Valamely állami szerv létrehozása, jogállásának meghatározása előtt először azt kell eldönteni, hogy mire is rendeljük az adott intézményt. A hatáskör-telepítés előtt tehát elengedhetetlen az elérendő célok meghatározása. Magyarország Alaptörvénye (továbbiakban: Alaptv.) ezt a legeklatánsabban úgy fejezi ki, hogy az Országgyűléstől a Kormányon át egészen az alapvető jogok biztosáig valamennyi állami szerv esetében az első helyen feladatellátásuk anyagi jogi alapját határozza meg. Nincs ez másként az Alaptv. 29. cikkének (1) bekezdésénél sem, amely szerint az ügyészség az igazságszolgáltatás közreműködőjeként mint közvádló az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője. Az ügyészség üldözi a bűncselekményeket, fellép más jogsértő cselekményekkel és mulasztásokkal szemben, valamint elősegíti a jogellenes cselekmények megelőzését. Ha csak az első bekezdést vizsgálnánk, azt is mondhatnánk, hogy az ügyészség feladata, létének alapja az állami büntetőigény (érdek) érvényesítése és egyfajta nehezen definiálható jogvédő szerep ellátása. Az Alaptv. egyéb rendelkezései azonban némileg árnyalják ezt a kettős feladatkört. Az Alaptv. 29. cikkének (2) bekezdése, amely az előző bekezdést részletezi, ugyanis nemcsak az állami érdekek biztosítását konkretizálja, de a jogvédő szerepet közérdekvédelemként határozza meg. Az állam- és közérdekvédelem mellett azonban az Alaptv. I. cikk (1) bekezdése úgy szól, hogy az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvetői jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége. Az Alaptv. rendelkezéseinek egyszerű, nyelvtani értelmezése tehát arra vezetne minket, hogy az ügyészség hármas szerepet tölt be: állami érdeket érvényesít, óvja a közérdeket, illetőleg védi és biztosítja az alapvető jogokat. Ha a jogforrási szint lépcsőin egyet lépünk és az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvényt (Ütv.) is megvizsgáljuk, láthatjuk, hogy sarkalatos normánk az Ütv. 1. § (1) és (2) bekezdéseiben az állam büntetőigényét és a közérdekvédelmet önállóan nevesíti, de az alapvető jogok védelméről expressis verbis nem szól.
Az alkotmányozás idején és azt követően is éles vita bontakozott ki arról, hogy miben és mennyiben hozott újat az Alaptv. az ügyészség szempontjából. Kevés szó esett azonban arról, hogy sikerült-e egységes elv mentén megalkotni az ügyészségi feladatellátás anyagi jogi alapját. Felmerül tehát a kérdés, hogy amikor az ügyész a tárgyalóteremben a vádat ismerteti vagy pert indít a nagykorú gondnokság alá helyezése érdekében, esetleg felhívást intéz egy közigazgatási szervhez, akkor valójában az állam-, a közérdeket, vagy az alapvető jogok érvényesülését, esetleg mindhármat egyszerre biztosítja? Más oldalról közelítve meg a problémát, vajon az Alaptv. megalkotásakor a jogalkotó előbb az ügyészség államszervezetbeli helyét határozta meg, majd hatásköröket rendelt hozzá, vagy esetleg a folyamat fordítva zajlott le, és a már meglévő ügyészi funkciókhoz igazította az Országgyűlés a jogintézményt? Úgy vélem, hogy a jogalkotó az utóbbi megoldást választotta és ezzel koherenciazavart okozott. Ennek következtében az ügyészség a közérdek őreként olyan területeken avatkozik be, amelyek kizárólag a személyek vegytiszta magánjogi viszonyaként írhatók le, avagy az ügyészség egyes esetekben az alapvető jogok megóvását a közérdekre hivatkozva látja el. Ugyanakkor a hatáskörök felülvizsgálatának hiányában az ügyészség olyan funkciókat is ellát, amelyeket más intézmények is hatékonyan el tudnának, illetve már most is el tudnak végezni, ami a szubszidiaritás elvének sérelmét jelenti.
Anélkül, hogy hosszas jogtörténeti és összehasonlító jogi elemzésbe fognék, első helyen mindenképpen utalnom kell a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényre (Alkotmány), valamint az Európa Tanácsnak az ügyészség hatásköreivel, azon belül is a büntetőjogon kívüli feladataival foglalkozó dokumentumaira.
Az Alkotmány 51. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről. Az Alkotmány 51. § (2) és (3) bekezdései ezt tovább konkretizálva az ügyészség feladatait a büntetőjoghoz, valamint a törvényesség védelméhez kapcsolták. Az Alkotmány tehát az ügyészség büntetőjogi tevékenységét nem az állami érdek érvényesítéseként aposztrofálta, illetőleg a jogvédelmi (törvényességi) funkcióját nem azonosította a közérdekvédelem kategóriájával. Az Alkotmány 8. §-a is szólt emellett - ha nem is expressis verbis, de - az ügyészség jogvédelmi funkciójáról, mivel az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvetői
- 77/78 -
jogait a Magyar Köztársaság elismerte, tiszteletben tartásuk és védelmük pedig az állam elsőrendű kötelessége volt. A Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (régi Ütv.) bevezető szakaszai alapvetően megegyeztek az Alkotmánnyal, így azokra e helyütt részletesebben nem térnék ki.
Az Európa Tanács és háttérintézményei, különösen a Velencei Bizottság az utóbbi közel másfél évtizedben kiemelt figyelmet fordítottak az ügyészség büntetőjogi és azon kívüli tevékenységére. Mindamellett, hogy a Velencei Bizottság több részes állam vonatkozásában is egyedileg vizsgálta az ügyészség jogállásának, szervezetének és működésének a szabályozását,[1] az egyes ajánlások és vélemények a legfőbb alapelveket is megfogalmazták. Magyar vonatkozására is figyelemmel kiemelendő azonban az Európai Legfőbb Ügyészek 2005-ben, Budapesten megrendezett hatodik konferenciájára készített összefoglaló, amely az ülések megkezdése előtt az érintett tagállamoknak kiküldött kérdőívre adott válaszok rendszerezéséből készült.[2]
A magyar nyelven is közölt munka szerint az ügyészek büntetőjogon kívüli tevékenységének anyagi alapjait tekintve három, jól elkülöníthető szempontot találunk az egyes tagállamok válaszaiban (ezek a válaszok nem feltétlenül kizárólagosan jelennek meg az egyes tagállamok szabályozásában, inkább az egyes jogosultságfajtákhoz köthetők). Az intézkedési jogalapok közül a leginkább egyértelmű az állam érdekeire hivatkozás. Ez akkor jelenik meg, ha a tagország ügyészsége kifejezett felhatalmazással bír az állam - elsősorban vagyoni természetű - igényeinek érvényesítésére. A másik jellemző, általános hivatkozási alap az ügyészek büntetőjogon kívüli hatáskörei esetében a közérdek védelmezése. Ez utóbbi a kérdőívre adott válaszok szerint többféle jelentéssel jelenik meg az ügyészek tevékenységére vonatkozó szabályokban. Egyes esetekben a közérdek védelmezése a törvényesség szinonimája. Eszerint az ügyésznek akkor kell beavatkoznia valamilyen magánjogi vagy közigazgatási jogi eljárásba, ha abban az ország törvényeit jelentős mértékben megsértették, így például törvénysértő közigazgatási döntés születik, semmis szerződést kötnek az egyébként magánfelek vagy a bírósági döntés súlyos törvénysértést tartalmaz, amely nem maradhat orvosolatlanul. Más esetekben a közérdek védelmezése közelebb áll az emberi jogok védelméhez, e jogalappal magyarázzák az ügyészek beavatkozását bizonyos elkülönült társadalmi csoportok esetében. Ez utóbbi esetkör bizonyos ügyészségek esetén nevesítve jelenik meg, azaz az ügyésznek akkor - és csak akkor - biztosítanak beavatkozási lehetőséget, ha valamilyen társadalmilag jól körülhatárolható, hátrányos helyzetű csoport jogainak, elsősorban emberi jogainak megóvása érdekében erre feltétlenül szükség van. Nyomatékkal kell kiemelni azt a körülményt, hogy egyes tagállamok ügyészségei esetében az ügyészek büntetőjogon kívüli tevékenységének jogalapja, illetve ennek jogcímei egymás mellett is megjelennek. Az állam érdekeinek védelmezése, illetve a közérdek védelmezése párhuzamosan jelen van több állam esetében.[3]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
