"A végrehajtó hatalom furcsa kentaur. Alteste a bürokrácia, a közszolgálati adminisztráció, deréktól felfelé pártpolitikus, aki a választók, a parlament, de mindenekelőtt pártja királycsinálói jóvoltából az államrezonnak is birtokába került."[1]
A parlamentáris játékszabályoknak megfelelően a politikai többségből létesülő kormányzati hatalom a közigazgatás felett is diszponálhat. A közigazgatás befolyásolásának lehetősége nélkül nem lenne képes a kormány ellátni a közfeladatokat, a kormányzati elképzelések nem tudnának megvalósulni. A közigazgatás és a kormányzás szükségképpen kéz a kézben jár, mert ahogyan arra Horváth Attila is rávilágít, egyik sem létezhet a másik nélkül. Legyenek bármennyire is alkalmasak a kormányon lévők egy ország politikai vezetésére, a céljaikat nem fogják tudni megvalósítani egy jól működő közigazgatási rendszer nélkül, de a legtökéletesebben működő közigazgatás sem képes arra, hogy átvegye a politika és a politikusok szerepét, és kormányzati célokat fogalmazzon meg.[2]
Igen ám, de alapvető kérdésként kell megfogalmaznunk, hogy a politika és közigazgatás kapcsolatában meddig terjedhet ez a dominancia a közigazgatás felett, és egyáltalán milyen viszonyban legyen a két szféra egymással? Különböző történelmi korszakokban és különböző politikai rendszerekben jelentősen eltér egymástól ez a viszony. Tanulmányomban többek között arra a kérdésre is keresem a választ, hogy a jogállami és demokratikus közigazgatásban milyen lehet a politikai befolyás mértéke?
Ha visszamegyünk a rendszerváltás időszakához, akkor azt láthatjuk, hogy 1990-ben még az akkori Antall-kormány hivatalba lépésekor egyértelműen szakítani kívánt a közigazgatás átpolitizálódásával és az angol neutrális modellhez hasonló személyzeti politikát kívánt folytatni.[3] Hazánkban a politika és a közigazgatás kapcsolata azonban jelentős változásokon ment keresztül azóta, és messze eltávolodott ettől az elképzeléstől.
Főként 2006 után mutatható ki egy olyan tendencia, amely változtatni kívánt az addigi viszonyon a politikai befolyás erősítésével. 2010 óta pedig ezen túlmenően a hatalommegosztásról, jogállamiságról,[4] bírói hatalomról, depolitizált közigazgatásról folyó diskurzusokban az ezeket tagadó nézetek mellett észrevehető egy olyan tendencia is, amely e fogalmaknak, eszméknek és intézményeknek a dekonstruálását célozza. A dekonstruálás, hangsúlyozom tehát, mást jelent, mint a tagadás, egy szónak - amely szó mögött persze intézményekről, elvekről beszélünk - jelentésétől való megfosztását fogom érteni jelen műben. A hatalommegosztást tagadó nézetek közül például utalhatunk Rousseau "közakarat" primátusára vagy éppen a marxista hatalomfelfogásra, amely a szocialista államjog doktrínája volt.[5] A dekonstruálás viszont az egyes tudományterületek által akár évszázadokon keresztül kidolgozott elméleteknek a deformitására törekszik, azaz a jelentésük átalakítását célozza.[6] Mindezek mellett, illetve ezekkel párhuzamosan a politika és közigazgatás kapcsolatának, a közigazgatástudomány által létrehozott fogalomkészletnek és megállapításainak dekonstrukciójával is szembesülhetünk.
Jelen tanulmányban éppen ezért igyekszem még időben felhívni a figyelmet arra, hogy a közigazgatás és a politika viszonya közigazgatástudományi megállapításainak dekonstruálása káros folyamat, mert nemcsak egy-egy kormányzati ciklusra, hanem hosszú évtizedekre alááshatja a közigazgatás szakmaiságát és társadalmi megbecsülését.
A politika többértelmű és térben-időben változó fogalom, ezért egyetlen és egzakt meghatározása lehetetlen vállalkozás volna. A közigazgatás és a politika viszonyának tárgyalásakor megkerülhetetlen Max Webert idézni, aki szerint a politika jelentése "törekvés a hatalomból való részesedésre vagy a hatalomelosztás befolyásolására [...] Ha valamiről azt mondjuk: »politikai« kérdés, ha egy miniszter vagy egy tisztségviselő »politikai« tisztségviselő, ha egy döntés »politikailag« motivált, akkor ezen mindig azt értjük, hogy a hatalom elosztásának, megtartásának vagy átrendezésének érdekei határozzák
- 19/20 -
meg a kérdésre adandó választ, az említett döntést vagy az illető tisztségviselő tevékenységi körét."[7]
A politikatudomány azonban a politika kifejezést jóval differenciáltabban, három aspektusból írja le. Ennek megfelelően a hatalom megszerzésére és megtartására irányuló cselekvések összességét a politics, a hatalom működésének intézményrendszerét, szabályait a polity, míg a köz érdekében végzett társadalmi igényeket kielégítő tevékenységeket a policy kifejezéssel illeti. Ez utóbbi a minisztériumokban és a szakmai háttérintézményekben zajló döntéselőkészítő munkát, a jogalkotást, a döntések végrehajtását jelentő igazgatási szervezetrendszer működésére vonatkozó közpolitikákat öleli fel.[8] Ebből pedig az is következik, hogy a politika és közigazgatás elválasztásának, illetve a közigazgatás semlegességének a kérdése is összetett probléma, hiszen nem mindegy, hogy a politics vagy éppen policy aspektusából közelítjük meg annak vizsgálatát, mert ez utóbbi esetben a kapcsolat lehet megengedőbben szorosabb, ahhoz képest, ahogyan Weber közelíti meg azok viszonyát.
A politika és a közigazgatás éles és átjárhatatlan elválasztásának modellje nemcsak hogy utópisztikus, hanem kifejezetten ellentétes az államok működésének alapvető logikájával. Éppen, hogy a két szféra megfelelő és hatékony együttműködése a jogállami és demokratikus kormányzás alapja. A közigazgatási alrendszer ugyanis az aktuális, azaz hatalmon lévő kormány szolgálatában áll, így képesnek kell lennie több egymással ellentétes ideológiai eszmét zászlajára tűző politikai hatalommal együttműködni.[9] Az állam működésének állandóságát a stabil bürokrácia képes biztosítani. Ez a statikusság azonban a parlamenti váltógazdálkodás a -Niklas Luhmann által használt politika bináris kódján, azaz a kormányra kerülni - ellenzékben maradni értékdualizmusán alapuló, dinamikusan változó kormányzati szférával párosul a választásokat követően. A stabilitási igény a közhatalom folytonosságával magyarázható, ugyanakkor a társadalom dinamikusan változó politikai preferenciáit a választások után a népképviseleti szerveknek kell leképezniük. A kormányra kerülők nem az "üres papír" állapotából kezdik meg működésüket, hiszen az előző kormányok által kialakított jogi-igazgatási szférát öröklik meg. A kormányzati pozícióba kerülők számára éppen ezért elengedhetetlenül szükséges, hogy ez egy állandó és professzionális tisztviselői réteg legyen. A politikai váltógazdálkodás és az állandó igazgatási réteg harmóniájának felbomlása, illetve diszfunkcionalitása eredményezi a nemzetközi példákban ismert involválódást, vagyis amikor a hadsereg mellett a civil közigazgatás is részt vesz a rendszerváltások, puccsok, államcsínyek, választási csalások lebonyolításában, vagy akár emberiség elleni bűncselekmények elkövetésében is. Azonban ennek a szervilizmusnak az ellenkezője is előfordul, amikor a tisztviselők nem semlegesek bizonyos kormányzati intézkedésekkel szemben és közpolitikai stratégiákkal kapcsolatban, ezért szabotázzsal vagy akár aktív ellenállással akadályoznak meg politikai törekvéseket.[10]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
