2006-ban a parlamenti választások után politikai értelemben nem volt kormányváltás, a miniszterelnök is a helyén maradt. Mégis a második Gyurcsány-kormány hivatalba lépése legalábbis a kormányzati berendezkedés szempontjából - emlékeztetve az 1998-ban megismert politikai szlogenre - többet jelentett az egyszerű kormányváltásnál (és persze ebben az esetben is kevesebbet a rendszerváltásnál). Az 1989-90-ben kialakított kormányzati berendezkedés 2006-ig a lényeget illetően érintetlen maradt, a második Gyurcsány-kormány megalakulásakor azonban három ponton mindenképpen döntően módosult:
- lecserélődött, eszményét tekintve éppen megfordult a rendszerváltás utáni első állami vezetői modell, illetve államtitkári rendszer;
- kiszélesedett a miniszterelnöki hatalom jogi eszköztára;
- újraértelmezték a kormány szervezetalakítási jogkörét, lényegében szűkült, habár bizonyos pontokon bővült is.
A kormányzati berendezkedés átalakításának jogi hátterét egy - egyébként addig valóban hiányzó - szervezeti törvény, az úgynevezett státustörvény képzi. (A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvényről van szó.) A változtatások váratlanul, szinte puccsszerűen történtek, a státustörvény titokzatos körülmények között, a politikai kormányzás jegyében az apparátusok kizárásával, néhány szakértő bevonásával és minimális egyeztetés nélkül kapkodva született. Szakmai előkészítést legfeljebb a kormány szervezetalakítási jogának újraértelmezésekor, illetve a szervezeti viszonyok szabályozásakor érzékelhettünk, mert ott támaszkodtak Sárközy Tamásnak a közigazgatás racionalizálását célzó kormánybiztosi tevékenységére.2 Ami a lényeget illeti, a státustörvény céljával, mármint azzal, hogy rendteremtésre törekszik a parlamenti ciklusról ciklusra zavarosabbá váló kormányzati szervezeti viszonyokban, természetesen egyetértek. Azzal is, hogy definiálja a központi közigazgatás szervtípusait, az irányítási és felügyeleti jogkört, a kormányhivatal és a központi hivatal fogalmát, és szabályozza a minisztériumok szervezeti és vezetési struktúráját.
Az előkészítés körülményei miatt azonban szakmai szempontból a státustörvény nem sikeres, gyenge minőségű, még a hatályba léptetését is rosszul időzítették, arról nem szólva, hogy az új államtitkári rendszer kialakításakor egyes tisztségviselők javadalmazásáról is megfeledkezett. (Habár értelmesen így kellett volna, de a státustörvény nem a második Gyurcsány-kormány megalakulásakor, 2006. június 9-én, hanem csak július 1-jén lépett hatályba. Ebből következően átmenetileg fennmaradt a megszüntetésre ítélt korábbi államtitkári rendszer, formálisan és kedvetlenül ülésezett a közigazgatási államtitkári értekezlet, a miniszterek parlamenti helyettesítésére politikai államtitkárok hiányában nem volt mód, az államtitkári karban a személycserékre pedig csak júliusban kerülhetett sor. A törvény a függetlenített kormánybiztosok díjazásáról nem intézkedett, ahogy átmenetileg illetményszabály nélkül dolgoztak a központi hivatalok és a közigazgatási hivatalok vezetői is.)
1. A rendszerváltás utáni első állami vezetői modell, illetve államtitkári rendszer a politika és közigazgatás szétválasztásának eszményére épült.3 A modell lényege szerint a kormányok jönnek és mennek, a politikusok, miniszterek és politikai államtitkárok változnak, a közigazgatás szakmai vezetői, közigazgatási államtitkárok és helyettes államtitkárok azonban a kormányváltástól függetlenül hivatalban maradnak, biztosítják az állandóságot és a folyamatosságot. A modell a közigazgatási vezetőknek sokat ígért, tőlük a stabilitásért cserében csupán szakértelmet és szakszerűséget, a mindenkori kormányhoz lojalitást és pártpolitikai semlegességet igényelt.
Annak idején a közvetlenül az Antall-kormány megalakulása előtt törvénybe foglalt modell választását több szempont motiválta, a közigazgatás vezetése szakmai jellegének és hivatásszerűségének elismerése mellett annak megértése is, hogy az ország csak egy közigazgatási elittel rendelkezik, amely parlamenti ciklusonként nem cserélhető le. Ráadásul a politikai és közigazgatási vezetők viszonyának ez a felfogása tette lehetővé, vagy legalábbis könnyítette meg a rendszerváltást követő első években olyan szakemberek kinevezését közigazgatási felső vezetői tisztségekbe, akik szakértelmüket és közigazgatási tapasztalataikat a pártállamban működve szerezték meg, vagy akár korábbi magas beosztású vezetők (átmeneti, több esetben pedig tartós) továbbalkalmazását is.
2. Politika és közigazgatás szétválasztásának eszményét többnyire kedveltük, pedig a régi modell csak a törvényekben élt tizenhat évig, de ténylegesen soha nem valósult meg. Közismert, hogy a közigazgatási vezetők nagy része kormányról kormányra kicserélődött, első hullámban kormányváltás után, majd ciklus közben, és az államtitkári kar összetétele jelentősen átpolitizálódott. (Végeredményként a második Gyurcsány-kormány megalakulása után a közigazgatási és helyettes államtitkári karnak mindössze három olyan tagja volt, akik a rendszerváltás óta a kormányzati szervezetben nem feltétlenül ugyanazon a helyen, de folyamatosan állami vezetőként működtek.)
3. Mindezért a politika bőven felelős, a folyamatban mindegyik kormány részt vett, az államtitkári kar összetételének átpolitizálása már az Antall-korszakban megkezdődött. A politika felelős, de a rokonszenves modell kudarcának voltak a lényegében rejlő okai is. Úgy gondolom, hogy az alapprobléma éppen az eszmény, politika és közigazgatás, a közigazgatásban a politikai és szakmai felső vezetés merev szétválasztása, amely azt sugallja, hogy a döntési folyamatban a politikai és szakmai elem is elkülönülhet egymástól. Következnek a szerepek is, a politika dönt, a közigazgatás, a közigazgatási vezető is, végrehajt. Ahogy az egykori miniszterelnök, Boross Péter megfogalmazta ebből a szempontból a modell lényegét: a politika diktál, a közigazgatási államtitkár végrehajt, biztosítja a rendet és törvényességet.4 A folyamat azonban bonyolultabb, a döntésnek szinte mindig van szakmai tartalma, a politikai szempontokat a közigazgatási vezetők is mérlegelik, és értelmes munkamegosztásban elképzelhetetlen, hogy nem vesznek részt a politikai irányok kialakításában. Ha pedig a rendszer nem így működik, és a politika a közigazgatási vezetőket csak végrehajtásra használja, akkor lemond a közigazgatás kreativitásáról. Persze látni kell, hogy a közigazgatási vezető szakmai alkalmassága és lojalitása nem mindig elég, élveznie kell a politikai és személyi bizalmat is. Megjegyzem, számos személyes életpálya rámutat arra, hogy a politika és a közigazgatási szféra közötti határvonal viszonylagos, a két szféra átjárható.
Arról nem beszélve, hogy a közigazgatási vezetőnek mindig két típusa létezett. A modellt az egyikre találták ki, a pártsemleges hivatásos közigazgatóra, aki mintegy karrierdiplomataként működik. Nem számoltak a másik típussal, azokkal, akik manifesztáltan politikailag elkötelezettek. Ők a stabilitást nem igénylik, mert a másik politikai oldal szolgálatát nem is vállalják. Őket gyakran pejoratívan politikai kinevezettként említik, noha ebből a körből mindegyik ciklusban számos tehetséges és alkalmas vezetővel találkoztunk.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
