A rendszerváltozás egyik fontos eredménye volt a kelet-közép-európai országokban az ombudsmani hivatalok létrejötte azzal a céllal, hogy az újonnan alakuló demokráciák értékeit megóvják. Ezt az értékrendszert azonban nem csupán a mindenkori nemzeti alkotmányok fektetik le, hanem azok a folyamatosan létrejövő, emberi jogi tárgyú regionális és nemzetközi egyezmények, amelyek ratifikációjával az egyes államok kötelezettséget vállalnak az azokban foglalt közös vívmányok, így az emberi jogok védelmére és előmozdítására.[1] Ezért az ombudsmani intézményeknek az alapvető alkotmányos jogok érvényesülésének előmozdításán túl figyelemmel kell lenniük ezeknek az egyetemes értékeknek a megóvására is.
A magyar ombudsmani intézményrendszer húszéves történetében 2011 sorsdöntő év - két okból kifolyólag is. Egyrészt megszületett a politikai döntés arra nézve, hogy a korábbi tagolt, négy szakombudsmani hivatalból álló intézményrendszer megszűnik, és helyét az alapvető jogok biztosának hivatala veszi át, amely az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja; az adatvédelmi biztos hivatala pedig - jelen állás szerint - Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságként folytatja munkáját. A másik változást az jelenti, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hivatala bekerült a Nemzeti Emberi Jogi Intézmények (NEJI-k) közé, amellyel jelentős kötelezettségeket vállalt.
Jelen tanulmány célja ez utóbbi, akkreditációs folyamat bemutatása és az azzal járó változások értékelése. Ennek keretében a következő kérdésre keresem a választ: mi szükséges ahhoz, hogy a visszásságokat vizsgáló reaktív szerepfelfogású ombudsmant a gyakorlatban is az emberi jogokat védelmező proaktív ombudsman váltsa fel?
A jogvédő szerep betöltése több tényezőtől függ. Kiindulópontnak az tekinthető, hogy az adott ombudsmani hivatalt a jogalkotó a létrehozás időpontjában milyen feladat- és hatáskörökkel ruházta fel. Az intézmény jellegéből adódóan azonban a jogszabályi rendelkezéseken túl a biztos szerepfelfogása is hatással van az intézmény profiljára, amely ezért idővel változhat. A külföldi szakirodalom alapján[2] alapvetően két ombudsmantípus különböztethető meg: a klasszikus ombudsman és az emberi jogi ombudsman.
A svéd gyökerű klasszikus ombudsmani intézmény elsődleges feladata az állampolgárok panaszai alapján a közigazgatás hibáinak feltárása, valamint olyan ajánlások megfogalmazása, amelyeknek a célja a közigazgatás javítása. Az ombudsmani ajánlást az adott közigazgatási szerv nem köteles elfogadni, de válaszadási kötelezettsége fennáll. Az ombudsman az általa feltárt visszásságokról évente beszámol a parlamentnek. Ez a típusú jogvédő tevékenység tehát elsősorban a nyilvánosság erejére alapoz, kényszerítő eszközöket nem alkalmazhat. Ilyen modellt találunk - többek között - Belgiumban[3], Dániában[4], Írországban[5], Hollandiában[6], Norvégiában[7]; továbbá az Európai Ombudsman[8] is e körbe sorolható. Azokban az országokban, ahol ilyen, kizárólag a közigazgatást ellenőrző modell működik, egy másik intézmény, jellemzően NEJI látja el az emberi jogok - igazságszolgáltatáson kívüli - védelmét.[9]
Az ilyen típusú ombudsmanok amellett, hogy a közigazgatás működését ellenőrzik, további olyan hatáskörökkel rendelkeznek, amelyek lehetővé teszik számukra az emberi jogok szélesebb körű védelmét. Az emberi jogi jelző ombudsmanokra vonatkozó kontextusban azonban különösnek hat. Egyrészt az ombudsmani típusú jogvédelmi mechanizmus elsődlegesen alkotmányjogi, azon belül is alapjogi témakör[10], minden bizonnyal ezt hivatott jelölni az újonnan létrejövő magyar intézmény (alapvető jogok biztosa) elnevezése is. Másrészt az egyes ombudsmanok gyakorlatát tekintve ajánlásaik elsősorban a nemzeti alkotmányokban rögzített alapvető jogok és szabadságok védelmére irányulnak anélkül, hogy kifejezetten a nemzetközi jogi egyezményekben deklarált emberi jogok[11] megsértésére reagálnának. Linda C. Reif úgy véli, hogy az ombudsman típusú intézmények joggyakorlatában nem szükséges kifejezett utalás valamely nemzetközi egyezményben nevesített emberi jogra, mert hatáskörük azokra is kiterjed.[12] Ezt a szerző azzal indokolja, hogy a nemzetközi jogban gyökerező emberi jogok mind a monista felfogású jogrendszerekben, ahol a nemzetközi jogi normák automatikusan a belső jog részét képezik, mind pedig a dualista típusú rendszerekben, amelyekben a nemzetközi jogi rendelkezések valamely állami aktus eredményeként válnak közvetlenül alkalmazhatóvá, végső soron a belső jogrend részévé lesznek. Emellett azt is indokul hozza fel Reif, hogy gyakran szinte teljes tartalmi átfedés van a nemzeti alkotmányokban rögzített alapjogok és a nemzetközi egyezményekben deklarált emberi jogok között. Álláspontom szerint azonban nem hagyható figyelmen kívül a köztük lévő különbség. A különbségtétel alapjául elsősorban az szolgál, hogy a kétféle jogcsoport eltérő jogforrásokból származik, amelyből - többek között - az következik, hogy azokhoz különböző jogvédelmi mechanizmusok kapcsolódnak. Az ombudsmani gyakorlatban ez azt jelenti, hogy az emberi jogi ombudsmanoknak egyrészt kifejezetten fel kell hívniuk a hozzájuk forduló panaszosok figyelmét a rendelkezésükre álló egyéb, regionális vagy nemzetközi jogvédelmi mechanizmusokra, másrészt beszámolójukban valamely hatóság visszás tevékenységének megállapításán túl jelezniük kell azt is, ha a jogsértő magatartás egyúttal az állam valamely nemzetközi kötelezettségvállalásának megszegését is jelenti.
A magyar országgyűlési biztosok alkotmányos rendeltetésük és joggyakorlatuk alapján emberi jogi modellű intézménytípusnak tekinthetők. Alapjogi visszásságokat feltáró vizsgálatukon túl lehetséges intézkedéseik közé tartozik, hogy az Alkotmánybírósághoz fordulhatnak, ügyészi óvás benyújtását kezdeményezhetik, valamint jogalkotási javaslatot tehetnek. Ezek a hatáskörök túlmutatnak a klasszikus ombudsmani modell tisztán közigazgatási visszásságokat vizsgáló tevékenységén. Ugyanakkor vannak olyan, az emberi jogi modellre jellemző tevékenységek, amelyeket a magyar ombudsmanok ez ideig nem, vagy csak részben láttak el. Idetartozik az emberi jogi ismereteket fejlesztő, széles körű jogtudatosítás, az emberi jogi tárgyú kutató- és elemző tevékenység, továbbá az emberi jogok helyzetét taglaló általános jelentések elkészítése a parlament, illetve a nemzetközi emberi jogi jogvédő mechanizmusok számára. Elméletben a panaszkezelő és az emberi jogok védelmét célzó proaktív szerep összeegyeztethető - ezt példázza a NEJI-k működése világszerte. Az alapvető jogok biztosának is lehetősége van arra, hogy túllépjen alapjogvédelmi szerepvállalásán, és mandátumát a fenti emberi jogi jogvédő funkciókkal bővítse. Jóllehet, az elkészült új jogi szabályozás nem írja ezt elő számára[13], 2011 májusában az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hivatalát - kérelmére - Nemzeti Emberi Jogi Intézményként akkreditálták. Az ombudsmani hivatal tehát felismerte a saját potenciáljában rejlő lehetőségeket[14], és jelentős nemzetközi kötelezettségeket vállalt.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
