a sérelmes határozat ellen a szabálysértési hatóság székhelye szerint illetékes helyi bírósághoz fordulhat, amely az iratok alapján bírálja el a kifogást. Ez után az eljárás alá vont személy további jogosultsága, hogy tárgyalás tartását kérje, amennyiben a bíróságnak az iratok alapján hozott végzését sérelmesnek tartja. A bíróság a törvényesség helyreállítása érdekében az Sztv. 92-94 §-aiban meghatározott széleskörű jogosítványokkal rendelkezik. A szabálysértési hatóság határozatának kötelező tartalmi kelléke többek között a fentebb röviden áttekintett jogorvoslati jogról való, továbbá a kiszabott pénzbírságnak a törvényes határidőben történő meg nem fizetésének következményeiről való tájékoztatás. Az eljárás alá vont személy tehát tisztában van az illetékmentes jogorvoslat lehetőségével, valamint a pénzbírság megfizetésének elmulasztása esetén várható következményekkel is. A végrehajtási eljárás újonnan bevezetett szakaszai - ahogy fentebb már említettem - az elkövetőt segítik abban, hogy önként teljesíthessen, mielőtt az elzárásra átváltoztatásra sor kerülne. Emellett az eljárás alá vont személy a végrehajtás szakaszában részletfizetést illetve halasztást kérhet, módjában áll továbbá a méltányossági kérelem benyújtása is, amennyiben a határozat jogerőre emelkedése után állna be olyan változás körülményeiben, amely kötelezettsége teljesítését jelentősen megnehezítené.
Mind az alapeljárásában, mind a végrehajtás során tehát számos lehetősége nyílik az eljárás alá vont személynek, hogy a szabálysértés elkövetésével, illetve személyes körülményeivel kapcsolatban előadhassa védekezését, illetve álláspontját. Az tehát nehezen elképzelhető, hogy bár az elkövető jóhiszeműen jár el, még
- 161/162 -
sincs tudomása arról, hogy vele szemben szabálysértési eljárás folyik és ezzel a ténnyel először az elzárásra átváltoztatás alkalmával szembesülne. Az Alkotmánybíróság az átváltoztatás során hozott döntéssel szembeni jogorvoslati jog hiányának és az elkövető jogorvoslathoz való jogának sérelmének vizsgálatával kapcsolatosan éppen maga mutatott rá arra, hogy a végrehajtás során hozott döntések a szabálysértési felelősség megállapításához képest járulékos természetűek, feltételeznek egy alapul fekvő döntést, amelyben az ügy érdemi elbírálása már megtörtént. Az elzárásra átváltoztatás tehát már a jogerősen elbírált szankcionálást követően jöhet szóba. Ezzel összefüggésben több alkotmánybírói különvélemény is született. Mindezekkel együtt érthető az Alkotmánybíróság azon álláspontja, hogy az elzárásra átváltoztatás az elkövető személyes szabadságának időleges korlátozását jelenti, így alapvető jogot érint, tehát a tisztességes eljárás követelményének biztosításához szükséges az elkövető bíróság általi meghallgatása. Felmerül azonban a kérdés, hogy ezzel a döntéssel nem tettünk-e további lépést afelé, hogy a szabálysértési eljárás - amelynek fő célja az is, hogy az eljárás alá vont személy csekély súlyú jogsértésére minél gyorsabban és hatékonyabban reagáljon - tovább bonyolódjon, és további lehetőséget adjon a végrehajtási eljárás elhúzására az önként teljesíteni nem hajlandó elkövetők számára, ezáltal sem a generál- sem a speciálpreventív célok nem valósulhatnak meg maradéktalanul.
Az Alkotmánybíróság határozatát követően az elzárásra átváltoztatás részletes szabályait a jogi személlyel szemben alkalmazható büntetőjogi intézkedésekről szóló 2001. évi CIV. törvény módosításáról szóló 2008. évi XXVI. törvény próbálta rendezni, a szabálysértési törvénybe újonnan beiktatott 102/A. § rendelkezéseivel. Az új szabályozás szerint a - szabálysértési ügyben egyesbíróként eljáró - bíróság az elzárásra átváltoztatásról harminc napon belül tárgyaláson köteles dönteni. A jogalkotó a tárgyalásra a szabálysértési tárgyalás általános szabályait rendeli alkalmazni, azzal, hogy a bíróság az eljárás alá vont személyt és védőjét csak értesíteni köteles, azonban a tárgyalást a szabályszerű értesítettek távolmaradása esetén is meg kell tartani. A tárgyalás során a bíróság az eljárás alá vont személyt a pénzbírság meg nem fizetésének körülményeiről valamint a végrehajtás törvényességét érintő körülményekről köteles meghallgatni. Az alapeljárásban felmerült törvénysértés észlelésekor a bíróság jogosítványai megegyeznek a korábbi szabályozással, a végrehajtás során történt törvénysértés esetén azonban a bíróság a végrehajtó szervet utasítja a végrehajtási eljárás folytatására, jóllehet a végrehajtásért felelős szerv azonban továbbra is a szabálysértési hatóság.
Az elzárás büntetés-végrehajtási intézetben hajtható végre, miután a bíróság az átváltoztatás tárgyában történt döntését és az ügy iratait visszaküldi a szabálysértési hatóság részére. A szabálysértési hatóság az elkövetőt felhívja, hogy jelenjék meg a lakóhelye szerinti büntetés-végrehajtási intézetben. Ennek a felhívásnak azonban az elkövetők általában nem tesznek eleget, és igen gyakran kikerülnek a szabálysértési hatóság látóköréből, így az ügyészi jóváhagyás mellett elrendelt rendőri elővezetésük is csak a legritkább esetben vezet eredményre.
5.5. Az elzárással is sújtható szabálysértések esetén kiszabott pénzbírság végrehajtásának nehézségei. Az 1968. évi I. törvény hét szabálysértés elkövetése estén tette lehetővé elzárás alkalmazását. Büntetésként elzárást törvény
- 162/163 -
vagy törvényerejű rendelet állapíthatott meg és valamennyi elzárással sújtható szabálysértés elkövetőjével szemben vagylagosan pénzbírság is kiszabható volt. E szabálysértések elbírálása a rendőrség hatáskörébe tartozott. A szabálysértés miatt alkalmazható büntetések közül az elzárás alkalmazásának lehetőségét az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről és módosításáról szóló 1990. évi XXII. törvény megszüntette, majd az 1999. évi LXIX. törvény ismét bevezette a szabálysértési törvénybe azzal, hogy azt csak törvény állapíthatja meg és bíróság alkalmazhatja, illetve valamennyi elzárást megengedő tényállás esetén a jogalkotó vagylagosan a pénzbírság kiszabását is lehetővé teszi. Ez a hat legsúlyosabb szabálysértés a rendzavarás, a tiltott kéjelégés, a veszélyes fenyegetés, önkényes beköltözés, járművezetés az eltiltás tartama alatt és a terménylopás.
Az elzárással is sújtható szabálysértések esetén a bíróság, mint I. fokú szabálysértési hatóság jár el és az általa kiszabott pénzbírság végrehajtásáról maga a bíróság volt köteles gondoskodni az Sztv. hatályba lépését követő időszakban. Maga a pénzbírságot kiszabó bíróságnak kellett foganatosítania valamennyi végrehajtási cselekményt azzal, hogy az elzárás, illetőleg a pénzbírságot helyettesítő elzárás végrehajtásának részletes szabályairól szóló 7/2000. (III. 29.) IM-BM együttes rendelet 3.§ (2) bekezdése szerint a bíróság által kiszabott pénzbírság átváltoztatása esetén a pénzbírságot helyettesítő elzárás végrehajtására az elkövető lakóhelye vagy tartózkodási helye szerint illetékes rendőri szerv intézkedik. Ezen a szabályozáson változtatott a 2009. február 1-jén hatályba lépett, a közrend, valamint az igazságszolgáltatás működésének védelme érdekében szükséges egyes törvénymódosításokról szóló 2008. évi LXXIX. törvény. Az 1999. évi LXIX. törvényt ugyanis akként módosította, hogy a bíróság által kiszabott pénzbírság és a bíróság által megállapított egyéb pénzösszeg végrehajtásáról az elkövető lakóhelye vagy tartózkodási helye, ennek hiányában az elkövetés helye szerint illetékes települési önkormányzat jegyzője gondoskodik a végrehajtás általános szabályai szerint. A pénzbírság kiszabását követő önkéntes teljesítés hiányában tehát a végrehajtó szerv a jegyző, azonban továbbra is hatályban van a 7/2000. (III. 29.) IM-BM együttes rendelet fent hivatkozott szabálya. Mindezek alapján álláspontom szerint a bíróság által kiszabott pénzbírság végrehajtása során a közvetlen letiltás, adók módjára történő végrehajtás és közérdekű munka elrendeléséről a jegyző köteles gondoskodni, majd elzárásra átváltoztatás érdekében az iratok a bíróság (amely azonos a pénzbírságot kiszabó bírósággal) elé kerülnek, amely azokat az átváltoztatásról szóló döntést követően az illetékes rendőri szerv részére továbbítja az elzárás végrehajtása érdekében. Sajnálatos azonban, hogy a fenti - véleményem szerint egyértelmű szabályok - a gyakorlatban nem mindig érvényesülnek maradéktalanul. Előfordul ugyanis, hogy a végrehajtási eljárás során az eljárás alá vont személy a bírósághoz nyújtja be részletfizetés iránti kérelmét, amely azonban ahelyett, hogy azt a végrehajtásért felelős jegyző részére továbbítaná, maga rendelkezik a részletfizetés megadásáról az elkövető részére, amelyről a jegyző sok esetben nem vagy csak jóval később értesül. Nem egységes a bíróságok gyakorlata abban a kérdésben sem, hogy a közérdekű munkára történő átváltoztatásról a végrehajtásért felelős jegyzőnek, vagy az I. fokon eljáró szabálysértési hatóságnak (tehát a bíróságnak) kell-e rendelkeznie. Az utóbbi álláspont szerint ugyanis a közérdekű
- 163/164 -
munkára történő átváltoztatás céljából az iratokat a bíróság részére meg kellene küldeni, amely aztán valamennyit visszaküldi a jegyző részére a közérdekű munka kijelölése céljából, majd annak nem teljesítését követően az elzárásra átváltoztatást ismét a bíróságnál kell kezdeményezni, amely az átváltoztatást követően az illetékes rendőri szerv részére továbbítja az ügyet. Ezen gyakorlat magának a jogalkotónak a 2008. évi LXXIX. törvény indokolásában megfogalmazott céljával is ellentétes, hiszen e törvény a bíróság által kiszabott pénzbírság végrehajtását kívánta megnyugtatóan megoldani azzal, hogy az elzárásra átváltoztatás fokozatig ezt a hatáskört a jegyzőhöz telepítette. Amennyiben a közérdekű munkára történő átváltoztatásról az I. fokon lejáró bíróságnak kellene rendelkeznie, úgy egy bonyolult, költséges és álláspontom szerint jogszabályellenes megoldás érvényesülne, amely nem a gyors és hatékony végrehajtást, hanem az iratok felesleges utaztatását jelentené. A bíróság által kiszabott pénzbírság végrehajtására véleményem szerint megoldást jelentene, 2008. évi LXXIX. törvénnyel módosított Sztv.-nek a 7/2000. (III. 29.) IM-BM együttes rendelettel történő összhangba hozása, úgy hogy a jogalkotó végrehajtás valamennyi szakaszát - beleértve az elzárás végrehajtásáról szóló intézkedést is - a jegyző hatáskörébe utalja.
A több éves előkészítést követően megszületett "új szabálysértési törvény" végrehajtási módozatainak bővülése nem teremtett áttekinthetőbb és hatékonyabb rendszert a jogalkalmazó számára. Az elkövetők jogainak és törvényes érdekeinek a korábbinál jóval nagyobb hangsúllyal történő figyelembevétele és a jogállami garanciák érvényesülése követelményének a hatályos törvény eleget tesz. Túlzottan bővíti azonban a szabálysértési hatóság határozatában foglalt rendelkezések elkerülési lehetőségeinek és a végrehajtás elhúzásának spektrumát. A jelenlegi kódexünket felváltó új törvény 2003-ban megindult megalkotása során átgondolásra érdemes, hogy vajon nem lenne-e célszerű a szabálysértési és önkormányzati adóhatóságok részére a közvetlen letiltás és adók módjára történő végrehajtás során szélesebb körű jogosítványok biztosítása. Véleményem szerint külön figyelmet érdemel az európai minták között a francia szabályozás gazdaságosságot is szem előtt tartó végrehajtási rendje, amelynek során mérlegelésre kerül, hogy megéri-e a bírságot elzárásra átváltoztatni. A közérdekű munka szabályozásának mélyreható átgondolása lehet szükséges - a közérdekű munkavégzést biztosító jegyzők anyagi és dologi támogatása mellett - a munkavédelmi előírások egyszerűsítésével, amely a munkavégzés biztosításának lehetőségét a jelenleginél nagyobb számú településen teremtené meg. Megfontolásra érdemes az Sztv. 17. § (2)-(3) bekezdésében foglalt közérdekű munkára átváltoztatást tiltó rendelkezések enyhítése azáltal, hogy a legtöbbször könnyű fizikai munkával teljesíthessék a pénzbírságot azok, akinek egészségi állapota ezt megengedné, ennek igazolása azonban az eljárás alá vont személyeket terhelné. A jogalkalmazás egyszerűsítése érdekében fontos lenne - ahogy az már számtalan szakmai értekezésben kiemelésre került - az átváltoztatás alapjául szolgáló egynapi tételnek megfelelő összeget a közérdekű munka és az elzárás esetén egységesíteni. Ez a jogalkalmazó 1000-3000-Ft-ig terjedő mérlege-
- 164/165 -
lési lehetőségének esetleges kiiktatásával és az elzárás napi tételének felemelésével vagy a közérdekű munka egy napi mértékének csökkentésével történhetne. Elképzelhető lenne olyan megoldási módozat is, hogy a jogalkalmazó számára a közérdekű munka és az elzárás esetén is mérlegelést biztosítsunk, azonban ezek meghatározása egy határozaton belül csak egységes mértékű lehetne. Az elzárásra átváltoztatásra, mint a végrehajtási eljárás végső szakaszára álláspontom szerint feltétlenül szükség van a jövőben is, enélkül ugyanis a szabálysértési hatóság eszköztelenné, a kiszabott pénzbírság pedig behajthatatlanná válna. Az elzárásra átváltoztatás szabályainak módosítása során a jogalkotónak azonban az elkövető jogai és törvényes érdekei mellett a végrehajtás rendszerének kibővítése során az eredeti jogalkotói célra, azaz a hatékonyabb és a korábbinál fegyelmezettebb bírságbefizetési gyakorlat biztosítására is figyelemmel kellene lennie. Végezetül pedig feltétlenül szükséges volna a bíróság által kiszabott pénzbírság végrehajtásának egyértelmű, az eltérő jogalkalmazói gyakorlat lehetőségét kizáró rendezése valamint az Sztv. és a 7/2000. (III. 29.) IM-BM együttes rendelet összhangba hozása a már amúgy is túlterhelt, megszámlálhatatlan hatáskörrel elhalmozott jegyzők munkájának megkönnyítése érdekében is. ■
JEGYZETEK
[1] Dr. Fábián Adrián - Dr. Gál István László: Gondolatok a szabálysértési jogról, Magyar Rendészet, (2004) 2., 15. o.
[2] Dr. Spitz János: Gondolatok az új szabálysértési törvényről, Magyar jog, (1999) 11., 650. o.
[3] Dr. Árva Zsuzsanna: A szabálysértési jog fejlődése a jogintézmény létrejöttétől az első kódex megalkotásáig, in: Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi Tanulmányai 7/1, Miskolc, Bíbor Kiadó, 2006, 9. o.
[4] Dr. Fábián Adrián - Dr. Gál István László: i.m. 18. o.
[5] A szabálysértés szovjet eredetű jogintézmény, amelyet a kihágás 1955-től töltött ki. A két jogintézmény tehát egymástól elhatárolandó, még akkor is, ha a szabályozott társadalmi viszonyok nagyrészt átfedik egymást.
[6] Dr. Balla Zoltán - Dr. Paulovics Mihály: A Magyar szabálysértési jog kodifikációja az európai uniós csatlakozás tükrében, Magyar Közigazgatás, (1999) 4., 198.
[7] Dr. Balla Zoltán - Dr. Paulovics Mihály: i.m. 198. o.
[8] Többek között: dr. Czuglerné dr. Bittó Márta: Európai Emberi Jogi Egyezmény és a szabálysértési jog, Magyar Közigazgatás, (1992) 6., 324. o., illetve dr. Czuglerné dr. Bittó Márta: A bírósági eljáráshoz való jog és a magyar szabálysértési fenntartás, Magyar Közigazgatás, (1993) 5., 270. o.
[9] Károlyiné dr. Müller Erzsébet - Dr. Kovalik Pál - Dr. Mészáros József - Dr. Papp László: Új szabálysértési jogszabályok magyarázatokkal, Budapest, HVG-ORAC, 2002, 16. o. (Kommentár)
[10] Uo.15. o.
[11] Máthé Gábor - Szabó András: A szabálysértési jogterület összefoglaló elemzése, In A szabálysértési jogterület 1986, Papp László: A dekriminalizáció és a magyar szabálysértési jog, Állam és Igazgatás 1983/10, Papp László A közigazgatási büntetőbíráskodás problematikája Magyar Közigazgatás 1992/6, illetve Nagy Marianna: A közigazgatási jogi szankciórendszer Osiris 2000.
[12] Dr. Mikula Mária: Beszámoló egy jelentős konferenciáról, Ügyészek lapja, (1993) 1., 25. o.
[13] Dr. Tisza Tamás: Gondolatok a szabálysértési eljárás reformjához, in: Doktoranduszok Fóruma (szerk.: Jámborné Dr. Róth Erika), Miskolci Egyetem, 2004, 296. o.
[14] Dr. Balla Zoltán - Dr. Paulovics Mihály: i.m. 198. o.
[15] Dr. Kántás Péter: A szabálysértési joganyag reformja a német modell tükrében, Magyar jog,(1994) 10., 583. o.
[16] Kommentár: i.m. 68. o.
[17] Dr. Spitz János - Dr. Szabó Sándor: Jogalkalmazói pillanatfelvétel az új szabálysértési törvényről, Magyar Jog,(2001) 1., 7. o.
[18] A tanulmány közlésre elfogadásának időpontjában folyamatban lévő törvénymódosítás szerint az Sztv.-ből ez a végrehajtási fokozat kikerülne.
[19] Kommentár: i.m. 249. o.
[20] Dancsné dr. Simon Mária - Dr. Pomázi Lajos: A szabálysértési eljárás során kiszabott pénzbírság és helyszíni bírság, mint adók módjára behajtandó köztartozások végrehajtásának tapasztalatai a fővárosban, Magyar Közigazgatás, (2002) 7-8., 488. o.
[21] Dr. Kántás Péter: Mérlegen az új szabálysértési törvény, Belügyi Szemle, (1999) 10., 18. o.
[22] Dr. Nyitrai Péter: A közérdekű munka alkalmazásának problémái a szabálysértési jogban, in: Sectio Juridica et Politica 22. (szerk.: Miskolci Egyetem Állam-és Jogtudományi Kari Kiadványokat Szerkesztő Bizottság), Miskolci Egyetemi Kiadó, 2004, 281. o.
[23] Dr. Kincses Ildikó - Dr. Kántás Péter: A szabálysértési jog, Budapest, Complex, 2006. 72. o.
[24] Kommentár: i.m. 253. o.
[25] Dr. Tisza Tamás: Jogállami garanciák a szabálysértési eljárásban, in: Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi Tanulmányai8., Miskolc, Bíbor Kiadó, 2007, 481. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar. Tanácsos, Pécs Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal.
Visszaugrás
