A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (Gytv.) eredeti megtiltási okainak változása kezdte a gyülekezési jog korlátainak zárt rendszerét megbontani: előbb - még 1989. márciusban - az Országház körüli gyűléseket megtiltó 4. §-t helyezték hatályon kívül, majd a 8. § (1) bekezdésében az "illetőleg a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna" fordulatot felváltotta fel a "ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható" kitétel,[1] és tette objektívvé a korábbi szubjektív szempontot. A Gytv. normaszövegét érintő legjelentősebb változásra 2008. május 29-én került sor, amikor az Alkotmánybíróság 75/2008. (V. 29.) AB határozatával[2] a rendezvény feloszlatásának okait szabályozó 14. § (1) bekezdését részben megsemmisítette, megteremtve ezzel a határidőn túl bejelentett, vagy bejelentés nélküli gyülekezés lehetőségét. Mára láthatóvá vált, hogy ezek a módosítások olyan terhet róttak a jogalkalmazásra, amellyel nem feltétlenül tud megbirkózni.
A Gytv. a gyülekezési jogra vonatkozó két általános korlátot állapít meg az 2. § (3) bekezdésében, amikor úgy fogalmaz, hogy a gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével. A magyar bírósági gyakorlatban a legutóbbi időkig nem volt egyértelmű, hogy e korlátok vezethetnek-e egy rendezvény megtiltásához, vagy "csak" a Gytv. 14. § (1) bekezdésében meghatározott feloszlatási okként érvényesülhetnek.
- 33/34 -
A Gytv. "a gyülekezés nem valósíthat meg bűncselekményt, vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást" fordulatának nincs ismert gyakorlata, ezért annak értelmezéséhez a miniszteri indokolás és az országgyűlési vitában elhangzottak nyújthatnak segítséget.
Kulcsár Kálmán előterjesztő igazságügyi miniszter azt az érvet, miszerint a gyülekezési jog eleve csak mások jogainak sérelmével valósítható meg, azzal hárította el, hogy "[...] minden joggal lehet élni és lehet visszaélni. A jog mindig a rendeltetésszerűen használt jogot biztosítja. És itt nyilvánvalóan az arányokról van szó, a különböző jogok egyeztetéséről, adott esetben a joggal való visszaélésről." A mások jogainak és szabadságának sérelme kitételt ebbe az összefüggésbe helyezve pedig "az arányok kérdése jogilag kielégítően kezelhető". A miniszter arra is kitért, hogy ha az arányok megítélésében viták lennének, a bírói gyakorlat fogja a megfelelő mértékeket kialakítani.
Kifejezetten a gyülekezési jogra figyelemmel ezt a fordulatot az EJEB eddig nem értelmezte.[3] Kukorelli István az 55/2001. (XI. 29.) AB határozathoz fűzött különvéleményében azonban rámutatott, hogy előfordulhatnak olyan esetek, amikor a gyülekezési jog gyakorlása mások alapvető jogainak sérelmét idézi elő. Példaként vetette fel, hogy a nyilvános rendezvény sértheti az emberi méltóságból következő általános személyiség jogot és a magánszféra védelméhez való jogot, ha "a résztvevők oly módon nyilvánítanak véleményt más magánszemélyekkel szemben, hogy azok nem tudják elkerülni a rendezvényen elhangzó, őket hátrányosan érintő kijelentések végighallgatását (»foglyul ejtett közönség«)."[4]
Illeszkedik ehhez a megközelítéshez az 95/2008. (VII. 3.) AB határozatban megjelenő érvrendszer is, amely szerint "[e]zek azok az esetek, amikor a véleménynyilvánítás nemcsak egyes személyek érzékenységét, méltóságérzetét, hanem alkotmányos jogát is sérti. Például, ha az elkövető oly módon nyilvánítja ki szélsőséges politikai meggyőződését, hogy a sértett csoporthoz tartozó személy kénytelen azt megfélemlítve végighallgatni, és nincs módja kitérni a közlés elől ["foglyul ejtett közönség" 14/2000. (V. 12.) AB határozat, ABH 2000, 83, 108.; 75/2008. (V. 29.) AB határozat, MK 2008/80., 4889, 4901.]. Ebben az esetben konkrét személy arra vonatkozó joga érdemes a véde-
- 34/35 -
lemre, hogy a neki nem tetsző, adott esetben az őt sértő véleményt meghallgassa, vagy más módon vegyen róla tudomást."[5]
Ismert olyan álláspont, amely szerint jogellenesnek kell tekinteni azokat a rendezvényeket, amelyeknek célja, hogy a faji, etnikai, vallási vagy más csoport elleni gyűlöletet szítsanak, vagy más nyilvánvalóan erőszakos célra irányulnak, ezért - mivel a gyülekezési jog gyakorlása mások jogainak és szabadságának, különösen pedig a hátrányos megkülönböztetés tilalmának aránytalan sérelmével járna - indokolt lehet a megtiltásuk. Van azonban egy finom határvonal a mások jogainak és szabadságának védelme érdekében szükséges korlátozás, valamint a gyülekezési és véleménynyilvánítási szabadság sérelme között: a Velencei Bizottság szerint ez az erőszak jelenléte.[6]
A Gytv. jelen fordulata - az egyes nemzetközi szerződések azonos fordulataihoz kapcsolódó gyakorlat szerint - nem egy abszolút korlátozás, hanem az alapjogi - jelen esetben a gyülekezési jog és más alapjog közötti - konfliktusok feloldásának zsinórmértékét, illetve annak egyik lényeges elemét, az arányosság követelményét állítja fel, vagyis a Gytv. e fordulata jelenti a biztosítékot arra, hogy a nyilvánvaló többségnek ne kelljen aránytalan jogsérelmet elviselni. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 5.Kpk.46.118/2013/7. sz. végzésében is hasonló következtetésre jutott: álláspontja szerint "a bejelentéssel érintett utca szűk keresztmetszete, a sűrű beépítettség, a lakóházak egyéb közterületi kapcsolatának hiánya azt eredményezi, hogy a helyben lakók napi gyakorisággal kénytelenek szembesülni a gyülekezéssel (és az azzal járó kísérő jelenségekkel), az elől nem tudnak menekülni. Nem kétséges, hogy önmagában a mások jogainak gyakorlása miatti kényelmetlenség nem ok a gyülekezéshez való jog korlátozására. A folyamatos, heteken keresztüli és kifejezetten a lakókörnyezetben, a magánszférát is kikezdő alapjog-gyakorlás azonban igen. Az ilyen rendezvény mások jogainak és szabadságának sérelmével jár, ezért az ilyen rendezvény korlátozható."[7]
Elengedhetetlen, hogy a "mások" személyi köre, mint azok "joga és szabadsága" éppúgy pontosan meghatározott legyen, mint az azokat érő konkrét és aránytalan sérelem. Az olyan esetekben tehát, amikor nincsenek olyan pontosan meghatározott személyek, akiknek valamely - ugyancsak konkrét - alapjog-gyakorlását aránytalan sérelem érte, a Gytv. e fordulata sem alkalmazható.
Ennek ellentmond a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság egy - egyébként a bírósági gyakorlatban a 24/2015. (VII. 7.) AB határozatig nem követett - döntése, amely a rendőrség rendezvény megtartását a közrend és a köznyugalom jelentős sérelme miatt megtiltó határozatát hatályon kívül helyezte. A bíróság szerint a Gytv. 8. § (1) bekezdésen túlmutató megtiltási okra nem lehet megtiltást alapozni. A Gytv. 2. § (3) bekezdés korlátai ugyan feloszlatási okok, azonban a megtiltást nem alapozzák meg.[8] Az utóbbi időben született olyan bírósági döntés, amely a 'mások jogainak és
- 35/36 -
szabadságának' fordulatot - megtiltási okként - a közrenddel kapcsolta össze. Így a bíróság megállapította, hogy a "perbeli esetben a gyülekezéshez való jog gyakorlása mások személyhez fűződő jogaival, emberi méltósághoz való jogával a közrend - ezen belül is a közbiztonság és a köznyugalom - védelméhez fűződő közérdekkel konkurál. A bíróság úgy ítélte meg, hogy jelen esetben a (megelőlegezetten) békés demonstráció is tilalmazható (azaz az adott intézkedés szükséges és arányos), mivel kevésbé korlátozó eszközök nem biztosítják mások jogainak, érdekeinek érvényesítését."[9] A közrendi indokokat korábban a bíróság mintegy mellékesen kapcsolta össze a 'mások jogainak és szabadságának' fordulattal.[10]
A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 17.Kpk.46.018/2015/2. sz. végzésében arra a következtetésre jutott, hogy "pusztán azon az alapon, hogy a rendezvény némileg óhatatlanul zavarná az érintett családi házas övezet lakóinak nyugalmát (még kihangosítás esetén is, ami a bejelentésben még szerepelt, a felülvizsgálati kérelemben azonban már tagadta a kérelmező), nem tiltható meg annak megtartása. Nem tekinthető ugyanis szükségesnek egy demokratikus társadalomban a politikai véleménynyilvánításra irányuló békés gyülekezést pusztán abból az okból megtiltani, hogy a környezetben élők nyugalmát és intimitását csekély mértékben zavarja."[11]
Az Alkotmánybíróság 24/2015. (VII. 7.) AB határozatának indokolásában rámutatott arra, hogy "a Gytv. 8. § (1) bekezdése két tiltó okot nevesít. E két korlát mögött az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével összhangban - a népképviseleti szerv és a bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetéseként - ott áll az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, valamint - a közlekedés más útvonalon nem biztosítható esetkörében - a közlekedés rendjéhez fűződő közérdek."[12] E tétel a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság fent hivatkozott döntésében felállítottal lényegét tekintve azonos. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság Budapest rendőr-főkapitánya 01000/42917-6/2015.ált. számú határozatának felülvizsgálata során hozott 20.Kpk.46.418/2015/2. számú végzésében "kikerülte" a rendőrség által elvégzett alapjogi teszt vizsgálatát,
- 36/37 -
hanem egyszerűen - és kizárólag formalista megközelítéssel - az Alkotmánybíróság fenti tételére alapozta döntését.
Jelenleg nem világos azonban, hogy jogalkalmazói szinten mi következhet az először az Alkotmánybíróság 3/2013. (II. 14.) AB határozatában lefektetett, legutóbb a 30/2015. (X. 15.) AB határozatában is megerősített azon gyakorlatából, miszerint "[a]z Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az alapjog-korlátozásnak ez a tesztje mindenekelőtt a jogalkotót kötelezi, ugyanakkor hatáskörükhöz igazodva a jogalkalmazókkal szemben is alkotmányos követelményt fogalmaz meg. E követelményből - az Alaptörvény 28. cikkére is tekintettel - a bíróságoknak az a kötelezettsége adódik, hogy ha olyan jogszabályt értelmeznek, amely valamely alapjog gyakorlását korlátozza, akkor a jogszabály engedte értelmezési mozgástér keretein belül az érintett alapjog korlátozását kizárólag a szükséges és arányos mértékű beavatkozás szintjére szorítsák."[13] Továbbá: "[a] korlátozás gyakorlásakor azonban a jogalkalmazóknak mindig figyelemmel kell lenniük arra is, hogy az alapjogok korlátozására kizárólag az elérni kívánt céllal arányos módon kerülhet sor alkotmányosan. Az arányosság az elérni kívánt cél és az alapjogi korlátozás súlyának mérlegelését kívánja meg, ami azt is jelenti, hogy minél erősebb érvek szólnak egy alapjog védelme mellett, annál körültekintőbben kell eljárni annak korlátozásakor."[14] Mindezen pedig az sem változtat érdemben, hogy az alapjogi összeütközések feloldásának szabályai hiánya miatt az Alkotmánybíróság a 13/2016. (VII. 18.) és a 14/2016. (VII. 18.) AB határozatában mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet állapított meg, mivel mindkét határozat fenntartotta a korábbi döntéseit.
Nem egyértelmű az sem, hogy az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését a jogalkalmazóknak a gyülekezési joggal összefüggésben miként kell, illetve lehet alkalmazniuk. Két - egymást kizáró - eredményre juthatunk a fenti tétel értelmezése során: vagy kizárólag a megtiltási okok alkalmazása során, azok többletkövetelményeként tekintünk rá, vagy pedig (és álláspontom szerint ez lenne a jogalkotói célnak, továbbá az alapjogi rendszer egésze számára is a kedvezőbb megközelítés) elfogadjuk, hogy mások alapvető jogainak súlyos/aránytalan, és szükségtelen és bizonyosan bekövetkező sérelme nem csak a gyülekezés utólagos korlátozását alapozza meg, hanem preventív jogvédelem lehetőségét is biztosítja. Ellenkező esetben ugyanis a gyülekezők - rendezvényük megkezdéséig egészen biztosan - alapjogi védelemben részesülnek kifejezetten alapjog-sértő célú, vagy bűncselekmény elkövetését megvalósító, illetve arra irányuló demonstrációikhoz, amelyek kizárólag a rendezvény kezdete után oszlathatóak fel, és addig (a rendezvény "élet-szakaszai" miatt) szükségszerűen alapjogsérelemmel járnak.
Sajátos módon vizsgálta egy szabálysértési ügyben is a Fővárosi Törvényszék e fordulat érvényesülését. Kifejtette, hogy "mindkét esetben a mozgás szabadsága állítható szembe a gyülekezési joggal, és így a véleménynyilvánítás szabad gyakorlásának jogával. A meghallgatott tanúk, és a rendőri jelentések is tartalmazzák, hogy 2015.
- 37/38 -
március 02. napján a forgalom nem állt meg, lassult, majd amikor egy-egy sávba álltak fel a tüntetők, lüktetőbbé vált a forgalom. A tömegközlekedést egyik esetben sem akadályozták a tüntetők. A 2015. március 25. napján tartott, a Szabadság híd lezárásával kapcsolatban a bíróság utal arra, hogy Budapest többi hídján az átkelés zavartalan volt. [A Szervező] a bejelentésében is leszögezi, hogy a Szabadság híd jelentéstartalma miatt választották ezt a helyszínt. A bíróság ezért nem látta aránytalanul sérülni mások mozgásszabadságát, mivel a közlekedés más útvonalon megoldható volt, továbbá a tömegközlekedés egy ízben sem került megállításra."[15] E döntés alapján olybá tűnik, mintha a Gytv. 2. § (3) bekezdésének második fordulata a közlekedés más útvonalon nem biztosíthatóságának lenne a mércéje.
Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 17.Kpk.46.018/2015/2. számú végzésében a családi házas övezet lakó nyugalmának, pihenésének és intimitásának zavarását releváns indoknak tekintette ugyan, de nem tekintette elégséges oknak a rendezvény megtiltásához.
A Gytv. eredeti szövege is ismert ugyan közlekedésrendészeti megtiltási okot, de lényegesen tágabb mérlegelést tett lehetővé azzal, hogy tiltani rendelte a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járó rendezvényeket. A gyakorlatban ez a megtiltási ok egyfajta általános közrendi klauzulává vált, vagyis a rendőrség erre hivatkozva tiltotta meg a kockázatosabbnak ítélt rendezvényeket. Sajnos a gyakorlat ezt a megtiltási okot nem töltötte ki megfelelően tartalommal.[16]
A Gytv. 8. § (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy a rendőrség megtiltja a rendezvényt, ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható. Nem igényel különösebb bizonyítást, hogy ennek eldöntése alapvetően szakkérdés.[17] A BMr. szerint azon szolgálati ágak vezetői, "akiknek szakvéleménye szükséges annak eldöntéséhez, hogy a tervezett rendezvény megtartása nem ütközik-e a Törvény valamelyik rendelkezésébe, illetőleg nem szükséges-e a Törvény 8. §-a (1) bekezdésének alkalmazása" a rendezvény megtartásával kapcsolatos szakvéleményeket a lehető legrövidebb időn, de legkésőbb 24 órán belül, írásban közlik a közbiztonsági szerv vezetőjével.[18]
- 38/39 -
A tényállás tisztázása körében felvethető kérdés továbbá, hogy a rendezvényeket önmagukban (egyenként), vagy egymásra tekintettel is kell-e értékelni. Másképp fogalmazva: a rendezvényeknek külön-külön a közlekedésre, vagy éppen a népképviseletei szervekre, illetve bíróságra gyakorolt hatása nem alapozná meg a megtiltást, azonban együttesen - kumulálódó hatásuk miatt - már igen. E körülményt azonban kifejezett törvényi rendelkezés hiányában a rendőrség nem vizsgálhatja.
E megtiltási okkal kapcsolatban sem a rendőrség, sem pedig a bíróságok gyakorlata nem tekinthető töretlennek. A rendőrség például a budapesti Andrássy útra bejelentett rendezvények közül egyeseket tudomásul vett, másokat - teljesen azonos forgalmi adatok alapján - megtiltott.
Egy másik esetben a Tatai Rendőrkapitányság egy rendezvény megtartását megtiltó határozatának indokolásában kifejtette, hogy - ugyan a résztvevők érkezésének körülményeiről a rendőrség nem rendelkezett információval - a bejelentett rendezvény kiindulási pontja gépjárművel a város forgalmas főutcáján keresztül közelíthető meg: "Összefoglalva megállapítható, hogy a rendezvény megtartása súlyosan zavarná a közlekedés rendjét, nagyfokú torlódáshoz vezetne, amely a távolsági és helyi tömegközlekedést is figyelembe véve, rendőri intézkedésekkel sem lenne megszüntethető. A tömegközlekedési közúti járműforgalom ellehetetlenítése nemcsak a város, hanem a kistérség közlekedésére is rendkívül kedvezőtlen hatással lenne, tekintettel az 1. számú főút érintettségére. A közlekedő járművek elterelése más útvonalra nem lehetséges, a közlekedés más útvonalon nem biztosítható. Kijelenthető, hogy a rendezvény megtartásához kapcsolódó társadalmi érdek nem áll arányban az általa okozott nehézségekkel, károkkal."[19]
A bíróság számos döntésében[20] rámutatott már arra, hogy önmagában az a tény, hogy a rendőrség a rendezvényen résztvevők szabadságjogának biztosítása érdekében szakmai okok miatt szükségesnek tartja az adott helyszín lezárását, ami miatt a közúti forgalmat el kell terelni, és a terelő-úton megnövekszik a forgalom, nem eredményezi a közlekedés ellehetetlenülését, csak a közlekedés elnehezülését. Az a körülmény ugyanis, hogy a rendezvény idején és helyszínén forgalom-elterelésekre, adott esetben korlátozásokra, BKV-járatok szüneteltetésére, késésére fog sor kerülni, a gépjárműforgalom lelassul, önmagában nem támasztja alá, hogy a közlekedés más útvonalon nem biztosítható, tekintve, hogy ilyen esetekben a forgalom-korlátozás helye, ideje, a járatok kimaradása előre kiszámítható, előre tervezhető, ami csak a közlekedés elnehezülését igazolja, de annak ellehetetlenülését nem.
Megjegyzendő, hogy e megtiltási okban 2011-ig a bíróság többnyire külön vizsgálódás nélkül is aggálytalannak tekintette a közlekedésbiztonsági szerv "szakvéleményét",[21] azonban éppen a fent hivatkozott eseti döntések alapján úgy tűnik, hogy azt - a megszorító értelmezés eredményeként - mára kiüresítette a bírói gyakorlat, és nemigen
- 39/40 -
képzelhető el olyan rendezvény, amely esetén a közlekedés más útvonalon ne lenne biztosítható.
Korábban két vizsgált esetben[22] is szembesült az ombudsmani gyakorlat azzal, milyen jogalkalmazási nehézségeket okoz annak megítélése, hogy az adott - bejelentéshez kötött - rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztet(het)i-e. A Gytv. ilyen esetben lehetővé teszi a rendezvény megtiltását.
Nyilvánvaló, hogy a népképviseleti szervek, valamint a bíróságok működését közvetlenül érinti és befolyásolja a plenáris és bizottsági ülések, valamint a bírósági tárgyalások zavartalan, nyugodt légkörben történő lebonyolítása, amely szoros kapcsolatban áll az ülésvezetési (tárgyalásvezetési) és rendfenntartási teendők ellátásának eredményességével és hatékonyságával. Alapvető érdek fűződik tehát ahhoz, hogy a népképviseleti szervek, valamint a bíróságok minden alaptalanul zavaró körülmény nélkül tudjanak működni.[23]
A Gytv. a rendezvény népképviseleti szervek működésére gyakorolt zavaró hatását nem általában tilalmazza: csak a működés súlyos megzavarásának lehetősége alapozhatja meg a rendezvény megtiltását. A Gytv. 12. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy "Ha a rendezvény résztvevőinek magatartása a rendezvény törvényességét veszélyezteti, s a rend másként nem állítható helyre, a szervező köteles a rendezvényt feloszlatni". Ebből az is következik, hogy még a tudomásul vett rendezvény esetén sincs lehetőség arra, hogy az bármilyen okból a népképviseleti szerv működését súlyosan megzavarja.
A megzavarás ténye, és annak súlya jobbára nem szabad rendőri mérlegelés tárgya: azt a népképviseleti szervre vagy bíróságra gyakorolt hatás alapján, lehetőleg a működés - tanácskozás - rendjének fenntartásáért felelős (választott) tisztségviselő nyilatkozatának beszerzése után, az ügy összes körülményére figyelemmel kell megállapítani. Az ombudsman szerint ennek megfelelően a népképviseleti szerv vagy bíróság működését súlyosan veszélyeztető magatartás - az eredetileg tudomásul vett rendezvény esetében is - megalapozhatja a rendezvény feloszlatását.[24]
Ki kell emelni, hogy a rendőrségnek a rendezvény bejelentésének tartalmi vizsgálata során mindig érdemben kell vizsgálnia az adott rendezvény népképviseleti szerv vagy bíróság működésére gyakorolt hatását, ennek elmaradása ugyanis a békés gyülekezés jogának gyakorolhatóságával szoros kapcsolatban, a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozhat.[25] Ehhez hasonlóan a
- 40/41 -
rendezvény teljes tartama alatt folyamatosan vizsgálni kell, hogy a gyülekezési jog gyakorlása súlyosan megzavarja-e az említett szervek működését.[26]
A rendőrség korábban meglehetősen csekély érdeklődést mutatott e körülmény tisztázására. Annak ellenére, hogy a BMr. 4. § (5) bekezdése - a Gytv. 8. §-ára figyelemmel - kifejezetten előírja: tájékozódni kell, hogy a bejelentett rendezvény tervezett ideje és helye nem veszélyezteti-e súlyosan népképviseleti szerv, vagy bíróság zavartalan működését.[27]
Budapest Rendőrfőkapitánya 01000/27040-4/2014.ált. számú közigazgatási határozatában - melyet a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 27.Kpk.45.810/2014/2. számú végzésével vizsgált felül - kizárólag a Kúria elnökhelyettesének véleménye alapján tiltotta meg a 2014. június 10-ére, a devizahitel-szerződésekkel kapcsolatos egyes vitás kérdések eldöntésére, Budapesten az V. kerületi Markó utca 25. szám előtti járdaszakaszra bejelentett demonstrációt. Az e végzéssel szemben előterjesztett alkotmányjogi panasz vizsgálata során az Alkotmánybíróság azonban megállapította, hogy kizárólag a bíróság vezető tisztségviselőjének nyilatkozatára nem lehetett volna a döntést alapozni.[28]
E határozat a konkrét megtiltási okkal összefüggésben több olyan megállapítást tartalmaz, amely segítheti a rendőrségi és bírósági jogalkalmazást. Így támpontot ad a tényállás megfelelő tisztázásához, illetve annak eredményéhez képest a közigazgatási döntés indokolásának tartalmára.
Bár az Alkotmánybíróság 24/2015. (VII. 7.) AB határozatának (és azt hivatkozva a 30/2015. (X. 15.) AB határozatának) indokolásában szól arról, hogy "a Gytv. 8. § (1) bekezdése két tiltó okot nevesít",[29] továbbra is úgy vélem, nem kerülhető meg annak tisztázása, hogy zártfajúnak tekinthető-e a megtiltási okok Gytv. 8. § (1) bekezdésében meghatározott felsorolása, vagy az - valamilyen szempontok mentén - bővíthető. E kérdésre a következő három válasz adható: a) a megtiltási okok katalógusa zártfajú, az nem bővíthető; b) a Gytv.-ben meghatározott általános korlátokkal (2. § (3) bekezdés)
- 41/42 -
és a feloszlatási okokkal (14. § (1) bekezdés) bővíthető; c) a nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségek teljesítése megalapozhatja a gyülekezési jog korlátozását.
A gyakorlatban időről időre felvetődik egyes rendezvények tartalmi alapú korlátozásának kérdése. Gyakran hivatkoznak arra a megtiltott rendezvények szervezői, hogy nem valós indokok alapján tiltotta meg a rendőrség a rendezvény megtartását, hanem egyfajta tartalmi vizsgálaton alapuló korlátozás történt. Egyetlen esetben történt nyilvánvalóan, illetve vállaltan tartalmi korlátozás: 2009-ben az ország több pontjára bejelentett Rudolf Hess emlékmenetek megtiltása során.
Figyelemmel arra, hogy a német gyülekezési jogi irodalom egyik központi kérdésköre éppen a neonáci/szélsőjobboldali szervezetek, illetve az ilyen témájú gyülekezések megengedhetősége,[30] célszerű lehet a tartalmi alapú korlátozásokat (betiltás) közelebbről is megvizsgálni.
A rendőrség kezdetben arra hivatkozva tiltotta meg a Rudolf Hessre emlékező rendezvényeket, hogy a közlekedés más útvonalon nem biztosítható. Ezek között volt olyan, ami nyilvánvalóan valótlan indok volt, ugyanis több olyan helyszínen (pl. egy parkban) is erre hivatkozva tiltották meg a rendezvényt, ahol az nem érintette volna sem a közúti, sem a gyalogos közlekedést. A bíróság azonban nem peres eljárásban a megtiltó határozatot teljesen új indok alapján hagyta helyben. A bírósági érvrendszer lényege az volt, hogy a Párizsban 1947. évi február hó 10. napján kelt - az 1947. évi XVIII. törvénnyel becikkelyezett - békeszerződés 4. cikkére, amely szerint Magyarország - amely a Fegyverszüneti Egyezmény értelmében intézkedett magyar területen minden fasiszta jellegű politikai, katonai avagy katonai színezetű szervezetnek, valamint minden olyan szervezetnek feloszlatása iránt, amely az Egyesült Nemzetekkel szemben ellenséges propagandát, ideértve a revizionista propagandát, fejt ki - a jövőben nem engedi meg olyan e fajta szervezeteknek fennállását és működését, amelyeknek célja az, hogy megfossza a népet demokratikus jogaitól. Mindebből pedig azt a következtetést vonta le, hogy a rendezvények - azok fasiszta jellege miatt - e rendelkezésbe, ezen keresztül pedig a közrendbe ütköznek. Mindezek alapján azok megtartásának megtiltására az EJEE 11. cikk (2) bekezdése - amely lehetővé teszi, hogy a
- 42/43 -
gyülekezési jog gyakorlását törvényben meghatározott, olyan korlátozásoknak vessék alá, amelyek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság vagy közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megakadályozása, a közegészség, az erkölcsök, illetőleg mások jogai és szabadságai védelme érdekében szükségesek - alkalmazható. Később ezt az érvrendszert a rendőrség is magáévá tette, és a bíróság egészen 2015-ig - azonos érvrendszerrel - elutasította a megtiltó határozat felülvizsgálata iránti kérelmeket.[31]
A kérdésre eltérő válasz adható az Alaptörvény szólásszabadságot biztosító IX. cikkének az Alaptörvény negyedik módosításával elfogadott új (4) és (5) bekezdése hatálybalépését megelőző, illetve azt követő időszakban. A véleménynyilvánítási szabadság új, az egyén és a közösségek méltóságát védeni hivatott korlátainak meghatározását megelőző időkben a gyülekezési szabadság tartalmi alapú korlátozásának még akkor is hiányzott az alaptörvényi indoka, ha a rendőrség, vagy bíróság a Gytv. 2. § (3) bekezdésének "mások jogai és szabadsága" fordulatára alapozta a döntését. Ezzel szemben a IX. cikk új rendelkezései közvetlenül felhívhatóvá váltak, és - a Gytv. 2. § (3) bekezdésére történő hivatkozás nélkül is - megalapozhatták a rendezvény tartalmi alapú korlátozását.[32]
Ez nem jelenti azt, hogy a gyülekezési jog gyakorlása során szélsőséges, antidemokratikus eszmékkel szemben a rendőrség ne léphetett volna fel korábban. Pl. egy ilyen tüntetésen elhangzó beszédek, az ott megjelenő transzparensek, vagy a rendezvény maga bűncselekményt valósíthat meg, vagy mások jogainak és szabadságának sérelmével járhat, ezért a rendezvényt - annak megkezdését követően - fel kell oszlatni, és a szükségeshez képest az esetleges bűncselekmények elkövetőivel szemben intézkedni is kell.[33] Eddig nem merült fel olyan eset, amikor az előzetes korlátozást a rendőrség arra alapozta volna, hogy - mivel a gyülekezési jog gyakorlása nem csak a részvételt, hanem a szervezési tevékenységeket is magában foglalja - maga a rendezvény nyilvános hirdetése, a résztvevőknek szóló felhívás is a Gytv. 2. § (3) bekezdését sérti, így az érvet sem tette még mérlegre sem a rendes-, sem pedig az alkotmánybírósági gyakorlat.
A hazai joggyakorlat számára mindeddig nem okoztak látható kihívást a diplomáciai képviseletek környezetében tartott demonstrációk.
Ezzel szemben igen élesen vetődött fel a külföldi állam- és kormányfők magyarországi látogatása során a gyülekezési jog, illetve a véleménynyilvánítási szabadság korlátozásának kérdése. 2011. június 24-én és 25-én, Ven Csia-pao kínai kormányfő budapesti látogatása idején, illetve azt megelőzően több helyszínen tibeti zászlókkal véleményt nyilvánítókkal szemben lépett fel a rendőrség. Ebben, és az ehhez hasonló esetekben a rendőrség - arra hivatkozva, hogy a közlekedés más útvonalon nem biztosítható - megtiltotta a bejelentett rendezvényeket, emellett pedig különféle módszerek-
- 43/44 -
kel kívánta megakadályozni, hogy a tiltakozók véleményével a diplomáciai küldöttség szembesülhessen.[34]
A rendezvények megtiltásának álságos volta, valamint a megkérdőjelezhető jogszerűségű rendőri intézkedések rávilágítanak a kérdés súlyosságára. A Gytv. - szemben pl. a VersG közrendvédelmi klauzulájával - közrendvédelmi megtiltási, vagy korlátozási okot nem ismer, így a közrend, vagy közbiztonság közvetlen veszélye[35] sem teszi lehetővé a tiltakozás megtiltását, ezért a szerteágazó német joggyakorlat sem nyújthat számunkra fogódzót.[36] Bizonyos azonban, hogy az általános korlátozásoknak ezekben az esetekben is érvényesülniük kell, vagyis a tiltakozás nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével. Indokolt azonban rámutatni, hogy minden ilyen esetben alapos kockázatelemzésre van szükség. Ennél nehezebben megítélhető körülmény az állami vendég egyéni érzékenysége, amely alapjogvédelmi szempontból csaknem értékelhetetlen.
Az elmúlt néhány évet leszámítva fel sem vetődött a kérdés, hogy a Gytv. 2. § (3) bekezdése szerinti általános korlátok miként érvényesülnek, és hogyan viszonyulnak a 8. § (1) bekezdése szinti megtiltási okokhoz. A bírósági esetjogból - amellett, hogy kitűnik: a rendőrség előszeretettel hivatkozik megtiltási okként is az általános korlátokra - két álláspont látszik kirajzolódni, azonban egyik sem tűnik kizárólagosnak. Olyannyira nem, hogy egy ügyben a felek között vita volt abban, hogy a Gytv. 2. § (3) bekezdésére hivatkozással is korlátozható-e a gyülekezési jog, vagy csak a Gytv. 8. § (1) bekezdésben meghatározott valamely okból.[37]
Az egyik álláspont tehát, hogy a 8. § (1) bekezdésen túlmutató megtiltási okra nem lehet megtiltást alapozni. A korábban már említett győri közigazgatási és munkaügyi bírósági ítélet szerint "A határozatban hivatkozott Gytv. 2.§ (3) bekezdése ugyancsak a gyülekezési jog korlátozását fogalmazza meg, korlátokat állítva a gyülekezési jog gyakorlásának módjára vonatkoztatva. Az ehhez kapcsolódó 14. § (1) bekezdés erre az esetre nézve a rendezvény rendőrségi általi feloszlatását szabályozza jogkövetkezményként. A 2. § (3) bekezdésben szabályozott esetek (bűncselekmény elkövetése vagy arra való felhívás, valamint mások jogainak és szabadságának sérelme) nem a rendezvény megtiltása körében értékelendők, hanem a már gyakorolt gyülekezési jog alapján tartott rendezvény feloszlatását vonhatják maguk után. Ebből következően a kérelmezett tévesen tiltotta meg a rendezvény megtartását a Gytv. 2. § (3) bekezdésére alapítva. Ilyen indokkal történő tiltást a határozatban felhívott nemzetközi szerződések
- 44/45 -
sem tartalmaznak, az indokolásban a kérelmezett is azok gyülekezési jogot biztosító rendelkezéseit hívta fel."[38]
Ez a megközelítés olvasható ki a 24/2015. (VII. 7.) és a 30/2015. (X. 15.) AB határozatokból is. Utóbbi határozat - a német alkotmánybíróság Brokdorf-döntésére hivatkozva - azt is kifejti, hogy "A korlátok sorában a legsúlyosabbnak a gyülekezések előzetes tiltása minősül. Tiltás esetében ugyanis a kifejezésre szánt vélemény nem tud érvényesülni, mivel a gyülekezők nem tarthatják meg a rendezvényüket. Az előzetes tiltás olyan ultima ratio jellegű korlátozás, amely teljes egészében megakadályozza az alapjog érvényesülését. Ebben a tekintetben még a rendezvény feloszlatása is fokozatilag enyhébb korlátozásnak minősül. Éppen ezért egy tudomásul vett rendezvény esetében egy tilalmi ok - a rendezvény törvénysértő megtartása miatt - utólag oszlatási okká válhat, ez a viszony azonban nem fordítható meg: a rendezvény gyakorlása során tapasztalható törvénysértésekre adható szükségképpen reaktív jellegű oszlatási indok nem konvertálható át automatikusan előzetes tilalmi okká. Erre a fokozati különbségre mutatott rá a német Alkotmánybíróság is 1985-ben (l. BVerGE 69, 315), amikor a brokdorfi atomerőmű építése elleni tiltakozás ügyében elvi éllel rögzítette, hogy az előzetes tiltás alkalmazása esetén a közbiztonság közvetlen és magas fokú előrelátható veszélyeztetettségére van szükség. A testület szerint a gyülekezési jog fundamentális jellegére tekintettel az előzetes tiltást szigorú mérce szerint kell megítélni, különösen arra való tekintettel, hogy a tiltás esetleges téves mellőzése utólag az oszlatás révén még korrigálható." Megjegyzendő azonban hogy az Alkotmánybíróság nem vette figyelembe azt a mellékesnek nem tekinthető körülményt, hogy a német gyülekezési szabályozás ismeri a közrendi okból történő megtiltás lehetőségét, és nem ad olyan szűk ok-listát, mint a Gytv.
A hazai joggyakorlatban a gyülekezési szabadság törvényi korlátai a gyakorlatban mára kiüresedtek. A bírói gyakorlat alapján "a közlekedés más útvonalon nem biztosítható" fordulat alapján csaknem kizárt, hogy a rendőrség egy rendezvény megtartását megtiltsa. Az pedig legalábbis bizonytalan, hogy a rendőrség "a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné" fordulat alapján milyen esetben tilthatná meg megalapozottan egy rendezvény megtartását.
Jelenleg - és ezt az Alkotmánybíróság a 13/2016. (VII. 18.) és a 14/2016. (VII. 18.) AB határozat sem orvosolta - nincs olyan alkalmazható mérce, amely a gyülekezési jog és más alapvető jogok összeütközése esetén az alapjogi konfliktust megnyugtatóan foldhatná, mert a szabályt, amit a törvény a kollízió feloldására eredetileg adott (Gytv. 2. § (3) bekezdésének második fordulata), és amelyet korábban a bírósági- és annak nyomán a rendőrségi gyakorlat is éveken keresztül megfelelően és következetesen alkalmazott az alapjogi konfliktusok feloldására, az AB gyakorlata nyomán ilyenként már lehet alkalmazni.
- 45/46 -
Friss határozataiban (13/2016. (VII.18.) AB határozat, 14/2016. (VII.18.) AB határozat) azonban az Alkotmánybíróság észlelte, hogy "a jogalkalmazók a jelenlegi szabályozási környezetben eszköztelenek azon alapvető jogok vagy alkotmányos értékek sérelmének felmerülése esetében, amelyek nem kerültek a Gytv. 8. § (1) bekezdésében kiemelt tilalmi okok szabályozási körébe. Mindazonáltal a hatósági és bírósági jogalkalmazásnak az alapvető jogok egymás közötti kapcsolatának, összeütközésének a konkrét helyzetben való vizsgálatát, összemérését és értékelését is meg kell valósítania. Fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mind a rendőrség, mind pedig a bíróság azért hivatkozott tiltó okként a Gytv. 2. § (3) bekezdésére, mert a jogalkalmazók az előttük fekvő ügyben alapjogi kollíziót ismertek fel."[39] ■
JEGYZETEK
[1] Ez a szabályozási mód olyannyira nem volt helyes, hogy a rendőrség jóval annak hatálybalépését, 2004. május 1-jét követően is a korábbi rendelkezések alapján tiltotta meg a rendezvény megtartását.
[2] ABH 2008, 651.
[3] Az EJEB a véleménynyilvánítási szabadsággal összefüggésben vizsgálta a kérdést a Wingrove v. the United Kingdom (Application no. 17419/90) és az Otto-Preminger-Institut v. Austria (Application no. 13470/87) ügyekben. Bővebben ismerteti: Michael Hamilton - Neil Jarman - Dominic Bryan: Parades, Protests and Policing: A Human Rights Framework. Belfast, Northern Ireland Human Rights Commission, 2001. 33-35.
[4] 55/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 442., 447.
[5] 95/2008. (VII. 3.) AB határozat, ABH 2008, 782., 789-790.
[6] CDL-AD(2010)049 Interim Joint Opinion on the Draft Law on Assemblies of the Republic of Armenia, by the Venice Commission and OSCE/ODIHR §§29-30.
[7] Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 5.Kpk.46.118/2013/7. sz. végzése.
[8] "A határozatban hivatkozott Gytv. 2.§ (3) bekezdése ugyancsak a gyülekezési jog korlátozását fogalmazza meg, korlátokat állítva a gyülekezési jog gyakorlásának módjára vonatkoztatva. Az ehhez kapcsolódó 14.§ (1) bekezdés erre az esetre nézve a rendezvény rendőrségi általi feloszlatását szabályozza jogkövetkezményként. A 2.§ (3) bekezdésben szabályozott esetek (bűncselekmény elkövetése vagy arra való felhívás. valamint mások jogainak és szabadságának sérelme) nem a rendezvény megtiltása körében értékelendők, hanem a már gyakorolt gyülekezési jog alapján tartott rendezvény feloszlatását vonhatják maguk után. Ebből következően a kérelmezett tévesen tiltotta meg a rendezvény megtartását a Gytv. 2.§ (3) bekezdésére alapítva." Kpk.50.025/2014/4.
[9] Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 13.Kpk.45.399/2015/3.
[10] Ld. a Fővárosi Bíróság 27.Kpk.45.004/2010/2. sz. végzést, amely szerint "Az e körben kialakult ítélkezési gyakorlat szerint a közrend védelme - ezen belül is a közbiztonság és a köznyugalom - kiemelkedő társadalmi érdekek, melyek - a többek között a [...] csatlakozásával - engedélyezni kért rendezvény megtartása esetén súlyos fokban sérülhetnek, tekintettel egyrészt arra, hogy a rendezvényen elhangzó beszédek, a résztvevők megjelenése, ruházata, az általuk alkalmazott transzparensek, zászlók a köznyugalmat zavarhatják, másrészt a rendezvényen esetlegesen mások méltóságát sértő kijelentések hangozhatnak el, és így az Alkotmányban rögzített, minden embert megillető emberi méltósághoz való jog sérülhet."
[11] Indokolt megjegyezni, hogy sem a rendőrség, sem pedig a bíróság nem vizsgálta a rendezvény - bejelentésben megjelölttől eltérő, a szervezők nyilvános közléseiből megismerhető - célját.
[12] 24/2015. (VII. 7.) AB határozat [30].
[13] 3/2015. (II. 2.) AB határozat Indokolás [21], legutóbb idézi a 14/2016. (VII. 18.) AB határozat.
[14] Indokolás [23].
[15] 18.Szk.21.482/2015/32. sz. végzés.
[16] A megtiltási ok sajátos értelmezését a Civilek a Békéért mozgalom 2002 őszén, és 2003 koratavaszán szervezett rendezvényeinek megtiltásának példáján bemutatja Csapody Tamás: A gyülekezési jog érvényesülése és közlekedés rendjének aránytalan sérelme. Magyar Jog, 2003/12. 734.
[17] Ennek megfelelően az is előfordult, hogy a bíróság a megtiltó határozat felülvizsgálata iránt indult eljárásban a rendezvény közlekedésre gyakorolt hatását érdemben is vizsgálta. (ld. Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság Kpk.50.487/2008/2. sz. végzése).
[18] BMr. 4. § (3)-(4) bekezdései.
[19] Bővebben: az ombudsman az AJB 6630/2009. számú ügyben készült jelentése.
[20] 27.Kpk.46.202/2011., 27.Kpk.46.204/2011., 27.Kpk.45.385/2011/2.
[21] A teljesség igénye nélkül: Fővárosi Bíróság 20.Kpk.45.509/2010/5.; 20.Kpk.45.376/2010/2.; 20.Kpk.45.962/2011/2.; 20.Kpk.45.963/2011/2.; 20.Kpk.46.156/2011/2.; 20.Kpk.46.203/2011/2.; 20.Kpk.46.249/2011/2.; 20.Kpk.46 250/2011/2.
[22] OBH 3765/2008 és OBH 5593/2008 sz. ügyek.
[23] A népképviseleti szervek maguk jelenítik meg a választópolgárok közösségét, amely népszuverenitását választott képviselői útján vagy közvetlenül népszavazással gyakorolja.
[24] Ld. OBH 5593/2008. jelentés (a rendőrségi és bírósági gyakorlatban hibásan 5593/2013. jelentésként jelenik meg.)
[25] Vö. OBH 3765/2008 számú jelentés.
[26] Bővebben OBH 5593/2008 ügy.
[27] Nem került sor erre sem a Lehet Más a Politika nevű szervezet parlament falára történő lézer-vetítése alkalmával, vagy a Magyar Gárda Fővárosi Bíróság épülete előtti "várakozás" esetében, de 2009. április 14-én, a bizalmatlansági indítványról történő szavazás időpontjában az Országgyűlés közvetlen környékén tartott, megfelelően bejelentett tüntetések alkalmával sem. A Sáska v. Hungary (Application no. 58050/08) ügyben pedig nem voltak megalapozottak az Országgyűlés működésének súlyos megzavarására hivatkozó megtiltó határozatok.
[28] A 30/2015. (X. 15.) AB határozat indoklása ki is emeli, hogy "a BRFK által hivatkozott és követett ombudsmani útmutatás a Kúria képviselője véleményének beszerzését csak példaként említi az ügy összes körülményének a feltárása körében ("lehetőleg a [...] tisztségviselő véleményének beszerzése után" OBH 5593/2008. 4. o.). Az említett útmutatás emellett azt javasolja, hogy a megzavarás tényét "az ügy összes körülményére figyelemmel kell megállapítani." [45]
[29] Indokolás [30].
[30] A teljesség igénye nélkül: Sasa Beljib: Neonazistische Demonstrationen in der aktuellen Rechtsperchung. Deutsches Verwaltungsblatt, 1/2002. 15-22.; Christoph Brüning: Das Grundrecht der Vesammlungsfreiheit in der "Streitbaren Demokratie": Rechtsextremistische Demonstrationen im Streit der Gerichte. Der Staat, 2/2002. 213-243.; Christoph Gusy: Rechtsextreme Versammlungen als Herausforderung an die Rechtspolitik. Juristen Zeitung, 3/2002. 105-114.; Ulrich Battis - Klaus Joachim Grigoleit: Neue Herausforderungen für das Versammlungsrecht? Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 2/2001. 121-129.; Oliver Dörr: Keine Versammlungsfreiheit für Neonazis? Extremistische Demonstrationen als Herausforderung für das geltende Versammlungsrecht. Verwaltungs Archiv, 4/2002. 485-505.; Wolfgang Hoffman-Riem: Deminstrationsfreiheit auch für Rechtsextremisten? Grundsatzüberlegungen zum Gebot rechtsstaatlicher Toleranz. Neue Juristische Wochenschrift, 39/2004. 2777-2782.; Ralf Poscher: Neue Rechtsgrundlagen gegen rechtsextremistische Versammlungen. Neue Juristische Wochenschrift, 19/2005. 1316-1319.; Alfred Dietel: Was tun gegen rechtsextremistische Aufmarsche. Die Polizei, 10/2005. 281-282.; Ulrich Battis - Klaus Joachim Grigoleit: Neue Regelungen für neonazistische Demonstrationen?- Das gesetz zur Änderung des Versammlungsgesetzes und Strafgesetzbuches. Die Polizei, 12/2005. 349-354.; Friedrich Schoch: Die Neuregelung des Versammlungsrechts durch §15 II VersG. Juristische Ausbildung, 1/2006. 27-31.
[31] A teljesség igénye nélkül, csak a legutóbbi ilyen döntések: Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 20.Kpk.46.621/2014/4., 17.Kpk.45.009/2015/2., 20.Kpk.45.277/2015/3., 13.Kpk.45.399/2015/3., 13.Kpk.45.400/2015/5.
[32] Ld. pl. Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 20.Kpk.45.353/2013/2., vagy 20.Kpk.45.394/2015/4. végzéseket.
[33] Hasonlóan pl. Donat Wege: Präventive Versammlungsverbote auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 8/2005. 900-903.
[34] Részletesen bemutatja az állampolgári jogok országgyűlési biztosának AJB-2747/2011. és az AJB-2888/2011. ügyekben készült jelentése.
[35] VersG 15. § (1).
[36] Wilfried Bolewski: Staatsbesuche und Demonstrationsrecht. Deutsches Verwaltungsblatt, 13/2007. 789-798.
[37] 17.Kpk.45.009/2015/2.
[38] Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság Kpk.50.025/2014/4.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens (PPKE JÁK).
Visszaugrás
