A nemzetközi terrorizmus - amely globális[1], és talán korszakos kihívás is egyben - fenyegetést jelent az egész civilizációra. A rengeteg halottat és sérültet követelő 2001 szeptember terrortámadás és az azt követő számos terrorcselekmény, a világ minden pontján megerősítették azt a félelmet, hogy sok és felkészületlen áldozata lesz ezeknek a támadásoknak. Szinte minden biztonsági elemzés arra a következtetésre jutott, hogy további barbár terrortámadások a jövőben is bekövetkezhetnek. Európa már a 2001 szeptember terrortámadások előtt kereste a terrorizmus elleni harc hatékonyabb módozatait. A támadásokat követően az EU sietve megsokszorozta erőfeszítéseit és az Egyesült Államokkal is szorosabb együttműködésre törekedett.
A terrorista fenyegetés dimenziója új. A liberális államok katonai fölényének ellenére sérülékenyek, a sebezhetőségük már a polgáraik számára is nyilvánvaló. A katonai elrettentés nem működik, mert ezek a támadások nem feltétlenül önálló népcsoportoktól erednek. A terrorista csoportok olyan elkövetői csoportokból, illetve önálló merénylőkből állnak, akik - többnyire - különböző országokból származnak. Azokkal a merénylőkkel szemben, akik a halálukat áruba bocsátják, vagy a testüket fegyverként használják, maradnak a büntetőjog általános és egyedi megelőző mechanizmusai (a lelepleződéstől való félelem, a büntetéstől való félelem), amik nem feltétlenül eredményesek ezekkel a személyekkel, csoportokkal szemben. Egyetlen államnak sem szabad védtelen lakosságát kiszolgáltatnia a terrortámadásoknak, és ezáltal zsarolhatóvá válnia. Az elsődleges cél, hogy a terrorcselekményeket már az előkészület idejében felfedezzék, hogy azokat meg tudják akadályozni. A politikai és közigazgatási erőfeszítéseket a védekező mechanizmusokra kell koncentrálni a hatékony megelőzés irányításához. Szükséges biztonsági óvintézkedéseket tenni, hogy a lakosság vészhelyzet esetén a legmagasabb fokú biztonságban legyen.
Az amerikai kormány volt az, amely elsőként beszélt az új védekezési stratégiák szükségességének fejlesztéséről. Az USA akkori elnöke, George W. Bush néhány nappal 2001 szeptember 11. után a következőket mondta: "Ma már tudjuk, hogy kiképzett gyilkosok ezrei terveznek ellenünk támadásokat, és ez a szörnyű tudat másfajta eljárásmódot követel meg tőlünk."[2]
A West Point-i katonai akadémia előtt arra hívta fel a figyelmet, hogy a katonai elrettentés nem elégséges, mert a masszív bosszúval történő fenyegetés az ország és nemzet nélküli terroristákat nem tartja vissza tevékenységüktől. A megelőzés azt jelenti, hogy Amerikának támadnia kell, mielőtt az ellenség támad; védelmi beavatkozásként emlegetik ezt az új nemzeti biztonsági stratégiát. Abból kell kiindulni, hogy az USA az önvédelemhez való jogot a jövőben oly módon fogja felhasználni, hogy saját államainak megelőző védelmét magához ragadja. Ebből következik, hogy a katonai beavatkozás - mint az első öbölháborúban, nem csak az agresszió kibontakozásával következik be, hanem már az előkészületeknél is.
Az új amerikai védelmi stratégiát igazolja a 2003-ban létrehozott és kormányszinten működő Belbiztonsági Minisztérium.[3] Bush elnök a Department of Homeland Security felállítását 50 év óta a legjelentősebb szervezeti változásnak nevezte - ahhoz hasonlította, mint annak idején a Nemzeti Biztonsági Tanács megalapítását. A minisztérium létrehozásával a nemzetközi terrorizmus elleni harcot az USA kormánya egy kormányhatóság hatáskörébe utalta, hatásköre a föderálisan szervezett európai országok belügyminisztériumi hatáskörére emlékeztet.
A közigazgatásban bevezetett reformok mellett, a szeptember 11-i terrortámadás kivizsgálására létrehozott független parlamenti Vizsgálóbizottság[4] zárójelentése[5] - amelyet 2004 július 22-én adtak ki - nemcsak súlyos mulasztásokat és a rendszerben rejlő elégtelenségeket állapított meg a titkosszolgálatoknál, a rendőrségnél és a minisztériumoknál, hanem azt is vázolta, hogy messzemenő reformokra lett volna szükség ahhoz, hogy a hiányos nyomozást, az elégtelen, hiányos együttműködést és az intézményesült vetélkedést a jövőben megakadályozzák, és amelyek annak idején felderíthették volna a 19 öngyilkos merénylőt. A fentieken túlmenően a Bizottság megállapította, hogy a biztonsági intézkedések a levegőben és a vízen sem kielégítőek, az Egyesült Államok minden irányból biztonsági deficittel küzdött és küzd ma is.
A 9/11 Bizottság ajánlotta, hogy hozzanak létre a terrorizmus elleni háborúban a nemzeti felderítésnél olyan igazgatói pozíciót[6], amely kormányszinten működik, és a terrorizmus elleni védekezésre felállított nemzeti központi hivatalhoz tartozik.[7] Ily módon lehetséges lett volna egy intézményben egyesíteni a titkosszolgálati ismereteket a terroriz-
- 185/186 -
mus elleni harc[8] és az operatív tevékenység területén.
A szenátusi bizottság republikánus elnöke[9] a titkosszolgálatokkal kapcsolatos kérdésre elmondta, hogy a vizsgálóbizottság által javasolt újjászervezési intézkedések még nem mennek elég messzire. Ő alapvetően akarta megváltoztatni a biztonsági rendszer felépítését, és közvetlenül szeretett volna beavatkozni a védelmi,- honvédelmi,- igazságszolgáltatási minisztérium, valamint a CIA[10] és az FBI[11] vagyoni helyzetébe is.
Roberts szenátor azt javasolta, hogy a Nemzeti Hírszerzés Igazgatójának kezében központilag kell egyesíteni a legfontosabb hírszerzési feladatokat. Ezen kívül neki kell megkapni a hírszerző szolgálatok személyi és költségvetési kérdéseiben a döntés jogát. Roberts szenátor ezen kívül a CIA 3 legfontosabb részlegét: - a hírszerzés által tudomásra jutott információk beszerzése és értékelése/elemzése, - a fedett nyomozások, valamint a - technikai fejlesztések és kutatások, mint önálló szervezeti egységeket, a mindenkori Nemzeti Hírszerzés Igazgatója helyettesének vezetése alá javasolta rendelni. Ezzel a döntéssel a Pentagon elvesztette befolyását a CIA, az NSA[12] és a műholdas felderítés általi információgyűjtésre vonatkozóan; az Igazságügyi Minisztérium pedig a terrorizmus elleni védekezést, beleértve az FBI hírszerzési főosztályát. Roberts szenátor elképzelései módosították, illetve új hivatalhoz helyezték át az amerikai biztonsági helyzet színterét. A 9/11 Bizottság valamint Pat Roberts szenátor javaslatára 2004 december 17-én Bush elnök aláírta a hírszerzés reformjáról és a terrorizmus megelőzéséről szóló törvényt[13].
A törvény betűje szerint a gyakorlatban 2005 április 22-én megkezdte működését a Nemzeti Hírszerzési Igazgató Hivatala[14], amely alá tartozik -többek között - a Nemzeti Terrorizmuselleni Központ[15] is. A fentiek alapján - egyes mértékadó álláspontok szerint is - kijelenthetjük, hogy az USA Nemzeti Hírszerzési Igazgatója lett bizonyára az Egyesült Államok elnöke után a nyugati világ legbefolyásosabb embere.
Az USA-ban zajló, mélyreható elgondolások a biztonsági helyzet újjászerveződési folyamatában Németországban eddig nem vezettek páratlanul nagy újításokhoz, habár a szövetségi kormány a terrorizmust korszakalkotó kihívásként jelölte meg, és két terjedelmes törvénycsomagban a biztonsági hatóságok jogosultságát kibővítette. 2004 nyarán a szövetségi belügyminiszter[16] a terrorizmus elleni küzdelem jegyében új koncepciót - munkamegosztást - javasolt. A javaslat azt tartalmazta, hogy változtassák meg a szövetségi biztonsági struktúrát és a Szövetségi Bűnügyi Hivatal[17] és a Szövetségi Alkotmányvédelmi Hivatal[18] hatáskörét erősítsék meg a tartományi hatóságok kárára. Ez a tartományi belügyminiszterek heves tiltakozását váltotta ki.
A rendőrségi veszélyelhárítás mellett a civil- és katasztrófavédelem óvja a lakosságot a természeti katasztrófáktól, szerencsétlenségektől, továbbá a katonai konfliktusokból és terroristatámadásokból eredő veszélyektől. Németországban ez a hatáskör szövetségi (Bundesrepublik) illetve szövetségi állami (Bundesland) és közösségi szinten kerül felosztásra, mivel a katasztrófa- és civilvédelem esetében tradicionálisan kettősségről beszélhetünk. Annak tudatában, hogy a vertikálisan tagolt, civil veszélyelhárítás elsősorban tiszteletbeliségen és önkéntességen nyugvó biztonsági rendszer, Németország már nagyon korán elkezdte támogatni szövetségi államait és kisközösségeit. Ez érvényes a kiterjesztett katasztrófavédelem finanszírozására, a technikai hálózat kiépítésére és biztosítására, valamint a Bundeswehr bevetésére szükség- illetve katasztrófahelyzet esetén. Köztudomású, hogy ebben az időszakban sem a civil-, sem a katasztrófavédelem nem volt abban a helyzetben, hogy egy 2001 szeptember 11-eihez hasonló szintű támadásra reagálni tudjon.
Németország számára nagy jelentőséggel bírt, hogy az amerikai kormány a Belbiztonsági Minisztérium létrehozásával originer hatáskört rendelt a civil biztonsági gondoskodásnak (katasztrófavédelem, polgári védelem - bele értve az ABC-fegyverekkel[19] történő merényletek elleni védelmet is) és biztosította az ehhez szükséges vezetési és döntési struktúrák kialakítását. Németországban viszont hiányzott ez a fajta civil biztonság, veszélyhelyzetekben - a helyi természeti katasztrófáktól a szokásos baleseteken át, amelyekért a vidékek és a községek illetékesek -, az elmúlt évekig egy központi szervezet működött.
A szövetségi és tartományi belügyminiszterek által 2003-ban elfogadott koncepció az "Új stratégia a lakosság védelme érdekében" elnevezéssel kezdetét vette a hiányosságok felszámolása. A Szövetségi Hivatalhoz[20] rendelték a civilek védelmét, a katasztrófavédelmet, az adatok biztonságát és távközlését, valamint a járványellenőrzést is. Az akkori belügyminiszter - Otto Schily[21] - már 2004 júliusában deklarálta, hogy a kiélezett biztonsági helyzet láttán, és különösen a 2004 májusi madridi terrortámadás után a lakosság védelmét továbbra is fejleszteni kell. Ez akkor főleg a terrorellenes intézkedésekben, valamint a terrortámadások esetleges sérültjeinek mihamarabbi ellátásának megtervezésében merült ki.
- 186/187 -
A nemzetközi terrorizmus egyaránt veszélyezteti a belső és a külső biztonságot. Az EU országok biztonsági szervei nem ismerik - nem ismerhetik -sem a származásukat, identitásukat, pontos számukat, sem a tartózkodási helyét a több ezer iszlám terroristának. A belső biztonság érdekében a megelőző védelmi intézkedések végrehajtása sokkal nehezebb úgy, hogy az elkövetők ismeretlenek. Az Európai Unió országainak hiányzott a tapasztalata és a szakértelme a nemzetközi terrorizmus elleni harcban.[22] A terroristák a "hadműveleti területeken" és a barátságos államokban is támaszpontokat, bázisokat tartanak fenn. Különösen nagy probléma a nehézkes információáramlás a biztonsági és hírszerző szolgálatok között. Ez Németországban hatványozottan jelentkezett, nem utolsó sorban azért, mert a hatalom ellenőrzés céljából föderális struktúrát hoztak létre a rendőri államvédelem és hírszerző szolgálatok esetében. Ez különösen nehezítette az ún. egynemű biztonsági szövetség létrejöttét.
A tapasztalatok azt mutatják, hogy az információhiány hátterében megemlíthető az információtárolás, másik biztonsági szervezet által tárolt személyes adathoz való hozzáférés problematikája, adatok átadása, a biztonsági szervezetek közötti nehézkes kapcsolat, a szervezetek közötti rivalizálás. A fentiek elkerülhetetlen következményei a horizontális és vertikális információszállítási hiány, az elemző-értékelő munka hibái, hiányos vagy hibás helyzetjelentések, a nem megfelelő prevenció, és mindezek következményeként elkövetett hibák a nyílt rendőrségi nyomozásokban, büntetőeljárásokban.
A világon szinte teljesen egyedülálló módon a német államvédelmi és alkotmányvédelmi feladatok strukturális és hatásköri elválasztása azt eredményezte, hogy egyik hivatalban sem kaptak az ott dolgozók összképet a rendelkezésre álló információkból, mivel a részinformációk jelentős mértékben nem váltak ismertté. Sokszor ezek az információk nem is kerültek tárolásra, nem helyezték el szövetségi adatbázisokban, vagy más online biztonsági archívumokban, így más szervezetek eljárása esetén ezek nem váltak elérhetővé. Előfordult olyan eset, hogy több biztonsági szervezet adatokat dolgozott fel ugyanazon terroristagyanús személyekről vagy esetekről, egymással viszont nem kommunikáltak, így egyik szervezet sem ismerte fel az esetleges veszély lehetőségét. Ezek a gyenge pontok a föderálisan osztott állambiztonsági hivatalok, nemzeti irodák és nemzetközi államvédelmi hivatalok és hírszerző szolgálatok munkáját, együttműködését és a külföldi partnerekkel való közös munkát is érintették. A sikeres és preventív állambiztonsági munka titka abban rejlik, hogy a rengeteg egyedi információt, amely különböző irodák asztalán fekszik, egy helyre kell csoportosítani, majd rendezni és végül értékelni kell. Az apró mozaikkövek egy helyre csoportosítása megbízható helyzetképet eredményez, lehetővé teszi a nyomozás megindítását és javítja a megelőzés lehetőségét.
Németország tartományi államai arra törekszenek, hogy a lakosság védelmének rendszerét tartósan javítsák. Megalapozottak azonban azok a kételyek, hogy vajon a nemzetközi terrorizmusból fakadó globális fenyegetettség korában, amely veszély nagyszámú ártatlan emberre irányul, és amelyet még tömegpusztító fegyverek fenyegetése sem akadályoz meg, a megfelelő védelmi intézkedések intenzívebbé tételével siker érhető-e el. A terrorista hadviselés újabb formáinak megjelenésével Németországban is - csakúgy, mint az Egyesült Államokban - új, nem hagyományos, kooperatív biztonsági stratégiákra van szükség. Ha csak arra gondolunk, hogy a föderalizmus a német alaptörvényben került meghatározásra - annak érdekében, hogy a fiatal demokráciát belülről és kívülről egyaránt védje -, a szövetségi államok reakciója arra nézve, hogy az állam bizonyos kompetenciákat magához ragadjon, kevéssé meggyőző. A központi állami biztonsági szolgálatok megerősítésének igénye sokkal inkább a kívülről érkező fenyegetettségekre adott reakció.
Az Egyesült Államokban a föderális struktúra megváltoztatásához egyértelműen egy tragédia adott erőt. Egyre inkább elfogadottá válik a felfogás, hogy föderális államszervezetben is a terrorizmus elleni harc intenzívebbé tételéhez a vezérlő és irányító hatáskörök átcsoportosítása szükséges a központi állami hivatalokba. Ezt a felismerési szintet még nem érte el a német tárgyalási folyamat. A globális terrorista hálózatnak intenzív információcserére kell számítania a nemzeti és nemzetközi biztonsági irodák között. Ekkor van esélye bárkinek is az ellenük való sikeres fellépésre. Az ilyen együttműködés akkor megfelelő, ha az információk elektronikusan rögzítésre kerülnek, nemzeti adatszolgáltatóknál online elérhetőek, vagy ha egy közös adatbank kerül létrehozásra. Ez érvényes a német biztonsági irodák együttműködésére is.
Az a cél, hogy a titkosszolgálati/biztonsági törvényekben az adatvédelmi szabályozást úgy változtassák meg, hogy nemzetközi/iszlám terrorista cselekmények esetén rögzíteni lehessen az adatokat, és hogy törvényesen létrehozható legyen közös adatbank a terrorizmussal foglalkozó szervezetek számára. A német föderális biztonsági rendszer felépítése nem csak szigorúan bel- és külföldi védelemre osztható fel, hanem fegyveres harcok során bekövetkezett károk és békeidőben történt katasztrófák esetén történő lakosságvédelemre is. Bár jelenleg idegen állam katonai támadása már nem
- 187/188 -
lehetséges, újabb, a terrorizmusnak "köszönhető" fenyegetettség nagyon is valós.
Azt kétséget kizáróan leszögezhetjük, hogy nem létezik egyértelmű és mindenki által elfogadott meghatározás a terrorizmusra. Ez nagymértékben megnehezíti a terrorizmusról és annak elhárításáról folyó vitát. A terrorizmus nem új keletű jelenség, de az elmúlt évtizedekben a terrorizmus új formákban jelent meg - mint pl. cyberterrorizmus -, a terroristahálózatok struktúrájukat, eszközeiket és finanszírozásukat tekintve összetettebbé váltak, és ezzel a terrorfenyegetés is összetettebb lett.
A terrorizmus elleni küzdelem mindig is a tagállamok hatáskörébe tartozott és a szokásos bűnüldöző tevékenység részét képezte, de 2011. 09. 11., valamint a madridi és a londoni merényletek alapvető változást hoztak a terrorizmus jelenségének felfogásában, valamint a terrorizmus elleni küzdelemben használt módszerekben és eszközökben. Az említett merényletek óta a terrorizmus nem csupán a tagállamok nemzetbiztonságát, hanem az Európai Unió egészének biztonságát érintő problémává vált, így a megoldása más jogi keretet kíván, mint korábban. Számos intézményi, szervezésbeli, törvényi változtatás ajánlatos a nemzetközi/iszlám terroristák megfigyelésének javításához, az ellenük való harchoz, azért, hogy az EU és a tagállamok meg tudják védeni a lakosságot.
A nemzetközi terrorizmussal való szembesülést minden szinten meg kell tenni és fenn kell tartani. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a katonai és rendőri vezetés nem elegendő, hogy megnyerje ezt a harcot. Ezért a nemzeti és nemzetközi politikát arra kell irányítani, hogy fokozza a szellemipolitikai konfrontációt a nemzetközi terrorizmussal szemben, és globális célként elérjék a támogatók elválasztását a terroristák kemény magjától.
Félő, hogy a következő évtizedben sok ember lehet áldozata a jelenleg még elképzelhetetlen terrortámadásoknak. De még most, a veszély időszakában is szükséges, hogy a jogállamiság hű maradjon valódi elveihez. Az erős és stabil jogállamot az jellemzi, hogy a brutális terrortámadásokra megfelelően, arányosan válaszol. A túlreagálástól is mentesülnünk kell. A terroristák célja ugyanis olyan erőszakspirál megindítása, aminek a végén a terrorszervezet önkénye mint "jogos önvédelmi intézkedés" álljon az állítólagos agresszív expanziós politikával szemben - ezzel indokolva a brutalitást, az önkényeskedést.
Következtetésként azt is kijelenthetjük, hogy a nemzetközi együttműködés elengedhetetlen a terroristák pénzügyi, logisztikai és műveleti bázisaiktól való megfosztásához - ezzel együtt a terrorcsoportok hatékony visszaszorításához. ■
JEGYZETEK
[1] Lásd részletesebben: Gál István László: A pénzmosás mint globális gazdasági és büntetőjogi kihívás. Belügyi Szemle 2005. 6. sz. 89-108. o., valamint Gál István László: A gazdasági bűnözés a bűnügyi statisztika tükrében. Rendészeti Szemle 2008. 3. sz. 29-44. o.
[2] http://www.northcom.mil/about/history_education/education.html (2011. szeptember 18.)
[3] Department of Homeland Security - DHS
[4] Ismertebb nevén: 9/11 Commission
[5] 9/11 Commission Report
[6] Nemzeti Hírszerzési Igazgató - Director of National Intelligence (DNI). Jelenleg James R. Clapper nyá. altábornagy
[7] Nemzeti Terrorizmusellenes Központ - National Counterterrorism Center (NCTC)
[8] Gál István László: A XXI. század új bűncselekménytípusa: a terrorizmus finanszírozása. Rendészeti Szemle 2009. 6. sz. 61. o., illetve: Gál István László: A pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása az új magyar büntetőjogban. Belügyi Szemle 2013. 6. sz. 26-56. o.
[9] Senator Pat Roberts
[10] CIA - Central Intelligence Agency - Központi Hírszerző Ügynökség
[11] FBI - Federal Bureau of Investigation - Szövetségi Nyomozó Iroda
[12] NSA - National Security Agency - Nemzetbiztonsági Ügynökség
[13] IRTPA - Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004 (http://www.dni.gov/index.php/about/history 2014 június 10.)
[14] Office of Director of National Intelligence
[15] National Counterterrorism Center
[16] Otto Schily
[17] BKA - Bundeskriminalamt
[18] BfV - Bundesamt für Verfassungsschutz
[19] Atomic, Biologocal and Chemical Weapons - Atom, Biológiai és Vegyi fegyverek
[20] BBK
[21] 1998 október 27-től 2005 november 22-ig töltötte be a posztot, SPD színekben
[22] Gál István László: A pénzmosás elleni küzdelem régi és új irányai a nemzetközi jogban és az EU-jogban Európai Jog 2007. 1. sz. 23. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi adjunktus, NKE Nemzetbiztonsági Intézet.
Visszaugrás
