Az Egyesült Nemzetek Szervezetének Biztonsági Tanácsa sok szempontból egyedülálló testület. Egyedülálló mindenekelőtt az állandó és nem állandó tagokat tömörítő összetételét, az állandó tagokat megillető vétójogra épülő döntéshozatali rendjét, valamint a kötelező kényszerintézkedések elfogadására is kiterjedő, páratlanul széles és minden intézményi kontrolltól mentes hatásköreit tekintve. Egyedülálló továbbá a nemzetközi béke és biztonság elsődleges felelőseként elfoglalt központi pozíciója, nagyfokú rugalmassága, világpolitikai súlya, közismertsége és a tevékenységét kísérő fokozott érdeklődés következtében. Végül, de nem utolsó sorban, egyedülálló a vele szemben megfogalmazott bírálatok mennyiségére és hevességére figyelemmel is. A nemzetközi kapcsolatok történetében aligha létezett még egy olyan testület - a Nemzetek Szövetségének Tanácsát is ideértve -, amely ilyen hosszú időn keresztül állt a kritikák kereszttüzében, ilyen gyakran okozott csalódást, került a bűnbak szerepébe és vetette fel az átfogó reform szükségességét. Noha a változtatás iránti igény lényegében egyidős a Tanáccsal, a bíráló hangok és a reformtörekvések az utóbbi években érezhetően megerősödtek. A jelen tanulmány célja ezért az, hogy egyes szervezetelméleti tézisek segítségül hívásával, új megvilágításba helyezze a Biztonsági Tanács átalakítását célzó erőfeszítések megalapozottságát.
A reform valamennyi szervezet életének normális és szükségszerű velejárója. A megújulás iránti igény számos forrásból táplálkozhat. Felmerülhet egyfelől olyan külső tényezők közrehatása folytán, mint a szervezeti környezet alapvető megváltozása, a szervezeten belüli hatalom újraelosztásáért küzdő tagok kívülről kifejtett nyomása, vagy a közvélemény szervezetről alkotott negatív értékítélete. De átalakulásra késztethet egy szervezetet egy sor belső körülmény is. Ilyen következményt vonhatnak maguk után példának okáért a szervezetben mutatkozó strukturális és működési hibák, a munkamegosztás jegyében létrehozott szervezeti egységek között kialakuló hatásköri harcok, a szervezeti értékek tagság körében tapasztalható alacsony fokú internalizációja, valamint a tagok általános elégedetlensége és korlátozott közreműködési hajlandósága.
Ha egy szervezet a figyelmeztető jelek ellenére nem alkalmazkodik a megváltozott környezethez, vagy ignorálja a tagok igényeit és a közvélemény elvárásait, idővel képtelenné válhat feladatainak ellátására, marginalizálódhat, és akár meg is szűnhet. Főszabály szerint tehát a reform nem öncélú esztétikai beavatkozás, hanem a hosszú távú fennmaradás és a túlélés nélkülözhetetlen feltétele.1 A Biztonsági Tanács reformja iránti igény megjelenése és periodikus megerősödése következésképp a szervezeti életciklus normális és szükségszerű részének tekintendő.2 A nemzetközi közvélemény fokozott érdeklődése ellenére sem minősíthető rendkívüli eseménynek, vagy a világszervezet létjogosultságát megkérdőjelező körülménynek.
A változtatások szükségességével egyébiránt már a szervezetet létrehozó San Franciscó-i konferencia részvevői is tisztában voltak. Ezt bizonyítja például, hogy az Alapokmány végső szövegébe - a szerződés "rendes" módosítása mellett - bekerült egy általános felülvizsgálati értekezlet összehívását lehetővé tevő rendelkezés is.3 A bizottsági viták anyagaiból kitűnik továbbá, hogy az alapítók konkrétan a Biztonsági Tanács kapcsán is előre látták a reformok elkerülhetetlenségét. Kezdetben több küldött síkra szállt a főszerv létszámának kibővítése mellett, ám mikor végül visszavonták módosító indítványaikat, kifejezésre juttatták azon reményüket, hogy a körülmények alakulásával a jövőben realizálódni fognak törekvéseik.4
A Biztonsági Tanáccsal összefüggésben eddig egyetlen alkalommal került sor tényleges Alapokmány-módosítással járó változtatásra: az 1965. augusztus 31. napján hatályba lépett új rendelkezések értelmében a főszerv létszáma tizenegyről tizenötre, a határozatok elfogadásához megkívánt szavazatok száma pedig hétről kilencre emelkedett.5 Ehhez az intézkedéshez azonban az összetételt és a működést érintő de facto szerződésmódosítások és gyakorlati változtatások sora társult. Ilyennek tekinthető többek között az orosz és a kínai képviselet kérdésének rendezése, a tartózkodás és a távollét eljárásjogi megítélésének tisztázása, valamint a saját hatáskörben eszközölt kisebb működési változtatások sora.
A Biztonsági Tanács reformjának deklarált célja a hatékonyság fokozása.6 A hivatalos és a független reformkoncepciókban olvasható valamennyi javaslat - a reprezentativitás növelésétől a döntéshozatal demokratizálásán át a transzparencia fokozásáig - egyaránt eszközei és alárendelt céljai ennek a magasabb célkitűzésnek. A tanácsi reform szükségességének megállapításához ily módon a hatékonyság kérdésének vizsgálatán keresztül vezet az út.
A hatékonyság valamely szervezet vagy szervezeti egység céljával összefüggő, a célok megvalósításának fokára utaló fogalom.7 Mivel ez a paraméter szemlátomást mérhető, könnyen alkalmazható és objektív fokmérőt kínál a reform szükségességének és sikerének megállapításához. Ez azonban csak a látszat. A valóságban a hatékonyság értékelése és megítélése rendkívül nehéz, ugyanis a mérés tárgyát képező szervezeti cél korántsem olyan kézzelfogható kategória, mint amilyennek első pillantásra tűnik.8
A szervezeti cél az az állapot, melynek elérésére a szervezet törekszik.9 Ez a tagok egyéni érdekeinek és törekvéseinek kompromisszumos foglalataként megjelenő, absztrakt és kollektív természetű célkitűzés képezi a szervezetben testet öltő együttműködés okát, alkotja legitimitásának alapját, és jelöli ki gyakorlati működésének kereteit.10 A szervezeti cél fogalma egyaránt felöleli a szervezet létesítő okiratában, egyéb dokumentumaiban vagy vezető tisztviselőinek nyilatkozataiban közzétett hivatalos célokat, a szervezet "mindennapos" működéséből, döntéseiből és magatartásából levezethető operatív célokat, valamint a tagok egyéni vagy csoportérdekeit tükröző és az előbbiek szempontjából közömbös, hasznos vagy éppen káros nem hivatalos operatív célokat.11 Kérdés, hogy ezek közül melyik szolgálhat alapul a hatékonyság méréséhez. A hivatalos célok ugyan könnyen megismerhetők, de gyakran homályosak és többféleképpen értelmezhetők, az operatív célok világosabbak, ám feltárásuk jelentős munkát igényel, a nem hivatalos operatív célok pedig alkalmatlanok a hatékonyság mérésére, mivel nem részei a szervezet hivatalos politikájának. A célok köre mindemellett idővel változik: a szervezet átértékelheti egyes céljainak egymáshoz viszonyított jelentőségét, új célokat tűzhet maga elé, vagy feladhatja egyes régebbi céljait. (Tovább nehezíti a helyzetet, hogy a szervezeteknek rendszerint több, egymással hierarchikus viszonyban álló célja van, így az egyik cél sikeres elérése előfeltételét képezi egy másik célkitűzés elérésének.12 Nem is beszélve azokról a korántsem ritka esetekről, amikor a szervezet egyes céljai ellentétben állnak egymással.)
Az Egyesült Nemzetek hivatalos céljai az Alapokmány preambulumából, valamint a célokat és elveket nevesítő első két cikkéből ismerhetők meg. Jóllehet a szerződésben látszólag egyetlen szakasz foglalkozik kifejezetten a célokkal, gyakorlatilag lehetetlen éles és egyértelmű határvonalat húzni a célok, az elvek és a preambulumban foglaltak között. Így bár a három rendelkezéscsoport különálló szerkezeti egységekben nyert elhelyezést, köztük tárgyi értelemben vett különbség alig tapasztalható, ebből kifolyólag értelmezésükben és alkalmazásukban egymástól elválaszthatatlanok.13
Az Alapokmány bevezetőjeként, a preambulum tükrözi azt a közös szándékot, amely az alapítókat a San Franciscó-i konferencián való részvételre, akaratuk és erőfeszítéseik egyesítésére, valamint a nemzetközi szinten foganatosított cselekményeik harmonizálására, szabályozására és megszervezésére ösztönözte.14 Más megfogalmazásban, a preambulum első négy bekezdése a szervezet általános céljait sorolja fel: a jövő nemzedékek háborútól való megmentését, az alapvető emberi jogok védelmét, a kis és nagy nemzetek egyenjogúságának megóvását, az igazságosság elvének érvényre juttatását, a nemzetközi jog tiszteletben tartásának biztosítását, valamint a szociális haladást és az életfeltételek javítását.15 (Az ezt követő bekezdések inkább eszközöket, mintsem célokat tartalmaznak. Ezt jelzi az is, hogy a preambulum szóban forgó részeit az "és hogy ebből a célból" fordulat kapcsolja össze.)
A szervezet konkrét céljai ezzel szemben az Alapokmány 1. cikkében olvashatók. Ezek a célok ötvözik a tagok közös törekvéseit és képezik a szervezet létjogosultságának forrását, valamint a szerződés elfogadásának okát és tárgyát.16 A szakasz értelmében az Egyesült Nemzetek célja a nemzetközi béke és biztonság fenntartása és helyreállítása, a béke veszélyeztetése, a béke megszegése és mindenféle támadó cselekmény hatékony megelőzése és elfojtása, a nemzetközi viszályok és helyzetek békés eszközökkel, az igazságosság és a nemzetközi jog elveinek megfelelő módon való rendezése, a nemzetek közötti baráti kapcsolatok fejlesztése és az általános béke megerősítésére alkalmas egyéb intézkedések foganatosítása, nemzetközi együttműködés létesítése gazdasági, szociális, kulturális vagy emberbaráti feladatok ellátása, és az emberi jogok megkülönböztetés nélküli tiszteletben tartásának előmozdítása és támogatása révén, továbbá annak biztosítása, hogy a közös célok elérése érdekében kifejtett tevékenységek összeegyeztetésének központja maga a szervezet legyen.17
A szervezet működésének alapvető elveit az Alapokmány 2. cikke tartalmazza. Ebben a rendelkezésben a tagok deklarálják az államok szuverén egyenlőségét, vállalják a szerződésből folyó kötelezettségeik jóhiszemű teljesítését, kötelezettséget vállalnak nemzetközi vitáik békés rendezésére, lemondanak az erőszak alkalmazásáról és az azzal való fenyegetésről, vállalják a szervezet tevékenységének támogatását és a megelőző vagy kényszerítő intézkedésekkel sújtott államok megsegítésétől való tartózkodást. A szervezet ezen kívül biztosítja, hogy szükség esetén a nem tagállamok is ezeknek az elveknek megfelelően járnak el, továbbá vállalja, hogy tartózkodni fog a lényegileg valamely állam belső joghatóságának körébe tartozó ügyekbe való beavatkozástól.18
Mindezen célok és elvek a kollektív biztonság több évszázados múltra visszatekintő eszméjének gyakorlati megvalósítására irányulnak.19 A kollektív biztonság a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának és helyreállításának, a jogellenes fegyveres erőszak megelőzésének és elfojtásának egyik lehetséges módszere. A hátterében meghúzódó elgondolás szerint a béke megóvásának legkézenfekvőbb módja az elrettentés, vagyis ha a racionálisan cselekvő agresszor - lehetőleg már a támadás tervezési fázisában - egy szigorúan centralizált biztonsági rendszer egészének elsöprő erejével, és ekként a biztos vereség kilátásával szembesül.20 A kínált előnyök fejében azonban a kollektív biztonság jelentős áldozatot kíván a tagállamok részéről. A rendszer eredményes működéséhez szubjektív és objektív feltételek sokaságának egyidejű fennállására van szükség. Szubjektív értelemben lojalitást, bizalmat, felelős politizálást, feltétlen elkötelezettséget, pártatlanságot és részrehajlástól mentességet igényel a tagoktól bármely támadó elrettentése vagy megállítása érdekében. Megköveteli továbbá a kölcsönös érintettség, az interdependencia felismerését, a cselekvési szabadság részleges feladását, a nemzeti érdekek közérdek alá rendelését, és az erőszak egyoldalú alkalmazásáról való lemondást. A kollektív biztonság objektíve feltételezi továbbá több nagyjából azonos erejű nagyhatalom létét és azok mindegyikének aktív közreműködését, a rendszer univerzalitását, a tagok gazdasági értelemben vett sebezhetőségét, az általános leszerelést, a megfelelő jogi környezet kialakítását, valamint egy olyan centralizált szervezeti háttér megteremtését, amely képes a rendszer hatékony működtetésére és céljainak realizálására.21 A kollektív biztonsági rendszer kifejezésben tehát "a biztonság képviseli a célt, a kollektív határozza meg az eszközöket, és a rendszer jeleníti meg a törekvés intézményi elemét".22
Létrehozása óta az Egyesült Nemzetek alkotja napjaink kollektív biztonsági rendszerét és testesíti meg annak intézményi oldalát. A Biztonsági Tanács a szervezeti munkamegosztás jegyében ráruházott hatáskörök gyakorlása révén vesz részt a kollektív biztonság megvalósításában. A rendszer egyik meghatározó elemeként a főszerv valamennyi tevékenysége - közvetve vagy közvetlenül - ebbe az irányába mutat, noha sajátos céljai sem terjedelmük, sem a célok hierarchiájában elfoglalt helyzetük tekintetében nem azonosak a szervezet egészének céljaival: azokkal rész-egész viszonyban állnak. Melyek tehát a Biztonsági Tanács számára megállapított hivatalos célok? Jóllehet ilyen címszó alatt nem található alapokmányi rendelkezés, a 24. cikkben foglalt feladatszabás bízvást tekinthető egyfajta céltételezésnek is:
"1. A Szervezet gyors és hathatós cselekvésének biztosítása érdekében a tagok a nemzetközi béke és biztonság fenntartásáért a fő felelősséget a Biztonsági Tanácsra ruházzák és elismerik, hogy a Biztonsági Tanács e felelősségből folyó kötelességeinek teljesítésekor az ő nevükben jár el.
2. A Biztonsági Tanácsnak e kötelességei teljesítése során az Egyesült Nemzetek céljaival és elveivel összhangban kell eljárnia. Azt a különleges hatáskört, amellyel a Biztonsági Tanács ezeknek a kötelességeknek teljesítése végett fel van ruházva, a VI., VII., VIII. és XII. fejezetek határozzák meg."23
Röviden összefoglalva, a rendelkezés (2) bekezdésében említett fejezetek alapján a Biztonsági Tanács közreműködik a nemzetközi viszályok békés rendezésében, megvizsgálhat minden viszályt és minden olyan helyzetet, amely súrlódást vagy viszályt idézhet elő az államok között, és ajánlásokat tehet ezek rendezésére vonatkozóan. Csaknem korlátlan diszkrecionális jogának gyakorlásával, kizárólagos jelleggel megállapíthatja továbbá a béke veszélyeztetését, a béke megszegését és a támadó cselekmények fennforgását, melyek elfojtása végett ajánlásokat tehet, ideiglenes rendszabályokat állapíthat meg, fegyveres erő alkalmazásával nem járó kényszerintézkedéseket rendelhet el, illetőleg felhatalmazást adhat fegyveres erő alkalmazásával járó kényszerintézkedések végrehajtására. E kényszerintézkedések foganatosítása során a Tanács megfelelő esetben akár egyes regionális szervezetek vagy megállapodások segítségét is igénybe veheti.24 (A XII. fejezetben foglalt hatásköreit ellenben - a gyámsági rendszer megszűnése folytán - már nem gyakorolja. Korlátozottan látja el továbbá a leszerelés terén, az Alapokmány 26. cikkében rá rótt feladatokat, hiszen az itt elért sikerek túlnyomó többsége nem a tanácsi munka eredményeként született meg.25)
A Biztonsági Tanács hivatalos céljai mindezek alapján három pontban összegezhetők. Egyrészt a viszályok békés rendezésében való közreműködéssel megkísérli megelőzni a béke veszélyeztetésével vagy megsértésével járó válságok kialakulását. Másrészt az általa helyesnek vélt eszközök igénybevételével, meggyőzés vagy kényszer alkalmazásával biztosítani igyekszik a nemzetközi békét és biztonságot veszélyeztető vagy sértő események mielőbbi elfojtását, függetlenül attól, hogy azok egy államon belül vagy államok között zajlanak. Harmadrészt a megfelelő módon gondoskodik a már helyreállított béke megőrzéséről. Megfigyelhető, hogy a "megelőzés - elfojtás - megőrzés" hármas célja tökéletesen egybevág az Alapokmány 1. cikk (1) bekezdésében foglalt, első és egyben legfontosabb céllal. Így bár a nemzetközi béke és biztonság fenntartása és helyreállítása terén viselt felelőssége mindössze elsődleges, de nem kizárólagos, a Tanács joggal tekinthető a szervezetben testet öltő kollektív biztonsági rendszer "motorjának".26
A Biztonsági Tanács operatív céljai érthetően összhangban állnak a hivatalos célokkal, noha fennállásának több mint hat évtizede során a főszerv néhány olyan célt is maga elé tűzött, amelyek nehezen vezethetők le az Alapokmány szövegéből. A teljesség igénye nélkül, a Tanács mindennapi működését az alábbi operatív célok vezérlik: a nagyhatalmak közvetlen összeütközésének bármely áron való megakadályozása, a nagyhatalmak közvetlen összeütközésével nem fenyegető válságok mielőbbi rendezése, a kényszerintézkedések pragmatikus alkalmazása, az erős vagy kiszámíthatatlan rezsimekkel szembeni intézkedések halogatása vagy mellőzése, az önző nagyhatalmi érdekek engedelmes kiszolgálásától való tartózkodás, a szervezeti cselekvés blokkolása az állandó tagok nézeteltérése esetén, a nemzetközi békét és biztonságot érintő legfontosabb kérdések megvitatásának és a feszültségek ilyetén levezetésének lehetővé tétele, a különböző jogi és gyakorlati természetű anomáliák, korlátok és kihívások innovatív megoldások útján történő kezelése, a nyilvánosság esetenkénti kerülése, a különleges tanácsi hatáskörök más főszervekkel szembeni elszánt védelme, valamint a világpolitikai súly és az autoritás megőrzése.27 (Ne feledjük, hogy ezek a Biztonsági Tanács mint szervezeti egység operatív céljai. A Tanács tagjainak nem hivatalos operatív céljai, mint azt az ötödikként említett cél is érzékelteti, külön kategóriát alkotnak. A Tanács oly sokat bírált alkalmi tétlensége következésképp nem a főszerv céljaiból, hanem az egyes tagok - különösen az állandó tagok - szavazataiban megnyilvánuló egyéni érdekekből és célokból fakad. A Tanács operatív célja mindössze az, hogy a tagok közötti minimális egyetértés hiányában, ellenálljon egyes egyéni célok szervezet általi befogadásának.)
A Biztonsági Tanács hatékonysága tehát a fenti célok függvényében vizsgálandó. Mivel azonban ezek a célok meglehetősen homályosak, többféleképpen értelmezhetők, ráadásul folyamatos megvalósítást igényelnek, a célmegvalósítás tényének megállapítása komoly nehézségekbe ütközik.28 A következő lépésben ezért fel kell tárni a hatékonyság indikátorait - azokat a mutatókat, amelyek egyértelműen és objektíve jelzik a tevékenység eredményességét, vagy ennek hiányát.
Némi leegyszerűsítéssel, a hatékonyság vizsgálatának alapkérdése így hangzik: Hogyan mérhető a kollektív biztonság? Milyen indikátorok alapján jelenthető ki, hogy a Biztonsági Tanács - a kollektív biztonság letéteményeseként - elérte a célját? Vajon akkor sikeres egy kollektív biztonsági rendszer, ha egyszer és mindenkorra kiküszöböli a válságok fellángolását? Mivel a konfliktus valamennyi emberi közösség szükségszerű velejárója, az erőszak alkalmazásával járó válságok lehetősége egyaránt jelen van az emberi közösségeken belül, és azok egymásközti viszonyaiban. Ez a körülmény ugyan még nem feltétlenül vezet a válságok tényleges kirobbanásához, de az érdekek ütközésének intenzitása, a békés megoldási módozatok kudarca, vagy szándékos mellőzése folytán olykor lehetetlen a konfliktus civilizált eszközökkel történő rendezése, és a béke megbomlásának elkerülése. Ennek megtörténte azonban nem a kollektív biztonsági rendszer hibája. A békés vitarendezés útján történő megelőzés csak egyike a kollektív biztonság elemeinek, melynek esetleges kudarcára a rendszer - egyéb mechanizmusok alkalmazásának kilátásba helyezésével - eleve felkészült, sőt elsősorban ebből kifolyólag jött létre. A békére veszélyt jelentő nemzetközi vagy nem nemzetközi válságok végleges és maradéktalan kiküszöbölése következésképp nem alkalmas a kollektív biztonsági rendszer hatékonyságának mérésére. Ilyen abszolút értelemben vett siker legfeljebb az örök békéről szőtt tervek utópisztikus világában létezhet, ám a nemzetközi közösség gyakorlatában elképzelhetetlen.
Ha válságok teljes hiánya nem fokmérője a kollektív biztonság hatékonyságának, vajon az e téren mutatkozó relatív siker annak tekinthető? Közismert tény, hogy a korábbi időszakhoz képest, a második világháborút követően számottevő mértékben csökkent a nemzetközi fegyveres összeütközések gyakorisága.29 Függetlenül attól, hogy ezt az örvendetes tendenciát némiképp ellensúlyozza a nemzetközi békére ugyanúgy veszélyt jelentő belső fegyveres konfliktusok riasztóan nagy száma, felmerül a kérdés, vajon mennyire tudható be ez a csökkenés a kollektív biztonsági rendszer működésének. Nehéz erre a kérdésre egyértelmű választ adni, hiszen az államok döntéseit és magatartását számos tényező alakítja. Kétségtelen, hogy a nemzetközi fegyveres összeütközések számának jelentős csökkenésében bizonyos mértékig közrejátszik a biztonsági tanácsi kényszerintézkedések elrettentő ereje is. Ennyiben tehát a rendszer hatékonyan működik. De az is nyilvánvaló, hogy nem ez az egyetlen szempont, amely miatt az államok az Egyesült Nemzetek létrejötte óta lehetőség szerint kerülik a közvetlen fegyveres konfrontációt. Az erőszak átfogó tilalmának mély internalizációja, az ellenfél katonai ereje, vagy a hazai és a nemzetközi közvélemény várható reakciója esetenként legalább akkora, ha nem nagyobb visszatartó erőt képvisel, mint egy esetlegesen elrendelt - és ideális esetben a tagállamok által végre is hajtott - tanácsi kényszerintézkedés. A nemzetközi fegyveres összeütközések alacsony számából ezért csak feltételesen lehet következtetni a kollektív biztonság hatékonyságára. (Ez a mérce ráadásul semmit nem árul el a rendszer szempontjából szintén releváns súlyos belső konfliktusok kezelésének eredményességéről.)
Mindezekre tekintettel célszerűbbnek tűnik, ha a hatékonyság vizsgálatának középpontjába a válságok számának alakulása helyett, a nemzetközi béke és biztonság fenntartása és helyreállítása érdekében folytatott tanácsi tevékenységet helyezzük. 1946. január 17. és 2008. április 30. között a Biztonsági Tanács 5884 alkalommal ült össze, és 1813 határozatot hozott. A hivatalos ülések és a számozott határozatok mennyisége azonban távolról sem ad pontos képet a tanácsi munka valódi mértékéről, hiszen a Tanács a hivatalos ülések mellett bizonyos "alternatív" egyeztetési formákat is kialakított. A legfontosabbak ezek közül alighanem a tanácsi tagok informális konzultációi. Noha ezek a nyilvánosság és a többi tagállam teljes kizárásával folytatott, hivatalosan ülésnek sem minősülő, sorszám nélküli találkozók nélkülözik a tételes jogi alapokat, a tagok előszeretettel alkalmazzák őket a korábbi határozatok és kényszerintézkedések felülvizsgálatára, a békefenntartás egyes kérdéseinek megvitatására, jelentések meghallgatására, vagy bármely más célra. Az informális konzultációkon elhangzottakról jegyzőkönyv sem készül, de a transzparencia minimális fokát biztosítandó, a soros elnök - a hivatalos ülésektől eltérően nem "a Biztonsági Tanács nevében", hanem "a Biztonsági Tanács tagjainak nevében" - rendszerint rövid tájékoztatást ad a szervezet többi tagjának a megbeszélések főbb eredményeiről. Az informális konzultációkon mindezek mellett döntések is születhetnek, ám ezek nem minősülnek határozatnak, és jogi helyzetük is kérdéses.30 Az informális konzultációk gyakorlati szerepét és fontosságát jelzi, hogy 1990 és 2000 között a számuk minden évben meghaladta a hivatalos ülések számát. Jóllehet az elmúlt néhány esztendőben ez az arány megfordult, az informális konzultációk gyakorisága még mindig megközelíti a hivatalos ülésekét.31
Kiegészítésként megemlítendő, hogy a Biztonsági Tanács egy vagy több tagjának részvételével folytatott egyeztetéseknek számos más formája is létezik. Ilyenek például a részben már tárgyalt különböző érdekcsoportok, az összekötő csoportok és a hasonló elveket valló baráti közösségek találkozói, a békefenntartáshoz csapatokkal hozzájáruló tagállamok bevonásával zajló eszmecserék, a más tagállamok vagy harmadik felek meghallgatására szolgáló "Arria-formula" szerinti kötetlen megbeszélések, valamint a nem kormányközi szervezetek részvételével folytatott, "Somavía-formula" szerinti konzultációk.32
A tanácsi teljesítmény azonban nemcsak az ülések és az egyéb találkozók, hanem az elfogadott határozatok számával sem mérhető. Egyfelől azért nem, mert egyes döntések nemcsak határozati, hanem más formában - például elnöki nyilatkozatokban vagy kommünikékben - is megjelenhetnek, másfelől pedig azért, mert a körülmények függvényében még egy határozati javaslat elutasítása is hozzájárulhat a kollektív biztonsági rendszer hatékony működéséhez. Ez utóbbi esetben ugyan látszólag nincs mérhető kimenő teljesítmény, de a Tanács hallgatása - hangsúlyozottan inkább kivételes jelleggel, mintsem főszabályként - akár pozitívan is érintheti a nemzetközi béke és biztonság ügyét. Ne feledjük, hogy részben a nagyhatalmi egyhangúság hiányából folyó tanácsi passzivitásnak köszönhető, hogy a hidegháború alatt nem mérgesedett tovább a szembenálló táborok viszonya.
A hivatalos ülések, a nem hivatalos találkozók és a számozott határozatok mennyiségén kívül tehát a hatékonyság mérésére alkalmasabb egyéb indikátorokat is figyelembe kell venni. Ilyen lehet többek között a kollektív biztonság szempontjából különösen fontos VII. fejezet szerinti határozatok száma, a nem fegyveres és a fegyveres erő alkalmazásával járó kényszerintézkedések száma, valamint a békefenntartó műveletekkel összefüggő néhány statisztikai adat.
A Biztonsági Tanács 1946. január 17. és 2008. április 30. között elfogadott 1813 határozatából összesen 437 született a béke veszélyeztetése, a béke megszegése vagy támadó cselekmények hatására foganatosított tanácsi eljárás keretében: ezek közül 387 határozat tartalmaz kifejezett utalást az Alapokmány VII. fejezetére, a fennmaradó 50 határozat pedig logikai értelmezés eredményeként, a béke veszélyeztetésének, a béke megszegésének vagy támadó cselekmények fennforgásának megállapítása miatt sorolható ide.33 E határozatok egy része számos jelentős, olykor több országot is érintő válsággal összefüggésben tartalmaz fegyveres erő alkalmazásával nem járó kényszerintézkedéseket államokkal, szervezetekkel vagy magánszemélyekkel szemben.34
Fegyveres erő alkalmazásával járó kényszerintézkedésre a hidegháború idején a Biztonsági Tanács mindössze két alkalommal adott felhatalmazást, ám a kétpólusú világrend megszűnését követően eme aktusok gyakorisága ugrásszerűen megnőtt. Ennek eredményeként, 2008 közepére a Tanács már összesen több mint egy tucat konfliktus kezelésénél vélte szükségesnek a fegyveres erő kényszerítő jelleggel történő alkalmazását.35 (Az adatokból kibontakozó kép pontosítása végett megjegyzendő, hogy a válságok száma nem azonos a kényszerintézkedéseket tartalmazó határozatok számával. A Biztonsági Tanács minden egyes válság kapcsán határozatok sokaságát fogadta el, és gyakran több ízben is elrendelt fegyveres vagy nem fegyveres kényszerintézkedéseket. Néhány határozat többféleképpen is értelmezhető és kategorizálható, ezért a közölt számok minimális mértékben eltérhetnek a más gyűjtésekből származó adatoktól.36)
1948. május 29. és 2008. április 30. között az Egyesült Nemzetek hatvanhárom békefenntartó missziót létesített öt kontinens több mint negyven országában.37 Ezek túlnyomó többségét a Biztonsági Tanács hívta életre, mindössze két misszió jött létre a Közgyűlés aktusa nyomán.38 A jelzett időszak utolsó napján tizenhét békefenntartó művelet működött, melyekhez további tizenkét - részben a Békefenntartási Műveletek Főosztályának, részben a Politikai Ügyek Főosztályának irányítása alatt álló - politikai és békeépítési misszió társult. A tizenhét működő békefenntartó művelet összesített létszáma 107 670 fő volt, míg a politikai és békeépítő missziókban 4049 fő teljesített szolgálatot. A békefenntartás sikeréhez eddig a világszervezet száztizennyolc tagállama járult hozzá csapatok küldése útján, a műveletek összköltsége pedig meghaladta az ötvennégy milliárd amerikai dollárt.39
Egy tanácsi kényszerintézkedés elfogadásának ténye azonban még távolról sem értékelhető sikerként. Ehhez további két feltételre van szükség: egyfelől arra, hogy az intézkedés objektíve alkalmas legyen a főszerv által elérni kívánt cél elérésére, másfelől pedig arra, hogy a szóban forgó intézkedést az érintett államok és nemzetközi szervezetek maradéktalanul végrehajtsák. Különösen sok nehézséget okoz a gyakorlatban a fegyveres kényszerintézkedések és a békefenntartó műveletek foganatosítása, hiszen az Alapokmány 43. cikkében foglalt megállapodások hiányában, a Tanács nem rendelkezik olyan fegyveres erővel, amelyet bármikor igénybe vehet.40 Fegyveres erő alkalmazásával járó kényszerintézkedéseket ezért nem is tud foganatosítani, hanem mindössze felhatalmazást ad a tagállamoknak vagy a nemzetközi szervezeteknek azok végrehajtására. De még a tanácsi döntések végrehajtásában résztvevő államok elkötelezettsége sem jelent garanciát a célok elérésére. Néhány közismert és nyilvánvaló esettől - így például a kambodzsai sikertől vagy a ruandai tragédiától - eltekintve, a kényszerintézkedések és a békefenntartó műveletek gyakorlati hatásfoka többféleképpen értékelhető. Többször előfordul, hogy ugyanazon lépés eredményességét másként ítéli meg a Biztonsági Tanács, az érintett állam, a nemzetközi közösség tagjai és a szakmai közvélemény.41 A főszerv nemzetközi béke és biztonság terén folytatott sokrétű tevékenységének eredményessége tehát rendkívül nehezen és korlátozott pontossággal mérhető, vagyis a hatékonyság kérdése nem válaszolható meg egyértelmű igennel vagy nemmel.42 A sikerek és a kudarcok ismeretében érdekes következtetésre jutunk. Miként azt az eddig elért eredmények is bizonyítják, a Tanács oly sokat bírált struktúrája és szavazási rendje nincs közvetlen összefüggésben a hatékonysággal, és nem képez elháríthatatlan akadályt a kitűzött célok megvalósítása előtt. Mivel azonban a főszerv története nem mentes a kudarcoktól sem, valóban szükség van a hatékonyságot javító reformokra, ám ezek közvetlen okára valamilyen más magyarázatot kell keresni.
Mindezek után kézenfekvő lenne azt feltételezni, hogy a Biztonsági Tanács reformjára a szervezeti környezet folyamatos változása miatt van szükség.43 Különös súlyt ad ennek a feltevésnek mindaz, amit az elégedetlenségüknek hangot adó kis és közepes államok a San Franciscó-i konferencián a főszerv összetételének és szavazási rendjének jövője kapcsán elmondtak. A szervezeti környezet változásainak vizsgálata során a kiindulási pontot értelemszerűen ez a konferencia jelenti, hiszen a Tanácsot a második világháború végét követő időszak nemzetközi viszonyainak és veszélyforrásainak észben tartásával "tervezték meg". Az alapító államok elsősorban a harmadik világháború elkerülésére, a jövőben felmerülő államközi konfliktusok hatékony rendezésére és a háború végi status quo rögzítésére törekedtek a felépítés, a hatáskörök és az eljárási szabályok kialakítása során. A nagyhatalmak egyetértésén nyugvó "egy világ" paradigma jegyében fogant főszerv azonban soha nem működött az eredetileg elképzelt környezetben, hiszen már a második ülésén szembesülnie kellett a hidegháborús realitásokkal, melyekhez néhány évvel később a nemzetközi közösség - dekolonizációnak köszönhető - minőségi és mennyiségi átalakulása társult.44 (Ez utóbbi változás tette szükségessé a létszám tizenegyről tizenötre történő felemelését.)
A kétpólusú világrend megszűnésével a környezet újfent megváltozott: egymással szorosan összefonódó, korábban ismeretlen vagy elhanyagolhatónak vélt veszélyek és kihívások jelentek meg. A szovjet blokk felbomlásával véget ért a nagyhatalmak közötti erőegyensúly, ám az egyetlen fennmaradó szuperhatalom még szövetségeseivel karöltve sem volt képes és hajlandó garantálni a világ békéjét. A befolyási övezetekben fekvő kis államok feletti nagyhatalmi ellenőrzés eltűnésével az addig kordában tartott etnikai, gazdasági, területi és egyéb ellentétek a világ számos országában kegyetlen, milliók halálával és hatalmas menekültáradatokkal járó konfliktusokhoz vezettek. Hatalmas méreteket öltött az emberi jogok lábbal tiprása, az országhatárokon átívelő szervezett bűnözés, a fegyvercsempészet, a kábítószer-kereskedelem és a pénzmosás. Égető kérdéssé vált a nemzetközi terrorizmus és az autoriter rezsimeknek biztonságot nyújtó, a terrorszervezeteknek viszont a korlátlan rombolás lehetőségét ígérő tömegpusztító fegyverek proliferációja. Komoly veszélyeket hordoznak magukban továbbá a harmadik világ megoldásra váró problémái, az anyagi javak egyenlőtlen eloszlása, a természeti értékek felelőtlen kiaknázása, a nagyfokú szegénység, az éhezés, a vízhiány és a járványok, melyek megfelelő intézkedés híján folyamatosan újratermelik a konfliktusokat. Végezetül, nyilvánvaló kockázatokkal járnak még az olyan alapvetően pozitív jelenségek is, mint a technológia rohamos fejlődése, a globalizáció vagy a gazdasági interdependencia.45
Az Annand Panyarachun volt tájföldi miniszterelnök által vezetett, tizenhat elismert politikust és szakembert tömörítő ún. Magas-szintű Bizottság jelentése szerint a reform egyik legfontosabb feladata az, hogy fokozza a Biztonsági Tanács képességét és hajlandóságát a megváltozott veszélyekkel szembeni fellépésre.46 Mielőtt azonban automatikusan elfogadnánk eme állítás helyességét, érdemes elgondolkozni a struktúra, a hatáskörök és a környezet kapcsolatáról. Noha az alapítók alapvetően államközi viszályok kezelésére készítették fel a Biztonsági Tanácsot, tisztában voltak vele, hogy az egy dinamikusan változó környezetben fog tevékenykedni. A nemzetközi békét és biztonságot fenyegető helyzetek gyors rendezése érdekében ezért példátlanul tág hatáskörökkel és csaknem korlátlan mérlegelési szabadsággal ruházták fel a Tanácsot, melynek hatalmát így mindössze három normacsoport korlátozza: a nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályai, az Alapokmány, valamint saját Ideiglenes Eljárási Szabályai. Ez a szinte abszolút hatalom minden további nélkül lehetőséget biztosít a Tanácsnak arra, hogy belátása szerinti módon és eszközökkel fellépjen az új veszélyekkel és kihívásokkal szemben.47 Ezek a veszélyek és kihívások elsősorban hatásköri szempontból bírnak jelentőséggel, ám mivel ilyen tartalmú halmaz nem található a reform témakörei között, megállapíthatjuk, hogy a környezet utóbbi időben végbement változásai nem nyújtanak közvetlen alapot a szervezet és a szavazási rend átalakításához.
A Magas-szintű Bizottság kijelentése a hajlandóságot illetően is pontosításra szorul. A határozott fellépéstől való alkalmankénti vonakodás nem a Biztonsági Tanács strukturális hibáiból, hanem a benne helyet foglaló tizenöt tag szervezeti célokkal ellentétes nem hivatalos operatív céljaiból fakad. A főszerv kollektív akarata - az Alapokmány 27. cikkével összhangban - a tagok egyéni akaratainak összegzése révén jön létre. A Tanács így kizárólag akkor "hajlandó" a cselekvésre, ha a szervezet valamennyi tagállamának nevében eljáró tagjai közül legalább kilenc hajlandó rá, és egyik állandó tag sem ellenzi azt. Ellenkező esetben a testület megbénul.48 Az ezredfordulón jelentkező új veszélyforrások szelektivitás nélküli felszámolása következésképp a Tanács átalakítása nélkül is megoldható - ehhez elvileg a tagok motivációs problémáinak más eszközökkel történő orvoslása is elegendő lehet.
Mivel az eddig vizsgált körülmények nem szolgálnak kielégítő magyarázattal, felmerül a kérdés, hogy a reformkényszer levezethető-e az Egyesült Nemzeteken belüli hatásköri küzdelmekből. Mint ismeretes, a Biztonsági Tanács nemzetközi béke és biztonság terén viselt felelőssége mindössze elsődleges, de nem kizárólagos. A szervezet főszervei közül különösen az általános hatáskörű Közgyűlés, valamint a "korai riasztási" és preventív diplomáciai funkciókat ellátó főtitkár foglalkozik még ilyen természetű kérdésekkel.49 Hasonlóan más szervezetekhez, az Egyesült Nemzetek főszerveinél is kialakultak a feladatokból és a felelősségekből fakadó sajátos érdekek, melyek ütközése időnként heves hatásköri konfliktusokat eredményezett. (Elegendő például a Uniting for Peace közgyűlési határozatot övező vitákra gondolni.50) Mivel azonban a Tanács témánk szempontjából releváns hatáskörei jobbára kizárólagos hatáskörök, melyek gyakorlását a többi szervezeti egység nem képes megakadályozni, ezek a konfliktusok számottevő mértékben nem érintik a főszerv hatékonyságát. Más szóval, a szervezeten belüli hatásköri küzdelmek legfeljebb az említett szervezeti egységek egymásközti viszonyait illetően igényelnek finomításokat, ám a Tanács összetételének és szavazási rendjének reformját aligha alapozzák meg.
Minthogy a Biztonsági Tanács jelenlegi kialakítása nem zárja ki eleve a hatékony működést, továbbá sem a szervezeti környezet változásai, sem a szervezeti egységek közötti hatásköri küzdelmek nem kínálnak elfogadható magyarázatot a főszerv reformjára, a következőkben azt a tényezőt kell nagyító alá venni, amelyeken keresztül az egymást egyébként közvetlenül nem befolyásoló struktúra és hatékonyság mégis kapcsolatba hozható. Ez a tényező a tagállamok közreműködési hajlandósága.
A szervezeti ekvilibrium elve értelmében egy szervezet minden tagját pozitív és negatív késztetések érik a szervezetben való részvétel során. Az előbbi a szervezet által a tagoknak nyújtott előnyöket jelenti, míg az utóbbi a tagok szervezeti együttműködéshez való hozzájárulásra utal. A racionálisan cselekvő tagok többnyire addig vesznek részt egy szervezet munkájában, amíg a részvételből fakadó előnyök mértéke meghaladja a közreműködés mértékét.51 Közreműködési hajlandóságuk egyenes arányban áll továbbá a szervezeti célok és értékek internalizációjának, a döntéshozó szervezeti egységek autoritásának, valamint a szervezet tevékenységével, hatékonyságával való általános elégedettségük fokával. Ennek megfelelően, egy szervezet csak addig maradhat fenn, amíg a beérkező hozzájárulásokból a tagok számára elégséges mennyiségű előnyt képes nyújtani, és ezáltal biztosítani tudja azok további részvételét és folyamatos közreműködését.
A tagság passzivitása és a közreműködési hajlandóság hiánya különösen súlyos gondokat okoz az olyan önkéntes alapon létrejövő szervezetekben, melyek tevékenységének elsődleges kedvezményezettjei maguk a tagok.52 Tovább nehezíti a helyzetet, hogy a tapasztalatok szerint a tagok az olyan önkéntes szervezetekben tanúsítják a legcsekélyebb hajlandóságot az autoritás elfogadása iránt, amelyek céljai viszonylag tágan vannak meghatározva.53 Nyilvánvaló, hogy az Egyesült Nemzetek Szervezete mindkét tekintetben komoly kihívásokkal kénytelen szembenézni.
Mindezt a Biztonsági Tanácsra vetítve megállapítható, hogy bár a főszerv elvileg a jelenlegi helyzetben is képes lenne a maradéktalanul hatékony működésre, néhány sajátos tulajdonsága - kiváltképp a reprezentativitás hiánya, a döntéshozatal demokratikus deficitje, az átláthatatlan működés és az eredményesség terén mutatkozó problémák - a tagállamok körében elégedetlenséget szül, és különböző reformkövetelések megfogalmazásához vezet. A Tanács megújításáért síkra szálló államok egy részét kétségkívül a hatékonyság fokozására irányuló jobbító szándék vezérli, de mások csak ellenőrzést kívánnak gyakorolni a szervezet rendelkezésére bocsátott forrásaik felett, vagy éppen a vélt vagy valós politikai és gazdasági súlyuknak megfelelő pozíciót kívánnak kiharcolni maguknak a szervezeten belül. Bármilyen egyéni érdek is áll azonban a tagállamok magatartásának hátterében, bízvást kijelenthető, hogy a körükben tapasztalható elégedetlenség aláássa a Tanács autoritását és csökkenti a közreműködési hajlandóságot. A közreműködési hajlandóság csökkenésével párhuzamosan mérséklődik a főszerv hatékonysága, amely tovább erodálja az autoritást, erősíti az elégedetlenséget, és még inkább csökkenti a közreműködési hajlandóságot. Kezdetét veszi egy önmagát újratermelő és az egész szervezetre nézve hátrányos folyamat, amelyből szemlátomást csak az elégedetlenség csillapításán és a közreműködési hajlandóság növelésén keresztül lehet kitörni. Mivel a szóban forgó államok túlnyomó része fokozott részvételt és beleszólást igényel a tanácsi munkába, elkerülhetetlennek tűnik az összetétel és a szavazási rend reformja - még akkor is, ha a problémák igazi forrása nem a főszerv jelenlegi struktúrájában, hanem az elégedetlen államok alacsony közreműködési hajlandóságában keresendő. (A tárgyalt folyamat egyszersmind érzékelteti, hogy a tagállamok egyéni érdekei és törekvései hatására, a tanácsi hatékonyság garanciáiként szolgáló egyes tulajdonságokból - a reprezentativitással nehezen összeegyeztethető kis létszámból, a közvetlen nagyhatalmi konfrontációt kizáró szavazási rendből és a döntések politikai érzékenységével magyarázható átláthatatlan működésből - a hatékonyság előtt tornyosuló, reformokért kiáltó akadályok lesznek.)
Ezzel elérkeztünk a Biztonsági Tanács reformjának valódi okához, amely nem más, mint a tagállamok közreműködési hajlandóságának fenntartása. Mint látható, a főszerv reformja nem a hatékony működéssel összeegyeztethetetlen szervezet és szavazási rend, a megváltozott szervezeti környezethez való alkalmazkodás kényszere, vagy a világszervezeten belüli hatásköri küzdelmek miatt vált elengedhetetlenné. A Biztonsági Tanács reformjára azért van szükség, mert a szervezet tagállamainak többsége, eltérő megfontolásokból ugyan, de igényt tart a változásra. A reformtörekvések ily módon nem objektív körülményekre, hanem különböző szubjektív igényekre vezethetők vissza. (Ez egyúttal kiválóan példázza, hogyan válik a reform a tagok egy részének nem hivatalos operatív céljából a szervezet operatív célkitűzésévé. E célkitűzés szervezet általi elfogadását egyébiránt nagyban megkönnyítette, hogy a reform irányában tett és megfelelő módon kommunikált lépések különösebb eredmény nélkül is alkalmasak a szervezeti legitimitás ideiglenes megőrzésére.)
Mivel az Egyesült Nemzetek Szervezete a tagok önkéntes részvételén alapul, nem ignorálhatja a tagság követeléseit, függetlenül attól, hogy azok mennyire megalapozottak. Ha a tagok reformokat sürgetnek, a szervezetnek - saját túlélését biztosítandó - akkor is kísérletet kell tennie azok végrehajtására, ha a követelések alapjául szolgáló körülmények elsősorban a tagállamok motivációs problémáiból, és nem a főszerv kritikus strukturális hibáiból erednek. Újfent hangsúlyozandó, hogy a Biztonsági Tanács jelen formájában is alkalmas eszköz lenne a számára kitűzött szervezeti célok elérésére - alkalmatlanná maguk a tagállamok teszik azáltal, hogy egyéni érdekeikre tekintettel olykor akadályozzák a munkát, vagy nem nyújtanak elegendő segítséget a döntések végrehajtásához.54
* * *
Befejezésül érdemes megjegyezni, hogy az Egyesült Nemzetek alapítói nemcsak a majdani változtatások szükségességével, hanem az államok várható magatartásával is tisztában voltak. Harry S. Truman elnök az Alapokmány elfogadása alkalmával tartott ünnepi beszédében a következő - a Biztonsági Tanács reformja kapcsán is elgondolkodtató - intelmeket intézte az egybegyűltekhez:
"Önök egy nagyszerű okmányt alkottak a világ békéje és biztonsága, és az emberi haladás érdekében. A világnak most már csak használnia kell azt! Ha nem használjuk, eláruljuk azokat, akik azért haltak meg, hogy mi szabadon és biztonságban összegyűlhessünk itt annak megteremtése céljából. Ha önző módon, egy adott nemzet, vagy a nemzetek egy kis csoportja javára akarjuk használni, ugyancsak bűnösök leszünk ebben az árulásban. Eme okmány sikeres alkalmazása az azt megalkotó szabad népek egyesült akaratát és szilárd elhatározását igényli majd. Ez a feladat próbára fogja tenni valamennyiünk erkölcsi erejét és tartását."55 ■
JEGYZETEK
* A jelen tanulmány a Bolyai János Kutatási Ösztöndíj támogatásával készült.
1 Kiváló példát szolgáltat erre a Varsói Szerződés és az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének története. A hidegháború végén az előbbi szükségszerűen bukásra volt ítélve, mivel a szövetség tagállamai egyáltalán nem kívánták reformok útján megőrizni annak életképességét. Tagjainak töretlen lojalitása folytán azonban az Észak-atlanti Szerződés Szervezete túlélte a szervezeti környezet átalakulását, és egy összetett reformfolyamatnak köszönhetően - tagságának bővítésével, képességeinek átalakításával és új feladatok vállalásával - megőrizte létjogosultságát.
2 A tanácsi reform azonban nem önmagában álló és abszolút cél. Számos más törekvéssel egyetemben alárendelt célja és eszköze a világszervezet átfogó megújításának. Erről tanúskodik több főtitkári jelentés is. Strengthening the United Nations: An Agenda for Further Change. Report of the Secretary-General, 9 September 2002, U.N. Doc. A/57/387, para. 20; In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General, 21 March 2005, U.N. Doc. A/59/2005, para. 169.
3 ENSZ Alapokmány, 108. és 109. cikk. Kihirdette: 1956. évi I. törvény az Egyesült Nemzetek Alapokmánya törvénybe iktatásáról.
4 U.N.C.I.O. Docs, Vol. XI, 282. o.
5 G.A. Res. 1991A, 1285th plen. mtg., 17 December 1963, U.N. Doc. A/RES/1991A (XVIII).
6 2005 World Summit Outcome. G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 153.
7 Chester I. Barnard: The Functions of the Executive. Harvard, Cambridge 1938. 56. o. Ez a hatékonyság (effectiveness) nem tévesztendő össze a szervezet rendelkezésére álló források lehető legésszerűbb, legeredményesebb felhasználásával összefüggő, magyarra akár hatékonyságként is (efficiency) fordítható kívánalommal. E kívánalom szerint az azonos mennyiségű forrás felhasználásával járó alternatívák közül a szervezetnek azt kell választania, amelyik a legnagyobb kimenő teljesítményt nyújtja, és legközelebb visz a szervezeti célok eléréséhez. Herbert A. Simon: Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization. The Macmillan Company, New York 1949. 122, 179. o. Ennek ellenére egy szervezet a források helytelen felhasználása mellett is elérheti célját, és fordítva, a források helyes felhasználása sem mindig biztosítja a célok elérését. Richard H. Hall: Organizations: Structure and Process. Prentice-Hall, Englewood Cliffs 1972. 96. o. A Biztonsági Tanács reformja kapcsán a hatékonyságot ez utóbbi értelmében, a "pontos információkon alapuló, józan döntések időben történő meghozatalára" való képességként, ld. Turbék Zoltán: A Biztonsági Tanács reformja. Kül-Világ 2005. 1. sz. 37. o.
8 Dean J. Champion: The Sociology of Organizations. McGraw-Hill Book, New York 1975. 41. o.; Hall: i. m. 99-100. o.
9 Amitai Etzioni: Soziologie der Organisationen (Modern Organizations, Jörg Baetge ford.) Juventa Verlag, München 1967. 16. o.
10 Simon: i. m. 114. o.
11 E tárgyban ld. Charles Perrow: The Analysis of Goals in Complex Organizations. American Sociological Review 1961. 6. sz. 855-856. o.
12 "A szervezeti célok struktúrája tehát oly módon hierarchikus, hogy egy adott szinten elhelyezkedő cél egyszerre végcélja egy alatta elhelyezkedő célnak, és eszköze egy globálisabb, magasabb szintű célnak." Jean M. Guiot: Szervezetek és magatartásuk (Ritter Mária ford.) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1984. 31-32. o.
13 U.N.C.I.O. Docs, Vol. VI, 387-388. o. Minthogy a célok és az elvek elválaszthatatlanok, a két kategória együtt alkotja a szervezeti hatékonyság és az alapokmányi rendelkezések érvényre juttatásának fokmérőjét. Uo. 388. o. A célok és az elvek közötti legfontosabb különbség az, hogy míg az előbbiek közvetlenül sem a szervezet, sem a tagok részére nem teremtenek kötelezettségeket, addig az utóbbiak kétségkívül normatív jelleggel bírnak. Albrecht Randelzhofer: Article 2. In: The Charter of the United Nations: A Commentary (Bruno Simma ed.) Oxford University Press, Oxford 1995. 72. o.
14 U.N.C.I.O. Docs, Vol. VI, 388. o.
15 ENSZ Alapokmány, preambulum. Ld. még Jean Pierre Cot - Alain Pellet: Preambule. In: La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article (Jean Pierre Cot - Alain Pellet ed.) Economica - Bruylant, Paris - Bruxelles 1985. 1-22. o.; Leland M. Goodrich - Edvard Hambro: Charter of the United Nations. Commentary and Documents. Second revised edition. Stevens & Sons, London 1949. 87-92. o.; Hans Kelsen: The Law of the United Nations. A Critical Analysis of Its Fundamental Problems. The London Institute of World Affairs, London 1950. 3-12. o.; Rüdiger Wolfrum: Preamble. In: Simma: i. m. 45-48. o.
16 U.N.C.I.O. Docs, Vol. VI, 388. o.
17 ENSZ Alapokmány, 1. cikk. A "célok célja" természetesen a béke megőrzése. Mohammed Bedjaoui: Article 1 (Commentaire général) In: Cot - Pellet: i. m. 24. o. Ld. még Goodrich - Hambro: i. m. 93-98. o.; Eduardo Jiménez de Aréchaga: International Law in the Past Third of the Century. Recueil des Cours 159 (1978-I), 91. o.; Kelsen: The Law of the United Nations… 13-53. o.; Rüdiger Wolfrum: Article 1. In: Simma: i. m. 49-56. o.
18 ENSZ Alapokmány, 2. cikk. Ld. Goodrich - Hambro: i. m. 98-121. o.; Randelzhofer: i. m. 72-76. o. Ld. még René-Jean Dupuy, Kéba Mbaye, Elizabeth Zoller, Jean Carpentier, Michel Virally, Ahmed Mahion és Gilbert Guillaume kommentárjai. In: Cot - Pellett: i. m. 71-160. o.
19 A késő középkori és újkori szerzők tekintélyes része - köztük Duc de Sully, Emeric Crucé, William Penn, Abbé de Saint-Pierre, Jean-Jacques Rousseau, Immanuel Kant és William Ladd - a béke megőrzését részben hasonló elvek mentén, egy szervezet keretei között képzelte el. Az első kollektív biztonsági szervezet, a Nemzetek Szövetsége azonban csak az első világháború után jött létre.
20 A kollektív biztonság rendszere nem tévesztendő össze a kollektív védelem elvére épülő katonai szövetségekkel. Míg az előbbit többek között egyetemességre törekvés, befelé fordulás és absztrakt ellenségkép jellemzi, addig az utóbbiak leginkább azonos érdekek által vezérelt államok szűkebb közösségeként jönnek létre, kifelé fordulnak, és konkrét ellenségképpel rendelkeznek.
21 Inis L. Claude, Jr.: Swords Into Plowshares: The Problems and Progress of International Organization. Third revised edition. Random House, New York 1964. 229-238. o. Ld. még Jules Basdevant: La sécurité collective. L’Organisation de la Paix 1936. 5-7. sz. 9-36. o.; Jost Delbrück: Collective Security. In: Encyclopedia of Public International Law. Vol. 3. Use of Force, War and Neutrality, Peace Treaties (Rudolf Bernhardt ed.) North-Holland Publishing - Collier Macmillan Publishers, Amsterdam - New York - Oxford 1982. 104-114. o.; Hans Kelsen: Collective Security and Collective Self-Defense Under the Charter of the United Nations. American Journal of International Law 1948. 4. sz. 783-796. o.
22 Claude: i. m. 223. o. (Kiemelés mellőzve.)
23 ENSZ Alapokmány, 24. cikk.
24 Uo. 33-34, 36-38, 39-42. és 53. cikk.
25 Uo. 26. cikk: "Abból a célból, hogy a nemzetközi béke és biztonság megalapozása és fenntartása a világ emberi és gazdasági erőforrásainak a fegyverkezés céljára történő minél csekélyebb felhasználásával legyen előmozdítható, a Biztonsági Tanács köteles a Szervezet tagjai elé terjesztés végett a 47. Cikkben említett Vezérkari Bizottság segítésével a fegyverkezés szabályozását szolgáló rendszer létesítésére tervezetet kidolgozni." Ld. még Prandler Árpád: Az ENSZ Biztonsági Tanácsa. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1974. 156. o.
26 "A [Biztonsági Tanácsra] ruházott felelősség »elsődleges«, nem kizárólagos. Ez az elsődleges felelősség, amint azt a 24. cikk is kimondja, a »gyors és hathatós cselekvés biztosítása érdekében« lett a Biztonsági Tanácsra ruházva." Certain Expenses of the United Nations (Article 17, Paragraph 2, of the Charter), Advisory Opinion of 20 July 1962, I.C.J. Reports 1962, 163. (Beszúrás - S. G.)
27 A felsorolásban említett innovatív megoldások közé tartozik például az erőszak alkalmazására szóló felhatalmazások gyakorlatának kialakítása, a békefenntartási tevékenység megteremtése és kiterjesztése, a jugoszláv és a ruandai nemzetközi büntető törvényszék és a libanoni különleges törvényszék felállítása, a természetes személyek elleni szankciók bevezetése, a jogalkotási tevékenység folytatása, valamint egyes újszerű konzultációs formák megalkotása.
28 "Ha ellenben egy szervezet permanens céllal rendelkezik, a hatékonyság mérésének lehetősége már sokkal nehezebb lesz." Etzioni: i. m. 21. (Kiemelés mellőzve.)
29 A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2 December 2004, U.N. Doc. A/59/565, para. 11.
30 Sydney D. Bailey - Sam Daws: The Procedure of the Security Council. Third edition. Clarendon Press, Oxford 1998. 61-68. o.
31 Table and Graph on Number of Security Council Meetings and Consultations: 1988-2008. http://www.globalpolicy.org/security/data/secmgtab.htm (2008. 06. 08.)
32 Bailey - Daws: i. m. 68-75. o. A hivatalos ülések számából nem következtethetünk a tanácsi tagok mindegyikének részvételével működő szankciós bizottságok tevékenységének valódi mértékére sem. Uo. 365. o.
33 Patrik Johansson: UN Security Council Chapter VII Resolutions, 1946-2002: An Inventory. Department of Peace and Conflict Research, Uppsala 2003. A 2003. január 1. és 2008. április 30. közötti határozatok száma saját gyűjtés eredménye. Az összesítés nem tartalmazza azon határozatokat, amelyek visszautalnak valamely VII. fejezet szerinti határozatra, de nem tartalmaznak közvetlen vagy közvetett utalást a kérdéses fejezetre.
34 Fegyveres erő alkalmazásával nem járó kényszerintézkedésekre került sor például Afganisztánban, Angolában, Dél-Afrikában, Dél-Rhodesiában, Elefántcsontparton, Etiópiában és Eritreában, Észak-Koreában, Haitin, Irakban, Iránban, a Kongói Demokratikus Köztársaságban, Libanonban, Libériában, Líbiában, Ruandában, Sierra Leonében, Szomáliában, Szudánban és a volt Jugoszlávia területén.
35 Fegyveres erő alkalmazására adott felhatalmazást a Biztonsági Tanács például Afganisztánban, Burundiban, Csádban, Dél-Rhodesiában, Elefántcsontparton, Haitin, Irakban, Kelet-Timoron, a Kongói Demokratikus Köztársaságban (és korábban Kelet-Zaire térségében), a Közép-afrikai Köztársaságban, Koreában, Libanonban, Libériában, Ruandában, Sierra Leonében, Szomáliában, Szudánban és a volt Jugoszlávia területén.
36 Egyes szerzők szerint a Biztonsági Tanács Albániában és Bissau-Guineában is engedélyezte a fegyveres erő alkalmazását. Niels Blokker: Is the Authorization Authorized? Powers and Practice of the UN Security Council to Authorize the Use of Force by "Coalitions of the Able and Willing". European Journal of International Law 2000. 3. sz. 544. o.
37 Ld. http://www.un.org/Depts/dpko/dpko (2008. 06. 08.) Ez a szám nem tartalmazza a Biztonsági Tanács felhatalmazásával, de az Egyesült Nemzetek keretein kívül kivitelezett olyan műveleteket, mint a Kosovo Force (KFOR), az International Security Assistance Force (ISAF) vagy az Operation Artemis.
38 Ez a két misszió a United Nations Emergency Force I. (UNEF I.) és a United Nations Security Force/United Nations Temporary Executive Authority (UNSF/UNTEA) volt. Michael Bothe: Peace-keeping. In: Simma: i. m. 587-588. o.
39 United Nations Peacekeeping Operations. Peace and Security Section, United Nations Department of Public Information, May 2008, DPI/1634/Rev. 83; United Nations Political and Peacebuilding Missions. Peace and Security Section, United Nations Department of Public Information, May 2008, DPI/2166/Rev. 58.
40 ENSZ Alapokmány, 43. cikk (1) bekezdés: "Abból a célból, hogy a nemzetközi béke és biztonság fenntartásához hozzájáruljon, az Egyesült Nemzetek valamennyi tagja kötelezi magát arra, hogy a Biztonsági Tanács felhívására és a kötendő külön megállapodásnak vagy megállapodásoknak megfelelően, a nemzetközi béke és biztonság fenntartásához szükséges fegyveres erőt rendelkezésére bocsátja és neki segítséget és könnyítéseket nyújt, ideértve a szabad átvonulás jogát is."
41 Mivel a hatékonyságnak nincsenek egyetemes érvényű indikátorai, a célmegvalósítás mértékének eltérő megítélése gyakori jelenség a szervezetek világában. Minél összetettebb egy szervezet célja, annál nehezebb a hatékonyság mérése. Hall: i. m. 98-103. o. A közvélemény elsősorban az alapján ítéli meg a nemzetközi szervezeteket, hogy azok tevékenysége - a tapasztalatok vagy az elképzelések szerint - mennyire "jól" vagy "rosszul" érinti a saját és más államokat. Harold H. Sprout - Margaret T. Sprout: Foundations of International Politics. Van Nostrand, Princeton 1962. 569. o.
42 Hasonló szellemben az Egyesült Nemzetek működésének mérlegéről ld. Gerd Seidel: Ist die UN-Charta noch zeitgemäβ? Archiv des Völkerrechts 1995. 1-2. sz. 22. o. Ld. még Rosalyn Higgins: Peace and Security: Achievements and Failures. European Journal of International Law 1995. 3. sz. 445-460. o. Egy a főtitkár felkérésére, néhány évvel ezelőtt elkészített szakértői jelentés ugyanakkor elismerte, hogy a hidegháborút követően érezhetően nőtt a tanácsi hatékonyság. A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2 December 2004, U.N. Doc. A/59/565, para. 246.
43 A szervezetek nem légüres térben tevékenykednek. Nyílt rendszerekként, folyamatos kölcsönhatásban állnak környezetükkel: egyfelől alanyai, másfelől tárgyai a környezet változásainak. Peter M. Blau - W. Richard Scott: Formal Organizations: A Comparative Approach. Chandler Publishing, San Francisco 1962. 9. o.; Guiot: i. m. 81. o.
44 Repertoire of the Practice of the Security Council, 1946-1951. United Nations Department of Political and Security Council Affairs, New York, 1954. 300-301. o. A XX. század második felének nemzetközi kapcsolataiban bekövetkező paradigmaváltásokról ld. Edward McWhinney: The United Nations and a New World Order for a New Millennium. Self-determination, State Succession, and Humanitarian Intervention. Kluwer Law International, The Hague - London - Boston 2000. 3. o. skk.
45 "We, the Peoples": The Role of the United Nations in the 21st Century. Millennium Report of the Secretary-General, 3 April 2000, U.N. Doc. A/54/2000, para. 5, 31-40, 66-75, 189-197; A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2 December 2004, U.N. Doc. A/59/565, para. 11-23; In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General, 21 March 2005, U.N. Doc. A/59/2005, para. 6-11, 76-86.
46 A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2 December 2004, U.N. Doc. A/59/565, para. 248.
47 Hasonló szellemben ld. 2005 World Summit Outcome. G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 79.
48 A határozati javaslatok leszavazása a normál ügymenet része, így azt nem lehet hiányosságként értékelni. Ugyanakkor a vétó sem tekinthető strukturális hibának, mivel az elengedhetetlen egy meghatározó fontosságú operatív cél, a közvetlen nagyhatalmi konfrontáció elkerüléséhez.
49 ENSZ Alapokmány, 10-12, 99. cikk.
50 Uniting for Peace. G.A. Res. 377A, 302nd plen. mtg., 3 November 1950, U.N. Doc. A/RES/377A (V).
51 Barnard: i. m. 56-59. o.
52 Michel Virally: Definition and Classification of International Organizations: A Legal Approach. In: The Concept of International Organization (Georges Abi-Saab ed.) UNESCO, Paris 1981. 52. o.
53 Simon: i. m. 134. o.
54 "Egy nemzetközi vagy regionális szervezet tehetetlensége mindig a tagok politikájának az eredménye." Stanley Hoffmann: Thoughts on the UN at Fifty. European Journal of International Law 1995. 3. sz. 322. o.
55 Address by the President of the United States of America at the Closing Plenary Session of the United Nations Conference on International Organization, San Francisco, 26 June 1945. U.N.C.I.O. Docs, Vol. I, 716. o.
Lábjegyzetek:
[1] Sulyok Gábor, egyetemi docens, SZIE ÁJK
Visszaugrás
