"Az érdekegyeztetés, a szociális párbeszéd eddigi történetének, mondhatni, logikus következménye az AB döntése. A magyar érdekegyeztetési rendszer nagyjából ugyanazt az utat járta be, mint a közép-, illetve kelet-európai országok hasonló intézményei. Mivel a rendszer működésének egyik sajátossága az informalitás, működése inkább politikafüggő, mintsem a jogi szabályozás által befolyásolt."
Az Alkotmánybíróság (AB) a 124/2008. (X. 14.) AB határozatban alkotmányellenesnek nyilvánította Országos Érdekegyeztető Tanácsról (OET) szóló, az Országgyűlés 2006. december ülésnapján elfogadott törvény 3. § (2) bekezdés b) pontját, a 7. § (1) bekezdés c) pontját, valamint a 19. § (1) bekezdésének a Munka törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (Mt.) 17. § (4) bekezdését megállapító szövegrészét. Megállapította továbbá, hogy az ágazati párbeszéd bizottságokról és a középszintű szociális párbeszéd egyes kérdéseiről szóló, az Országgyűlés 2006. december 11-i ülésnapján elfogadott törvény 33. §-ának az Mt. 53. § (3) bekezdés első mondatát megállapító szövegrésze alkotmányellenes.
Az Országgyűlés 2006. december 11-i ülésnapján két törvényjavaslatot fogadott el. Az Országos Érdekegyeztető Tanácsról (OÉTtv.) szóló, T/1306. számú törvényjavaslat elfogadásával a jogalkotó a 40/2005. (X. 19.) AB határozatban megállapított alkotmányellenes mulasztását pótolta. Ezzel szemben az ágazati párbeszéd bizottságokról és a középszintű szociális párbeszéd egyes kérdéseiről szóló T/1307. számú törvényjavaslat (Ászptv.) indokolása az OÉT-ben kinyilvánított szándéknyilatkozatra vezeti vissza a törvényjavaslat kidolgozását.[1] Az országos érdekegyeztetés törvényi szabályozásának mintegy két évtizedes hiánya egyébiránt jelezte a hazai érdekegyeztetési rendszer alapvető sajátosságát, nevezetesen annak informális jellegét.[2]
Az informális működés jól nyomon követhető az országos érdekegyeztetés működésére vonatkozó néhány dokumentum tartalmában. Az Érdekegyeztető Tanács (ÉT) első alapszabályát 1991. szeptember 20-án fogadták el, tehát még a jelenlegi Mt. hatálybalépését megelőzően. A dokumentum értelmében az ÉT az érdekegyeztetés folyamatosan működő, tripartit (háromoldalú) rendszerű országos fóruma. Önmagában a tripartit szervezet nem jelentene problémát, azonban az alapszabály az ÉT tagjait - azaz a kormányt, a munkavállalói érdekképviseleteket és a munkáltatói érdekképviseleteket - nevezi szociális partnereknek.[3] Ez a szervezeti konstrukció legalábbis különösnek hat az ÉT feladatainak és céljainak meghatározása tükrében.[4] A szövegezés alapján úgy tűnik, hogy a feladat- és célmeghatározás egyben a munkavállalói és a munkáltatói érdekképviseleti szervek valamiféle sajátos legitimitásának megalapozásául is szolgált.[5] Az Alkotmány 36. §-a rögzíti, hogy a kormány feladatának ellátása során együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel. Az Alkotmány vonatkozó normája az AB egy korai határozatában foglalt értelmezése szerint "a Kormány számára tevékenysége ellátásához módszerbeli ajánlást jelent".[6]
Ebben a kontextusban nehezen értelmezhető, hogy az ÉT alapszabálya a kormány számára határoz meg feladatokat. Ez a megoldás még abban az esetben is sajátos, ha ebben a tripartit szervezetben maga a kormány is "szociális partner" lenne. Az alapszabály 15-17. pontja - a "Kötelezettségek" cím alatt - egyértelműen megfogalmazza, hogy a korábbi pontokban meghatározott feladat- és célmeghatározás valójában mit jelent. Ezt azért tartottam indokoltnak hangsúlyozni, mert Bragyova Andrásnak a 124/2008. (X. 14.) AB határozatban kifejtett különvéleménye értelmezésénél korántsem érdektelen. Az alapszabály 15. pontja szerint "a Kormánynak a napirendben szereplő témákban ki kell kérnie a szociális partnerek véleményét. A 13/g és 13/h pontokban foglaltak kivételével azonban a szociális partnerek megállapodásra nem kötelezhetőek". Ez a szerencsétlen szövegezés a 16. pontban nyeri el értelmét, már amennyire ez egyáltalán lehetséges. Ennek értelmében "a 13/g és a 13/h pontokban felsorolt témákról döntés csak a szociális partnerek egyetértésével születhet (együttdöntés)". A 17. pont homályos fogalmazása szerint "megállapodás esetén a szociális partnerek kötelező magatartási szabályt vállalnak (pl. »a kormány a megállapodásnak megfelelő jogszabályt ad ki, illetve terjeszt elő; a munkaadói és a munkavállalói érdekképviseletek nem támogatják a megállapodástól eltérő követeléseket és cselekedeteket«)". Kérdés ugyanakkor, hogy mi a követendő magatartás és eljárás, ha a 13/g és a 13/h pontba tartozó témákban nem állapodnak meg a szociális partnerek. Erre vonatkozóan a 31. pontban talál-
- 89/90 -
ható a magyarázat: "Amennyiben a 13/g és a 13/h pontokba tartozó témákban nem születik megállapodás, marad az eredeti állapot (a jogszabályt kiadó intézmény eltekint a jogszabály kiadásától.) A helyzet megoldása érdekében az ÉT a következő megoldásokat választhatja: a) a témát az illetékes bizottság elé utalja, majd újra tárgyalja; b) felkéri a kormányt, illetve az érintett érdekképviseleteket, hogy álláspontjukat vizsgálják felül."[7]
Annak ellenére, hogy a kormánynak több eszköz is rendelkezésére állt és áll ma is, hogy a számára kényelmetlen kompromisszumok megkötése alól kibújjon,[8] érdemes érinteni az alapszabály 13/g pontjának tartalmát.[9] Az együttdöntés kiterjedt a bérmechanizmus általánostól eltérő elemeinek, mértékeinek meghatározására, a minimális bér megállapítására, a besorolási rendszerek kialakítására, a központilag megállapított bérpótlékok körére és mértékére, a törvényes munkaidő, valamint a munkafeltételek általános szabályainak megállapítására, valamint a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.) 10. §-ában szabályozott kérdésekre.[10]
Érdemes megemlíteni az OÉT ideiglenes alapszabályára tett javaslatot, amelyet 2004. május 10-én mint munkaanyagot tárgyalt a testület, de nem fogadott el. A javaslat a Kormányt már nem minősíti szociális partnernek, valamint feladat- és célmeghatározása jóval árnyaltabb a korábbinál. Erre jó példa az OÉT funkcióját taglaló 2. c) pont, amelynek értelmében "véleményt formál, illetve - törvényi felhatalmazás esetén - megállapodik a munkaviszonyt érintő, valamint a legfontosabb gazdasági jogszabályokról (törvényekről, rendeletekről)". Feltűnő azonban az "OÉT jogosítványai" cím alatt az egyetértési jog új szabályozása. A javaslat 21. pontja két csoportra bontja a szociális partnerek egyetértésével meghozható intézkedéseket: az egyik a "jogszabályhoz nem kapcsolódó", a másik, a "jogszabályhoz kapcsolódó" témakörök. Az elsőhöz tartozott többek között "ajánlások kidolgozása a kormány és a szociális partnerek által egyaránt követett elvekre, szabályokra vonatkozóan" (ilyen például a versenyszféra éves átlagkereset-növekedésére - ennek átlagos, továbbá minimális és maximális mértékére - vonatkozó ajánlás). Az utóbbi viszont átfogta - a Munka Törvénykönyve felhatalmazása alapján - kormányrendeletek[11] és miniszteri rendeletek,[12] illetve "jogszabályok" kibocsátását meghatározott témakörökben. Kétségtelen, hogy a javaslat minden egyes döntési terület rögzítésekor utal az Mt. egyetértésről szóló rendelkezésére, nevezetesen a 17. §-ra,[13] amely kisebb módosításokkal a törvény 1992. évi július 1-jén történt hatálybalépése óta megvolt.
Ennek a ténynek az apropóján indokolt röviden áttekinteni az érdekegyeztetést érintő egyes jogszabályok tartalmát, mint ahogyan ezt az AB is megtette a 40/2005. (X. 19.) AB határozatban. Az úgynevezett foglalkoztatási érdekegyeztetés intézményéről először az Flt. rendelkezett. Az Flt. 10. §-a csupán annyit rögzít, hogy a foglalkoztatási érdekegyeztetést ellátó munkaerő-piaci bizottságban a kormány, valamint a munkavállalók és a munkaadók érdekképviseleti szervezetei vesznek részt. Hasonló elvek alapján épül fel a megyei (fővárosi) munkaügyi tanácsok rendszere. Az Flt. ebben a környezetben nem használta az "egyetértés" kifejezést, azonban mindkét szervezetnek döntési jogkört biztosít. Mivel tripartit összetételű szervezetekről volt szó eredetileg is, a három oldal képviselőinek közös döntése ("együttdöntése") nélkül - legalábbis elvileg - nehezen lett volna elképzelhető érdemi döntés kialakítása. A nem sokkal később hatályba lépett Mt. 16. §-a meglehetősen tág megfogalmazásban csupán arról rendelkezett, hogy a munkaügyi kapcsolatokat érintő országos jelentőségű kérdésekben a kormány a munkavállalók és a munkáltatók országos érdekképviseleti szervezeteivel az ÉT-ben egyeztet. A 17. § (2) bekezdése a kormány kötelességévé tette az ÉT-ben bértárgyalások kezdeményezését. A 17. § (1) és (4) bekezdése négy területen rögzítette az ÉT - pontosabban a munkavállalói és a munkáltatói érdekképviseletek - egyetértési jogát. A (3) bekezdés szerint "az Érdekegyeztető Tanácsban létrejött megállapodást - az Érdekegyeztető Tanács javaslatára - a munkaügyi miniszter jogszabályban kihirdeti". Ez a megfogalmazás mintha azt sugallná, hogy a szociális partnereknek - a miniszteri jogkör Mt.-ben meghatározott korlátozásán túl is[14] - valamilyen befolyása lenne a jogalkotásra. Mivel azonban az ÉT-nek a törvényben meghatározott körön túl semmilyen befolyása nincs a normaalkotásra, az Mt. 17. § (3) bekezdésének tartalma értelmezhetetlen.
Az Flt.-nek és az Mt.-nek az érdekegyeztetésre vonatkozó rendelkezései bővültek, de mellettük indokolt azokra az egyéb törvényekre is utalni, amelyekben az érdekegyeztetés megjelent. A társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény 8. § (1) bekezdése a munkáltatók biztosítási képviselőiről csupán annyit mondott, hogy őket a munkáltatók országos érdekképviseletei szervei delegálják.[15] A törvény 1997-ben jelentősen módosult, amelynek következményeképpen a 7. § (4)-(7) bekezdése részletesen meghatározta az érdekképviseletei szervek országossá minősítésének kritériumait.[16] Ezeknek a normáknak
- 90/91 -
egy részét az AB alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.[17] A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 45. § (3) bekezdés c) pontja szerint az Országos Környezetvédelmi Tanácsban a szakmai és gazdasági érdekképviseleti szervek a maguk által meghatározott módon választott képviselőik útján vesznek részt. A közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény rendelkezett a Közbeszerzési Tanácsról. A tanácsban "a törvény alapelveinek és egyes közérdekű céloknak" az érvényesítését - többek között - "a munkavállalók országos érdekképviseleti szervei, valamint az ajánlattevők érdekeit "a munkáltatók országos érdekképviseletei és a gazdasági kamarák által kijelölt hét személy" képviseli.[18] Végezetül megemlítem a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvénynek az Országos Területfejlesztési Tanácsra vonatkozó rendelkezéseit. A törvény 8. § (2) bekezdés c) pontjában foglaltak szerint a tanács munkájában "az Érdekegyeztető Tanács munkaadói és munkavállalói oldalának egy-egy képviselője vesz részt".[19]
Az érdekegyeztetésnek ebben az állapotában született meg a 40/2005. (X. 19.) AB határozat, amelyben az AB megállapította: "az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétes alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy az Országgyűlés a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvényben nem alkotta meg az Országos Érdekegyeztető Tanácsnak mint az országos foglalkoztatáspolitikai érdekegyeztetés szervezetének létrehozására és működésére vonatkozó törvényi rendelkezéseket." Az AB, miután áttekintette "az állami és a versenyszférát befolyásoló, ún. makroszintű érdekegyeztetés mai rendszerének kialakulását", az országos érdekegyeztetés tagjait, valamint az érdekegyeztetés feladatát, arra a következtetésre jutott, hogy "a tagokat az alapszabály a Kormány, a munkavállalói és a munkáltatói érdekképviseletek tárgyalócsoportjaiként határozta meg, amelyek »a napirendben szereplő kérdésekben megállapodásra jogosult személyekkel, önszerveződéssel jönnek létre«, feladataként pedig a munka világának szereplőit érintő átfogó gazdasági, jövedelmi, szociális és munkaügyi kérdések megtárgyalását, a különböző érdekek feltárását, valamint konfliktusok megelőzésében, kezelésében való közreműködésben jelölte meg". Az országos érdekegyeztetés jogszabályi hátteréről megállapította, hogy "a megalakulás időszakában, egészen az [...] Mt. 1992. július 1-jei hatálybalépéséig az ÉT létezését és működését semmilyen jogszabály nem jelezte, s az Mt. is csupán az ÉT résztvevőiről és hatásköreiről rendelkezett".[20] Időközben az ÉT hatásköreit és a tanácsban "képviselettel rendelkező" érdekszervezetek delegálási jogait megállapító jogszabályok köre folyamatosan bővült. A konzultatív jogokon túl "a különböző jogszabályokban a jogalkotó a Tanácsot, valamint néhány, az érdekképviseleti oldal által delegáltak részvételével működtetett testületet, különböző közhatalmi természetű hatáskörökkel is felruházta".[21] Lényeges, hogy a reprezentativitási szabályok viszont nem jelentek meg jogszabályban. Az AB - mintegy részkövetkeztetésként - megállapította, hogy az ÉT és "utódszervezetei" jogállásáról, megalakulásáról, létrehozatalának rendjéről, szervezetéről és működéséről semmilyen jogszabály nem rendelkezik, s a fórum a mai napig lényegében azonos szereplőkkel a résztvevők konszenzusán működő testület, a saját maga által meghatározott szervezeti keretek között és működési rendben gyakorolja a jogszabályokban, illetve a felek megállapodásiban rögzített, részben konzultatív, részben közhatalmi típusú hatásköreit.
Az AB vizsgálta a "részvételre jogosultak" körének meghatározását, ezt azonban az érdekegyeztetés jogkörének tükrében végezte el.[22] A testület a részvételi rendszernek és az alkotmány 4. §-ának a viszonyát is elemezte. Az AB több korábbi határozatára utalva megállapította, hogy "a gazdasági és társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetek működésének feltételeiről, feladatairól és formáiról az Alkotmány e rendelkezése kifejezett szabályt nem tartalmaz, így az érdekegyeztetés működésének pontosan meghatározott alkotmányossági kritériumai nincsenek". Ezzel együtt az alkotmány 4. §-ából nem származnak az érdekegyeztetés megvalósítására, így többek között a részvétel szabályozására vonatkozó konkrét követelmények. Nem ütközik továbbá az alkotmány 4. §-ába a részvételi jogok bizonyos szűkítése sem, ugyanis magának a részvételnek sincsenek pontosan meghatározott alkotmányossági kritériumai.
Az AB ugyanakkor rögzítette: "a közhatalom letéteményesei (állami szervek, önkormányzatok), illetve a civilszféra közötti érdekegyeztetés hagyományosan konzultációt, azaz tanácskozást, információcserét, érdekvitát, az eltérő érdekek, vélemények ütköztetését, konfliktusfeloldást, a közhatalmi döntésekkel érintetteknek a döntések előkészítésbe való bevonását, nem pedig a közhatalmi döntések meghozatalában való közvetlen részvételt jelenti." Utalva az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatra, megállapította: "A hatalmi ágak elválasztására épülő államszervezetben [...] szükséges az állami és érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása, ezért a jogalkotás
- 91/92 -
- mint közhatalmi tevékenység - nem tehető függővé a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szakszervezetek és egyéb szervezetek állásfoglalásaitól."[23] Az AB ezt követően azt vizsgálta, hogy a foglalkoztatási érdekegyeztetés szervezeteiben való részvételre vonatkozó szabályozás esetleges hiányosságai nem eredményeznek-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és 4. §-ával ellentétes helyzetet. Kiemelve a társadalom különböző csoportjai érdekei megjelenítésének, az úgynevezett társadalmi párbeszédnek a fontosságát, megállapította: "a közhatalmi döntésekkel érintetteket tömörítő különböző társadalmi, érdekképviseleti szervezeteknek a döntéshozatali folyamatba való bekapcsolására alkalmas, hatékonyan működő eszközrendszer megteremtése, közreműködői (javaslattételi, véleménynyilvánítási, egyetértési) jogosítványok biztosítása, intézményesített egyeztető mechanizmusok működtetése hozzátartozik és egyben biztosítéka is annak, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt »demokratikus« jelző tartalommal telítődjék." Rögzítette azonban: "a javaslattételhez és a véleménynyilvánításhoz, azon belül az állami döntések előzetes és utólagos megvitatásához való jogon túlmenő jogosultságok biztosítása a szakszervezetek és más érdekszervezetek számára nem következik az Alkotmány 4. §-ából. Ha azonban a törvényhozás ezen túlmenő, »speciális« jogosultságok, pl. a közhatalmi döntések meghozatalában való közvetlen részvétel jogával ruházza fel az érdekszervezeteket, akkor különleges jogszabályi garanciákra van szükség annak érdekében, hogy ennek során érvényesüljenek a demokratikus jogállamiságnak az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdéséből fakadó követelményei."
Az AB vizsgálatának középpontjában az állt, hogy az érdekegyeztető fórumok gyakorolnak-e közhatalmat, és amennyiben igen, "annak biztosított-e a jog által meghatározott szervezeti kerete, s szabályozza-e a jog a szervezetek működési rendjét annak érdekében, hogy a közhatalmi hatáskörök gyakorlására a jogalanyok számára megismerhető és kiszámítható szabályok alapján és korlátok között kerüljön sor". Ennek során megállapította, hogy "a foglalkoztatási érdekegyeztetés hatályos jogi szabályozásának rendszerében az érdekegyeztetés tartalmát adó jogok nemcsak klasszikus konzultatív (tárgyalási, javaslattételi, véleményezési stb.) jogosítványokat, hanem közhatalom-gyakorlást jelentő hatásköröket is takarnak". Az OÉT és a Munkaerő-piaci Alap (MAT) funkcionális kapcsolatának kimutatásával rögzítette, hogy "az országos foglalkoztatáspolitikai érdekegyeztetés közhatalmat gyakorló »szervezetét«, az OÉT-t a törvény nem hozta létre, s működésének alapvető szabályait sem határozta meg". Lényeges továbbá az a megállapítása, amely szerint a "szervezet" jogképessége hiányzik, így működése ellenőrizhetetlen, döntései állami úton kikényszeríthetetlenek. A szabályozás elmaradása egyben azt is jelenti, hogy az érdekegyeztető fórumok létének törvényi alapja hiányával azok legitimitása nem biztosított.
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet megállapítása mellett érdemes felhívni a figyelmet Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleményére, ugyanis a 124/2008. (X. 14.) AB határozatban visszacsengenek gondolatai. Miután különvéleményében Harmathy előrebocsátja, hogy az érdekegyeztetés nem jelenti azt, hogy az érdekegyeztetést végző fórumok közhatalmi jogosítványokat is kapjanak, és az a szabályozás, amely ezeket a jogokat mégis biztosítja számukra, több szempontból alkotmányellenes, megállapítja, hogy nem ez volt az indítványok tárgya. Mivel az alkotmány nem tartalmaz rendelkezést az érdekegyeztetésről, a jogalkotónak nagy szabadsága van a rendszer kialakításában. Harmathy azt is megjegyzi, hogy "az érdekegyeztetésben résztvevők jogszabály útján történő meghatározása akadálya lehet az érdekképviseleti szervek jogalkotást követő szabad mozgásának, a figyelembe vett szervezetek képviseleti szerepe változásának, új szervezetek megjelenésének és jelentős támogatottságának". Ez a körülmény az Alkotmány 70/C. §-ával ellentétessé teheti a szabályozást. Végkövetkeztetése szerint, "nem az alkotmányossági szempontból aggályos, de a jelen ügyben az eljárási feltételek hiányában nem vizsgálható jogi szabályozás kiegészítésére kötelezés lett volna a megoldás".
A Kukorelli István alkotmánybíró által jegyzett párhuzamos indokolás szintén abból indul ki, hogy az országos foglalkoztatáspolitikai érdekegyeztetésben részt vevő, "közhatalmi jogosítványokkal rendelkező érdekegyeztető fórumok létének törvényi alapja hiányzik, és így nem biztosított legitimációjuk". Utal arra, hogy az alkotmány nem nevesíti a gazdasági és szociális érdekegyeztetés csúcsszervét, és így nem írja elő meghatározott makroszintű érdekegyeztető intézményrendszer létrehozását.[24] Kukorelli is kitér az érdekegyeztetés fontosságára, ennek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével fennálló összefüggéseire, majd - nem meglepő fordulattal - arra, hogy a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele a demokratikus legitimáció.[25] Végkövetkeztetése szerint "az Alkotmányból nem következik, hogy meghatározott intézményrendszer keretei között valósuljon meg az országos foglalkoztatási érdekegyeztetés, és az sem, hogy ezek a fórumok közhatalmi jogosítványokkal is rendelkeznek. Ezért az Országgyűlés
- 92/93 -
úgy is megszüntetheti az alkotmányellenes helyzetet, hogy a törvényekből kiiktatja a közhatalmi jogosítványokat."[26]
A kormány 2006 novemberében nyújtotta be az Országgyűlésnek az említett törvényjavaslatokat, és tartalmukat vizsgálva úgy tűnik, hogy a jogalkotó az AB határozatából szinte kizárólag az érdekképviseleti szervek összetételének és az ebből adódó legitimációs problémának szentelt figyelmet. Ennek megfelelően részletesen szabályozta mind az OÉT, mind az ágazati párbeszéd bizottságok tagsági feltételeit. Változatlanul hagyta ugyanakkor a testületek jogköreit, amennyiben mindkét javaslat tartalmazza az egyetértési jogot. A jogalkotó elfogadhatónak tartotta az egyetértési jog létét abban az esetben, ha a testületek tagságának feltételét a minél nagyobb támogatottságban határozza meg. Ezért indokolt mindkét törvényt a legitimáció és az egyetértési jogkör összefüggésében vizsgálat alá vonni.
Az OÉT-re vonatkozó elfogadott, ám ki nem hirdetett törvény preambuluma - az alkotmányra történő hivatkozás nélkül - a szociális párbeszéd társadalmi szerepének elismerését, a "munkavállalók és a munkáltatók alkotmányos érdekvédelmi és érdekképviseleti jogainak biztosítását" rögzíti. Ennek megfelelően az OÉT az országos szakszervezeti, illetve munkáltatói szövetségek (a továbbiakban: munkavállalói, illetve munkáltatói oldal) és a kormány közötti makroszintű konzultációk és tárgyalások folyamatosan működő, "legátfogóbb", országos, háromoldalú (tripartit) érdekegyeztető fóruma.[27] Az OÉT célja "a munkavállalók, a munkáltatók és a kormány érdekeinek, törekvéseinek feltárása, egyeztetése, megállapodások kialakítása, az esetleges országos konfliktusok megelőzése, rendezése, valamint információcsere, javaslatok, alternatívák vizsgálata. Ennek érdekében megvitatja a munka világával összefüggő valamennyi kérdéskört, beleértve a gazdaságot, a foglalkoztatást és a jövedelmek alakulását befolyásoló, az adózással, járulékfizetéssel és költségvetéssel összefüggő témaköröket, jogszabálytervezeteket."[28]
Látható, hogy sem az OÉT fogalmának meghatározása, sem a testület céljának kialakítása nem utal a szociális partnerek valamiféle együttdöntési jogkörére. Az OÉT jogköre azonban meglehetősen zavarossá válik az OÉTtv. 2. § (2) bekezdésének, valamint a törvényben használt fogalmak tartalmának kifejtését szolgáló 15. § által. A 3. § (2) bekezdésének felvezető mondata az OÉT szerepét abban határozza meg, hogy "intézményi keretet nyújt a kormány, valamint a munkavállalói és munkáltatói érdekképviselet közötti konzultációnak". Ennek keretében az OÉT konzultál és véleményt formál. Ez utóbbi tekintetében azonban a szabályozás legalábbis kétséges, ugyanis "véleményt formál a munkaviszonyt érintő legfontosabb jogszabályokról, illetve e jogszabályok tekintetében - törvényi rendelkezés alapján - egyetértési jogot gyakorol."[29] A törvény 3. § (3) bekezdésének felvezető szövege szerint "a (2) bekezdésben említett kérdések körébe tartoznak különösen...", s itt hosszú felsorolás következik.[30] Ebből kitűnően nyilvánvalóan nem minden döntéshez kapcsolódik a szociális partnerek egyetértési joga, csak amelyeknek törvényi felhatalmazás az alapja. Ez azért lehet lényeges, mert korántsem biztos, hogy alkotmányossági szempontból csupán a két érintett törvény okoz problémát, hanem maguk a felhatalmazó rendelkezések, így többek között az Mt. 17. § (4) bekezdése.[31]
Az OÉTtv. 15. §-a a norma alkalmazásában használt fogalmak tartalmának kibontásakor nem használja az "egyetértés" kifejezést. A 15. § 3. pontjában a "tárgyalás" címszó alatt azonban a következő olvasható: "tárgyalás: olyan egyeztetés és vita, amelynél a döntés meghozatalának jogszabályban előírt, vagy az OÉT tagjai által előzetesen meghatározott feltétele a fórum egyetértése, azaz megállapodása."[32] Jellemző módon "konzultáció" a szociális párbeszéd, illetve az országos érdekegyeztetés során folytatott, tárgyalásnak nem minősülő véleménycsere, az álláspontok érdemi megvitatása. A törvény 15. §-ának hivatkozott része álláspontom szerint jól megvilágítja az érdekegyeztetés húszéves hazai történetének alapvető jellemvonását. Törvények (vagy "jogszabályok") korlátozzák a jogalkotás egyes szintjeit, de maga a testület is dönthet erről, minden külön jogszabályi felhatalmazás nélkül is. Az érdekegyeztetés hangsúlya az informális eljárásokra terelődik, amit a "tárgyalás" és a "konzultáció" fogalmának - az érdekegyeztetés rendeltetéséhez képest sajátos - értelmezése is mutat.
A törvény 5. §-ában határozza meg az országos érdekegyeztetésben való részvétel feltételeit. A szakszervezeti szövetség részvételi kritériumait illetően[33] a törvényjavaslathoz fűzött indokolás szerint "az országos érdekegyeztetésben való részvétel feltétele, hogy az adott országos érdekképviselet kellő súllyal legyen jelen a hazai és a nemzetközi gazdaságban, munkaerőpiacon, illetőleg érdekképviseleti-szakmai tevékenységben. Ennek konkrét feltételeit a szociális partnerek javaslatai alapján működésük, felépítésük eltérő jellemzőire is tekintettel állapítja meg a Javaslat."[34] A szakszervezet egyébiránt - az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény értelmében -
- 93/94 -
társadalmi szervezet, és az Mt. is ennek alapján adja meg definícióját.[35] Kétségtelen, hogy a szakszervezet kiemelt társadalmi szervezet,[36] azonban ezen nem változtat az a tény, hogy e szervezetre is ugyanazok a minimális feltételek[37] vonatkoznak, mint bármely más társadalmi szervezetre.[38] Nem véletlen, hogy a köztársasági elnök az elfogadott törvények alkotmányos vizsgálata során az AB-nak, az AB pedig a szociális és családügyi miniszternek arra vonatkozó kérdéseket tett fel, hogy az OÉT-ban részt vevő munkavállalói és munkáltatói érdekképviseleti szervek milyen mértékben reprezentálják a munkavállalókat, illetve a munkáltatókat. A szakszervezeti szövetség részvételi feltételrendszeréhez hasonló, talán annál valamivel pontosabb a munkáltatói szövetség ez irányú paramétereinek a meghatározása - legalábbis a törvény 5. § (1) bekezdésének b) pont bc) alpontja szerint.[39]
Az Ászptv.-t itt nem kívánom minősíteni, csupán az alkotmányossági szempontból jelentős problémát tárgyalom. A törvény preambulumából kiolvashatóan a jogalkotó egyik alapvető célkitűzése az ágazati kollektív szerződések elterjedésének segítése, amit a munkavállalók és a munkaadók érdekképviseletei közötti középszintű szociális párbeszéd által tart megvalósíthatónak. Az ágazati párbeszéd bizottság (ÁPB) mint intézmény szabályozása csupán azt rögzíti, hogy "a munkaügyi kapcsolatokat és a munkaviszonyt érintő kérdésekben a szociális partnerek ágazati, alágazati, szakágazati (a továbbiakban: ágazati) szinten, illetve a munkavállalók meghatározott csoportjait érintően párbeszédet folytathatnak, e célból kétoldalú szociális párbeszéd bizottságot hozhatnak létre."[40] Az ÁPB kétoldalú testület, amely az ágazati munkáltatói érdekképviseletek és az ágazati szakszervezetek részvételével működik. Az ÁPB jogköreit szabályozó rendelkezések sem tartalmaznak az OÉT egyetértési, illetve együttdöntési jogára vonatkozó utalást. Az intézmény működésével és jogkörével egy ponton kerül ellentmondásba a törvény, nevezetesen a fogalommeghatározások során. A 26. § a "tárgyalás" értelmezése során eléggé nehezen interpretálható módon szerepel "az ÁPB számára törvényben rögzített egyetértési jog gyakorlása".[41]
A törvény rendkívül részletesen és bonyolultan határozza meg az ÁPB-ban történő részvétel feltételeit.[42] Ezen túlmenően az Ászptv. 12. §-a a tagok jogai szerint megkülönböztet "kizárólag tanácskozási", valamint "döntési (szavazati)" joggal rendelkező ÁPB-tagot, továbbá rendelkezik az ágazati szakszervezetek és az ágazati munkáltatói érdekképviseletek reprezentativitásáról is. Mindezeknek jelentősége van a törvény 14. §-ában szabályozott kollektív szerződés megkötése rendjének kialakításánál. Mivel a jelzett kategóriákat egy bizonyos pontszám szerint alakítja ki a jogalkotó, és ennek kritériumai között - a törvény 1. számú melléklete szerint - az üzemi tanácsi választáson elért eredmény is szerepel, alkotmányos szempontból előtérbe került a törvény 33. §-a, amely az Mt. 53. § (3) bekezdését akként módosítja, hogy "a Kormány az Országos Érdekegyeztető Tanácsban részt vevő országos szakszervezeti szövetségekkel egyetértésben rendeletben határozza meg az üzemi tanács választás szavazólapjának tartalmát és a szakszervezeti reprezentativitás megállapítása érdekében az országos szavazatösszesítés módját és rendjét". És ezzel a legitimitás problémája ismét az OÉT-ről szóló törvényre száll vissza.
A köztársasági elnök 2006. december 28-án mindkét elfogadott, ám ki nem hirdetett törvény előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte az AB-nál. Az OÉTtv.-re vonatkozó indítványában utal arra, hogy az OÉT nem választott szerv, továbbá felsorolja azokat a jogszabályokat, amelyek az OÉT-t közhatalmi jogkör gyakorlására hatalmazza fel. Az indítvány 3. pontjában rögzíti, hogy "a magyar Alkotmány hatálya alatt [...] közhatalmat csak olyan személy vagy szerv gyakorolhat, akit vagy amelyet erre a közhatalom forrása, a közhatalom alá tartozók közössége közvetlenül vagy közvetetten felhatalmazott". Az AB több határozatára történő hivatkozással megállapítja, hogy "amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható". Lényeges továbbá, hogy választás esetén például az önkormányzat valamennyi választójoggal rendelkező alanya jogosult legyen részt venni a választásokon, valamint az is, hogy a választásnak konkrét önkormányzati szerv tagjának konkrét alkalommal történő meghatározására kell irányulnia. Ebből következően nem megfelelő más célú, más feladatra való felhatalmazásra irányuló választás eredményeit alapul venni a személyi összetétel meghatározásakor. Ezek az elvek érvényesülnek a delegálási rendszerben is, és vonatkozik arra az esetre is, amikor a jogalkotó "az érdekegyeztetés céljával létrehozott szervet ruház fel közhatalmi jogosítványokkal".
- 94/95 -
Miután minősíti az OÉT-t megillető közhatalmi jogokat, utalva azok súlyára, az indítványozó kifejti: "Ha ilyenfajta jogalkotási hatáskör az Alkotmányban nevesített szerveken kívül másnak egyáltalán adható is, a demokratikus legitimáció követelményének ebben az esetben is érvényesülnie kell."[43] Mivel az OÉT nem választott szerv, legitimációját a benne részt vevő szervezetek által képviselt tagok adhatják, oly módon, hogy e szervezetek a választópolgárok túlnyomó többségét tagjaik között tudják. A köztársasági elnök álláspontja szerint az OÉTtv. 5. §-a és 6. § (1) bekezdése ezeknek a követelményeknek nem felel meg, mert csak az OÉT-ben részt vevő egyes szakszervezetek és munkaadói szövetségek vonatkozásában állítanak feltételeket, "nem követelik meg azonban, hogy az OÉT bármelyik oldala, vagy akár egésze a választópolgároknak, vagy akár csak a foglalkoztatásra irányuló jogviszonyok alanyainak túlnyomó többségét képviselje".[44] Hangsúlyozza ugyanakkor, hogy az alkotmányellenesség "az OÉT által gyakorolt közhatalmi jogosítványok okán áll fenn".[45] Ennélfogva az OÉT hiányzó demokratikus legitimációja miatt alkotmányellenes az OÉT-ről szóló törvény 3. § (2) bekezdésének b) pontja, a 7. § (1) bekezdés c) pontja és 19. § (1) bekezdése is az Mt. 17. § (4) bekezdését megállapító részben.
Az Ászptv.-hez kapcsolódó indítvány lényegében az előzőekben foglaltak alapján minősíti alkotmányellenesnek a törvény 33. §-át, amennyiben az Mt. 53. § (3) bekezdésében az OÉT számára közhatalmi jogosítványt állapít meg.
Az elnöki indítványok megkerülhetetlenné teszik néhány előkérdés megválaszolását. Az első - és a többit indukáló - kérdés: egyáltalán adható-e jogalkotási hatáskör az alkotmányban nevesített szerveken kívül másnak. Ez azért lényeges, mert - mint ahogyan az indítvány rögzíti - az OÉT nem csupán tagjaira, azaz saját alanyaira hozhat döntéseket (például egy köztestületre), hanem döntése rendelkezik a jogalkotás lényegi sajátosságával, nevezetesen a kibocsátótól eltérő címzettekre is vonatkozik. Akár feleslegesnek is tűnhet a többi kérdés felsorolása, de a sokat emlegetett összetartozás miatt utalok rájuk: az alkotmány felhatalmazása hiányában alkotmányellenesek-e mindazok a jogszabályok, amelyek az érdekegyeztetés bármely szerve számára egyetértési jogot rendelnek, így az Mt. 17. § (1), (4), (5) bekezdése is? Végül: az OÉT legitimitása, összetételének kialakítása abban az esetben érdektelen, ha az intézmény klasszikus értelmében az érdekek egyeztetéséről, az úgynevezett tradicionális szociális párbeszédről lenne szó, és nem a jogalkotásban történő részvételről?
Az AB döntése meghatározó jelentőségű a hazai érdekegyeztetés alkotmányos megalapozásában, a konkrét eseten túlmutatóan, annak jövőjét illetően is. A többségi álláspontot tükröző és az azt elutasító különvélemények külön vizsgálatot indokolnak, hangsúlyozva, hogy a két különvélemény is lényegében tér el egymástól. Mint ahogyan utaltam rá, az AB különösen az OÉT-ben részt vevő munkavállalói és munkáltatói érdekképviseleti szervezetek támogatottságára vonatkozóan kérte a szociális és munkaügyi miniszter álláspontját. A testület rákérdezett adatokra, illetve mérési módszerekre, továbbá tájékoztatást kért a reprezentativitás alsó és felső mértékének lehetséges arányairól - amennyiben egyáltalán van ilyen.
A miniszter válasza hűen tükrözte a hazai jogban a támogatottság, a reprezentativitás összetett - néhol nem azonos alapokon nyugvó - szabályozásbeli problémáit, és álláspontom szerint a szabályozás, a lehetséges adatfelvétel és nyilvántartás alapján korrekt választ adott az AB végzésére, ugyanakkor felsejlik az a bizonytalanság, amely az országos érdekegyeztetés szabályozása és tényleges működése közötti különbségből adódik.[46] A miniszteri válasz több alkalommal is utal arra a tényre, hogy a kormány számára nincs egyéb rendszeresen működő fórum, amely alkalmas lenne a lakosság véleményének figyelembevételére a döntéshozatal során. Elismerve azt, hogy az országos szintű reprezentativitási kritériumok nem állnak rendelkezésre, a miniszter hangsúlyozza, hogy a munkaügyi kapcsolatokban a reprezentativitás képviseleti erőt jelent, amely alapvetően minőségi és nem mennyiségi jellemzője egy adott szervezetnek. Az OÉT-ről szóló törvény az első, amely egzakt jogi kritériumokat fogalmaz meg azon az alapon, hogy azok a szervezetek, amelyek az országos érdekegyeztetésben részt vehetnek, elegendő képviseletei erővel rendelkeznek, így a részvétel és a reprezentativitás között nem szükséges különbséget tenni. Másképpen fogalmazva: a részvétel és a reprezentativitás megkülönböztetésének az OÉT működésében nincs gyakorlati funkciója. A miniszteri álláspont szerint elképzelhetetlen, hogy a szociális partnerek csúcsszerveit ne vonnák be a döntéshozatalba, akár attól függetlenül is, hogy a munkavállalók és a munkáltatók mekkora hányada ruházta fel ezeket a szervezeteket képviseletének feladatával.
Az AB határozatában az egyetértési jog szabályozását akként minősítette, hogy általa a jogalkotó "az OÉT, illetve az országos szakszervezeti szövetségek számára nem konzultatív, hanem érdemi együttdön-
- 95/96 -
tési jogot jelentő részvételt biztosított a jogszabályalkotásban".[47] Több korábbi határozatra utalva a testület megállapítja, hogy az egyetértési jog ugyan nem jelent önálló döntési jogkört, de "mint jogalkotási hatáskör egy részének gyakorlása", osztja a jogalkotó hatáskör megítélését is. Ebben a kontextusban az egyetértési jog közhatalmi jogkör gyakorlásának minősül. Az AB, miután felsorolja azokat az úgynevezett hivatkozó szabályokat, amelyeken az egyetértési jog gyakorlása alapul, megállapítja, hogy ettől a jogtól jól elkülöníthetők a hagyományos érdekegyeztető jogosultságok. A testület utal néhány állam hasonló szervezeteire, amelyeket vagy az alkotmányok tartalmaznak, vagy törvénnyel hozták azokat létre, és megállapítja, hogy ezek a testületek nem rendelkeznek egyetértési joggal.[48] Mindezzel összefüggésben az AB rögzíti, hogy "az Alkotmány [...] a jogszabályalkotás tekintetében egy zárt rendszert képez: megjelöli a kibocsátót, megjelöli a jogszabály nevét, rendelkezik egymáshoz való hierarchikus viszonyukról s az Alkotmány, a 32/A. §-a révén, gondoskodik a jogforrási hierarchia Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról is".[49] Következtetése az, hogy jogalkotó hatáskörrel csak az alkotmány ruházhat fel egy szervet. Az alkotmányban sem az OÉT, sem az ott jelen lévő országos érdekképviseleti szövetségek nem szerepelnek, ezért a jogszabályalkotással, illetve a jogszabály kibocsátásához kapcsolódó egyetértési joggal való törvényi felhatalmazásuk ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, többek között a hatalommegosztás elvével. Az AB végezetül megállapítja, hogy az OÉT és a szakszervezeti szövetségek még kellő demokratikus legitimáció mellett sem hatalmazhatók fel törvénnyel a jogalkotásban való egyetértési jog útján történő részvételre, azaz jogalkotásra. Ez egyben azt jelenti, hogy egy ilyen megoldáshoz az alkotmány jogforrási rendszerre vonatkozó szabályait is módosítani szükséges.
Kiss László alkotmánybíró nem értett egyet a többségi határozattal, mert nézete szerint a határozat nem adott választ a köztársasági elnök indítványára, aki ugyanis azt vitatta, hogy egy olyan, az érdekegyeztetésre létrehozott szerv kapott közhatalmi jogot, amely a konkrét hatáskörgyakorlás tekintetében nem rendelkezik demokratikus legitimációval. Ebből Kiss László azt a következtetést vonta le, hogy az indítvány középpontjában nem az egyetértési jog, hanem az OÉT összetételének alkotmányossági szempontból történő megítélése állt.[50] Állítása értelmében az indítványozó az egyetértési jogot szorosan a demokratikus legitimációhoz kötötten kéri vizsgálni. Ez azt jelenti, hogy nem magát az egyetértési jogot, hanem a demokratikus legitimációval nem rendelkező OÉT egyetértési jogát kéri megsemmisíteni.[51] Végezetül Kiss László annak a véleményének ad hangot, hogy az egyetértési joggal korlátozott jogalkotással valóban gondok vannak, alkotmányossági vizsgálatára szükség van, azonban a köztársasági elnök a vonatkozó indítványában nem ezt kérte.
Bragyova András szerint, aki a többségi határozatnak sem a rendelkező részével, sem annak indokolásával nem ért egyet, az indítvány egyértelműen az OÉT összetételét, s ezen belül a szakszervezeti képviselet megoldását kifogásolja. Ebből szerinte az következik, hogy a köztársasági elnök az OÉT egyetértési jogát - és általában az egyetértési jogot -nem tartja alkotmányellenesnek, ha az adott szervezet összetétele megfelel a demokratikus legitimáció követelményének. Álláspontja az, hogy a határozat olyan okból nyilvánítja alkotmányellenesnek az OÉTtv.-t, amely az indítvány szerint nem alkotmányellenes. Mindebből következően "az Alkotmánybíróságnak arra a kérdésre kellett volna választ adni, hogy a kvázi-korporatív, vegyes összetételű, kormányzati és érdekképviseleti elemet egyaránt magába foglaló OÉT összetétele alkotmányos szempontból megfelel-e a feladat- és hatáskörének".[52] Ami az egyetértési jogot illeti, Bragyova nem tartja megalapozottnak azt a többségi véleményt, amelynek értelmében az OÉT egyetértési joga alkotmányellenesen korlátozza a kormány rendeletalkotási hatáskörét. Miután kijelenti, hogy jogalkotási tevékenységet "csak az Alkotmányban meghatározott szervek végezhetnek, kizárólag az Alkotmányban meghatározott módon, illetve az Alkotmány alapján", rögzíti, hogy ennek a kívánalomnak a törvény megfelel. Különvéleményében két alkotmányos alapot említ. Az egyik az Alkotmány 36. §-a, amelynek értelmében a kormány "együttműködik" az érdekelt társadalmi szervezetekkel. A másik az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének l) pontja, amely szerint a kormány "ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket a törvény a hatáskörébe utal". Szerinte a törvénnyel a Kormány hatáskörébe tartozó feladat ebben az esetben egyrészről a háromoldalú érdekegyeztető szervben való részvétel, másrészről bizonyos kérdések szabályozásában történő együttműködés, együttdöntés.
A szabályozás indoka "a kompromisszumon alapuló jogszabályalkotás ösztönzése, amelyben valamennyi érintett fél érdekei figyelembe vétetnek azáltal, hogy bizonyos lényeges, törvényben meghatározott kérdésekben a Kormány nem alkothat rendeletet az OÉT másik két oldalának egyetértése nélkül". Következtetése szerint "a Kormány hatáskörébe törvény utal egy feladatot. Jelen esetben az érdekegyeztetést azzal, hogy ennek sikertelensége - a megállapodás hiánya - esetén bizonyos kérdé-
- 96/97 -
sekben a Kormány törvényben kapott jogalkotó hatásköre visszaszáll az Országgyűlésre."[53] Mindebből következően az OÉTtv. valóban korlátozza a kormány hatáskörét, azonban a korlátozással - megállapodás hiányában - elvett hatáskört más nem gyakorolja, így a vizsgált korlátozás nem alkotmányellenes. Bragyova azt állítja, hogy "az OÉT hatásköre konzultatív, még akkor is, ha a törvény szerint »egyetértési joga« van". Nézete szerint a vizsgált korlátozás azért sem alkotmányellenes, mert az OÉTtv. nem vezet be új jogforrást, a kormányrendeletet továbbra is a kormány alkotja - vagy nem.[54] Utalva egy korábbi alkotmánybírósági határozatra[55] megjegyzi, hogy az OÉT-t a vonatkozó kontextusban közhatalommal rendelkező szervnek kell tekintetni. Mivel a 40/2005. (X. 19.) AB határozat éppen az érdekegyeztetés törvényi szabályozásának hiánya miatt állapított meg alkotmányos mulasztást, és az OÉTtv. ezt a mulasztást pótolta, továbbá mivel az OÉTtv. megfelel az AB által eddig felállított követelményeknek, "ezért az indítványt - a határozatban elfogadott indítványértelmezés alapján - el kellett volna utasítani".
A két különvélemény álláspontom szerint lényegében tér el egymástól. Míg Kiss László maga is elismeri, hogy gondot lát az egyetértési jogokkal korlátozott jogalkotásban, és ezzel összefüggésben külön kiemelt elemzésre van szükség, így a többségi határozat nem a kérdésre válaszolt, addig Bragyo-va András szerint a határozatban az egyetértési jog megítélésének alapján is el kellett volna utasítania az indítványt. Megítélésem szerint - a többségi határozat és a két különvélemény tartalma alapján - az alábbi problémák elemzése szükséges: a kormány alkotmányos rendeltetése; az érdekegyeztetés szerepe (jogpolitikai jelentősége, ezen belül a legitimáció és a reprezentativitás elhatárolása); végezetül az egyetértési jog magánjogi és közjogi természete.
"A Kormány - csakúgy, mint az Országgyűlés és a köztársasági elnök - alkotmányos szerv, azaz státusza és lényeges kompetenciája közvetlenül az Alkotmány által konstituált; feladata magából az Alkotmányból adódik."[56] Azzal minden szerző egyetért, hogy a kormány nem az Országgyűlés szerve és nem az Országgyűlésnek alárendelt szerv.[57] Ez ugyanakkor nem zárja ki, hogy a kormány jogilag is függ "a parlament »bizalmától»«".[58] Ami az Országgyűlés és a kormány sajátos politikai és jogi kapcsolatát illeti, találó Kilényi kérdésfeltevése, amely szerint "nem merő fikció-e a parlament és a kormány viszonylatában önálló hatalmi ágak elválasztásáról, különösen pedig a kormány tevékenységének parlamenti kontrolljáról beszélni".[59] Ez a megközelítés azért is figyelemre méltó, mert a hatalommegosztás elve az alkotmány egyik központi elve.[60]
A kormány alkotmányjogi helyzetét determinálta a rendszerváltozás körüli "hatalomszétmérés",[61] amelynek következményeképpen rendkívül stabil, szinte elmozdíthatatlan kormány alakult ki. Erre utal Petrétei, amikor kifejti, hogy mivel a parlamenttel szembeni (kormány)felelősség érvényesítésének csak a konstruktív bizalmatlansági indítvány az igénybe vehető eszköze, ez "rendkívül stabillá teszi a kormányfő - s rajta keresztül az egész kormány -pozícióját".[62] Kukorelli megjegyzi, hogy az Országgyűlés és a kormány közötti kapcsolatban meghatározó elem a politikai bizalom. Ez közelebbről azt jelenti, hogy a kormány megbízatása gyakorlatilag csak abban az esetben szűnik meg, ha az Országgyűlés tőle a bizalmat megvonja.[63] Az a körülmény, hogy az alkotmány nem határozza meg a kormány jellegét, talán még erősíti is alkotmányjogi pozícióját.[64]
Óhatatlanul felmerül a kérdés, mit jelent a kormány széles körű önállósága, amelyet eredendően a rendszerváltozás folyamatában kapott, és amelyet a kormány jellegének tételes alkotmányos tisztázása hiányában megőrzött, és talán még erősített is. Kukorelli az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének elemzése során megállapítja, hogy a szöveg bármennyire is részletező, bizonyos, hogy a kormány tényleges szerepköre gazdagabb annál, amit a taxáció mutat.[65] A jelzett taxáció mellőzését javasolta Ádám Antal egy leendő új alkotmányban. Érvei között hangsúlyosan szerepel, hogy a parlament és a kormány közötti hatalommegosztás és hatalomszétválasztás a parlamentáris kormányrendszerben sem jelentheti a kormánynak a törvényhozó hatalommal szembeni szervezeti alárendeltségét és közvetlen irányíthatóságát. Következtetése szerint "a Kormánynak [...] olyan eredeti alaptörvényi felhatalmazással kell rendelkeznie, amelynek alapján önállóan formálhatja saját kormányzati politikai koncepcióját és [...] saját jogán alkothassa meg azokat a döntéseket és terjeszthesse az Országgyűlés elé azokat a javaslatokat, amelyeket meghirdetett kormányzati koncepciójának megvalósulásához [...] szükségesnek tart."[66] Ami a törvényjavaslatok előterjesztését illeti, jól mutat rá Kukorelli a parlament és a kormány viszonyának bizonyos diszkrepanciájára. A látszat valóban az, hogy az Országgyűlés jogalkotási hatásköre a tárgyköröket illetően elvileg korlátlan, hiszen bármit szabályozhat törvényi szinten. Mivel azonban "az egyes parlamenti hatáskörökhöz kapcsolt kormányjogkörök (például a törvénykezdeményezés.)
- 97/98 -
ténylegesen megosztják a hatalmat a döntéshozatalban, a kormány mozgatja a parlamentet".[67]
Ebben a kormányzati képletben alapvető jelentőségű a kormány jogalkotásban való tevékenységének a meghatározása. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdését szokták "relatív taxációnak" minősíteni,[68] és a kormány széles körű felhatalmazása Bragyova szerint azt jelenti, hogy a kormány minden olyan hatáskört jogosult, de köteles is gyakorolni, amely nem tartozik más alkotmányos szerv hatáskörébe. Ebből következően a kormány hatásköre residuális jellegű.[69]
A kormány hatáskörének ily széles terjedelmű meghatározása két terület vizsgálatát teszi szükségessé. Az egyik a jogalkotási felhatalmazás kritériumai, a másik pedig - ezzel is összefüggésben - az Alkotmány 35. § (1) bekezdés l) pontjának tartalma. Az AB számtalan alkalommal értelmezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, így a jogalkotással is összefüggő egyes döntésekben is.[70] A jogalkotás alkotmányosságának egyik fontos eleme a jogforrások alkotmányos szabályozása, amelynek Bragyova - többek között - az alábbi elemeit sorolja fel: a jogalkotásra jogosult szervek (mint a jogalkotás alanyai) megjelölése, valamint a jogalkotó hatáskör (mint a jogalkotás tárgya) meghatározása.[71] Az Alkotmány legalábbis a témánk szempontjából fontos első két elem tekintetében pontos, amennyiben meghatározza a jogalkotás alanyait és a jogalkotás tárgyát. Ennek a vizsgált kontextusban azért van jelentősége, mert az Alkotmányban megjelölt szervek rendelkeznek a jogalkotáshoz szükséges legitimitással. Ez a demokratikus legitimáció - mint ahogyan az AB több alkalommal is megállapította - megvalósulhat a választópolgárok közvetlen választásával, de akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Ebből tehát az következik, hogy a demokratikus legitimációhoz a választópolgárok elismerése szükséges, tehát nem elegendő az emberek egy ehhez képest mindenképpen specifikus csoportjának -példának okáért a munkavállalóknak - a felhatalmazása. Ez utóbbi meghatározott szervezetek adott tevékenységénél szintén fontos lehet, például a munkajogban az úgynevezett koalíciók (munkavállalói és munkaadói érdekképviseleti szervek) reprezentativitása szempontjából. Ezt a fogalmat az alábbiakban még tárgyalom, e helyütt csak annyit jegyzek meg, hogy míg a legitimitás közjogi és generális, addig a reprezentativitás magánjogi és speciális - legalábbis témánk kontextusában.
Mit jelent ebben az összefüggésben az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének l) pontja, amely arról rendelkezik, hogy a kormány ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket törvény a hatáskörébe utal? Mint ahogyan az AB határozatának elemzésénél utaltam rá, ez a tartalom lényeges volt Bragyova András különvéleményében. Korlátozható-e, és milyen kvantitással és kvalitással a kormány hatásköre az Alkotmány e normája szerint, törvény rendelkezése alapján? A vonatkozó alkotmányos norma még egy problémát felvet. A kormány tevékenységét hatásköri szempontból kormányzati és közigazgatási (más néven végrehajtó) feladatokra szokás felosztani. A kormány tényleges működésében e két csoport valóban megkülönböztethető, azonban a 35. § (1) bekezdés l) pontjának szerencsétlen fogalmazása ebben a tekintetben sem egyértelmű. Az AB által alkotmányellenesnek minősített rendelkezések alapján - ezzel az esettel összefüggésben is - legfeljebb orientáló jelleggel lehet a kormány kormányzati és nem végrehajtó tevékenysége körébe tartozó hatáskörének korlátozásáról beszélni. A válaszadás előtt indokolt az érdekegyeztetés jogi természetének elemzését elvégezni.
Az érdekegyeztetés jogrendbeli elhelyezésének minősítéséhez mindenekelőtt a szociális partnerek jogállását kell tisztázni. A koalíciók - a későbbi szociális partnerek - megjelenése, a koalíciós szabadság eszméjének kialakulása végeredményben az úgynevezett függő vagy önállótlan munkavégzés megvalósulási formáinak szükségszerű velejárója volt.[72] Az ipari fejlődés előrehaladásával óhatatlanul előtérbe került az individuális munkafeltételek magasabb szinten történő egységesítésének igénye. Az eredetileg az egyéni munkaszerződések által kifejezésre juttatott munkafeltételek egységes megjelenítése pedig csak a kollektív megállapodások által vált lehetségessé. A kollektív megállapodások azonban sajátos - a korábbihoz képest merőben új - alanyi kör jogi elismerését feltételezték.[73] Az a folyamat, amely végeredményben a szerződéses liberalizmus korszakának megtöréséhez jelentősen hozzájárult, nem elsősorban a közjogban okozott problémát, hanem - legalábbis dogmatikájában - a magánjog számára jelentett új feladatokat.[74]
A koalíciók jogának közjogba tartozó része egyrészről nem más, mint az egyesüléshez való jog egyik szegmense, amelynek alapjoggá válását nem csekély mértékben segítették elő a (munkajogi) nemzetközi források.[75] A koalíciók közjogi vonatkozásának má-
- 98/99 -
sik része a jóval később kialakult érdekegyeztetés - amennyiben a munkavállalói és munkaadói koalíciók közjogi szereplők tevékenységét befolyásolhatják -, amelyet az alábbiakban tárgyalok. A koalíciók elismerése tehát korántsem volt öncélú, hanem - mint ahogyan a nemzetközi munkajogi dokumentumokból is kiderül - összekapcsolódott a kollektív tárgyaláshoz és megállapodáshoz való joggal. A végtermék a kollektív megállapodás, a kollektív szerződés (Tarifvertrag, conventions collectifs, collective agreement), amely jogi természetét illetően mind a mai napig a munkajog egyik állandóan mozgásban lévő problémája. A munkajog "szerződéses jogforrása" (voluntary/contractual sources) felveti azt a kérdést is, hogy egyáltalán ki jogosult ilyen "norma tartalmú" szerződés megkötésére. Ennek meghatározására pedig az a kritériumrendszer szolgál, amely a már említett reprezentativitást van hivatva szolgálni.
Ez országonként más és más, elsősorban az adott ország közjogi és (magán)munkajogi tradíciói közötti különbségnek köszönhetően.[76] Míg a német jogban a koalíciós szabadság különös alkotmányos védelemben részesül,[77] addig a tarifális képesség (Tariffähigkeit) másképpen ítélendő meg, minősítése a jogalkalmazás feladata. A tarifális képesség lényegét illetően a napjainkban uralkodó álláspont - szemben a korábbiakkal[78] - kiindulási alapnak a tarifaszerződés normatív részét tekinti. Ez a felfogás a tarifális képességet egy magánjogra alapított alakító hatalomnak (privatrechtlich begründete Gestaltungsmacht) minősíti. Másképpen fogalmazva normatív jogviszony-alakítási képesség, de még a magánautonómián belül.[79] A gyakorlat szerint egy munkavállalói érdekképviseleti szervezet csak abban az esetben minősíthető tarifaképesnek, ha rendelkezésére áll az úgynevezett szociális hatalom (soziale Mächtigkeit).[80] A szociális hatalom egzakt fogalmát a jogalkalmazás sem adja meg, felsorol viszont néhány olyan kritériumot, amely szükséges e hatalom megszerzéséhez. Az egyik nyilvánvalóan a koalíció létszáma. A második további lényeges ismérv a szervezet financiális háttere, amely az ellenérdekű féllel történő konfliktus esetén nélkülözhetetlen. A jogalkalmazás álláspontja szerint a tarifaképességhez elengedhetetlen egy szubjektív elem, nevezetesen a tarifaszerződés megkötésére való készség, hajlam (Tarifwilligkeit).[81] Végezetül szintén magától értetődő ismérv a függetlenség, egyrészt az ellenérdekű féltől, valamint harmadik féltől, így mindenekelőtt az államtól.
A francia jogban az egyesülési jog és ezen belül a munkavállalói, valamint a munkaadói koalíciók alkotmányjogi alapja szintén stabil bázisokon áll,[82] amelyet a Conseil Constitutionnelle több döntésében megerősített.[83] A francia munkajog is nagyjából a német jogban ismert reprezentativitási kritériumokat alkalmazza, azonban ezt nem a jogalkalmazásra, hanem a jogalkotásra bízza.[84] A CT 132 Art. L. 132-2 rendelkezése értelmében minden olyan szövetség, minden szinten és függetlenül saját reprezentativitásától tarifaképes, amely a reprezentatívnak elismert csúcsszövetségek valamelyikéhez csatlakozott. Nem sokkal a második világháború befejezését követően, 1948. április 8-án, majd mintegy két évtizeddel később, 1966. március 31-én az előbbit megerősítve miniszteri rendeletben az állam mintegy igazolta a magángazdaságban működő legnagyobb öt szakszervezet reprezentativitását.[85] Az így megszerzett országos reprezentativitást eredeti, "saját jogon" megszerzett reprezentativitásnak is nevezik (représentativité propre). A koalíciós rendszer igazi stabilitását - már-már központosított felépítését - az úgynevezett származtatott reprezentativitás (représentativité dérivée) elismerése jelentette. Ennek lényege, hogy mindazok a szakszervezetek, amelyek csatlakoztak az öt nagy, államilag reprezentatívnak minősített szervezethez, reprezentatívnak minősülnek. Ez az intézményesített koalíciós-tarifális rendszer ugyan lényegesen különbözik a fentiekben ismertetett, a jogalkalmazásra épülő német megoldástól, de még így sem jelent valamiféle közjogi legitimitást, hanem a kollektív szerződéskötési képesség - kétségtelenül sajátos - magánjogi relevanciájú meghatározását.
A koalíciók reprezentativitásának magánjogi természete egyértelmű az angol recognition of the trade union intézményében.[86] A szakszervezetek elismerésének, és így tarifális képességének elsődleges módja a megállapodás (recognition agreement), amelyben a felek a kölcsönös együttműködés elve alapján kifejezik a kollektív szerződés megkötésére vonatkozó szándékukat, és általában kijelölik azokat a témákat, amelyeket a kollektív megállapodásnak tartalmaznia kell.[87] Az önkéntes megállapodás (voluntary recognition) mellett létezik a szakszervezetek törvény általi elismerése (statutory recognition), amelyre akkor kerül sor, ha a munkáltató visszautasítja a szakszervezet elismerés iránti kérelmét, vagy a felek között nem jön létre a fentiekben említett megállapodás. Ebben az eljárásban meghatározó szerepe van a Central Arbitration Committe-nak (CAC), a munkavállalói szakmai szervezetek ugyanis hozzá fordulhatnak az elismerés megadásáért.[88]
A közjogi legitimáció és a magánjogi reprezentativitás elhatárolását azért tartom súlyponti kérdésnek, mert az érdekegyeztetés különböző rendszerei vagy az adott ország reprezentativitási mutatóit vették át részvételi kritériumként, vagy olyan - szintén erre alapuló - követelményrendszert alakítottak
- 99/100 -
ki, amelynek a közjogi legitimációhoz nincs köze. Szolgáljanak például először a 124/2008. (X. 14.) AB határozatban található utalások. A francia alkotmány 71. cikke értelmében a Gazdasági és Szociális Tanács (Conseil Economique et Social) összetételét és működési szabályzatát organikus törvény határozza meg. (Megjegyzem, hogy 2008. július 23-tól - alkotmánymódosítás következtében - a tanács neve Le Conseil Économique Social et Environnemental, és a funkcióbeli változás némileg módosította a tanácsban részt vevők összetételét.) A tanács az alkotmánymódosítás eredményeképpen kettőszázharminchárom tagból áll, akik - a nemzetgyűlés bizottságaihoz hasonló szerkezetben - kilenc területet képviselnek.[89] A tagokat az adott szakmai szervezetek delegálják, kivéve 72 személyt, akiket közvetlenül a kormány jelöl a tanácsba. A tanács szigorúan véleményezési jogkörrel rendelkezik, azonban meghatározott kérdésekben a jogalkotást megelőzően a kormánynak kötelező a testület véleményét kikérni.[90] Az olasz alkotmány 99. cikke rendelkezik a Gazdaság és a Munka Nemzeti Tanácsáról (Consiglio Nazionale dell'Economice e del Lavoro). A tanács hasonló funkciót lát el, mint francia megfelelője, alapvetően konzultatív feladata van azonban megilleti a törvénykezdeményezés joga is.[91] A tanács tizenkét szakértőből és az úgynevezett termelői szektorok kilencvenkilenc képviselőjéből áll. A tizenkét szakértő a kultúra, a gazdaság, a jog kiemelkedő személyiségei, nyolcat közülük a köztársasági elnök, nyolcat pedig a kormány nevez ki. A kilencvenkilenc képviselőből - mind a magán-, mind a közszférát beleértve - negyvennégy képviselőt jelölnek az úgynevezett függő munka világából az ott működő szervezetek, tizennyolc pedig az úgynevezett lavoratori autonomi szférájából érkezik, míg a fennmaradó harminchét képviselőt a vállalkozások jelölik.[92] A portugál alkotmány 92. cikke rendelkezik a Gazdasági és Szociális Tanácsról (Conselho Económico e Social), amely szintén tanácsadó, konzultatív testület, összetételét és működését törvény határozza meg.[93] A törvény szerint a tanács felelőssége a konzultációra és a szociális párbeszéd fenntartására terjed ki. A tanácsnak a törvény 2. cikke szerint törvénykezdeményezési joga van.[94] A tanács ezen kívül ajánlásokat fogalmazhat meg a jogalkotó részére. A tanács elnökét az alkotmányban rögzített felhatalmazása alapján a nemzetgyűlés választja meg. A képviselők egy részét a kormány, a reprezentatív munkáltatói és munkavállalói szervezetek, a szövetkezetek tanácsa, a tudományos tanács, a szabad foglalkozásúak szervezete stb. delegálja.[95]
A közép-, illetve a kelet-európai országokban főképpen tripartit érdekegyeztető szervezetek jöttek létre.[96] Néhány megoldást - korántsem a teljesség igényével - indokolt érinteni. A bolgár alkotmány nem rendelkezik kifejezetten az érdekegyeztetés rendszeréről, csupán az egyesülési szabadság általános formuláját tartalmazza.[97] A bolgár munka törvénykönyve viszont "Háromoldalú együttműködés" alcím alatt a 3. §-ban szabályozza az érdekegyeztetést, benne a reprezentativitást.[98] A munkavállalói és a munkáltatói reprezentativitást ebben a kontextusban a kormány ismeri el, döntése ellen a legfelsőbb közigazgatási bírósághoz lehet fellebbezni. A tripartit érdekegyeztetés nem jogalkotó szerv, azonban nyilvánvalóan jelentős befolyása lehet a törvényhozás munkájára. A román munka törvénykönyve külön rövid fejezetben tárgyalja a társadalmi párbeszéd intézményét.[99] Azon túl, hogy az intézmény szervezete tripartit, szerepe a társadalmi béke és stabilitás érdekében a konzultálás és az érdemi párbeszéd, a törvénykönyv egyéb rendelkezést nem tartalmaz. A társadalmi párbeszéd intézményét külön törvény szabályozza.[100] Ennek értelmében a Gazdasági és Szociális Tanács feladata kormány rendeleteinek véleményezése, valamint javaslatok előterjesztése a parlament számára, a kormány tájékoztatása az aktuális gazdasági és szociális folyamatokról, bizonyos érdekkonfliktusok feloldása, valamint az ILO egyezményekben meghatározott munkajogi standardok ellenőrzése.[101] A tanács huszonhét tagú, és a három oldal egyenlő számú képviselőjéből áll.[102] A reprezentativitás meglétét a munkaadói és a munkavállalói oldal tekintetében alapvetően és vita esetén is bíróság állapítja meg. Szlovéniában 1994-ben alakult meg a Gazdasági és Szociális Tanács, egy országos bérpolitikai megállapodás elfogadását követően. A tanács feladata talán annyiban különbözik az eddig ismertetettekétől, illetve általában a közép- és kelet-európai országok hasonló intézményeitől, hogy jóval jelentősebb szerepet kap az országos megállapodások előkészítése. Ennek oka az, hogy a szlovén munkaügyi politikában nagy szerepet játszanak a jogalkotás mellett a különböző megállapodások. Ezen túlmenően a tanácsnak tanácsadó funkciója is van, amelynek köszönhetően egyes munkajogi, foglalkoztatási reformok viszonylag nagy támogatottsággal léphettek hatályba.[103]
Összefoglalásképpen megállapítható, hogy a "szociális párbeszédet" szolgáló különböző szervezetek reprezentativitási szabályai korántsem nyugszanak egységes elveken. Van, ahol törvény szabályozza - nyilvánvalóan figyelembe véve a megalkotás idején fennálló erőviszonyokat -, de olyan megoldással is találkozhatunk, ahol a felek egyszerűen megállapodtak egy bizonyos status quoban, amelyet időszakonként felülvizsgálnak. Mivel a szociális
- 100/101 -
párbeszéd rendeltetése egyik országban sem a jogalkotásban való érdemi részvétel - habár erre több informális törekvés utal -, a reprezentativitás sehol nem közjogi kategória, hanem a felek egymás általi elismerésének magánjogi eszköze. Témánk szempontjából ennek azért van jelentősége, mert a köztársasági elnök által feltett kérdések a reprezentáció vonatkozásában - az egyetértési jogkör érintése nélkül - indifferensek.
A reprezentativitás minősítése nem problémamentes az Európai Unió szintjén sem, különösen a szociális párbeszéd (social dialogue) és a közösségi jogalkotás szorosabb kapcsolata óta. A szülői szabadságról szóló irányelvvel[104] kapcsolatban indokolt utalni az UEAPMA-döntésre,[105] amely új irányt adott a közösségi szintű szociális párbeszédnek. Az irányelv - hosszas előkészítést követően[106] - az Európai Gyáriparosok és Munkáltatók Szervezete (UNICE), az Állami Vállalatok Európai Központja (CEEP) és az Európai Szakszervezeti Szövetség (ETUC) által kötött keretmegállapodást léptette hatályba. Az Európai Kézművesek, Kis- és Középvállalkozók Szövetsége (UEAPME) azzal a kérelemmel fordult az Európai Elsőfokú Bírósághoz, hogy semmisítse meg a kihirdetett irányelvet, mert az annak megkötését megelőző tárgyalásokba ezt a szervezetet nem vonták be. Állítása szerint nem lehet olyan irányelvet elfogadni, amelynek a döntéshozatalában nem vehetett részt egy reprezentatív (munkáltatói) szervezet, és tagjaira az irányelv kihat. A bíróság elutasította az UEAPME keresetét.[107] A testület kimondta, hogy az UEAPME minden kétséget kizáróan reprezentatív szervezet. Álláspontja szerint azonban a reprezentativitást mindig az adott megállapodás tárgyához viszonyítottan kell kezelni. A szülői szabadságra vonatkozó keretmegállapodás tekintetében a megállapodásban részt vevő szervezetek reprezentativitása önmagában is elegendő volt.[108]
Az "egyetértési jog" vagy az "egyetértés joga" meglehetősen szerencsétlen kifejezés, és ezért jogi adaptációja is félresikerült.[109] A szakszervezetek egyetértési jogának korábbi szabályozásával kapcsolatban találó Román László megállapítása, amennyiben "az egyetértés, ami a meggyőződés, megítélés kérdése, azaz tudati folyamat eredménye, illetve egy másik állásponttal, magatartással való azonosulás kérdése, nem lehet tárgya és függvénye feljogosításnak".[110] Kifejti, hogy a jogrendet "a konszenzusra »csupán« utaló akaratnyilvánítás, ez esetben a hozzájárulás érdekli".[111] Ez a hozzájárulás lehet előzetes, lehet utólagos (jóváhagyás), jogi természetét tekintve nem más, mint a döntés hatályossági feltétele.[112] Ezt a képletet némiképpen bonyolítja a hatályos Mt. 65. § (1) bekezdésében szabályozott úgynevezett együttdöntési jog. Amennyiben követjük Román logikáját a (munkaszerződés) érvényességi kellékei és hatályossági feltételei tekintetében, úgy az együttdöntési jog nem egy adott döntés hatályossági feltétele, hanem egyenesen érvényességi kelléke, mivel itt nem egy domináns, felhatalmazott döntéshozóról van szó, hanem legalább két fél egyenrangú döntéséről. A döntéshozatal dogmatikája a végeredmény szempontjából kissé háttérbe szorulhat, hiszen vagy érvénytelen döntés születik, vagy az egyébként érvényesen hozott döntés érvényessége mintegy elenyészik a hatályosság elmaradása miatt.[113]
A döntéshozatal, illetve a döntés érvényessége vagy hatályossága egyrészről azonos a magánjogban és a közjogban, ugyanakkor a legitimáció és a reprezentativitás lényegi különbsége miatt mégis eltérést mutat.[114] Az AB arra mutatott rá, hogy az egyetértési jogkör által ebben a közjogi kontextusban nem egyszerűen egy érvényesen meghozott jogalkotói döntés érvényessége enyészik el, hanem olybá tűnik, mintha az egyetértési joggal - pontosabban előzetes hozzájárulási vagy utólagos jóváhagyási joggal - rendelkező fél szintén rendelkezne jogalkotói felhatalmazással, azaz legitimitással, holott csak - egy teljesen más relációban releváns - reprezentativitással bír. A két rendszer összekapcsolásából egy láncszem hiányzik. Ezzel szemben Bragyova különvéleményében azt hangsúlyozza, hogy az AB eddig nem tett olyan megállapítást, hogy a kormány rendeletalkotási hatásköre törvényben ne lenne korlátozható. Álláspontja szerint jelen esetben sem lehet szó a kormány jogalkotó hatáskörének alkotmányellenes korlátozásáról.[115] Emlékeztetek azonban egy másik megoldásra. Az Mt.-nek az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2000. évi CXIII. törvénnyel történő módosítása következtében a 17. § az alábbi (2) bekezdéssel egészült ki: "Az (1) bekezdés b) pontjában meghatározott, a kötelező legkisebb munkabér mértékére vonatkozó döntés kialakítása érdekében az Országos Munkaügyi Tanácsban folytatott egyeztetés a tárgyévet megelőző szeptember 10. napjáig - megegyezés hiányában legfeljebb további 15 napig - tart. Ha ezen időpontig megállapodás nem jön létre, a Kormány - a 144. § (5)-(7) bekezdésben meghatározott szempontok érvényesítése érdekében - meghatározhatja a kötelező legkisebb munkabér mértékét."[116] Mit tett valójában a kormány? Álláspontom szerint ezzel a sza-
- 101/102 -
bállyal az egyetértési jogot valóban indifferenssé tette, ugyanis elvileg képes volt olyan javaslatot tenni, amelyet a szociális partnerek nem fogadtak el, azaz nem értettek egyet azzal. Ezt követően a kormány döntött, azaz az érdekegyeztetés valójában konzultatív funkció ellátására szorítkozott. Ez a jogalkotói döntéshozatal szempontjából azt jelentette, hogy az alkotott jogszabályt, akinek erre alkotmányos felhatalmazása, legitimitása volt.[117]
Végezetül utalok Bragyovának arra a hivatkozására, amelynek értelmében "az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint" a törvény ellenére az OÉT egyetértése nélkül alkotott kormányrendelet - önmagában ettől - még nem alkotmányellenes. A hivatkozott alkotmánybírósági határozatok azonban nem egyneműek, a gyakorlat ingadozó volt. A 7/2004. (III. 24.) AB határozat a Jat. rendelkezéseivel összefüggésben - utalva több korábbi határozatára - rögzíti, hogy "a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása önmagában nem vezet a törvény alkotmányellenességének megállapításához, hanem csak akkor, ha ez egyben az Alkotmány valamely szabályába ütközik".[118] Az AB arra is rámutatott, hogy a Jat. rendelkezései nem minősülnek alkotmányos szabálynak.[119] Egy alkotmánybírósági döntés volt eddig kivétel - mintegy "szökevény" határozatként -, a már hivatkozott nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozásáról szóló ügyben.[120] Ebben az AB a következő megállapítást tette: "A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie."[121] Figyelemre méltó, hogy az AB nem, illetve nem elsődlegesen a Jat.-ban megfogalmazott követelményekre támaszkodott. Ezt azzal indokolta, hogy "a Jat rendelkezései alapján az egyeztetési körbe bevonandó intézményi-személyi kör bizonytalan".[122] Mindebből következően az AB ugyan az Alkotmány 36. §-ára figyelemmel, de a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (Kvtv.) 44. § (2) bekezdését alapul véve állapította meg, hogy "a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek - a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában - közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek".[123] Úgy tűnik azonban, hogy az egy adott határozatban kétségtelenül helytálló érvelés beemelése egy másik, nem feltétlenül azonos tényállásra épülő határozatba nem szerencsés.[124]
Álláspontom szerint az elemzett ügyben a köztársasági elnök által feltett kérdésekben, az AB határozatában, valamint a különvéleményekben három, egymással összefüggésben álló probléma húzódik meg, különböző hangsúllyal. Az egyik a legitimitás mibenléte, a másik a jogalkotó szerv és a jogalkotási eljárás alkotmányossága, valamint az egyetértési jog. A tárgyalt esetben mindezek egy kérdés körül csoportosulnak, nevezetesen hogy az adott szabályozással a kormány jogalkotói felhatalmazásának korlátozása alkotmányos-e vagy sem. Erre a kérdésre az érdekegyeztetésnek az AB-döntés utáni jövője tükrében kísérlek meg választ adni.
Az érdekegyeztetés, a szociális párbeszéd eddigi történetének, mondhatni, logikus következménye az AB döntése. A magyar érdekegyeztetési rendszer nagyjából ugyanazt az utat járta be, mint a közép-, illetve kelet-európai országok hasonló intézményei.[125] Mivel a rendszer működésének egyik sajátossága az informalitás, működése inkább politikafüggő, mintsem a jogi szabályozás által befolyásolt. Ez önmagában még nem jelentene semmilyen zavart, hiszen általában a foglalkoztatáspolitika, a munkaügyi politika, illetve maga az úgynevezett szociális szféra politikafüggő.[126] A szociális párbeszéd informális jellege, jogi szabályozásbeli hiánya attól kezdve vetett fel legitimitási - és nem reprezentativitási - kérdéseket, amikor nyilvánvalóvá vált, hogy a szociális partnerek egyrészről közvetlenül részt vesznek a jogalkotásban az egyetértési jog révén, másrészről olyan testületekben foglalnak helyet, amelyek közhatalmi jogok gyakorlását is végzik.[127] Sólyom László egyébiránt történeti-dogmatikai áttekintést ad más helyütt az érdekképviseletek és az alkotmány viszonyáról, hangsúlyozva, hogy már a kerekasztal-tárgyalásokon egyértelmű volt, "hogy a társadalmi szervezetek csak annyiban tartoznak a társa-
- 102/103 -
dalmi rendről tartozó fejezetbe, ha részei a politikai intézményrendszernek".[128] Ennek a koncepciónak a lényege tehát az volt, hogy a társadalmi szervezeteket el kellett választani az államtól, másképpen fogalmazva: közhatalmi jogokat nem gyakorolhattak. Sólyom utal arra a legitimációs igényre, amely mind a kormány, mind a szociális partnerek - elsősorban a szakszervezetek - részéről felmerült, és ezzel összefüggésben arra a törekvésre, hogy olyan eszközök birtokába kívántak jutni, amelyekkel a politikai döntésekben való részvétel biztosított. A jogállam követelményei szerint felépülő politikai rendszerben azonban korántsem közömbös, hogy ezek az eszközök milyen módon biztosítottak, illetve egyáltalán biztosítottak-e a társadalmi szervezetek részére.[129] Ezen a ponton ismételten eljutunk a közjogi legitimitás és a magánjogi reprezentativitás különbözőségének egyik szimptómájához, nevezetesen ahhoz, hogy az utóbbira általában nem található egzakt kritériumrendszer, illetve szabályozás.[130] Sólyom László tulajdonképpen az alapkérést teszi fel: "az igazán kényes kérdés, hogy az érdekszervezetek legitimációja elégséges-e a jogalkotásban való részvételhez."[131] Mint ahogyan hivatkoztam rá, a kérdés megjelenik más megfogalmazásban és talán más hangsúllyal a köztársasági elnöknek az AB-hoz intézett indítványában is: "ha ilyenfajta jogalkotási hatáskör az Alkotmányban nevesített szerveken kívül másnak egyáltalán adható is."[132] Ezek a kérdések, levezetések logikusan vezetnek el a legitimitás és a reprezentativitás közötti éles különbségtételhez.[133] Amennyiben a legitimációt a jogalkotáshoz szükséges felhatalmazással azonosítjuk, úgy ehhez semmi köze nincs a bármilyen célhoz kötött aktuális reprezentativitásnak. Ebből a szempontból tehát az OÉTtv.-ben és az Ászptv.-ben meghatározott reprezentativitási ismérvek érdektelenek.
A következő probléma a jogalkotó szerv és a jogalkotási eljárás alkotmányossága. Az tárgyalt esetben - utalva az AB eddigi gyakorlatára - vitán felül áll, hogy a jogalkotó szervnek alkotmányos legitimációval kell rendelkeznie. Ilyen legitimációval rendelkezik a kormány. Az AB szemlélete abban is egyértelmű, hogy a közhatalmi jogok gyakorlásával nem rendelkező szervezetek nem korlátozhatják a jogalkotó szervek jogkörét. Álláspontom szerint ez nem függhet az adott jogi norma jellegétől (jelesül törvény vagy rendelet), és az eseti mérlegelés gyakorlata sem megnyugtató.[134] Ezzel eljutunk a korlátozás alkotmányossága versus alkotmányellenessége problémájához. Egyetértve azzal, hogy amennyiben a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelesség megtartása formai alkotmányos kritérium lenne, a kormány jogalkotói tevékenysége ellehetetlenülne, a probléma megoldására - az AB eseti mérlegelésén túl - két megoldási lehetőség kínálkozna. Az egyik a "módszerbeli ajánlás" kifejtése, értelmezése, amely álláspontom szerint csupán ahhoz vezethet, hogy a jogalkotó mérlegelési jogkörébe tartozik a véleményeztetési stb. előzetes eljárás megindítása vagy annak mellőzése. A másik pedig az alkotmányban meghatározott alapjogok tételes hivatkozásával történő konkrét korlátozás lehetőségét veti fel, amely gyakorlatilag kivitelezhetetlen. Mindebből következően az egyeztetés követelménye sokkal inkább a jogalkotói kultúra, mintsem a jogi szabályozás területéhez tartozik.
Az egyetértési jog jogi természete azonban determináló. Ez a jog ebben a kontextusban a jogalkotói felhatalmazás megosztását, végső esetben elenyészését jelenti az adott jogalkotói szinten (jelesül a kormány szintjén), és amennyiben elfogadjuk azt az érvelést, hogy ilyenkor a döntés az Országgyűlés kezében van, ezt a jogkört valójában annulláljuk. Összefoglalva: az egyetértési jog a) a legitimitás és a reprezentativitás lényegi különbsége, b) az érdekegyeztetés, a szociális párbeszéd konzultatív jellege, c) a korporációs politikai rendszer elvetése miatt, felesleges és értelmezhetetlen. Mindebből következően az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének l) pontja nem értelmezhető a kormány jogalkotói felhatalmazásának megosztására, végső soron elenyészésére vezető normaként.
Ami végül az érdekegyeztetés sorsát illeti, álláspontom szerint érdemi változás a szociális párbeszéd tartalmában és eljárásában nem valószínűsíthető. Az eddigi tapasztalatok alapján feltételezhető, hogy a politikailag erősen motivált szociális párbeszéd rendszere továbbra is informálisan fog működni,[135] és a tárgyalások sikere vagy kudarca - mint eddig - az éppen aktuális döntéshozói szándéktól és a (valós vagy vélt) erőviszonyoktól függ ezután is. Egyértelmű ugyanakkor, hogy ez a működési módszer hosszabb távon nem tartható fenn, és a megoldás egyik lehetséges iránya a makroszintű kollektív szerződés megkötése meghatározott témákban. Ennek azonban számos egyéb feltétele van, amelyeknek az elemzése nem tárgya ennek a tanulmánynak. ■
JEGYZETEK
[1] A T/1307. szám alatt benyújtott törvényjavaslat általános indokolása szerint "2002. július 26-án, az Országos Érdekegyeztető Tanácsban az érdekegyeztetés megújításáról kötött megállapodásban a Kormány, valamint az országos munkáltatói és munkavállalói szövetségek megerősítették szándékukat az ágazati érdek-
- 103/104 -
egyeztetés továbbfejlesztéséről. A PHARE-program támogatásával megindított munka során kidolgozott, 2003. július 2-án az OÉT Ágazati Tanácsa által elfogadott keretmegállapodás, valamint az ennek alapján kimunkált, a Kormány és a szociális partnerek által 2004. szeptember 22-én aláírt »Az ágazati párbeszéd bizottságok működésének feltételeiről és rendjéről a jogi szabályozás megalkotásáig terjedő időszakban« című dokumentum rögzítette, hogy cél az autonóm ágazati párbeszéd jogszabályi feltételrendszerének létrehozása, s ezt a megállapodásban megfogalmazott normatív szabályok, valamint a gyakorlati tapasztalatok figyelembevételével kell kialakítani." Az indokolás a továbbiakban rögzíti: "A megállapodás szerint olyan új intézményrendszer létrehozását kell szorgalmazni a hazai érdekegyeztetésben, amely ágazati szinten biztosítja a szociális partnerek közötti konzultációt, a kollektív megállapodások kötésének elterjedését, a munkáltatók és munkavállalók szakmapolitikai érdekérvényesítési lehetőségeinek szélesítését. Az ágazati szociális párbeszéd intézményrendszerének szabályozott kiépítése és kiegyensúlyozott működése esetén egy-egy ágazat munkáltatói és munkavállalói érdekképviseletei közösen léphetnek fel az ágazat fejlesztése érdekében, és autonóm módon dönthetnek az ágazatban követendő magatartási szabályok jelentős részéről."
[2] Hasonló jogalkotói hozzáállás figyelhető meg mind a mai napig az 1996-ban megalakult Munkaügyi Közvetítői és Döntőbírói Szolgálat (MKDSZ) szabályozásával kapcsolatban is. Az MKDSZ létét csupán szervezeti, működési és eljárási szabályzata, valamint etikai kódexe jelzi. A szolgálat megalakulásának tízéves évfordulójára konferenciát szerveztek, amelynek egyik törekvése volt a kormány figyelmének felhívása a szabályozás hiányából adódó hátrányokra. Lásd még A Munkaügyi közvetítői és Döntőbírói Szolgálat tevékenységének társadalmi hasznosságáról. A Rézler Gyula Mediációs Intézet által készített kutatás záró tanulmánya, Budapest, MKDSZ, 2008.
[3] Alapszabály (1991) 6. pont.
[4] Az ÉT feladata, hogy "a munka világának szereplőit érintő átfogó és alapvető gazdasági, jövedelmi, szociális és munkaügyi kérdésekkel foglalkozzon". Az ÉT célja "a munkavállalók, a munkaadók és a kormány érdekeinek, törekvéseinek feltárása, egyeztetése, az esetleges konfliktusok megelőzése, valamint információcsere, javaslatok, alternatívák megvizsgálása alapján megállapodások kialakítása". Az ÉT segítséget nyújt "a munka világát érintő konfliktusok tripartit rendszerű kezelésében. Bármelyik partner kezdeményezésére közvetít országos méretű, középszinten nem kezelhető konfliktusokban, törekszik azok tárgyalásos rendezésére." Alapszabály (1991) 1-3 pont.
[5] Héthy Lajos: A tripartizmus lehetőségei és korlátai Közép-és Kelet-Európában, in Tripartizmus és munkaügyi kapcsolatok Közép- és Kelet-Európában, szerk. Ladó Mária, Budapest Munkaügyi Minisztérium Munkaügyi Kutatóintézete, 1994, 196-197.
[6] Az AB kifejtette, hogy ez az "alkotmányos ajánlás" nem azonos jogi természetű a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 27. § c) pontjában foglaltakkal. Az itt megfogalmazott véleménynyilvánítási joggal, illetve a kormány véleménykérési kötelességével kapcsolatban az AB azt is rögzítette, hogy "önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintett szervektől nem kértek véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé" Lásd a 30/1991. (VI. 5.) AB határozatot.
[7] A 22. pont szerint lezáratlan vita esetén az ÉT megbízhatja a jószolgálati-etikai bizottságot, hogy az ÉT által meghatározott időpontig közvetítsen az egyetértés létrehozása érdekében. A határidő lejárta után a jószolgálati-etikai bizottság ismerteti a szociális partnerekkel a kompromisszumos javaslatot; javaslat hiányában a bizottság állást foglal arról, hogy lát-e még lehetőséget a megegyezésre. Az ÉT állást foglal a jószolgálati-etikai bizottság jelentéséről.
[8] Így többek között lehetőség van arra, hogy valamely országgyűlési képviselőnek a kompromisszumos javaslattól eltérő módosító javaslatát támogatja az Országgyűlésben.
[9] Témánk szempontjából az alapszabály 13/h pontja érdektelen, az ugyanis az magára az ÉT szervezetére és működésére vonatkozik.
[10] Ennek értelmében "a Munkaerőpiaci Bizottság dönt a Munkanélküliek Szolidaritási Alapjában (43. §) - az alanyi jogon járó juttatások teljesítése után - fennmaradó pénzeszközök felhasználásáról."
[11] Lásd például a 316/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet a kötelező legkisebb (minimál)bér és a garantált bérminimum megállapításáról.
[12] Lásd a 6/1992. (VI. 27.) MüM rendeletet a munkavállalók ágazatközi besorolási rendszeréről.
[13] A hatályos rendelkezés szerint: "17. § (1) A Kormány az Országos Érdekegyeztető Tanács egyetértésével
a) meghatározza a foglalkoztatás érdekében a munkavállalók nagyobb csoportját érintő gazdasági okból történő munkaviszony-megszüntetéssel kapcsolatban az e törvénytől eltérő szabályokat;
b) dönt a kötelező legkisebb munkabér és a munkavállaló által betöltött munkakörhöz szükséges iskolai végzettség, szakképesítés szintjétől függő garantált bérminimum mértékéről, továbbá a munkaügyi ellenőrzésre vonatkozó, kormányrendeletben történő szabályozásról;
c) javaslatot tesz a napi munkaidő leghosszabb mértékének, illetve a munkaszüneti napok meghatározására.
- 104/105 -
(2)
(3) A Kormány az Országos Érdekegyeztető Tanácsban országos bértárgyalásokat kezdeményez.
(4) Az Országos Érdekegyeztető Tanácsban létrejött megállapodást - az Országos Érdekegyeztető Tanács javaslatára - a gazdasági miniszter jogszabályban kihirdeti.
(5) A gazdasági miniszter - az Országos Érdekegyeztető Tanács egyetértésével - meghatározhatja a munkaminősítés rendszerét."
[14] Lásd - Mt. 38. § (4) bekezdés: A munkaügyi miniszter - az Érdekegyeztető Tanács egyetértésével - meghatározza a kollektív szerződések regisztrálási rendjét. Ennek keretében bejelentési, adatszolgáltatási kötelezettséget is előírhat.
[15] Ez a szöveg a társadalombiztosítási képviselők 1993. évi választásáról szóló 1993. évi XII. törvény 44. § (1) bekezdésével került a törvénybe, tehát már az Mt. hatálybalépése után. Ennek ellenére nem tesz említést az ÉT-ről, de azt sem határozza meg, hogy mit jelent az "országos érdekképviselet".
[16] A módosítás a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 1997. évi XLVIII. törvény 4. §-a révén történt.
[17] 16/1998. (V. 8.) AB határozat. Ezt követően a törvény 7. § (3) bekezdésének hatályban maradó szövege az alábbi volt: "A biztosítási képviselőket a biztosítási ellátásra jogosultak képviselői tekintetében a munkavállalók, a munkáltatók képviselői tekintetében a munkáltatók érdek-képviseleti szervezetei delegálják." A legitimitás és a közhatalmi jogok gyakorlásának összefüggései már ebben a határozatban is megmutatták, hogy a probléma nem csupán a társadalombiztosítás önkormányzati irányítása szempontjából aggályos, hanem általában kivetíthető az érdekegyeztetés egészére is.
[18] A közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény 12. § (1) és (3) bekezdése.
[19] E helyütt meg sem kísérlem azoknak a jogszabályoknak akár részleges felsorolását, amelyekben az ÉT-re, illetve a munkáltatók és a munkavállalók országos érdekképviseleteire történő utalás nélkül az egyes szervezetek különféle testületeiben a "munkavállalói" és a munkáltatói" oldal reprezentánsai foglalnak helyet. Néhány ezek közül: Távmunka Tanács, Országos Szakképzési Tanács, Országos Köznevelési Tanács, Nyugdíjbiztosítási Ellenőrző Testület, Országos Felnőttképzési Tanács, Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. Ellenőrző Bizottsága stb. Ezekbe a testületekbe az országos érdekegyeztetés vagy közvetlenül delegál tagokat (lásd Nyugdíjbiztosítási Ellenőrző Testület), vagy közvetetten, az egyes szakszervezetek, illetve munkaadói szövetségek kijelölt tagjai révén, az érdekegyeztetés szervezetének tudtával.
[20] Az AB megjegyezte, hogy "a foglalkoztatási érdekegyeztetés kereteiről az 1991. március 1-jén hatályba lépett Flt. már tartalmazott szabályokat, az érdekegyeztetés ellátására működtetett szervezetként azonban nem az ÉT-t, hanem - az ÉT alapszabálya alapján létrehozott, annak állandó bizottságaként működő - Munkaerő-piaci Bizottságot, valamint a Megyei (fővárosi) Munkaügyi Tanácsokat nevezte meg".
[21] Az AB utal az Mt. 17. §-ára, az Flt. 9. és 39/A. §-ára.
[22] Mint ahogyan megállapította, az Flt. bizonyos rendelkezéseiben a törvényhozó az ÉT-ben résztvevők számára ad lehetőséget "a foglalkoztatáspolitikával összefüggő közhatalmi döntések meghozatalában, befolyásolásában, a foglalkoztatással, a munkanélküliek ellátásának biztosításával, munkához jutásának támogatásával, szociális biztonságának elősegítésével kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok ellátásában való részvételre".
[23] Mivel a támadott normák és az Alkotmány 4. §-a között nincs alkotmányjogilag értékelhető összefüggés, az AB az indítványoknak az erre vonatkozó részét elutasította. Ugyancsak elutasította a testület a vonatkozó rendelkezéseknek az Alkotmány 70/A. §-ába ütközését.
[24] Kukorelli utal - mint ellentétes koncepciót tükröző megoldásra - a francia alkotmányban szereplő konzultatív jogkörökkel rendelkező Gazdasági és Szociális Tanácsra. Az egyes külföldi megoldásokra történő hivatkozásoknak a 124/2008. (X. 14.) AB határozatban is jelentősége van.
[25] "Mivel a vizsgált esetben szakszervezetek és más érdekképviseletek legitimáció nélküli közhatalom-gyakorlásáról van szó, sérül az Alkotmány 4. §-a is. Ez a rendelkezés ugyanis a szakszervezetek és más érdekképviseletek érdekvédelmi és érdekképviseleti jogát ismeri el, amelybe nem tartozik bele a közhatalom-gyakorlás [...] Az érdekszervezetek konzultációs jogai összeférnek az Alkotmány 4. §-ával, ezen túlmenően csak akkor vehetnek részt a közhatalmi döntéshozatalban, illetve akkor láthatnak el átruházott állami feladatot, ha kellő legitimációval rendelkeznek, és az állam felügyeli tevékenységüket."
[26] A 40/2005. (X. 19.) AB határozat bővebb tárgyalását azért tartottam szükségesnek, mert a 124/2008. (X. 14.) AB határozatban kísértetiesen hasonló dilemmák fedezhetők fel, azaz legitimáció vagy/és az egyetértési jog jogi természete - a közhatalmi felhatalmazás ténye - a döntő kérdés ebben a kontextusban.
[27] OÉTtv. 2. §
[28] OÉTtv. 3. §
[29] OÉTtv. 3. § (2) bekezdés b) pont.
[30] A felsorolás tartalmazza a foglalkoztatáspolitikával, a bérpolitikával, a munkajogi szabályozással, a munkavédelemmel, a munkaügyi ellenőrzéssel, a munkaügyi
- 105/106 -
kapcsolatokkal, az oktatás- és képzéspolitikával, a szociálpolitikával, a társadalombiztosítási befizetésekkel és ellátásokkal, a vállalkozási és a munkajövedelmet terhelő adókkal és járulékokkal, az éves költségvetéssel, a gazdaságpolitikával összefüggő, "a munkavállalók és a munkáltatók jelentős részét érintő alapvető" kérdéseket.
[31] Ezt az értelmezést támasztja alá a törvény 7. § (1) bekezdésének c) pontja, amely szerint az OÉT a 3. § (3)-(4) bekezdésben felsorolt kérdéseket illetően törvényben meghatározott esetben gyakorol egyetértési jogot.
[32] A szöveg folytatása szerint így megállapodás szükséges az OÉT számára törvényben rögzített egyetértési jog gyakorlásához, az OÉT tagjai által előzetesen vállalt közös döntéshozatal (együttdöntés) esetén, valamint az OÉT ajánlásának vagy javaslatának megfogalmazásához a döntéshozatalra feljogosított szerv vagy személy számára. A "tárgyalás" és a "konzultáció" itt használt fogalmai valószínűleg a csoportos létszámcsökkentésről szóló 98/59/EK irányelv félreértéséből származhatnak. Az irányelv 2. cikkely (1) bekezdése értelmében "ha a munkáltató csoportos létszámcsökkentést tervez, megállapodás kötése céljából megfelelő időben konzultációkat kezdeményez a munkavállalók képviselőivel".
[33] Ennek értelmében, az országos érdekegyeztetésben részt vehet
a) az a szakszervezeti szövetség, amely
aa) legalább négy nemzetgazdasági ágban és legalább tizenkét alágazatban tevékenykedő tagszervezettel rendelkezik, és
ab) legalább három régióban vagy nyolc megyében tagszervezettel, vagy tagszervezetei területi, illetve megyei szervezettel rendelkeznek, továbbá
ac) tagszervezetei együttesen legalább százötven munkáltatónál működnek, vagy rendelkeznek a tagszervezet alapszabálya szerint önálló, képviseletre jogosult munkahelyi szervezettel, valamint
ad) tagja az Európai Szakszervezeti Szövetségnek.
[34] T/1306. törvényjavaslat részletes indokolása a 4-6. §-hoz.
[35] Mt. 18. § "E törvény alkalmazásában szakszervezeten a munkavállalóknak minden olyan szervezetét érteni kell, amelynek elsődleges célja a munkavállalók munkaviszonnyal kapcsolatos érdekeinek előmozdítása és megvédése."
[36] Lásd erről részletesebben Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest, Osiris, 2001, 522-526.; Uő: Pártok és érdekszervezetek az alkotmányban, Budapest, Rejtjel, 2004, 163-165.
[37] Az ún. tilalmi preventív klauzula értelmében egy adott társadalmi szervezet regisztrálásához csak a működéséhez szükséges minimális követelményeket írja elő a jogrend, és ne támasszon olyan akadályokat, amelyek nincsenek összefüggésben a szervezet megalakításával és működésével. Lásd erről Manfred Löwisch: Koalitionsfreiheit als Grundrecht der Arbeitsverfassung und Koalitionsverbandsrecht, in Münchener Handbuch zum Arbeitsrecht, Band 3., Hrsg. Reinhard Richardi - Otfried Wlotzke, München, C. H. Beck, 1993, § 238. rd. 2-5.
[38] Ennek megfelelően az Etv. 3. § (4) bekezdése szerint társadalmi szervezet alapításához az szükséges, hogy legalább tíz alapító tag a szervezet megalakítását kimondja, alapszabályát megállapítsa, ügyintéző és képviseleti szerveit megválassza.
[39] Ennek értelmében az OÉT munkájában az a munkáltatói szövetség vehet részt, "amelynek, illetőleg amely tagszervezeteinek tagságát legalább ezer munkáltató, illetve vállalkozás alkotja, vagy amelynek, illetőleg amely tagszervezeteinek tagsága legalább százezer főt foglalkoztat".
[40] Ászptv. 2. § (1) bekezdés.
[41] A 26. § 4. pontja értelmében tárgyalás: olyan egyeztetés és vita, amelynél a döntés meghozatalának jogszabályban előírt vagy az ÁPB tagjai által előzetesen meghatározott feltétele a fórum egyetértése, azaz megállapodása. Így megállapodás szükséges
a) az ÁPB számára törvényben rögzített egyetértési jog
gyakorlásához,
b) az ÁPB tagjai által előzetesen vállalt közös döntéshozatal (együttdöntés) esetén,
c) az ÁPB ajánlásának vagy javaslatának megfogalmazásához a döntéshozatalra feljogosított szerv vagy személy számára,
d) kollektív szerződés kötéséhez (kollektív tárgyalás)
Az 5. pont szerint konzultáció: a szociális párbeszéd során folytatott, tárgyalásnak nem minősülő véleménycsere, az álláspontok érdemi megvitatása; konzultáció.
[42] Ászptv. 7. §
[43] Indítvány 4. pont.
[44] Indítvány 5. pont. A továbbiakban az indítvány megállapítja: "az Alkotmánybíróság 16/1998. (V. 8.) AB határozatában abból indult ki, hogy az országos munkavállalói érdekképviseleti szervezetek a munkavállalók mintegy 54%-át fogják át, és ezt az arányt nem tartotta elegendőnek ahhoz, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok legitimációját megadja. Nincs okunk feltételezni, hogy az azóta eltelt időszakban jelentősen megnőtt volna a szakszervezetek tagsága. A munkáltatói érdekképviseletek pedig csak a munkáltatók által legitimáltak valamilyen formában, így a választópolgárok jelentős részét - ebben az összefüggésben - ugyancsak nem képviselhetik. Tehát bizonnyal állítható, hogy az OÉT-ben részt vevő szervezetek ténylegesen sem tudják felhatalmazásukat a választópolgárok, vagy akár a foglalkoztatásra irányuló
- 106/107 -
jogviszonyok alanyainak túlnyomó többségére visszavezetni."
[45] Indítvány 5. pont.
[46] Köszönetet mondok a szociális és munkaügyi miniszternek, amiért lehetővé tette válaszának megismerését és hozzájárult az arra való hivatkozáshoz.
[47] 124/2008. (X. 14.) AB határozat II. 3. pont.
[48] Az AB francia, olasz, portugál, spanyol, holland és osztrák példát említ.
[49] 124/2008. (X. 14.) AB határozat III. 7. pont.
[50] Kétségtelen, hogy saját állításával szemben - értelmezésem szerint - Kiss László megfogalmaz bizonyos kétségeket: "Mindezeket annak ellenére is állítom, hogy a köztársasági elnöki indítványokban valóban felsejlik az egyetértési jogok gyakorlásában megnyilvánuló közhatalmi jogosítvány figyelembevételének a szükségessége is." Lásd Kiss László különvéleménye, I. rész.
[51] "Nem kerülhet szóba ezért az indítvány »szoros összefüggés« okán történő kiterjesztése sem, mivel összekapcsolt kategóriákról van szó, nincs mit - mivel »szoros összefüggés okán« összekapcsolni." Lásd Kiss László különvéleménye, II. rész 3. pont. Minderre való tekintettel Kiss László értékelése szerint az indítvány csak (és kizárólag) a demokratikus legitimáció tekintetében lett volna vizsgálható; a jelen ügyben az egyetértési jog nem szakad el a demokratikus legitimáció hiányától; az indítványozó nem kapott választ "az őt elsősorban érintő" kérdésre, nevezetesen: demokratikusan legitimált szervezet-e az OÉT.
[52] Bragyova András különvéleménye, 1. pont
[53] Lásd ezzel kapcsolatban a 7. jegyzetben írtakat, habár kétlem, hogy Bragyova András erre a szintén "informális" mechanizmusra gondolt volna.
[54] Ehhez még hozzáteszi: "a törvény ellenére az OÉT egyetértése nélkül alkotott kormányrendelet az Alkotmánybíróság mai gyakorlata szerint" nem lenne alkotmányellenes.
[55] Lásd 30/2000. (X. 11.) AB határozat. Ennek értelmében a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek - a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában - közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek.
[56] Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Államszervezet, Pécs, kézirat, 2008[4], 1-2.
[57] Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója, Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, 1995, 153. Az más kérdés, hogy a kormány felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek, és az sem mellékes, hogy ez a felelősség milyen jellegű.
[58] Bragyova: Az új alkotmány... (57. vj.), 150. Mint ahogyan írja: "a kettő közötti kapcsolat és ennek egyensúlya - a hatáskörök (döntési jogok) és ellenjogok (ellenőrzés, utólagos megváltoztatás) equilibriuma - tesz egy kormányformát »parlamentáris«-sá."
[59] Kilényi Géza: A parlament és a kormány viszonya a hatalommegosztás rendszerében, Magyar Közigazgatás, 1994/5, 269. Megjegyzendő, ez a kérdés nem biztos, hogy kisebbségi kormány esetében aktuális.
[60] Ez még abban az esetben is igaz, ha az alkotmány kifejezetten nem rögzíti, hogy "a törvényhozó hatalmat az Országgyűlés, a végrehajtó hatalmat a Kormány, az állami igazságszolgáltatási hatalmat pedig a bíróság gyakorolja". Lásd Ádám Antal: A kormányzati szervek alkotmányi szabályozásáról, Magyar Jog, 1995/3. 129.
[61] Ezt a kifejezést használja Kukorelli István: A magyar kormányzati rendszer egyenlőtlenségei, in Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat, szerk. Ádám Antal, Budapest, Hans Seidel Alapítvány, 1994, 200.
[62] Petrétei József: A magyar kormányzati rendszer főbb jellemzőiről és továbbfejlesztésének egyes kérdéseiről, in Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat (61. vj.) 212.
[63] Alkotmánytan, szerk. Kukorelli István, Budapest, Osiris, 1998, 308.
[64] Erre utal Kilényi, amikor megjegyzi, hogy a kormány nem egyszerűen a "legfelsőbb" államigazgatási szerv, hanem ennél lényegesen több. A kormány "az állami politikaformálás központi szereplője", amely kialakítja az ország alapvető politikai elveit, kétségtelenül a parlament ellenőrzésének alávetve, de széles körű döntési önállósággal. Fejezetek az alkotmányjog köréből - a magyar államszervezet, szerk. Kilényi Géza - Hajas Barnabás, Budapest, Szent István Társulat, 2008, 130.
[65] Néhány külföldi alkotmány megoldására történő hivatkozással utal arra, hogy a kormány az alkotmány és a törvények alapján, "azok keretei között (de nem azok egyszerű végrehajtásaképpen!) köteles tevékenységét kifejteni". Alkotmánytan (63. vj.) 1998, 308.
[66] Ádám Antal: A kormányzati szervek alkotmányi szabályozásáról, Magyar Jog, 1995/3. 130.
[67] Kukorelli István: A magyar kormányzati rendszer egyenlőtlenségei, Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat (61. vj.) 204.
[68] Lásd Balogh Zsolt - Holló András - Kukorelli István - Sári János: Az Alkotmány magyarázata, Budapest, KJK-Kerszöv, 2003, 445.
[69] Álláspontja szerint ez azt jelenti, hogy minden a kormány hatáskörébe tartozik, ami egyáltalán az állam alkotmányos hatáskörébe tartozik, és nem tartozik kifejezetten - illetve következményként - más alkotmányos szerv hatáskörébe. Bragyova: Az új alkotmány... (57. vj.) 152.
- 107/108 -
[70] Lásd erről többek között Sólyom: Az alkotmánybíráskodás... (36. vj.) 708.
[71] Bragyova még két elemet jelöl meg, úgy mint a jogalkotási eljárás szabályinak rögzítését - mint a jogalkotás módját -, valamint a jogforrások kölcsönös viszonyát, azaz a jogforrások hierarchiáját, amely tulajdonképpen benne foglaltatik az első háromban. Mint ahogyan megjegyzi: "az alkotmánynak tehát ezeket a paramétereket kell tartalmaznia minden egyes jogforrásról, ha pontos kíván lenni." Bragyova: Az új alkotmány (57. vj.) 85-86.
[72] Ennek oka egyszerűen az volt, hogy a függő munkavégzés szinte minden egyes területén uralkodóvá vált a kollektív munkavégzés. Ebben a struktúrában éles ellentmondás alakult ki a munkakapcsolatok jogi megjelenítése, valamint a kollektív teljesítés szociológiai hatása között. A szerződéses liberalizmus magánmunkajoga ugyanis szigorúan az individuális szerződéses szabadság pártján állt, míg a tényleges helyzet alapján a hangsúly a kollektivitás felé tolódott el.
[73] A dércret d'Allarde és a loi le Chapelier törvény által meghatározott szemlélet alól a munkajog csakhamar kiszabadult. Annak ellenére, hogy a napóleoni korszak büntető törvénykönyve még büntetni rendeli a koalíciók megalakítását, az ipari forradalom fejlődésével egyszerűen lehetetlenné vált e folyamat megállítása. A XIX. század harmadik negyedére a koalíciós szabadság Európában vagy elismerést nyert, vagy afelé haladt.
[74] Jó példa erre a Hornby v. Close ügy [Hornby v. Close (1867) LR 2 QB 153.], amelyben megállapították, hogy a szakszervezet alakítására irányuló szándék azért jogellenes, mert akadályozza a kereskedelmet, a piac fejlődését. Valójában nem adták meg a szakszervezeteknek azt a jogi segítséget, amely a többi segélyező egyesülést (friendly society) megillette. Lásd erről Mark Curthoys: Governments, labour, and the law in Mid-Victorian Britain: The trade union legislation of the 1870s, Oxford, Oxford University Press, 2004, 5866.; Simon Deakin - Frank Wilkinson: The law of the labour market, Industrialization, employment and legal evolution, Oxford, Oxford University Press, 2004, 206-208.; S. Gillian Morris - Thimothy Archer: Collective labour law, Oxford, Hart Publishing, 2000, 43-46.
[75] Korántsem a teljesség igényével lásd az ILO 26. ülésszakán kibocsátott philadelphiai nyilatkozatot (1944), majd az ILO 87. és 98. számú egyezményét, az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Konvenció 11. cikkelyét, az Európai Szociális Karta 5. cikkelyét, a Közösségi Kartát, az Európai Unió Alapvető emberi jogok kartáját stb.
[76] Lásd erről Kovács Erika: The image of trade unions in the European Social Charter, Pécsi Munkajogi Közlemények, 2008/1, 43-71.; Uő: A szakszervezetek elismerésének összehasonlító elemzése, Jogtudományi Közlöny, 2008/10. 467-479.
[77] A Grundgesetz 9. cikkely (3) bekezdésének második mondata értelmében általában az egyesülési jog közvetlen hatályú (unmittelbare Drittwirkung). A szöveg értelmében: "Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig." Ezt a védelmet igazolja az AB is: "Art. 9. Abs. 3 GG schützt auch die Koalitionen als solche". BVerfGE 4, 96 (Hutfabrikant). Lásd még többek között BVerfGE 4, 96 (Hutfabrikant); 18, 18 (Hausgehilfinnenverband); 17, 319 (Bayerische Bereitschaftspolizei); 19, 303 (Dortmunder Hauptbahnhof); 28, 295; 93, 352 (Mitgliederwerbung I-II). Ebben a kontextusban indifferens, hogy a koalíció rendelkezik-e tarifális képességgel (Tariffähig) vagy sem, továbbá az is, hogy az adott koalíció képes-e a nyomásgyakorlásra (kampfwillig), vagy eszköztárából ez hiányzik. Lásd BVerfGE 18, 18 (Hausgehilfinnenverband).
[78] A korai irodalomban a Tariffähigkeit lényegét a jogképesség egy sajátos szegmenseként kezelték, azaz mint képességet arra, hogy egyáltalán jogokat lehessen szerezni és kötelességeket vállalni, amelynek különösségét a tarifális képesség tekintetében az jelentette, hogy tarifális jogok és kötelességek illetik vagy terhelik a feleket. Lásd Walter Kaskel: Tariffähigkeit und Tarifberechtigung, Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht, 1926, 1-23.
[79] Reinhard Richardi: Kollektivgewalt und Individualwille bei der Gestaltung des Arbeitsverhältnisses, München, C. H. Beck, 1968, 164; Wolfgang Zöllner: Die Rechtsnatur der Tarifnormen nach deutschem Recht, Wien, Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, 1966, 24-34.
[80] Lásd erről részletesen Wolfgang Hemmen: Durchsetzungsfähigkeit als Kriterium für den Gewerkschaftsbegriff im Tarifvertragsrecht, Münster, Waxmann, 1988. Erre a sajátos hatalomra a BAG szerint éppen azért van szükség, hogy egy sajátos környezetben, nevezetesen az ellenérdekű féllel való tárgyalások folyamatában, saját tagjai szociális és gazdasági érdekeit ténylegesen védeni tudja, azaz ne csupán formális tárgyalásokat folytasson, és ne tartalmatlan megállapodások szülessenek. Ebben a kontextusban is egyértelmű, hogy a jogalkalmazás sem a polgári jogi jogképesség fogalmából indul ki csupán, hanem a tarifaképességet ehhez képest minőségében másnak tekinti.
[81] Ennek megfelelően arról a szervezetről, amely szabályzatában nem tartalmazza feladatként a tarifaszerződés megkötését, illetve az arra való törekvést, nem feltételezhető, hogy tagjai erre felhatalmazták, így egy esetlegesen megkötött kollektív megállapodás kötőereje is kétséges lehet. Ezzel a kritériummal összefüg-
- 108/109 -
gésben korábban vitás volt azoknak a szervezeteknek a megítélése, amelyek tudatosan kizárták a tarifaképességüket. Az uralkodó álláspont szerint ebben az esetben a koalíció még rendelkezhet egy potenciális Tarifberechtigunggal, azonban tarifális képességgel nem.
[82] Az 1958 október 4-i alkotmány 34. cikkelyének (4) bekezdésében arról rendelkezik, hogy a munkajognak, a szerveződések jogának és a társadalombiztosítás jogának alapelveit törvények rendezik (La loi est votée par le Parlement. [...] La loi détermine les principes fondamentaux [...] du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale).
[83] Lásd Décision n 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981 - Loi renforçant et protégeant la liberté des personnes; 82144 DC du 28 octobre 1982 - Loi relative au développement des institutions représentatives du personnel; 83162 DC du 20 juillet 1983 - Loi relative à la démocratisation du secteur public.
[84] A reprezentativitás problematikájáról joggal írta Cahuchard, hogy az alapvetően a kollektív szerződés problematikája. Mi sem bizonyítja ezt jobban, mint az, hogy a reprezentativitásra vonatkozó rendelkezések nem a szakszervezettel, hanem a CT kollektív szerződéssel foglalkozó részében találhatók. Jean-Pierre Chauchard: Conventions et accord collectifs de travail. Droit de la négotion collective. Régime juridique: conclusion, application, sanctions, in Encyclopédie Juridique, Paris, Dalloz, 1988, Nr. 92. A francia munkajog egyik legszembetűnőbb sajátossága a reprezentativitás tekintetében az, hogy a felsorolt materiális - mennyiségi és minőségi - ismérvek az egyes szakszervezeti szinteken külön-külön jelentkeznek, és olybá tűnik, hogy ezeknek a kritériumoknak az egyes szinteken más és más jelentőségük és talán jelentésük is van. Az első megközelítésre talán bonyolult rendszer rendeltetése az egyes szintek közötti konkordancia megteremtése, amely ha burkoltan is, de egyfajta központosítást jelent, ami viszont nem egy krízishelyzetben biztosította a szakszervezetek befolyását, és ezáltal a koalíciós rendszer stabilitását.
[85] Ezek az alábbi szakszervezetek voltak: CGT (Confédération Générale du Travail); CGT-FO (Confédération Générale du Travail - Force Ouvrière); CFDT (Confédération Française Démocratique du Travail); CFTC (Confédération Française des Travailleurs Chrétiens); CGC (Confédérations Générale des Cadres). Természetesen ez a döntés annyiban semmiképpen nem volt öncélú, hogy a kiválasztott szakszervezeteket az elemzett materiális szempontok alapján vizsgálták. Eredetileg a reprezentativitás csak a kollektív szerződéskötési képességhez volt elegendő, de csakhamar úgynevezett általános reprezentativitást jelentett, amelyhez a szakszervezeteket megillető teljes jogkör társult.
[86] A TULR(C)A 178. cikkelye rendelkezik a kollektív szerződés alanyairól, illetve az alanyi minőség feltételeiről. Ezek között szerepel a szakszervezet elismerése a munkáltató, illetve a munkáltatói szövetség által. Ez az elismerés végeredményben nem más, mint a szakszervezet függetlenségének igazolása. A törvény értelmében független munkavállalói szakmai szervezetnek minősül az a szervezet, amely nem áll valamely munkáltató vagy munkaadói szövetség uralma vagy ellenőrzése alatt, és nincs kitéve a munkáltató vagy egyéb szervezet pénzügyi vagy egyéb beavatkozásának. Az a munkavállalói szakmai szervezet használhatja a független szakmai szervezet megjelölést, amely rendelkezik az erről szóló igazolással.
[87] Ilyen megállapodás mintát mutat be Morris-Archer (74. vj.) 593-596.
[88] Az eljárás az alábbi főbb elemekből áll. A szakmai szervezetnek mindenekelőtt a munkáltató felé kell kérelmét beterjesztenie, ez a további eljárás érvényességi feltétele. Ezt követően fordulhat a szakszervezet a munkáltató elutasító válaszát tartalmazó kérelemmel a CAC-hoz. A bizottságnak ezt követően azt kell eldöntenie, hogy a kérelmező szakszervezet független-e, és megfelel-e azoknak a követelményeknek, amelyek alapján megállapítható, hogy mint szervezeti egység (bargaining unit) jogosult kollektív megállapodás megkötésére. A részletek mellőzésével e helyütt csupán azt jegyzem meg, hogy a munkáltatót az elismerési eljárás egész folyamatában terheli az együttműködési kötelesség mind a szakszervezet, mind a CAC felé. Lásd erről részletesen Julia Lourie: Trade union recognition, House of Commons Library, Research Paper 00/55, May 2000.
[89] Ezek a területek (szekciók) az alábbiak: section des guestions économiques générales et de la conjoncture; section des finances; section des affaires sociales; section du travail; section des relations extérieures; section de l'agriculture et de l'alimentation; section des activités productives, de la recherche et de la technologie; section des économies régionales et de l'aménagement du territoire; section du cadre de vie.
[90] Lásd Jean Pélissier - Alain Supiot - Antoine Jeammaud: Droit du travail, Paris, Dalloz, 2006, 689; Alain Supiot: Notes sur le néocorporatisme en France, Droit et Société, 1987, 177; Uő: Le paritarisme. Institutions et acteurs, Revue d l'IRES, n. spéc, n. 24, 1997.
[91] A tanácsról szóló Legge 30 Dicembre 1986. n. 936. 10. cikke értelmében, utalva az alkotmány 99. cikk (3) bekezdésére.
[92] A függő munka szektorába a mezőgazdaság és a halászat, az ipar, a kereskedelem és a szolgáltatás, a szállítás, a hitel és biztosítás, valamint a közszféra tartozik. Az autonóm munkavégzők sorába tartoznak az úgynevezett közvetlen termelők (coltivatore diretti) és a kisiparosok (kézművesek) (degli artigniani), öt-öt kép-
- 109/110 -
viselővel, a szabadfoglalkozásúak (liberi professionisti) és a termelő és értékesítő szövetkezetek (cooperative di produtione e di consumo) négy-négy képviselővel. A vállalkozások közül a mezőgazdaság és a halászat öt, az ipar tizennégy, a kereskedelem és a turizmus szférája hét, a szolgáltatások, a szállítás, a biztosítás nyolc, míg az IRI (állami holding), az ENI (olajipari konszern), valamint az EFIM (Ente partecipazioni e finanziamento industria manifatturiera) egy-egy képviselővel rendelkezik.
[93] Lásd lei 108/91, de 17 de Agosto.
[94] A törvénykezdeményezési jog nem jelenik meg az alkotmányban, amely csak arról rendelkezik, hogy a tanács egyéb, "törvény által előírt feladatok végrehajtását végzi". A kezdeményezett törvényjavaslatot azonban csak abban az esetben nyújthatja be a parlamenthez, amennyiben a tanács a javaslatot kétharmados többséggel támogatja.
[95] A törvény 3. cikke. Az AB hivatkozhatott volna még több hasonló jellegű szervezetre, így például a holland Munka Alapítványra (Stiching van de Arbeid) vagy a belga országos Munkaügyi Tanácsra (Conseil National de Travail). Ez utóbbival kapcsolatban kiemelendő, hogy ez a tanács is konzultatív, tanácsadó jogkörrel rendelkezik, azonban súlya ennél nagyobb. A szociális és munkaügyekben a kormány általában a tanács egyetértését bíró javaslatokat terjeszt a parlament elé.
[96] Lásd erről többek között Tripartizmus és munkaügyi ... (5. vj.); Héthy Lajos: Az érdekegyeztetés és a táguló világ, Budapest, Friedrich Ebert Stiftung, Közösen a jövő munkahelyeiért alapítvány, 2000.; Uő: Az új demokráciák törékeny tripartizmusa, Szakszervezeti Szemle, 1992, 3-4.
[97] Bolgár alkotmány 44. cikk.
[98] A munkavállalói szervezetek abban az esetben minősíthetők reprezentatívnak, ha legalább ötvenezer munkavállaló tagjuk van a nemzetgazdasági ágak több mint feléből, továbbá az országos és a regionális (helyi) szervezetekben képviselettel rendelkeznek. A munkáltatói szervezetek abban az esetben minősíthetők reprezentatívnak, ha a nemzetgazdaság egynél több ágazatában legalább ötszáz munkáltatóval, és a regionális (helyi) szervezetekben képviselettel rendelkeznek.
[99] Román Mt. 214-216. §
[100] Lásd a 106/1997. számú törvényt.
[101] Romániában a Gazdasági és Szociális Tanács hatáskörével összefüggésben rendkívül figyelemreméltó vita bontakozott ki a kilencvenes évek elején. A tanácsban elsősorban a szakszervezetek követelték, hogy a tanács törvénykezdeményezési joga mellett vétójoguk legyen a parlament által elfogadott munkaügyi tárgyú törvények tekintetében. Ezt a követelést végül azért vetették el, mert "aláásta volna a parlament szuverén törvényalkotó jogát és a bírói testületnek azt a hatáskörét, hogy ítélkezzék és értelmezze a törvényt". Lásd Ioan Stefan: Tripartizmus és munkaügyi kapcsolatok Romániában, in Tripartizmus és munkaügyi kapcsolatok (5. vj.) 157-158.
[102] A törvény (és egyéb jogszabályok értelmében) a társadalmi párbeszéd szempontjából reprezentatív az a munkaadói képviselet, amely meghatározott szervezettel rendelkezik, és financiálisan független; működése kiterjed legalább Románia felére; legalább a román munkavállalók 7%-át foglalkoztatja; jelen van a gazdasági ágazatoknak legalább 25%-ában. A szakszervezetek reprezentativitására hasonló kritériumok állnak fenn, viszont a rendszerváltoztatás folyamatában kialakult három nagy konföderáció reprezentativitása vitathatatlan. Így legalább kétszázötvenezer taggal kell rendelkezniük, legalább hét ágazati és tizennégy regionális szervezettel kell rendelkezniük. Lásd erről részletesen Georgeta Ghebrea: Social dialogue in Romania: from a forgotten tradition to a renewed practice, South-East Europe Review for Labour and Social Affairs, 2005/03, 41-61.
[103] Ilyen volt az 1999-ben bevezetett nyugdíjreform és a 2002-ben végrehajtott munkajogi (individuális munkajog) átalakítás. A tanács jelenleg huszonkét tagból áll, nyolcat a munkavállalói érdekképviseletek, hét-hét tagot a munkaadói érdekképviseletek és a kormány delegál. Különös reprezentativitási kritériumok nincsenek, a résztvevők az 1994-es megállapodás alapján vesznek részt a szervezet munkájában. Csupán megemlítem, hogy Észtországban 1999-ben alakult hasonló jellegű konzultatív-tanácsadó testület, míg Litvániában a 2003-ban hatályba lépett munka törvénykönyve teremtette meg a tripartit tanács törvényi bázisát. Ez utóbbi munkájában három szakszervezeti szövetség és két munkaadói érdekképviseleti szervezet vesz részt.
[104] Council Directive 96/34/EC of 3 June 1996 on the framework agreement on parental leave by UNICE, CEEP and the ETUC.
[105] Judgment of the Court of First Instance (Fourth Chamber, extended composition) of 17 June 1998. - Union Européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises (UEAPME) v. Council of the European Union. - Agreement on social policy - Annulment of a directive - Whether action admissible - Status of management and labour in the process for the adoption of the directive - Representativity of management and labour. - Case T-135/96.
[106] Lásd erről "Gyulavári Tamás: Az egyenlő bánásmód elvének dogmatikai és gyakorlati jelentősége. A szülői szabadság, in Az Európai Unió munkajoga, szerk. Kiss György" Budapest, Osiris, 2001, 126-138.
- 110/111 -
[107] Lásd erről részletesen Brian Bercusson: Democratic legitimacy and European Labour Law, Industrial law Journal, Vol. 28. No, 2 June 1999, 153-170.
[108] Case T-135/96, 78-83. A keretmegállapodásra alapított jogalkotást Bercusson "bargaining in the shadow of the law"-ként minősítette. Brian Bercusson: European Labour Law, London, Butterworths, 1996, 538-552.
[109] Nem véletlenül terjedt el az a mondás a szocialista munkajogban, hogy a jogalkotó szerint a szakszervezet egyik funkciója az, hogy "joga van egyetérteni".
[110] Román László: Munkajog (Elméleti alapvetés), Budapest, Tankönyvkiadó, 1989, 302.
[111] Román (110. vj.) 302.
[112] Román (110. vj.) 219-220.
[113] Az "elenyésző érvényesség" kategóriájáról lásd Szladits Károly: A magyar magánjog I., Budapest, Grill Károly Könyvkiadóvállalata, 1941, 366.
[114] Ebből a szempontból ismételten érdemes idézni az AB döntéséből és Bragyova alkotmánybíró különvéleményéből. Az AB rögzíti, hogy "az egyetértési jog nem önálló, de mégis döntéshozatali jogot jelent, és mindenképpen alkalmas arra, hogy a döntéshozatali jog jogosultjának döntését megakadályozza. Megállapítható az is, hogy a jogszabály kiadásához (megalkotásához) fűződő egyetértési jog gyakorlása - mint a jogalkotási hatáskör egy részének gyakorlása osztja a jogalkotó hatáskör megítélését és - közhatalmi jogkör gyakorlásának minősül."
[115] Ez a szabályozás az OÉT hatáskörét konzultatív jellegűnek minősíti "még akkor is, ha a törvény szerint »egyetértési joga« van". Következtetése szerint ha az OÉT-ben nem születik döntés, a kormánynak lehetősége van törvényjavaslatot benyújtani az Országgyűlésnek, illetve az Országgyűlés enélkül is dönthet például a minimálbérről.
[116] Ez a rendelkezés megalkotása idején nagy felháborodást váltott ki a szociális partnerekben. Formai tekintetben kifogásolták, hogy az Mt. módosítása az adókra, a járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosítása keretében történt meg. A módosítás tartalmát illetően többen annak a véleményüknek adtak hangot, hogy a kormány az érdekegyeztetés rendszerét formálissá tette. Megjegyezzük, hogy ezzel együtt módosult az Mt. 144. § (4) bekezdése is. Szövege az alábbi volt: "(4) A munkavállalót megillető kötelező legkisebb munkabért és annak hatályossági körét - figyelemmel a 17. § (1)-(2) bekezdésében foglaltakra - a Kormány állapítja meg."
[117] Hivatkozom Bragyovának arra az érvelésére, amely szerint alkotmányellenes korlátozásról a tárgyalt esetben csak akkor lenne szó, ha az OÉT új jogforrást vezetne be (például az OÉT és a kormány együttes rendeletét), ez azonban nem történt meg. A hivatkozott Mt.-módosítás sem vezetett be új jogforrást, azonban nem is az Országgyűlésre hárította a jogalkotás feladatát, hanem azt maga oldotta meg.
[118] 7/2004. (III. 24.) AB határozat, II. 1. pont.
[119] Ebben a határozatban figyelemre méltó az alábbi érvelés: "a törvényalkotás folyamata bizonyos eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért valamely jogszabály megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével. Nem minősül azonban ilyen súlyos eljárási szabálysértésnek az, ha a jogszabály-előkészítés során a jogalkotó az érintett közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt, mert az ilyen vélemények beszerzése a norma közjogi érvényességének nem feltétele." 7/2004. (III. 24.) AB határozat, II. 1. pont.
[120] 30/2000. (X. 11.) AB határozat.
[121] 30/2000. (X. 11.) AB határozat, III. 2.2. pont.
[122] Az AB megállapította, hogy a véleményező szerv "közhatalmi jellegének" tisztázása a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettség alkalmazása esetén azért szükséges, mert a Jat. rendelkezései alapján az egyeztetési körbe bevonandó intézményi-személyi kör bizonytalan. A véleményező szerv "közhatalmi jellege" irányadó arra vonatkozóan, hogy a jogszabály-előkészítés során a jogalkotóval szemben a Jat. által támasztott általános jellegű egyeztetési, együttműködési elvárás alapján megállapítható-e az adott szerv véleményének beszerzésére vonatkozó speciális jogalkotói kötelezettség. Ha ugyanis a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettségnek minden egyes társadalmi, érdekképviseleti szervvel szemben való megtartása a jogalkotásra vonatkozó formai alkotmányossági kritérium lenne, akkor a kormány gyakorlatilag semmilyen rendeletet nem alkothatna, törvényjavaslatot nem készíthetne, hiszen mindig akadhatna újabb, magát érdekképviseletiként meghatározó szervezet, amelynek véleményét ki kellene kérnie.
[123] 30/2000. (X. 11.) AB határozat, III. 2. 1. pont. Arra csak utalok, hogy az AB egy korábbi határozatában [16/1998. (V. 8.) AB határozat] milyen jellegű tevékenységeket minősített közhatalmi jellegűnek. Így "közhatalmi elemet tartalmazó közfeladatnak minősíti az államigazgatási eljárásban gyakorolt egyetértési jogot, a tanácsadói közreműködést, a közigazgatási feladatok ellátását és a normaalkotást".
- 111/112 -
[124] A "szökevény határozatként" minősített 30/2000. (X. 11.) AB határozatban az Országos Környezetvédelmi Tanács közhatalmi jellegét egyértelműnek tekintette az AB. A 7/2004. (III. 24.) AB határozatban ugyan a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének közhatalmi rendeltetése sem volt kétséges - magától értetődően -, azonban egyeztetési, véleményezési funkcióját (tekintettel a felügyelet kormány alá rendeltségére) az AB a jogszabályok előkészítésének közigazgatási egyeztetési körébe tartozónak minősítette. Ezen túlmenően meghatározó különbségnek minősítette a két határozat között azt, hogy az egyik esetben törvény, míg a másik esetben egy kormányrendelet alkotmányossága volt vitás. Álláspontom szerint - annak ellenére, hogy ez is jelentős különbség - a meghatározó mégis az a körülmény, hogy a nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozásáról szóló AB határozatban az alkotmányellenesség megállapítása az Alkotmány 18. §-án nyugodott. A 9/2007. (III. 7.) AB határozatban az egyik indítványozó azt kifogásolta, hogy a vonatkozó kormányrendelet tervezetét a Magyar Vadászkamarával nem véleményeztették. Az AB ezt a kérelmet is azzal utasította el, hogy ez a tényállás is a jogszabály-előkészítés fázisába tartozik, és ez önmagában nem alkotmányellenes. Az adott ügyben az AB annak az álláspontjának adott hangot, hogy a véleményeztetés elmaradása miatt a kormányrendelet nem ütközik az Alkotmány 7. § (2) bekezdésébe. Lásd végezetül a Magyar Orvosi kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról szóló 39/1997. (VII. 1.) AB határozat III. 6. 2. pontjában foglaltakat.
[125] Lásd erről részletesen Héthy (5. vj.) 194-223.
[126] A munkajog "politikus" jellegéről találó Lyon-Caënnek az a megjegyzése, hogy a munkajog politikai töltésű jogág, az előrenyomulások és a hátrálások sorozata. Közelebbi megjelölés nélkül idézi Weltner Andor - Nagy László: A magyar munkajog, Budapest, Tankönyvkiadó, 1966, 19.
[127] Az első konfrontáció viszonylag hamar megtörtént, nevezetesen a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény egyes rendelkezéseinek alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló 16/1998. (V. 8.) AB határozatban. Talán nem tekinthető véletlennek, hogy a tárgyalt ügyben a köztársasági elnök az AB-hoz intézett indítványában mintegy kiindulópontként hivatkozik erre a határozatra.
[128] Sólyom: Pártok és érdekszervezetek... (36. vj.) 152.
[129] Más vonatkozásban lásd az ún. közvetlen versus közvetett hatály problematikáját.
[130] Utal erre a különbségre Sólyom: Pártok és érdekszervezetek. (36. vj.) 165-166.
[131] Sólyom: Pártok és érdekszervezetek... (36. vj.) 202.
[132] A folytatás: "...a demokratikus legitimáció követelményének ebben az esetben is érvényesülnie kell."
[133] "A 'reprezentativitás' - amely az adott célokhoz képest másként mérhető és másként lehet elegendő -azonban semmilyen tekintetben nem pótolja a jogalkotáshoz szükséges demokratikus legitimációt." Sólyom: Pártok és érdekszervezetek... (36. vj.) 204-205.
[134] Nehezen lehet értelmezni a 30/1991. (VI. 5.) AB határozatában rögzített megfogalmazást, amely szerint az Alkotmány 36. §-a "a Kormány számára tevékenysége ellátásához módszerbeli ajánlást jelent". Ehhez hozzátéve azt az alkotmánybírósági álláspontot, hogy a Jat. nem alkotmányos szabály, az eseti mérlegelés könnyen az esetleges mérlegelés kétséges kategóriájává válik.
[135] Lásd legutóbb a munkaszüneti napok miatti munkanap áthelyezésről szóló megállapodást, amely a 16/2008. (IX. 26.) SzMM rendeletnek a 1/2009. (I. 7.) SzMM rendelettel történő módosításához vezetett.
Visszaugrás
