A normatív aktus vagy jogi norma kifejezés alatt rendszerint és elsődlegesen a jogszabályokat értjük. Jogrendszerünk azonban ezeken túlmenően is számos normatív aktust ismer, amelyek fontos joghatásokat váltanak ki, sőt egyes esetekben még a jogszabályoknál is nagyobb gyakorlati szerepük van. Különösen így van ez a közigazgatás intézményrendszerén belül, ennek ellenére e normák nem állnak a közigazgatási jogi érdeklődés homlokterében.
Jó példa erre a köztestületi jog terrénuma, ahol a törvényalkotó csupán a köztestületi működés keretfeltételeit szabályozza, ezen túl széles normaalkotási jogkört biztosít a köztestületek részére, amelyek így saját maguk határozhatják meg a működésükre, tevékenységükre irányadó szabályokat. E normák pedig meghatározó jelentőséggel bírnak a köztestületek közfeladatainak ellátása során, és akár közhatalmi aktusok alapjául is szolgálhatnak. Mindezek ellenére a köztestületi normák jogforrási rendben való elhelyezkedése és jogi természete korántsem tisztázott, ami különösen akkor jelent problémát, ha egy közigazgatási bíró "találkozik" egy ilyen normával alkalmazandó jogként vagy felülvizsgálandó aktusként.
Tanulmányomban a köztestületi normák jogi természetének meghatározására, és ennek fényében azok jogrendszerbeli elhelyezésére teszek kísérletet. Jogi természet alatt azon absztrakt normatani és jogi jellemzőket értem, amelyek a köztestületi normák által kifejtett joghatások szempontjából relevánsak, mint például a címzetti kör, a szabályozási tárgykör, az érvényességi kritériumok, a hatály és az alkalmazhatóság stb. Ezt követően mindezen elméleti jellemzők fényében megvizsgálom, hogy a köztestületi normák milyen szerepet tölthetnek be a közigazgatási perekben, valamint hogy ezek közigazgatási perbeli megjelenése milyen perjogi kérdéseket vet fel.
A köztestületek normaalkotással összefüggő legfontosabb jellemzője az önkormányzatiság: az állam egyes közfeladatok ellátását - a hatékonyság növelése érdekében[1] - az abban érdekelt vagy érintett közösségre delegálja akként, hogy a tagságukra épülő testületet hoz létre, amely önigazgatás útján önállóan, felsőbb instrukciók nélkül, a tagság érdekeit képviselve, törvényi keretek között látja el ezeket.[2] Az állam a közfeladatok ellátásához szükséges jogosítványokkal is felruházza a köztestületeket, amely magában foglalhatja közhatalmi jogkör gyakorlását is. A köztestületek tehát közjogi minőségük mellett rendelkeznek a civil szerveződésekre jellemző tulajdonságokkal is, azaz kettős természettel bírnak.[3]
A köztestületek egyik legfontosabb önkormányzati jogosultsága a szabályozó vagy normaalkotási jogkör.[4] Ez biztosítja ugyanis, hogy a köztestület tevékenységét, működését ne egy állami szerv szabályozza szuprematív jelleggel, jogszabályok formájában, hanem az ilyen normákat maga a köztestület és annak tagsága alkothassa meg. A normaalkotási jogkör ekként az állami jog(szabály)alkotási jogkör delegálásaként is felfogható.[5] Lényeges azonban, hogy a köztestületeknek nincs általános szabályozási jogköre, azaz kizárólag törvényi felhatalmazás alapján alkothatnak normákat.[6] A szabályozó jogkör az önkormányzati működés egyik alapfeltétele: a köztestület normákban szabályozza működésének tárgyi és gazdasági feltételeit, valamint közfeladatainak ellátásához is szükség van anyagi vagy eljárásjogi szabályok megalkotására.
A köztestületek között kiemelt jelentősége van a szakmai kamaráknak, amelyek jobbára az azonos szellemi szabadfoglalkozást űző személyeket tömörítik, és amelyek legfontosabb közfeladata a hivatásgyakorlók feletti közellenőrzés.[7] Ez jó példa arra is, hogy a közfeladat-ellátás rendszerint szabályzatalkotást igényel, a közellenőrzés alapját ugyanis a kamara által alkotott szakmai szabályok (is) képezik: a kamara ellenőrzi ezek betartását, jogsértés esetén pedig etikai vagy fegyelmi eljárás nyomán szankcionálja a tagot. A kamara ilyen esetben tehát egy kamarai szabályzat megsértésére alapítja etikai-fegyelmi döntését, sőt tipikusan ezen eljárás részletszabályait is a kamara alkotja meg, mivel az etikai-fegyelmi ügyek ugyan közhatalmi természetűek, de jellemzően nem minősülnek az általános eljárásjogi szabályozás alá tartozó hatósági ügynek.[8] A szakmai szabályok hatékony érvényre juttatása érdekében a szakmai kamarák tipikusan kényszertagsággal működnek.[9]
- 84/85 -
A normatív aktus lényege, hogy annak címzetti köre, tehát a jogalanyokat leíró halmaz nyitott, azaz a halmaznak lehetnek új elemei. Ehhez képest az egyedi aktusok címzetti köre zárt, tehát a jogalanyokat leíró halmaz nem aktualizálódik minden pillanatban.[10] A két aktustípus joghatásában is különbség van: a normatív aktusban előírt magatartást a címzettek általában tartósan, folyamatosan vagy ismétlődően kötelezettek/jogosultak tanúsítani, míg az egyedi aktusok esetében nem ez a tipikus.[11]
Jogrendszerünk a normatív közigazgatási aktusok több típusát ismeri. Egyrészt ide tartoznak a közigazgatási szervek által alkotott jogszabályok (rendeletek), amelyek az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése értelmében általánosan kötelező magatartási szabályokat állapítanak meg. Másrészt a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. §-a értelmében egyes közigazgatási szervek jogosultak közjogi szervezetszabályozó eszközök kibocsátására, amelyek szintén normatív aktusok, de joghatásuk címzetti körüket és tárgykörüket tekintve is korlátozott, ugyanis kizárólag a kibocsátóra vagy annak vezetése, irányítása vagy felügyelete alatt álló szervekre kötelezőek, valamint kizárólag törvényben meghatározott tárgykörökre vonatkozhatnak. Ezen aktusok tehát intern jellegűek, mivel külső jogalanyra nézve jogokat és kötelezettségeket nem állapíthatnak meg.[12]
Végül a Jat. 24. § (3) bekezdése nevesíti a törvény alapján kiadható "más jogi eszköz" kategóriáját is, amely magában foglalja a köztestületi normákat is.[13] Jogrendszerünk tehát elismeri jogi normaként, jogforrásként a köztestületek normatív aktusait,[14] de mindezt implicit módon teszi. A törvény ugyanis nem önálló, sui generis normatípusként nevesíti ezeket, hanem a maradékelv alapján alkotott gyűjtőfogalom részeként csupán említést tesz róluk. A Jat. hatálya ráadásul nem is terjed ki a más jogi eszközökre, így a köztestületi normákra sem, következésképp azokra a Jat. jogalkotástani és normatani szabályai sem alkalmazhatóak. Jogrendszerünkben pedig nincs más jogszabály sem, amely generálisan meghatározná az e normákra irányadó általános szabályokat, és útmutatást adna ezek jogforrástani helyét és jogi természetét tekintve. Az egyetlen támpontot a köztestületi törvények adják, amelyek a normaalkotásra vonatkozó felhatalmazás mellett esetlegesen és partikuláris jelleggel szabályozhatnak bizonyos normatani kérdéseket.
A Jat. 24. § (3) bekezdése mindössze két szabályt tartalmaz a köztestületi normákra. Egyfelől azok a Jat. hatálya alá tartozó normákkal nem lehetnek ellentétesek, tehát a jogforrási hierarchiában ezek alatt helyezkednek el. Másfelől, a Jat. implicite meghatározza a köztestületi normák címzetti körét és tárgykörét is, amikor kimondja, hogy azok csak a köztestület tevékenységét és működését szabályozhatják.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
