"A közigazgatási bíráskodásnak az első számú rendeltetése az, hogy legyen."
(Szamel Lajos)
A jogállam egyik garanciájaként a XIX. században alakult ki a közigazgatás feletti bírói kontroll jogintézménye.[1] A polgári átalakulás alapvető feltételeként jelent meg az az elvárás, hogy a végrehajtó hatalom sem a törvényekkel ellentétben (contra legem), sem a törvényeken "túl" (ultra legem) ne avatkozhasson az egyén életviszonyaiba.[2] Ezt megelőzően ugyanis széles körben érvényesült az a megoldás, hogy a közigazgatás "szabad belátása" szerint, azaz jogi szabályozás hiányában is biztosíthatott jogokat, megállapíthatott kötelezettségeket, tilalmakat, amely már önmagában is lehetőséget nyújtott a közigazgatási önkényre.[3] Csak a polgári átalakulást követően, Montesquieu[4] nyomán mondta ki általános érvénnyel az Ember és Polgár Jogainak 1789. évi nyilatkozata, hogy semmi sem tiltható meg, amit törvény nem tilt, és senki sem kényszeríthető arra, hogy azt tegye, amit törvény nem rendel el.[5] Annak érdekében tehát, hogy a Montesquieu nevéhez köthető hatalommegosztási elv érvényesüljön, a hatalmi ágak közötti egyensúly megteremtődjön, szükségessé vált az állami beavatkozás jogszabályi korlátok közé szorítása. A jogállamiság alapvető követelménye lett, hogy a végrehajtó hatalmat korlátozni kell "független ellenőrző szerv" útján is.[6] Ezt hivatott biztosítani a közigazgatás feletti bírói kontroll is, amely egyes államokban önálló szervezeti rendben valósul meg, míg máshol a rendes bíróságok keretei között. A közigazgatási bíráskodásnak arra is ügyelnie kell, nehogy magához vonja a végrehajtó hatalom hatáskörét.[7]
A közjogi bíráskodás és a közigazgatási bíráskodás nem szinonimái egymásnak. Az előbbi a szélesebb körű fogalom, amely alatt a közhatalom gyakorlásával, valamint az alapvető jogokkal összefüggő jogvitákat eldöntő és a szabálytalanságokat hátránnyal sújtó ítélkezési gyakorlatot értendő. Míg a közigazgatási döntéseknek a speciális közigazgatási bíróságok útján történő felülvizsgálatát egyaránt.[8]
Európában "integrálódó közigazgatási jogról" beszélhetünk, amelyben erőteljes egységesülési folyamat megy végbe, ezért egyre többen használják a közigazgatási perjog területén az "európaizálódás" kifejezést. Az ugyanis tény, hogy kimutathatóak olyan tendenciák, amelyek a tagállami közigazgatási bírósági rendszerek, illetve közigazgatási perjogok közötti közeledést eredményezik.[9]
Magyarországon a közigazgatási bíráskodás átalakulóban van. 2013. január 1-jén az eddigi "munkaügyi bíróságok" jogutódjaként az ún. "közigazgatási és munkaügyi bíróságok" kezdték meg működésüket. Ez az ítélőtáblák felállítása óta a bírósági szerkezet legnagyobb volumenű átalakítását jelenti. Ezen kívül megkezdődött a közigazgatási perek alapját képező önálló közigazgatási perrendtartás megalkotásának folyamata is.
Franciaországban az igazságszolgáltatási rendszeren belül két eltérő kontrollt gyakorló szervezet létezik egymás mellett: a rendes bíróságok (juridictions ordinaires) és a közigazgatási bíróságok (juridictions administratives).[10] A francia modell lényege tehát, hogy a közigazgatáson belüli fórumrendszer nem a bírói szervezet része. Tulajdonképpen a francia közigazgatási jogszolgáltatás a történelem terméke, ugyanis már az 1789. évi forradalmat követő törvények rögzítették, hogy a közigazgatási funkciók elkülönülnek a jogszolgáltatási funkcióktól, illetve a bíróságok számára határozottan tiltott, hogy közigazgatási ügyiratokkal foglalkozzanak.[11]
A közigazgatási bíráskodás szervei (Államtanács = Conseil d'État, Közigazgatási Fellebbviteli Bíróság = Cour administrative d'appel, Közigazgatási Bíróságok = tribunaux administratifs) jogosultak eljárni, ha az egyik fél közigazgatási szerv és az eljárásban a közigazgatási jog szabályait kell alkalmazni.[12] A közigazgatási bíróságok csúcsán az Államtanács áll, amely végső fokon dönt a közigazgatási jogcselekmények törvényességéről.
A közigazgatási bíráskodásról külön kódex rendelkezik Franciaországban (Code de justice administrative), amely 2001-ben lépett hatályba, és egységbe foglalja a közigazgatási perekre illetve a közigazgatási bíróságokra vonatkozó, addig bírósági fokonként külön jogszabályokban rendezett szabályokat. Franciaországban a közigazgatási bírák a rendes bíráktól eltérő képzésben részesülnek az 1945-ben alapított Közigazgatási Nemzeti Főiskolán.
Nagy-Britannia és az Egyesült Államok nagyjából egyező fejlődési utat járt be a közigazgatási bíráskodás területén. A közigazgatás jogszerű működése feletti kontrollt eredetileg kizárólag a rendes bíróságok látták el. Ám az ügyek nagy száma
- 100/101 -
miatt szükségessé vált az ún. adminisztratív tribunálok létrehozása is. A közigazgatási bírósági eljárásnak nincsenek külön eljárási szabályai, a polgári eljárásjog szabályait alkalmazzák a közigazgatási jogvitákban.[13] 2000-től a High Court of Justice Queen's Bench Division elnevezésű része a Közigazgatási Bíróság elnevezést viseli, amely általános hatáskört gyakorol. A közigazgatási jogterület gyakorlati jelentősége tehát kikényszerítette a bírósági szervezetrendszer átalakítását.[14]
Németországban az 1960-as évektől kezdődően olyan közigazgatási bírósági modellt hoztak létre, amely független az aktív közigazgatástól (végrehajtó hatalom) és a rendes bírósági rendszertől egyaránt.[15] A teljes jogorvoslati feladatkört a közigazgatási bírói fórum látja el, biztosítva ezzel a törvényesség betartását.[16]
A magyar közigazgatási jogi dogmatika alapvetően a német jogi dogmatikán alapul. Fontos eltérés azonban a magyar rendszert tekintve, hogy a német közigazgatási bíró hivatalból köteles a közigazgatási döntés ténybeli alapját tisztázni, vagyis nincs kötve a felek bizonyítási indítványaihoz, illetve nem zárja ki - ellentétben a magyar gyakorlattal - a megállapítási kereset benyújtásának a lehetőségét. A német-osztrák modellt tekinthetjük az önálló közigazgatási bíróságok modelljének.[17] Megjegyzendő, hogy külön perrendtartás van Németországban is, amely azonban felhatalmazást ad a tartományi jogalkotónak további szabályok és kivételek statuálására.
A vegyes modell lényege - amelyre elsősorban Olaszország, Belgium és Svájc szabályozási rendszere szolgáltat példát -, hogy több típusú bíróság együttesen végzi a közigazgatási határozatok felülvizsgálatát. A rendes bíróságok felülvizsgálati joga rendkívül korlátozott közigazgatási ügyekben, csak arra van lehetőségük, hogy a törvénysértés tényét megállapítsák.[18]
Már a középkori jogban felfedezhető néhány olyan előírás, amely a nemesek jogait volt hivatott védeni a király és a központi hatalom "túlkapásai" ellen. Ezek a szabályok eseti jellegűek voltak, nem alkottak rendszert, és csak a nemeseket - vagy a nemesség egy részét, pl. a főnemeseket vagy az egyházi nagyságokat - védték, a teljes lakosságot azonban nem. Ezek a feudális regulák jobbára már a török megszállás és a Habsburg uralom alatt feledésbe merültek. Így a későbbi polgári közigazgatási bíráskodásnak nem szolgálhattak és nem is szolgáltak kiindulópontjául.[19]
A közigazgatási bíráskodás tekintetében sem maradt el az európai jogfejlődés élvonalától a "magyar út", már a XIX. század végén jelen volt közjogunkban a jogintézmény. A közigazgatási bíráskodás gondolata azonban hazánkban is csak akkor vetődhetett fel, amikor a végrehajtás és a törvénykezés szervezeti értelemben is elkülönült egymástól.
Az igazgatás feletti bírói kontroll másik feltétele volt, hogy a közigazgatásra vonatkozó normák szokásjogi jellege megszűnjön, az állami cselekvés kereteit törvények szabályozzák, működését legalább rendeleti szintű normák határozzák meg. Szükség volt arra is, hogy háttérbe szoruljon az állami érdek elsődlegességét valló felfogás és kialakuljon egyfajta társadalmi igény az állampolgári jogok védelmére.[20]
A politikai és a jogi közvéleményben erőteljes volt az a szándék, hogy a közigazgatási természetű jogosítványok védelmét a bírói hatalom körébe utalják.[21] Az áprilisi törvények között az 1848. évi V. tc. a közigazgatási bíráskodás kiépítésének szándékát fejezte ki, amikor a létrehozni rendelt középponti választmányokat egyes esetekben ítélkezési jogkörrel ruházta fel. A törvény 19. §-a szerint egy sor közigazgatási döntés elleni panaszról ez a testület döntött. A közigazgatási aktusok tekintetében ez volt az első, ténylegesen működő, bírói jogkört gyakorló testület.[22]
A közigazgatás és az igazságszolgáltatás szétválasztásának a kívánalma már a század közepén felmerült, de ennek kivitelezésére csupán a kiegyezés után nyílt lehetőség. A bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. tc. 1. §-a kimondta, hogy "az igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik. Sem a közigazgatási, sem a bírói hatóságok egymás hatáskörébe nem avatkozhatnak", azaz megtörtént az igazságszolgáltatás és a közigazgatás szétválasztása a közigazgatási bíráskodás bevezetésének egyik fontos előfeltételeként.
A közigazgatási bíróság kiépítésének folyamatában jelentős lépés volt az 1883. évi XLIII. tc. megalkotása, amellyel létrejött a Pénzügyi Közigazgatási Bíróság. A bíróság hatásköre az adó- és illetékügyekben hozott közigazgatási határozatok felülvizsgálatára terjedt ki. Ezt követően a közigazgatási jogtudomány képviselői az általános hatáskörű közigazgatási bíróság megteremtése mellett érveltek, és 1896. évi XXVI. tc. intézményesítette a Magyar Királyi Közigazgatási Bíróságot.[23]
A közigazgatási bíráskodás a jogállamiság egyik alapvető követelményeként jelent meg a korabeli magyar államelméletben: "A közigazgatási eljárásban a közigazgatási hatóság és a magánfél állnak egymással szemben, de a hatóság nemcsak fél, hanem egyúttal a közérdek képviselője, és ő is dönt. A közigazgatási bíráskodás ezzel szemben azt jelenti, hogy a közigazgatási hatóság és a felek közti jogvitát egy olyan harmadik dönti el, aki a közigazgatás-
- 101/102 -
tól és a felektől egyaránt független, és a bírói függetlenségnek ugyanazokat a biztosítékait élvezi."[24]
Az 1896. évi XXVI. tc. által felállított Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság a bírósági hierarchia legfelsőbb fokán megszervezett, a közigazgatási és a rendes bírói szervezettől egyaránt elkülönülő, egyetlen fokú központi közigazgatási bíróság volt, amelynek hatáskörébe a törvény által taxatíve megállapított (pozitív taxáció) jogvitás közigazgatási ügyek elbírálása tartozott. Élén a Kúria elnökével egyenrangú elnök állt, bíráival szemben magas szakmai követelményt támasztottak.[25]
Az egyfokú közigazgatási bíróságot francia mintára szervezték meg, de a részletek kidolgozásánál már a német-osztrák hatás dominált.[26] A bíróságnak két osztálya volt: az általános közigazgatási osztály, valamint a pénzügyi osztály. Az általános közigazgatási osztály hatáskörébe tartoztak - egyebek mellett - a községi ügyek, a közegészségügyi, valamint vallási és népoktatási ügyek, míg a pénzügyi osztály járt el adókkal és illetékekkel kapcsolatos ügyekben.[27] Az elbírálás során mind tény-, mind jogkérdésekkel foglalkozva meritorius (új döntő határozat hozatala), illetve reformatorius (határozat megváltoztatása) kivételes esetben csak cassatorius (megtámadott határozat megsemmisítése) jogkört gyakorolt a fórum.[28] Megjegyzendő azonban, hogy a politikai döntések vonatkozásában a közigazgatási aktusok bíróság előtti megtámadására nem volt lehetőség. Nem lehetett bírósághoz fordulni a közigazgatási szerv hallgatása és a rendőri jogalkalmazás tekintetében sem.[29]
A közigazgatási bíráskodás kétfokúvá tételének igénye több ízben is felmerült. Először különösen az 1896. évi XXVI tc. tervezetének előzetes vitája során, majd 1924-ben, amikor újabb tervezet készült alsófokú közigazgatási bíróságok megszervezését célozva.[30]
A második világháború után is működött az egyfokú Közigazgatási Bíróság, ügyforgalma azonban jelentősen visszaesett. A köztársasági alkotmány a korábbinál nagyobb szerepet szánt ugyan neki, de ez nem valósult meg. Ez a folyamat a bíróság tevékenységének hanyatlását vonta maga után, egészen addig, míg az 1949. évi II. törvénnyel megszüntették az intézményt.[31] A törvény indokolása szerint a népi demokrácia az állampolgári jogok biztosítékát abban látja, hogy az államhatalmat maga a nép gyakorolja, tehát a végrehajtó hatalom is olyan hatóságok kezében van, amelyek minden tekintetben a nép érdekeit tartják szem előtt; ilyen körülmények között pedig szükségtelen a közigazgatási bíráskodás működése.[32] Tehát az új hatalom nem igényelte a közigazgatás törvényességének az ellenőrzését és 1949-ben a "szocialista állami és társadalmi berendezkedés kialakításáért" folytatott harc eredményeként felszámolta az intézményesített közigazgatási bíráskodást.[33] Tulajdonképpen a közigazgatási bíróság végét pontosan az okozta, hogy alkotmányőrré kívánt válni, sőt rövid időre azzá is vált.
A bíróság megszüntetésével úgynevezett döntőbizottságokat hoztak létre, amelyek alapvetően az adó- és illetményügyekkel foglalkoztak. Hangsúlyozandónak tartom azonban azt, hogy e szervek tevékenysége nem azonosítható a közigazgatási bíráskodással,[34] hiszen államigazgatási és nem bírói kontrollt gyakoroltak.
Az államigazgatási eljárás általános szabályait kodifikáló 1957. évi IV. törvény (Et.) elfogadásával ismét intézményesült a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának lehetősége, de jelentős megszorításokkal.[35] E felülvizsgálat célkitűzése a "szocialista törvényesség" védelmezése volt.
Az Et. két szempontból hozott lényeges változást, egyrészt lehetőséget adott a bírósági jogorvoslatra olyan államigazgatási határozattal szemben, amely államigazgatási jogviszonyt hoz létre, másrészt meghatározta a felülvizsgálható államigazgatási határozatok legfontosabb eseteit.[36] Ezek között szerepel többek között a születési, házassági, halotti anyakönyvi bejegyzés megtagadása, törlése, illetőleg a kiigazítás megtagadása; a lakáscsere jóváhagyását megtagadó határozat; illetve adó- vagy illetékkötelezettséget megállapító határozat a kivetés jogalapja tekintetében.[37]
A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) II. Novellája az elsőfokú hatóság hatáskörébe utalta a közigazgatási jogvitákat. A III. Novella a Pp-be új, XX. fejezetet iktatott be, amely "Az államigazgatási határozat megtámadása iránti perek" címet kapta. A IV. Novella érdemi változást nem eredményezett az államigazgatási perek már kialakított rezsimjében.[38]
1981. évi I. törvény (Áe.) a felülvizsgálható határozatok körének meghatározását a Minisztertanácsra bízta. Eszerint az ügyfél kérheti a minisztertanácsi rendeletben meghatározott államigazgatási szerv határozatának felülvizsgálatát, amennyiben az aktus Alkotmányban biztosított vagy más alapvető jogát megvonja, illetőleg korlátozza.[39]
Felülvizsgálatra tehát csak a minisztertanácsi rendeletben taxatíve felsorolt ügycsoportokban kerülhetett sor. E 23 ügycsoportból azonban hiányoztak az alapvető jogok gyakorlásával összefüggő hatósági aktusok.
Közigazgatási bíráskodásunk újjászületésére - a rendszerváltás hajnalán - az Alkotmányt módosító 1989. évi XXXI. törvény eredményeképpen vált lehetőség.
Az érdemi tartalommal rendelkező közigazgatási bíráskodás megteremtésében döntő szerep jutott az Alkotmánybíróság 32/1990. (XII. 22.) határozatának, amellyel az Alkotmánybíróság megsemmisítette a bíróság által felülvizsgálható államigazgatási határozatokról szóló 63/1981. (XII. 5.) MT rendele-
- 102/103 -
tet és az Áe. 72. § (1) bekezdését.[40] E történések folyományaként az Országgyűlés a 1991. évi XXVI. törvénnyel hatósági ügyekben általánossá tette a bírósági utat, azonban a százéves magyar közigazgatási bíróság hagyománya ellenére Magyarországon nem jött létre önálló közigazgatási bíróság.[41] 2005. november elsején lépett hatályba a 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól, amely számos ponton módosított a korábbi szabályozáson.[42] Természetesen ezek az új szabályok megkövetelték a Pp. rendelkezéseinek felülvizsgálatát is. Tehát a Ket. szignifikáns reformokat hozott a magyar közigazgatásnak és egyúttal a közigazgatási bíráskodásnak a történetében. A Pp. módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról 2005. évi XVII. törvény I. fejezete a közigazgatási nemperes eljárások különös szabályait foglalta össze, a II. fejezet pedig a közigazgatási perekre vonatkozó módosításokat tartalmazta.[43]
Általánosan elfogadott az a tétel, hogy a jogállamiság garanciális jelentőségű jogintézményeinek alapvető szabályait az alkotmányban kell rögzíteni. Ennek megfelelően a közigazgatási bíráskodás alkotmányi szintű szabályozása egyre bővülő tendencia.[44] A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 50. § (2) bekezdése szerint a "közigazgatási határozatok törvényességét a bíróság ellenőrzi", ennél azonban nem mond többet.
A közigazgatási aktusok jogszerűségének kontrollálásában játszott mai bírósági szerep egy, a szocialista jog időszakából a jogrendszerben maradt szabályozási szerkezet eredménye, amely nem más, mint a bírósági szervezet egysége.[45] A korábbi szabályozás értelmében a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát a rendes bírói szervezet két szintje látta el: a megyei (a fővárosi) bíróságok és a Legfelsőbb Bíróság. Látható tehát, hogy az Alkotmány szervezeti értelemben nem állította vissza a Közigazgatási Bíróságot.
A Pp. 326. § (1) bek. szerint az illetékességet az első fokon eljárt közigazgatási szerv székhelye alapítja meg. Ha a közigazgatási szerv illetékessége az egész országra kiterjed, a perre a Fővárosi Bíróság kizárólagosan illetékes.
Főszabályként a közigazgatási per első fokú elbírálását 1999. január 1. óta egyesbíró végzi. Ennek az egy bírónak a személyében kell tehát megjelennie mindannak, aminek egy közigazgatási határozat megalapozott bírói felülvizsgálatához szükség van, így a nagy mennyiségű joganyag, az általános és különös eljárási szabályok ismeretének, azaz közigazgatási szakismeretnek.[46]
Fontos megjegyezni azt is, hogy a közigazgatási perben megváltozik az eljárás célja, amely nem más, mint a közigazgatási határozat törvényességének felülvizsgálata. Ez pedig sajátos felügyeleti - felülvizsgálati szemléletet követel meg.[47] Lehetőség van arra, hogy az ügy "különös bonyolultsága" esetén három hivatásos bíróból álló tanács járjon el. Ezzel jogalkotónk valószínűleg az egyes bírói rendszer hibáit kívánja kiküszöbölni.
Ami a bírósági felülvizsgálattal kapcsolatos jogorvoslatokat illeti, főszabályként a bíróság ítélete ellen fellebbezésnek nincs helye. Ez alól kivétel, "ha a közigazgatási pert olyan határozat bírósági felülvizsgálata iránt indították, amelyet olyan szerv hozott egyfokú eljárásban, amelynek illetékessége az egész országra kiterjed, és e határozatot a bíróság a törvény alapján megváltoztathatja.[48] (Kivéve: az idegenrendészeti kiutasítás és a menekültügyi per tárgyában hozott bírói döntés. Az első fokon jogerőre emelkedett határozat ellen általában nincs helye felülvizsgálatnak. Törvény azonban e körben is kivételt tehet. A Pp. ezt meg is teszi és kimondja, a fenti korlátozás közigazgatási perben nem alkalmazható.[49]
A 2012. január elsejétől hatályos Alaptörvény 25. cikkében kimondja, hogy "A bírósági szervezet többszintű. Az ügyek meghatározott csoportjaira - különösen a közigazgatási és munkaügyi vitákra - különbíróságok létesíthetők." Következik tehát ebből, hogy az Alaptörvény a munkaügyi bíróságokéhoz hasonló, bírósági szervezeten belüli önállóságot kíván biztosítani a közigazgatási bíráskodás számára. Azaz az Alaptörvény lezárta azt a régóta húzódó vitát, amelynek központi kérdése, hogy vajon a bírósági szervezeten belüli vagy kívüli közigazgatási bíróság létrehozatala szolgálná-e inkább a hatékonyságot. Az alaptörvényi megoldás a magyar jogi hagyományokból (is) eredeztethető, hiszen a köztudatban egy elkülönült szervezetnek talán kevésbé lenne akkora presztízse, mint annak, amely a klasszikus bírói szervezet része.
Petrik Ferenc szerint Magyarországon a különbíróságok jobban ki voltak téve a politikai széljárásnak, mint az egységes bírói szervezetbe ágyazott bíróságok, tehát "a magyar történelem, a bírói szervezet példái óvatosságra késztetnek." Petrik szerint a közigazgatási bíróság modelljéül vagy a viszonylagos szervezeti önállósággal rendelkező közigazgatási ügyszak, vagy a szervezetileg teljesen önálló bíróság fogadható el. Mindkét megoldás azonban csak akkor támogatható, ha a bírák és a bírósági vezetők kinevezési rendje azonos a bírák általánosan érvényesülő rendjével, ha a közigazgatási bíró-
- 103/104 -
ság és az általános körű bíróságok között hatásköri összeütközések feloldását egy felettes szerv végzi (ahogyan például Franciaországban).[50]
A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) hatályba lépése előtt, csupán az alaptörvényi szabályozást tekintve kérdéses volt a jogorvoslatok elbírálásnak szempontjából, hogy a közigazgatási bíróságok betagozódnának-e a rendes bírósági rendszerbe, azaz a fellebbezést a közigazgatási bíróság székhelye szerint illetékes törvényszék bírálná-e el, avagy külön jogorvoslati fórumrendszer kapcsolódna hozzá. A törvény hatálybalépésével azonban világossá vált, hogy a közigazgatási és (munkaügyi) bíróságok határozatai ellen benyújtott fellebbezések ügyében a törvényszék jár el másodfokon.
Felmerül az a kérdés is, miért éppen a munkaügyi bíróságokhoz telepítették a közigazgatási bíróságokat? A Bszi. javaslatához fűzött hivatalos indokolás 19-20. §-ai szerint az elsőfokú közigazgatási és munkaügyi bíráskodás összevonásának az az oka, hogy a munkaügyi bíróságok már eddig is bíráltak el közigazgatási típusú, mégpedig társadalombiztosítási ügyeket. Viszont a közigazgatási és a társadalombiztosítási ügyek két különböző ügycsoportot alkotnak, amelyek elbírálása eltérő anyagi jogon alapul, és legalább részben eltérő eljárási rend alapján történik. Ennek megfelelően a közigazgatási és a munkaügyi bíráskodás csak látszólag alkot egységet a mai bírósági rendszerben.[51]
A francia modellre hivatkozhatunk az Alkotmánybíróság és a közigazgatási bíróság kapcsolatát illetően. Ennek lényege, hogy a jogszabályok alkotmányosságának vizsgálata nem az Alkotmánybíróság privilégiuma, hanem az alkotmánybírósági feladatokat ellátó Conseil Constitutionnel és a közigazgatási bíráskodást (is) ellátó Conseil d'État megosztozik a norma-kontrollon.[52] A magyar viszonyokat vizsgálva helytálló idézni Patyi András gondolatát: "A közigazgatási bíráskodás és az alkotmánybíróság »testvérek«, de »nem ikrek«", mert "nem mindig egykorúak".[53]
A közigazgatási bíráskodás működésében meg kell felelnie a közélet ütemének, költségvetési, választási ciklusoknak, így az időszerűség és hatékonyság fokozottan biztosítandó eljárása rendjében és működési feltételei által. Ez pedig kétség kívül ellene szól az Alkotmánybírósággal való egységnek. Hatályos jogunkban nagyon sok olyan cselekvése van a közigazgatásnak (pl. díjmegállapítási kérdések, városrendezési tervek) amely holt térben van, azaz jelenleg nincs megnyitva a bírói út, az alkotmánybíráskodás pedig nem tudja ezt a feladatot ellátni. A polgárokat sem az alkotmánybíráskodás érinti közvetlenül, hanem a közigazgatás cselekvéseinek a törvényessége.[54]
Az Alaptörvény előkészítése során megerősödtek azok a javaslatok, amelyek szerint a helyi önkormányzatok által alkotott normatív aktusok felülvizsgálata ne az Alkotmánybíróságot terhelje, hanem ezek is közigazgatási bírósági útra tartozzanak, mivel ez inkább tény-, mint alapjogi bíráskodás. Az Alkotmánybíróság közjogi szerepébe egyébként is nehezen fér bele, hogy egy község legapróbb jelentőségű rendeleteinek törvényességével foglalkozzon.[55] A két szervezet közötti hatáskör alapja az AB esetén az alkotmánysértés megállapítása, míg a bíróság csak a törvénysértés reparálására jogosult.[56] Ennek alapján az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés alapján: "A bíróság dönt az önkormányzati rendeletek más jogszabályba ütközésének megállapításáról és megsemmisítéséről, illetve a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról". A Bszi. 24. § (1) bekezdésének f) pontja szerint az eljáró bíróság ebben az esetben a Legfelsőbb Bíróság jogutódjaként 2012. január 1-jétől működő Kúria, míg a határozatokkal kapcsolatos hatáskör a közigazgatási és munkaügyi bíróságok kompetenciájába tartozik. Tehát csak az alkotmányossági kontroll maradt az Alkotmánybíróság hatáskörében, a törvényességi szempontú vizsgálat átkerült a Kúria önkormányzati tanácsához.
A Bszi. szabályozása szerint a közigazgatási bíróságot az elnök vezeti, a bíróság nem jogi személy, azonban az elnöke az államháztartási gazdálkodási szabályok szerint kötelezettségeket vállalhat a törvényszék belső szabályzatában meghatározott módon, továbbá a közigazgatási bíróságon meghatározott jellegű ügyek intézésére csoportok létesíthetők.[57]
A Kormány az 1011/2015. (I.22.) Korm. határozattal elrendelte a közigazgatási perjog felülvizsgálatát, az önálló közigazgatási bíráskodásra irányuló munkálatok megkezdését. "A kormány a közigazgatási bíráskodás továbbfejlesztését tűzi ki célul, ami azt jelenti, hogy erősíteni akarja a bíróságok szerepét a közigazgatás kontrolljánál" - mondta Trócsányi László igazságügy miniszter 2015. február 6-án a 47. Kecskeméti Jogásznapon tartott előadásában.
Ebben az "erősítésben" kétség kívül rendkívüli szerep jut a közigazgatási bíráskodásra vonatkozó szabályok külön törvénybe foglalásának, amelyet a 1602/2014. (XI. 4.) Korm. határozattal létrehozott Államreform Bizottság eseti munkacsoportjaként a Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottság meg is kezdett.
De mi is tette szükségessé a Pp. XX. fejezetének önálló közigazgatási perrendtartássá formálását?
- 104/105 -
Mindenekelőtt ahogyan arra az új Polgári Perrendtartás koncepciója - helyesen - rámutat a büntetőjogi és magánjogi jogvitához képest az Alaptörvény szintjén is külön típust képez a közigazgatási döntések és a közigazgatási jogszabályok feletti kontroll. A közigazgatási jogvita alapjaiban tér el az előzőektől, így az Alaptörvényben szabályozott egyes alapvető jogok érvényesülése külön eljárási szabályokkal jobban biztosítható. A magánjogi jogvitának a szubjektív, míg a közigazgatási jogvitának az objektív jogvédelem biztosítása a célja. Ennek lényege, hogy a törvényesség érdekében bárki, aki érdekét bizonyítani tudja, rendelkezzék keresetindítási joggal. Nem kell a kérelmezőnek bizonyítania, hogy az aktus valamely anyagi jogát megsértette, elegendő egyszerűen érdeksérelemre hivatkoznia. Előbbit a mellérendeltség, míg utóbbit a hierarchia jellemzi a pert megelőző közigazgatási eljárásból eredően is.
A polgári pert átható sajátos alapelvek, úgymint fegyveregyenlőség vagy rendelkezési elv a közigazgatási perben nem érvényesülhetnek. Tehát a két jogvitatípus között koncepcionális eltérés van. Szintén nem elhanyagolandó az a szempont sem, hogy a külön közigazgatási bírósági eljárási szabályozás nem terheli meg nagyobb mértékben a költségvetést, mint az elhúzódó (valódi többletköltséget okozó), illetve az alkalmazhatatlan szabályok miatt - olykor többszörösen is - megismételt eljárás.
A fenti okból következik, hogy a jelenlegi szabályok kevésbé biztosítják az ítélkezési feladatok elvégzését, sőt a közigazgatási bíráskodás tárgyköreinek bővülése miatt - amely túlmutat a hagyományos aktus-felülvizsgálaton - nem is tudják biztosítani. Mindemellett kiemelhető, hogy a külön közigazgatási perrendtartás hozzájárulna a szakmaiság növekedéséhez és elősegítené a közigazgatási bíró személyének megjelenését is.
A közigazgatási bíráskodás hatékony megvalósulásának feltétele az, hogy ne csupán a Fővárosi Bíróságon, hanem minden olyan bíróságon működjön közigazgatási kollégium, amely közigazgatási ügyekben eljár.[58] A Bszi. 20. §-ában rögzíti, hogy "A kollégiumok tevékenységétől függetlenül, azok mellett, külön törvényben meghatározott számban és illetékességi területtel közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium működik, melynek szervezeti kereteit a törvény által meghatározott törvényszék biztosítja."
A szakirodalomban felfedezhetők olyan nézetek[59], amelyek alapján indokolt lenne a három hivatásos bíróból álló tanácsok általánossá tétele, azzal, hogy ezek a bírák csak közigazgatási ügyszakban legyenek foglalkoztatva, se polgári, se gazdasági ügyek elbírálásába ne vonják be őket. Ezzel összefüggő kiemelt igazgatási kérdés természetesen, hogy a hármas tanács mindig kiállítható legyen, tekintettel arra, hogy ez a legtöbb bíróságon jelenleg nem megoldható. Ugyanakkor a bírói kar létszámának növelése magában hordozza a presztízsveszteség lehetőségét is.
Egyes vélemények szerint biztosítani kellene azt is, hogy a bírói karba kerülhessenek közigazgatási tisztviselők is, akik néhány sajátos szakterület tekintetében speciális ismeretekkel és gyakorlattal rendelkeznek.[60] Itt szintén vissza lehet utalni a Magyar Királyi Közigazgatási Bíróságra, amely fele részben közigazgatási, fele részben pedig bírói képesítésű személyekből állt.
Szükséges lenne továbbá a bírósági fórumrendszer kétfokúvá tétele[61], ugyanis a jelenlegi törvényszéki szisztéma nem mentes a hibáktól. Ennek legfőbb oka, hogy nincs egységesen kialakult gyakorlat. Ugyanis csak kevés kérdésben van helye a fellebbezésnek, pl. bizonyos végzések esetén, vagy ha az elsőfokú bíróság a megtámadott határozatot megváltoztathatja. Ennek megfelelően másodfokon kevés a közigazgatási ügy, amiért is a Fővárosi Törvényszék kivételével a törvényszékeken nem működik külön közigazgatási ügyszak, csupán a polgári ügyszak közigazgatási szakága; kollégiumi szinten pedig összevont polgári-közigazgatási-munkaügyi kollégium működik. A közigazgatási fellebbezéseket a közigazgatási szakágban tevékenykedő polgári bírák bírálják el, ami azért fölöttébb problémás, mert ezek a bírák elsősorban polgári bírák, akik a polgári joghoz értenek, de a közigazgatási bíráskodásban megkívánt külön ethosz általában idegen nekik.[62] A fellebbezési szintet 2012 végéig országos illetékességgel a Fővárosi Ítélőtábla jelentette, amely első látásra megfelelő megoldásnak tűnt, hiszen az ítélkezési tendencia azonosságot mutatott. Azonban az egyébként is túlterhelt Ítélőtáblán sokszor indokolatlanul elhúzódtak az ügyek. Ezek szerint a közigazgatási pereket első fokon a rendes bírósági rendszerhez tartozó kihelyezett egység, másod- és harmadfokon azonban rendes bíróságok bírálják el. Ez a különös magyar megoldás "álvegyes rendszernek" nevezhető, szemben a "valódi vegyes rendszerekkel", ahol az egyik fokon rendes bíróság, a másik fokon pedig önálló közigazgatási bíróság jár el, azaz ahol a fórumrendszer két különálló bírósági ágba tartozó bíróságokból tevődik össze.[63] Ezzel összefüggésben üdvözlendő a Közigazgatási Felsőbíróság létrehozatalának szándéka, amellyel az előzőekben említett problémák orvoslásra kerülhetnének és a bíráskodás szervezete elnyerné végső formáját.
Az Alaptörvény tulajdonképpen egyetlen mondattal utal a közigazgatási bíróságokkal összefüggésben a szervezeti átalakulásra, amely megoldás va-
- 105/106 -
lószínűleg költséghatékonyság szempontjából kerül kialakításra.
A Bszi. hatályba lépésével konkretizálta az alaptörvényi rendelkezést, amellyel egyértelművé vált, hogy a közigazgatási bíráskodás szervezetét tekintve, milyen úton halad tovább. A közigazgatási és munkaügyi bíróságok létrehozása után is a közigazgatási bíráskodás teljes mértékben a rendes bíróságokon belül marad. Viszont első fokon a közigazgatási bíráskodás most sokkal jobban látható, mint a reform előtt. A "közigazgatási bíróság" elnevezést viselő bíróságok léteznek, és ez az elnevezés a közigazgatási bíráskodás létét sokkal jobban tudatosítja a nagyközönség előtt, a jogi szakmában és a bírói karon belül is, mint a puszta közigazgatási tanácsok. Ilyen értelemben az elsőfokú közigazgatási bíráskodás kihelyezése a valódi önállósulásához vezető út első lépését jelentheti.[64]
A további szervezeti átalakulás alapját képezhetné a francia közigazgatási modell, ugyanakkor nem szabad elfelejteni azt sem, hogy Franciaországban a demokrácia a 18. századtól létezik, míg hazánk e téren jelentős lemaradásban van[65], amely napjainkban is érezteti hatását. A lényeg az, hogy a törvényhozó az általa választott szerkezetet végiggondolja, ezt következetesen és belső ellentmondásoktól mentesen kialakítsa. A mai felemás, "álvegyes" struktúra ennek a kívánalomnak csak részben felel meg.
Véleményem szerint a nemzetközi tapasztalatokat hasznosítva, az egyes modellekben meglévő, a magyar jogrendszerhez illeszthető elemeket átvéve kellene ki-, illetve átalakítani a közigazgatási bíráskodás hazai rendszerét. Nem szabad szem elől téveszteni azt a tényezőt sem, hogy hazánkban már működött a XIX. századtól közigazgatási különbíróság, melynek egyes megoldásai kisebb-nagyobb módosításokkal (pl. kétfokúvá tétel) akceptálhatók lennének napjainkban is, hiszen a múltat nemcsak azért vizsgáljuk, mert érdekes. A közjogi bíráskodás angol eszmei úttörője Sir Edward Coke szavaival élve: "Tanulmányozzuk most ősi szerzőinket. Mert a régi mezőkön kell kisarjadnia az új gabonának." ■
JEGYZETEK
[1] Haid Tibor: A közigazgatási bíráskodás főbb modelljei. In: Bolyai szemle: A Bolyai János Katonai műszaki Főiskola kiadvány (1997-) 2010. XIX. évfolyam 1. sz. (2010-01-01) 148. o.
[2] Haid Tibor: i.m. 147. o
[3] Rácz Attila: A közigazgatás törvényességének követelményei. In: Szamel Lajos Tudományos Emlékülés (Szerk. Csefkó Ferenc) A Jövő Közigazgatásáért Alapítvány, Pécs 2000. 149. o.
[4] Vö. Montesquieu: A Törvények szelleméről. (Csécsy Imre és Sebestyén Pál fordítása) Akadémiai Kiadó, Budapest 1962. 312. o.
[5] "La Loi n'a le droit de défendre que les actions nuisibles à la Société. Tout ce qui n'est pas défendu par la Loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas." (Art. 5 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789)
[6] Imre Miklós (Szerk.): A közigazgatási bíráskodás. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest 2007. 10. o.
[7] Imre Miklós: i.m. 11. o.
[8] Vö. Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris Kiadó, Budapest 2000. 195. o.
[9] Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási bíráskodás európai dimenziója. Jogtudományi Közlöny 2007. 9. sz. 383. o.
[10] Darák Péter: A Magyar Közigazgatási Bíráskodás Európai Integrációja, PhD Értekezés Tézisei. Pécs 2007. 5. o.
[11] Art. 13. de la Loi sur l'organisation judiciaire des 16-24 août 1790
[12] Haid Tibor: i.m. 154. o.
[13] Haid Tibor: i.m. 164. o.
[14] Darák Péter: i.m. 6. o. 2007
[15] Haid Tibor: i.m. 154. o.
[16] Haid Tibor: i.m. 154. o.
[17] Varga Jenő: A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata I. http://munkaadoilevelek.hu/1999/07/a-kozigazgatasi-hatarozatok-birosagi-felulvizsgalata-i/ (letöltés ideje: 2014.11.07.)
[18] Haid Tibor: i.m. 161. o.
[19] Herbert Küpper: Magyarország átalakuló közigazgatási bíráskodása http://jog.tk.mta.hu/uploads/files/mtalwp/2014_59_Kupper.pdf (letöltés ideje: 2015.04.01.)
[20] Petrik Ferenc: A magyar közigazgatás bíráskodás története. In: Wopera Zsuzsa (szerk.): Polgári perjog. Különös Rész. Budapest 2005. 193. o.
[21] Petrik Ferenc: i.m. 193. o.
[22] Stipta István: A közigazgatási bíráskodás előzményei Magyarországon. Jogtudományi Közlöny 1997/3 118. o.
[23] Varga Jenő: i.m.
[24] Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Budapest 1942. 624625. o.
[25] Patyi András - Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2009. 225. o.
[26] Kengyel Miklós: Magyar polgári eljárásjog. Osiris Kiadó, Budapest 470. o.
[27] Imre Miklós: i. m. 24. o.
[28] Patyi András - Varga Zs. András: i.m. 225.o
[29] Imre Miklós: i.m. 25. o.
[30] Gátos György: A közigazgatási bíráskodás útjai. Magyar Jog 1996. 3. sz. 158. o.
[31] Varga Jenő: i.m.
[32] Gátos György: i.m. 158. o.
[33] Kengyel Miklós: i.m. 471. o.
[34] Varga Jenő: i.m.
[35] Varga Jenő: i.m.
[36] Kiss Daisy: A közigazgatási perek. In: A polgári perrendtartás magyarázata (Szerk. Németh János) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1999. 1356. o.
[37] Et. 57. § (1) bek.
[38] Gáspárdy László: A közigazgatási perek. In: Polgári perjog. Különös Rész (Szerk. Wopera Zsuzsa) Budapest 2005. 168. o.
[39] Áe. 72. § (1) bek.
[40] Kengyel Miklós: i.m. 472. o.
[41] Petrik Ferenc: Százéves... Jogtudományi közlöny 1996. 6. sz. 345. o.
[42] Például önálló fellebbezési jogot biztosít az eljárást felfüggesztő, valamint megszüntető végzések esetén, szélesebb körben zárja ki a fellebbezési jogot, megszünteti a keresetlevél benyújtásának halasztó hatályát a végrehajtásra, pontosítja az ügyész óvás szabályait.
[43] Kengyel Miklós: i.m. 473. o.
[44] Haid Tibor: i.m. 150. o. 2010. 1. sz.
[45] Patyi András - Varga Zs. András i.m. 227.o.
- 106/107 -
[46] Patyi András: Közigazgatási bíráskodásunk modelljei. Logod Bt., Budapest 2002. 168. o.
[47] Patyi András: i. m. 169. o.
[48] Pp. 340. § (1) bek.
[49] Ivancsics Imre: A közigazgatási hatósági eljárás (egyetemi jegyzet). Kódex Nyomda Kft., Pécs 2007. 229. o.
[50] Petrik Ferenc: Közigazgatási bíróság - közigazgatási jogviszony. HVG-ORAC Lap-és Könyvkiadó Kft., Budapest 2011. 216. o.
[51] Herbert Küpper: i.m.
[52] Kilényi Géza: A közigazgatási bíráskodás néhány kérdése. Magyar Közigazgatás 1991. 4. sz. 303. o
[53] Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda. In: Közérdekvédelem. A közigazgatási bíráskodás múltja és jövője (Szerk. Varga Zs. András/Fröhlich Johanna) PPKE JÁK-KIM, Budapest 2011
[54] Vö. http://www.kormany.hu/hu/igazsagugyi-miniszterium/a-miniszter/beszedek-publikaciok-interjuk/trocsanyi-laszlo-origo-hu-nak-adott-interjuja (letöltés ideje: 2015.09.03.)
[55] ifj. Trócsányi László: A közigazgatási bíráskodás hatásköri és szervezet kérdései. Magyar Jog 1993. 9. sz. 545. o.
[56] Petrik Ferenc: i.m. 237. o.
[57] Bszi. 19. § (2)-(4) bek.
[58] Rozsnyai Krisztina: A közigazgatás feletti bírói ellenőrzés fejlesztésének lehetséges irányai - a közigazgatási bíráskodás terjedelmét meghatározó főbb tényezőkről http://ajkold.elte.hu/doktoriiskola/ajk/fokozatosok/Rozsnyai%20Krisztina%20-%20Tezisek.pdf (letöltés ideje: 2014. 11. 05.)
[59] Ld. pl. F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2010
[60] Vö. ifj. Trócsányi László: i.m. 547. o.
[61] Vö. ifj. Trócsányi László: i.m. 546. o.
[62] Herbert Küpper: i.m.
[63] Herbert Küpper: i.m.
[64] Herbert Küpper: i.m.
[65] Vö. ifj. Trócsányi László: i.m. 545.o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD hallgató, PTE ÁJK Doktori Iskola.
Visszaugrás
