Az elmúlt tíz évben megtartott három országgyűlési választást vizsgálva kijelenthető, hogy a választási kampány során nem érvényesül kellőképpen az állami semlegesség elve. A kormány és a kormánypártok kommunikációja átfedésben van, ahogy ezt a nemzetközi megfigyelők is visszatérően megjegyzik jelentéseikben, ez pedig nem biztosítja a versengő politikai erők részére az egyenlő esélyeket.[1] Az állami, önkormányzati szervek és szereplők sok esetben e minőségükben is részt vesznek a kampányban, kihasználva hivatalos erőforrásaikat: előfordult már, hogy az adott település polgármestere küldött hivatalos levelet a választópolgároknak, meghatározott jelölt mellett kampányolva,[2] de az is, hogy a kormány a kampányidőszakban minden objektív közpolitikai indok nélkül a kormánypártok kampányüzenetét népszerűsítő országos plakátkampányba kezdett.[3] A problémára a választásokat vizsgáló hazai civil szervezetek is felhívják a figyelmet, összegszerűen is megbecsülve azt az előnyt, amelyre a kormánypártok tesznek szert a hivatalos erőforrások kihasználásával.[4]
A joggyakorlat alakulásából kiolvasható egy trend, amely alapján az állami semlegesség eróziójának lehetünk szemtanúi. Míg a Kúria a 2018-as választásokra egy, a semlegesség legsúlyosabb sérelmeit orvosolni képes joggyakorlatot alakított ki,[5] addig ugyanez a bíróság egy 2019-es önkormányzati választásokkal kapcsolatos ügyben kimondta, hogy "álláspontja szerint Magyarország Alaptörvénye nem írja elő - az egyébként nem semleges természetű - állami szervek semlegességét a választási kampányban."[6] Habár ezen elvi kijelentéseket az Alkotmánybíróság nem erősítette meg, 2022-ben mégis megsemmisítette a Kúria kormányt elmarasztaló COVID hírlevél ügyben hozott döntését.[7] Ahogy azt lent bővebben bemutatom, az AB döntése tekinthető egy, a Kúriával választási ügyekben folytatott csatározás utolsó darabjának, amely az elvi alapok megkérdőjelezése nélkül, egyfajta "gyakorlati" erózióját jelenti az állami semlegességnek.
Tanulmányom kérdése az, hogy milyen tényezők vezettek a fent idézett 2019-es kúriai döntéshez, valamint az elv gyakorlati erózióját megtestesítő, 2022-es alkotmánybírósági döntéshez. Vajon az állami szervek semlegességének kérdése dogmatikailag nehezen kezelhető, és normatív fogódzkodók híján túlzott, alkotmányellenes bírósági aktivizmust követel, vagy az okokat máshol kell keresni? Hipotézisem, hogy a kérdéskör (i) dogmatikailag kezelhető és nemzetközi példák is vannak arra, hogy bíróságok hatékonyan lépnek fel a semlegesség sérelmével szemben; (ii) az erózió okai a jogállamiság magyarországi általános helyzetében, valamint annak a választási joganyagra nézve következő konzekvenciáiban keresendők. Ezekből fakadóan álláspontom szerint a jelenségre a magyar szabályozás alapján megfelelő választ lehet adni, ahogy arra a 2018-ra kialakuló joggyakorlat is rávilágít.
Tanulmányom arra tesz kísérletet, hogy a fenti hipotézisekre választ adjon. Ehhez szükséges egyrészt kitérni a téma demokráciaelméleti vonatkozásaira (első rész) valamint az állami semlegesség kihívásaira adott európai válaszokra (második rész). Az elméleti és nemzetközi kitekintést követően bemutatom a kérdés alkotmányos és jogszabályi alapjait, valamint a 2018-as országgyűlési választásokra kialakult gyakorlatot (harmadik rész). Ezt követően kitérek a 2018-as törvénymódosításra, valamint a Kúria és az Alkotmánybíróság közötti, választási ügyekben lezajló interakciókra, amelyek meglátásom szerint megvilágítják az alapelv erózióját (negyedik rész).
Vizsgálatom fókuszában az állami szervek tevékenysége szerepel, amelybe beleértem az önkormányzatokat is. Emellett a tanulmány a választási kampányban való részvétellel foglalkozik, nem tárgya tehát a népszavazási kampányidőszakban történő állami kommunikáció, illetve az állami szervek kampányidőszakon kívüli semlegességének kérdése.[8]
Az állami szervek választások során érvényesülő semlegességénél a kiindulópont az, hogy a demokratikus hatalomgyakorlás elengedhetetlen eleme a szabad ver-
- 30/31 -
sengés, amely feltételezi, hogy a hatalmon lévők nem használják arra a hivatali minőségüket és erőforrásaikat, hogy bebetonozzák magukat (self-perpetuation).[9] Ahogy Sajó András fogalmaz, ilyen értelemben a demokratikus hatalomgyakorlással összefüggésben a kormányzati kommunikáció nem mint véleménynyilvánítás, hanem mint választási tevékenység lesz keretek közé szorítva, mivel "a választási kontextusban a kormányzat beavatkozása a saját (inkumbens) jelöltjei érdekében sérti a képviseleti demokrácia elvét".[10] A szabad verseny előfeltétele tehát az állami intervenció hiánya.
Azonban a választásokkal kapcsolatban az állami semlegesség belső ellentmondással terhelt.[11] Az előző bekezdésből fakadóan szükségszerű, hogy a választás mint valódi verseny akkor érvényesülhet, ha a hatalmon lévők nem használják fel az állami erőforrásaikat, és érvényesül a politikai szereplők esélyegyenlősége. Ez feltételezi azt, hogy a kormány nem azonosítja magát a kormánypártokkal (Identifikationsverbot).[12] Ugyanakkor a modern demokrácia pártok köré szerveződik,[13] amelyek főként azért versengenek, hogy törvényhozási többségük birtokában, a végrehajtó hatalmat vezetve megvalósítsák szakpolitikáikat. A választás tétje ebben a megközelítésben az, hogy a kormány mögött álló kormánypártok folytassák-e ezt a munkát, vagy az ellenzéki pártok. A modern demokrácia tehát feltételezi, hogy a választók azonosítják a kormányt a kormánypártokkal, és időről időre választással döntenek arról, hogy ki - melyik párt vagy pártok - legyenek kormányon; a választási rendszerekkel kapcsolatban például gyakran artikulált normatív elvárás, hogy a választás előtt megjósolható legyen, hogy az adott pártra leadott szavazat milyen kormánytöbbséget segít valójában.[14] A választópolgárok tehát szükségszerűen azonosítják a kormányt és a mögötte álló pártokat.
A demokrácia működése szempontjából minden kormányzati tevékenység bír kommunikatív természettel is. Járványhelyzet idején például a kormány feladata, hogy kezelje a krízist, és ha ezt hatékonyan teszi, akkor ezzel növeli a kormánypártok újraválasztásának esélyeit. A kormány tehát tevékenységével folyamatosan a kormánypártok mellett "kampányol", akkor is, ha ezt nem explicit kommunikációs tevékenységgel (például egy plakátkampánnyal) teszi, hanem egyéb kormányzati cselekményekkel, amelyeken keresztül megvalósítja szakpolitikáit (például bevezet egy új adókedvezményt).
Ebből következik, hogy a legáltalánosabban nézve a kormány- és ellenzéki pártok között mindig lesz egy demokráciaelméletileg igazolt erőforrásbeli aszimmetria, mivel a kormányzat a szakpolitikái megvalósításával mindig egyben kommunikál is a választók felé, illetve feladata is, hogy informálja az érintetteket az intézkedéseiről. Ezzel szemben az ellenzék fogalmilag el van zárva a kormányzástól mint kommunikatív erőforrástól. Az ellentmondás abban áll, hogy a kormányzatnak el kell látnia a feladatait, amely tevékenysége óhatatlanul kommunikatív természetű is lesz, azonban ezzel többleterőforrásra tesz szert a pártok versengésében (ami nemcsak kampányidőszakban folyik, hanem folyamatosan), amely viszont a politikai erők esélyegyenlőségére épül.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
