Hazánk Alaptörvénye értelmében Magyarország területe megyékre, városokra és községekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) értelmében a helyi önkormányzás a település, valamint a megye választópolgári közösségének joga, melynek során érvényre jut az állampolgári felelősségérzet, kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül. A helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illetik meg. Települési önkormányzatok a községekben, a városokban, a járásszékhely városokban, megyei jogú városokban és a fővárosi kerületekben működnek. A fővárosi önkormányzat települési és területi önkormányzat.
A Mötv. - teljes egészében sarkalatosnak minősülő - V. fejezete tartalmazza a 2013 január 1-jétől hatályos területszervezési eljárás alapvető szabályait. Ennek keretében megállapítja a területszervezési eljárás közös szabályait és az egyes speciális területszervezési eljárásokat, ügytípusokat: a) az önálló község alakítását (utaló jelleggel a településegyesítés megszüntetésére); b) a települések egyesítését; c) a területrész átadását (amely magában foglalja az átadást, átvételt, cserét); d) a település megyék közötti átcsatolását; e) a várossá nyilvánítást; valamint f) a fővárosi kerület létrehozását, a kerületi határok megváltoztatását. Az utóbbi esetben gyűjtőfogalmat alkalmazott a törvényalkotó, mert a fővárosi kerületi határ megváltoztatásához hozzátartozik a fővárosi kerület területrészének más fővárosi kerülethez való csatolása, a fővárosi kerületnek a fővárosból való kiválása és önálló önkormányzattá nyilvánítása, valamint a települési önkormányzatnak a fővároshoz történő csatlakozása.
A Mötv. felhatalmazta a Kormányt a területszervezési eljárás egyes speciális aspektusainak szabályozására, amelynek a Kormány a területszervezési eljárásról szóló 321/2012. (XI. 16.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) megalkotásával tett eleget. Ez a jogszabály ugyancsak 2013. január 1-jétől hatályos, és - igazodva a Mötv. szabályozási sémájához - közös és különös szabályokra tagolódik.
A képviselő-testület nem kapott felhatalmazást a területszervezési eljárás rendeleti úton történő szabályozására. Ezzel kapcsolatban csupán érintőleges tárgycsoportok szabályozhatók az önkormányzati rendeletben: a falugyűlés[1] és a helyi népszavazás.[2]
A normatív szabályozás mellett az Alkotmánybíróság gyakorlata is jelentősen befolyásolta a területszervezési eljárást, különös tekintettel a jogértelmezésre. Jóllehet új jogi szabályozás van hatályban, az alkotmánybírósági határozatok egy része jelenleg is átfedi a gyakorlatot.
A Mötv. 157. § b) pontja hatályon kívül helyezte a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvényt (a továbbiakban: Tetv.), amelynek alkalmazási körébe beletartozott a megyei jogú várossá nyilvánítás és a megye területének, elnevezésének, székhelyének a megváltoztatása is. A Mötv. 156. § (2) bekezdésének a) pontja értelmében az Ötv.-nek "a község, a város és területük" címet viselő V. fejezete is hatályát vesztette 2013. január 1-jei időponttal. A korábbi és a jelenlegi szabályozás összevetéséből megállapítható, hogy a megyei jogú várossá nyilvánítás mint sajátos területszervezési eljárás megszűnt: a meglevő megyei jogú városaink számához képest ez a kör a jövőben nem bővíthető tovább.[3]
A Mötv. bevezetette a járásszékhely város fogalmát, emellett - a korábbiakhoz hasonlóan - szabályozza a nagyközséget és a városi kerületet (pontosabban ennek kialakítása lehetőségét) is. A képviselő-testület által kialakított városi kerület[4] önállóan nem rendelkezik az eredeti helyi önkormányzás jogával; e körzetben mindig csak származtatott legitimációval rendelkező önkormányzat működhet[5] (a képviselő-testület szerveként konstituált településrészi önkormányzat), míg a járásszékhely város[6] és a nagyközség igen;[7] azonban ez utóbbi települések nem képeznek önálló területi egységet az Alaptörvényben szabályozott államterületi tagozódásban, így megállapítható, hogy ezek is a községekhez és a városokhoz tartoznak. A nagyközségi cím és a járási státusz nem szerezhető meg területszervezési eljárás keretében.
A területszervezés fogalmát illetően sem a Mötv., sem a Kormányrendelet nem ad definíciót. A területszervezés lényege szerint egy, már meglévő államterületi struktúra módosításának a lehetővé tétele egyes területek, települések vagy azok területrésze közjogi statusának megváltoztatásával, a törvényben rögzített esetekben, a hozzájuk rendelt törvényi és kormányrendeleti eljárásjogi szabályok és feltételek megtartásával és teljesülésével. Ennek értelmében a területszervezési eljárás sikeres lezárulása bizonyos esetekben nemcsak a helyi önkormányzatok, hanem - a területszervezési szinttől függően - a helyi (járá-
- 139/140 -
si) vagy a területi (regionális, dekoncentrált) államigazgatási szervek illetékességi területére is hatással lehet, abban az esetben, ha ezek illetékességi területét oly módon szervezték meg, hogy az átfedje és azonos legyen a helyi önkormányzatok territóriumával. Természetesen az országos illetékességű államigazgatási szervek szempontjából a területszervezési eljárás eredményeként kialakított új helyi vagy területi struktúrának nincs jelentősége.
A Mötv.-nek és a Kormányrendeletnek a területszervezési eljárásra vonatkozó közös szabályai azokat a területeket ölelik fel, amelyek valamennyi eljárás során érvényesítendők. Ezek javarészt a döntéshozókhoz, ez által közvetve a területszervezés szintjeihez, az eljárásjogi hatáskörökhöz, határidőkhöz, a döntésekhez és azok hatályba lépéséhez kapcsolódnak, de a közös szabályok rendelkeznek az új földrajzi névről, a területváltozás költségeiről, a helyi nemzetiségi önkormányzat véleményeztetéséről, az előkészítő bizottság és a falugyűlés szerepköréről, valamint a kezdeményezéshez szükséges dokumentációkról is.
| Területi szint | Területszervezési ügytípus | Döntéshozó |
| Helyi (települési) | önálló község alakítása településegyesítés megszüntetése települések egyesítése területrész átadása (átadás, átvétel, csere)* várossá nyilvánítása | Köztársasági elnök (miniszter)*** |
| Területi (megyei) | település megyék közötti átcsatolása fővárosi kerület létrehozása** fővárosi kerületi határok megváltoztatása** | Országgyűlés |
* A területrész átadása, átvétele és cseréje kizárólag helyi szinten megy végbe: az érintett helyi önkormányzatok képviselő-testülete között létrejött és a választópolgárok helyi népszavazáson kimondott támogatásával megkötött közjogi megállapodásán nyugszik.
** A fővárosi önkormányzat települési és területi önkormányzat. A területszervezés szempontjából nem az önkormányzati szintnek van dominanciája, hanem annak, hogy a kezdeményezett területszervezési eljárás milyen módosulást eredményez az államterületi beosztásban. A főváros esetében a valamennyi kezdeményezés érdemében történő döntés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
*** A miniszter - a területszervezési eljárás szempontjából - ún. közbenső döntést hoz(hat), ami érdemi hatással lehet a kezdeményezésre. A települések egyesítése tárgyában a miniszter két esetben nem terjeszti elő a kezdeményezést: a) a települések nem egybeépültek; b) a jogszabályban előírt eljárási szabályt nem tartották meg.[8] Az önálló község alakításakor a miniszter akkor nem terjeszti elő a kezdeményezést, ha: a) az eljárási szabályokat nem tartották meg; b) a kezdeményezés nem felel meg a törvénybeli feltételeknek.
Ha a miniszter a várossá nyilvánításkor a kezdeményezést nem támogatja, akkor a tájékoztatásában előadja a megítélése szerint szükséges települési fejlesztési kritériumokat, és az érintett önkormányzat csak e feltételek teljesítésével ismételheti meg és egészítheti ki a korábbi kezdeményezését. Egyebekben pedig a miniszter előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket.
A területszervezési kezdeményezések a területi szinttől függően két csoportra oszthatók: a helyi (települési) és a megyei (területi) kezdeményezésekre. A területszervezési eljárás - a területrész átadása, átvétele, cseréje kivételével, amely, mint említésre került, helyi szinten megy végbe - alapvetően két, egymástól markánsan elhatárolható szakaszra tagolódik. Az első szakasz az önkormányzati szakasz, amely tartalmát tekintve az érintett település(ek) helyi önkormányzatának a hatáskörébe tartozó kezdeményezést és az ezzel összefüggő helyi feladatok keretét öleli fel; a második szakasz a kezdeményezésnek a kormányhivatalhoz történő felterjesztésével megkezdődő államigazgatási szakasz. Mindkét szakaszt a Mötv. karakterizálja, amihez képest a Kormányrendelet az eljárásjogi szabályokat részletezi.
Az önkormányzati szakasz első eleme a területszervezés iránti kollektív igény feléledése és az ennek hatására történő előkészítés. A területszervezés kezdeményezője lehet a választópolgári közösség, a képviselő-testület vagy a főváros esetében a Kormány. Az előkészítési munka tartalma attól függően változik, hogy ki kezdeményezte az eljárást, és hogy milyen típusú területszervezési ügyről van szó. Valamennyi területszervezési kezdeményezés - a várossá nyilvánítás kivételével - helyi népszavazáshoz kötött. A helyi népszavazást megelőzően az önálló község alakítása, a településegyesítés megszüntetése és a területrész átadása esetében a falugyűlés legalább
- 140/141 -
háromtagú előkészítő bizottságot választ, amelynek feladatait és hatásköreit - az egyes eljárásokra vonatkozóan - a Kormányrendelet határozza meg. A helyi népszavazás anyagi jogi szabályait az Ötv., a Mötv. egyes rendelkezései, az elrendelésre irányuló eljárásjogi szabályokat pedig a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.), valamint a helyi népszavazásról szóló önkormányzati rendelet tartalmazza. A helyi önkormányzás keretei között végbemenő szakaszt a dokumentumok beszerzése, egyeztetési, tájékoztatási és véleményezési funkciók kötik össze, amelyek tartalma és felelőse a területszervezési ügytípustól függ.
A területszervezési eljárás második szakasza - az ügytípustól függően - az állami szervek hatáskörébe tartozó eljárás lefolytatása - ami az önkormányzati szakasz pozitív lezárulásával, a képviselő-testület határozatának a polgármester általi felterjesztésével veszi kezdetét - és a kezdeményezett ügy érdemében történő döntéshozás. A kezdeményezés előterjesztése, illetve a döntésre történő előkészítés a kormányhivatal és a miniszter hatáskörébe tartozik. A helyi szintet érintő területszervezésre irányuló eljárásban meghozandó döntés a köztársasági elnök, míg a megye, illetőleg a főváros és kerületeinek területét érintő döntés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. A területszervezési eljárás érdemében történő pozitív döntés után az ügy visszaérkezik a helyhatósághoz, és a Mötv. az egyes ügytípusoknál további teendőket rendel el.
A két szakasz közül az önkormányzati szakasz rejthet magában több problémát, amely jórészt szabályozási ellentmondásokból, ez által jogértelmezési nehézségekből fakad, a területszervezési eljárásra vonatkozó jogforrásokban alkalmazott szakkifejezések körében ugyanis fogalmi egységtelenség konstatálható. A két jogforrás, a Mötv. és a Kormányrendelet egymással ugyan összhangban használja a területszervezési ügytípusok elnevezéseit; az Ötv. egyes rendelkezései - így különösen a helyi népszavazásnál alkalmazott szakkifejezések[9] - azonban problémát okozhatnak az egységes fogalomhasználatban, illetve jogértelmezésben.[10]
Az Ötv. értelmében a képviselő-testület az alábbi területszervezési ügytípusokban köteles helyi népszavazást kiírni: a településnek a területével határos másik megyéhez történő átcsatolására irányuló kezdeményezés; a községegyesítésnek és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése; új község alakításának kezdeményezése; lakott területrész átadása, átvétele cseréje.
A területszervezési kérdésben megtartandó helyi népszavazás jogi minősége tárgyában az Alkotmánybíróság következetesen azt az álláspontot képviseli, miszerint az e tárgyú helyi népszavazás funkciója alapvetően más, mint a többié: a területszervezési ügyekben a döntés nem a képviselő-testület, hanem az ügy tárgyától függően az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik, ezért a testület szerint a területszervezési ügyekben elrendelt helyi népszavazás - az Ötv. kötelező eredményt deklaráló szabálya ellenére - véleménynyilvánító joghatású.
Kifejezetten időszerű az Alkotmánybíróság álláspontjának az újraértelmezése: a helyi népszavazáskor ugyanis - a lakott területrész átadása, átvétele, cseréje kivételével - a területszervezési eljárás megindításáról, vagyis magáról a kezdeményezésről kell dönteni, ami alapvetően más megvilágításba helyezi a helyi népszavazás eredményének jogi megítélését. Az Ötv. a területszervezési ügyek esetében a kezdeményezésre, s nem az ügy érdemében történő döntésre[11] hatalmazta fel a választópolgárok helyi közönségét, a kezdeményezésben történő döntés pedig helyi önkormányzati (képviselő-testületi) hatáskör, ezért az elrendelt helyi népszavazás kötelező eredményű, azaz joghatását tekintve ügydöntő lesz. A helyi népszavazás joghatását mindig a helyi önkormányzás keretei között kell vizsgálni és értelmezni: ha ez a kritérium (értsd: a képviselő-testület - helyi önkormányzat[12] - hatáskörébe tartozás) megvalósul, akkor közömbös az, hogy az állami szervek szempontjából nézve az elrendelt helyi népszavazás véleménynyilvánító,[13] ahogyan arra az Alkotmánybíróság több határozatában is utalt.[14]
A Mötv. kimondja, hogy az Országgyűlés és a köztársasági elnök - az országgyűlési képviselői és az önkormányzati általános választás évének kivételével - évente egy alkalommal dönt. Az Alkotmánybíróság jogértelmezése szerint a területszervezési döntéseknek a választásra, illetőleg a képviseletre gyakorolt hatása indokolja azt, hogy a törvény az általános választások évében kizárja a területszervezési döntés meghozatalának lehetőségét, és kimondja, hogy a területszervezési döntés csak az önkormányzati általános választás napján lép hatályba.[15]
A kormányhivatal és a miniszter egyes intézkedései és azok határideje a Kormányrendeletben nyert elhelyezést. A kutatóban kérdés fogalmazódhat meg azzal kapcsolatban, hogy mi okból járt el így a törvényhozó: az eljárásjogi normákat egységesen miért nem a Mötv.-ben szabályozta? A Mötv. alapvetően sarkalatos jogszabálynak minősül, míg ugyanez - értelemszerűen - nem mondható el a Kormányrendeletről, így a Kormányrendelet szabályai lényegesen könnyebben módosíthatók, de a Mötv. által megszabott határidőkhöz természetesen igazodniuk
- 141/142 -
kell. A Kormányrendelet azokat az eseményeket és határidőket szabályozza, amelyek során a felelős - jelesül az eljárás államigazgatási szakaszát képező kormányhivatal vezetője és a miniszter - tisztán eljárásjogilag cselekszik (előterjeszt, megvizsgál, értékel, véleményez, álláspontot indokol, hiánypótlást rendel el, kiegészítésre hív fel, tájékoztat, megküld), és nem hoz a kezdeményezett területszervezési ügy érdemére kiható döntést.
A Kormányrendelet meghatározza, hogy a területszervezés kezdeményezéséhez milyen dokumentumok csatolandók, emellett tartalmaz két olyan normát is, amelyek hatálya alá csak meghatározott területszervezési eljárások tartoznak.
A két norma közül az első kimondja, amennyiben a kezdeményezés új hivatalos földrajzi nevet tartalmaz, a javasolt névről ki kell kérni a Földrajzinév-bizottság[16] véleményét. Új hivatalos földrajzi névre, vagyis a leendő teleülés elnevezésére az alábbi esetekben kerül sor: önálló község alakítása, településegyesítés megszüntetése, települések egyesítése, a főváros határával közvetlenül érintkező fővárosi kerületnek vagy városrészi önkormányzatának a fővárosból való kiválása és önálló településsé nyilvánítása. Az új község alakítása esetén a helyi népszavazás előkészítése részeként megtartott falugyűlés megtartása előtt az előkészítő bizottság, egyéb esetben a polgármester gondoskodik Földrajzinév-bizottság véleményének és a járási földhivataltól származó dokumentumok beszerzéséről.
A második szabály szerint a közigazgatási területet érintő kezdeményezéshez be kell szerezni a járási földhivatal által a közigazgatási területről szolgáltatott, harminc napnál nem régebbi, hiteles térképmásolatot, a földkönyvi adatok alapján készített területi összesítőt, továbbá a határvonal-leírást. A területszervezési eljárások sajátossága, hogy az esetek zömében módosulást eredményeznek a közigazgatási területek határaiban is, ám ez alól kivételt képez a várossá nyilvánítás, amely során - területi módosulás nélkül - csupán a település közjogi jogállása változik meg, illetőleg idesorolhatók a fővárosban azok az eljárások, amelyek nem érintik a főváros közigazgatási határát. Ezen eljárások kivételével valamennyi ügyben beszerezendők és a kezdeményezéshez csatolandók a járási földhivatal által kiállított dokumentumok is.
A területszervezési ügy kezdeményezése kérdésében megtartott helyi népszavazás eredményének megállapításáról szóló határozatot a választási bizottság adja ki, és ez e döntvényben szereplő adatok alapján igazolható az eredmény.
A kezdeményezés önkormányzati szakaszának jogszerűsége a területszervezés kezdeményezéséért felelős előkészítő bizottság munkájáról és a falugyűlésről felvett jegyzőkönyvek alapján tanúsítható, hangsúlyozva annak jelentőségét, hogy ezek szabályairól az SzMSz-ben kell rendelkezni.
A területszervezési eljárás önkormányzati szakaszában az egyik kulcsfontosságú mozzanat a helyi népszavazás, amelynek támogató döntése nélkülözhetetlen a területszervezési eljárás kezdeményezéséhez. A helyi népszavazás eljárási rendjéről nem a Mötv., hanem a Ve. rendelkezik, azonban nem olyan tekintetben, amely lehetővé tenné az érvényes és eredményes helyi népszavazáson kimondott döntés megváltoztatását. A Ve. értelmében a képviselő-testület, illetőleg a közgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata ellen a határozat közzétételétől számított nyolc napon belül a helyi bírósághoz (Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz), illetőleg a törvényszékhez lehet kifogást benyújtani. A jogorvoslat ebben az eljárásban a helyi népszavazási döntéshez képest a priori jellegű és annak csak az egyes eljárásjogi szakaszaira, illetőleg a képviselő-testületnek a helyi népszavazás elrendelését elutasító döntésének[17] a kifogására vonatkozhat.[18]
Az államigazgatási szakaszban meghozott közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt a Mötv. három esetben biztosít nemperes eljárást indítását. A Mötv. értelmében a miniszter az önálló község alakítása, a településegyesítés megszüntetése, a települések egyesítése és a várossá nyilvánítás során dönt arról, hogy a kezdeményezést nem terjeszti elő, ha vizsgálatai alapján arra jut, hogy a kezdeményezés eljárásjogi szabályait nem tartották meg vagy a kezdeményezés feltételei nem állnak fenn. Ilyen esetben - az önálló község alakításakor, a településegyesítés megszüntetésekor, illetve a települések egyesítésekor - az előkészítő bizottság, a képviselő-testület a miniszter határozatának felülvizsgálatát a kézbesítéstől számított harminc napon belül a miniszternek benyújtott kérelemben a Fővárosi Törvényszéktől kérheti.[19] A miniszter az iratokat a kérelem beérkezésétől számított három napon belül megküldi a bírósághoz. A bíróság az ügyben a beérkezéstől számított harminc napon belül nemperes eljárásban dönt. Végzésében a kérelmet elutasítja vagy a miniszter határozatát hatályon kívül helyezi. A végzés ellen fellebbezésnek helye nincs. A miniszter a határozat hatályon kívül helyezése esetén június 30-áig nyújtja be a kezdeményezést a
- 142/143 -
köztársasági elnöknek. Véleményem szerint a várossá nyilvánítás kezdeményezése során is - hasonlóan az említett három kezdeményezéshez - biztosítani kellene a jogorvoslat jogát a miniszter döntésével szemben.
Területrész átadása, átvétele, cseréje során a Mötv. kimondja, hogy a képviselő-testületek - az előzetes megállapodásnak megfelelően - a lakott területrész átadásáról, annak részletes feltételeiről a helyi népszavazást követő kilencven napon belül állapodnak meg. Megállapodás hiányában az érintett képviselő-testület keresete alapján a törvényszék soron kívül dönt. Döntése a megállapodást pótolja.
Az önálló (új) község alakításának Mötv.-beli szabályai kiterjednek a településegyesítés megszüntetésére is, mivel a törvény az önálló község alakítására vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni az ez utóbbi területszervezési eljárás tekintetében is.[20]
A választópolgárok kezdeményezésére, helyi népszavazás alapján új község alakítható az olyan - földrajzilag és építészetileg elkülönült, lakott településrészből, amely választópolgárainak közössége képes a helyi önkormányzás önálló gyakorlására, a községi önkormányzat számára meghatározott feladatok önállóan vagy társulás útján történő teljesítésére, a szolgáltatások színvonalának csökkentése nélkül úgy, hogy ezeknek a feltételeknek az a település is megfeleljen, amelyből az új község is megalakul. A helyi népszavazást a település teljes közigazgatási területére kell kitűzni. Az elkülönült településrész a település más lakott településrészeivel - a lakott területek földrajzi (domborzati), térbeni, építészeti elkülönültsége alapján - egybe nem tartozó lakott településrész.[21]
Alapvetően újszerűnek minősül a megmaradó településért viselt felelősség törvényi deklarációja. Álláspontom szerint helyes, hogy a törvényhozó a szabályozáskor mindkét fél érdekeit tekintetbe vette, és a megmaradó település hátrányára nem teszi lehetővé a leválni készülő településrész önállósodását, ahogyan arra a korábbi szabályozás alapján lehetőség volt, megannyi konfrontációt eredményezve a két "ellenérdekű" fél között.[22] Az állampolgári felelősségérzetnek a megmaradó településért is ki kell bontakoznia, figyelemmel arra, hogy a leválni készülő területrész a területszervezési eljárás sikeres lezárulásáig a megmaradó település közigazgatási területének a szerves része, és e minőségben érte el az új község alakításához szükséges fejlettségi szintjét.
A kötelezően elrendelendő helyi népszavazást a Mötv. értelmében a település teljes közigazgatási területére kell kiírni. Az Ötv. értelmében az új község alakítása és a községegyesítés kezdeményezése kérdésében kitűzött helyi népszavazáson csak az érintett településrész választópolgárai vehetnek részt.[23] A két jogi rendelkezés között kialakuló kollíziónak a Mötv. vette elejét azzal, hogy 2013. január 1-jétől hatályon kívül helyezte az Ötv. 46. § (2) bekezdését.[24]
Szemben a korábbi szabályozással - amely konkrét lakosságszám-mutatóval (legalább 300 lakos) és tágabban értelmezhető feltétel-intervallummal operált - a Mötv. nem abszolút számban határozza meg az önállósulni kívánó településrész lakosságát, hanem a következőket mondja ki: a) az elkülönült településrész lakosságszámának a kezdeményezést megelőző tíz évben folyamatosan növekednie kell; b) infrastrukturális ellátottságának az országos átlagot meg kell haladnia; c) a községi önkormányzat számára meghatározott feladatokat pedig az országos átlagot meg nem haladó költségráfordítással kell ellátnia. A feltételeket nem csupán hozzávetőlegesen kell teljesíteni: ezek konkrét igazolási módját a Kormányrendelet határozza meg, miszerint a Központi Statisztikai Hivatal megyei igazgatósága és a Magyar Államkincstár által kiállított igazolással tanúsítható a Mötv.-ben előírt kritériumrendszer.
Az új község alakítása és a településegyesítés megszüntetésére irányuló területszervezési eljárás önkormányzati szakasza több elemből épül fel. Az előkészítés során megtartandó falugyűlés jogi helyzetét, fogalmának értelmezését, hatásköri szabályait a Mötv nem rögzíti, ahogyan az Ötv. sem tette meg. Ezt a Kormányrendelet sem teszi meg; értelmező rendelkezései között pusztán utal a Mötv. szabályára. A Mötv. ugyanakkor - mint korábban az Ötv. is - felhatalmazta a képviselő-testületeket, hogy a szervezeti és működési szabályzatukban (SzMSz) határozzák meg azoknak a fórumoknak - és ebben a körben a falugyűlés - rendjét, amelyek a lakosság, az egyesületek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet. A helyi jogalkotók felelősséggel tartoznak az egyes demokratikus részvételi jogintézményeik szabályzásáért: a területszervezési eljárás szempontjából ez különösképpen igaz a falugyűlésre.
Főszabály szerint e fórum nem döntéshozó;[25] a területszervezési eljárás során a fő funkciója az előkészítő bizottság megválasztása, illetve a tájékoztatás: a képviselő-testület falugyűlést tart a helyi népszavazás előkészítése során, amelyen a polgár-
- 143/144 -
mester ismerteti az előkészítő bizottságnak a választópolgárok számára készített írásos tájékoztatóját, a kezdeményezéssel kapcsolatos képviselő-testületi állásfoglalást, valamint az esetleges helyi nemzetiségi önkormányzatnak a területszervezési eljárás kezdeményezésével kapcsolatos véleményét.
Az előkészítő bizottság jogállását, feladat- és hatáskörét a Mötv. rögzíti, részleteiben pedig a Kormányrendelet szabályozza. Az előkészítő bizottság javaslatot készít a kezdeményezéshez szükséges feltételek teljesítésére, illetve - a helyi népszavazást megelőzően - írásos tájékoztatást nyújt a kezdeményezésről a választópolgárok számára, amelynek elemeit a Kormányrendelet határozza meg. Ezek szerint az írásbeli tájékoztatónak tartalmaznia kell az új község területére, elnevezésére, a vagyon és a követelések és tartozások megosztására, a költségvetés főbb mutatószámaira, a területszervezési eljárással összefüggő költségek viselésére vonatkozó javaslatot, illetőleg a kezdeményezés indokait, előnyeit, esetleges hátrányait. A lakossági tájékoztatást követő harminc napon belül az előkészítő bizottság kezdeményezi a helyi népszavazással kapcsolatos aláírásgyűjtő ív hitelesítését. Az érvényes és eredményes helyi népszavazást követő harminc napon belül a képviselő-testület határozatba foglalja a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontját, indokait, amik a kezdeményezés dokumentumainak részét képezik.
A község nevét úgy kell megállapítani, hogy ne lehessen összetéveszteni az országban lévő más helység nevével.[26] Lehet, hogy gyakorlatiasabb megoldást eredményezett volna, ha a törvényhozó az összetéveszthetőség elkerülés érdekében a különbözőségre helyezte volna a hangsúlyt. A településrész új községgé alakításáról szóló köztársasági elnöki döntés közzétételétől számított harminc napon belül az előkészítő bizottság településrészi önkormányzattá alakul át. A településrészi önkormányzat egyetértése szükséges a településrészt érintő területszervezési kérdésben; a bel- és külterületek[27] lehatárolásához; valamint az önkormányzati vagyonról, vagyoni jogokról és kötelezettségekről szóló döntéshez. Az önkormányzati vagyon megosztásáról a községgé nyilvánításról szóló döntés hatályba lépését követő hat hónapon belül az érintett önkormányzatok állapodnak meg. Megállapodás hiányában az önkormányzati vagyont lakosságarányosan[28] kell megosztani.
Az új község területéről a községgé nyilvánításról szóló döntés hatályba lépését követő hat hónapon belül az érintett önkormányzatok állapodnak meg. A megállapodásban az új község alakítására vonatkozó népszavazással érintett területtől nem lehet eltérni.[29] Az új község külterülete a belterülethez kapcsolódó, egybefüggő terület. Eltérő megállapodás hiányában a település külterületét a belterületi népességgel arányosan kell megosztani. Az új község vagyonára, területére vonatkozó megállapodás hiányában bármelyik érintett önkormányzat keresete alapján a törvényszék dönt.[30]
Hangsúlyozandó: az új község területi határainak meghatározása egyaránt érinti az új község és az annak kiválása után megmaradó község, város választópolgárainak a helyi önkormányzáshoz való jogát.[31] A községgé nyilvánításról szóló döntés hatályba lépését követő hat hónapon belül az új község önkormányzata a törvényi feltételek keretei között polgármesteri hivatalt hoz létre vagy közös önkormányzati hivatalhoz csatlakozik. Eddig az időpontig az új község hivatali feladatait annak a településnek a hivatala látja el, amelyből az új község megalakult. A hivatal költségeinek viseléséről az érintett önkormányzatok állapodnak meg. Ennek hiányában a költségekhez az érintett önkormányzatok a települések lakosságszámának arányában járulnak hozzá.
Végül figyelmet érdemel, hogy bár a területszervezés kezdeményezése a helyi önkormányzatok fennhatósága alá tartozik - ezért a Mötv. a települések kötelező, normatív erejű területi egyesítéséről nem rendelkezik -, a jogirodalom ennek ellenére foglalkozni kezdett az ún. kötelező községcsatlakozás - jelenleg még hipotetikus - kérdéskörével is, annak lehetséges jövőbeni bevezetésével.[32]
Helyi népszavazás alapján az érintett képviselő-testületek határozatukkal kezdeményezik az egybeépült községek, valamint város és község egyesítését, egyidejűleg javaslatot tesznek az új település nevére. Az egyesítéstől a községek jogai és kötelezettségei az új községet, várost illetik és terhelik. A települések egyesítésével megszűnt község a nevét településrész-névként megtartja. Az előkészítő iratban be kell mutatni a belterületek egybeépültségét, az új település nevére tett javaslatot, a településegyesítés érveit, indokait, az egyesítésnek az érintett lakosságra és a természeti környezetre gyakorolt hatásait, előnyeit, esetleges hátrányait.
Az érintett képviselő-testületek megállapodhatnak egymással határos területrész átadásáról, átvételéről vagy cseréjéről (a továbbiakban: területrész átadása). Ez a típusú területszervezési eljárás helyi szinten megy végbe, ennek következtében kizárólag önkormányzati szakasza van.[33]
Az érintett képviselő-testületek a területrész átadását előkészítő bizottság javaslata alapján előzetes
- 144/145 -
megállapodást köthetnek az átadandó területrész területéről és határairól, a vagyon megosztásáról. A területrész átadását előkészítő bizottságot az érintett képviselő-testületek együttes ülésen - minősített többségű döntéssel - választják meg, amely legalább háromtagú, személyi összetételét tekintve pedig települési képviselőkből, valamint más választópolgárokból áll azzal a törvényi kikötéssel, hogy a tagok több mint felét a lakott területrészen lakó települési képviselők vagy választópolgárok közül kell megválasztani.
Az előkészítő bizottság javaslatot készít az átadásra kerülő területrész területére, az új közigazgatási határvonalra (a járási földhivatal által a közigazgatási területről szolgáltatott, harminc napnál nem régebbi hiteles térképmásolat, a földkönyvi adatok alapján készített területi összesítő és a határvonal-leírás beszerzéséről a polgármester gondoskodik), a vagyon megosztására, a költségek viselésére. A javaslat bemutatja a területrész szempontjából a lakott területrész átadásának részletes körülményeit, előnyeit, hátrányait, feltételeit, költségeit, a közszolgáltatások lehetőségeit, az infrastruktúra fejlettségi szintjét, a közműellátottságot és az önkormányzati tulajdonú ingatlanra vonatkozó jogokat és terheket.
Lakott területrész átadása esetén a képviselő-testületek előzetes megállapodásáról, az előkészítő bizottság javaslatáról és a lakott területrész átadásának részletes feltételeiről a lakosságot a helyi népszavazás előtt tájékoztatni kell. A Kormányrendelet ugyan nem nevezi meg azt a fórumot, ahol a tájékoztatásnak meg kell történnie, véleményem szerint azonban ezt is a falugyűlésen vagy a közmeghallgatáson célszerű megtenni. Mint a területszervezési eljárások jelentős részénél, így a területrész átadásakor is a helyi népszavazás hatásköre megelőzi a képviseletiét, ami azt jelenti, hogy kizárólag a választópolgárok helyi népszavazáson kimondott támogatása esetében kerülhet sor a területrésznek az előzetes közjogi megállapodásban foglalt és kialakított feltételek alapján történő átadására, de ez egyben azt is jelenti, hogy az átadó helyi önkormányzat képviselő-testülete nem tagadhatja meg az átadást. A helyi népszavazást az előzetes megállapodás megkötését követő hatvan napon belül köteles elrendelni a lakott területrészt átadó önkormányzat képviselő-testülete.
A lakott területrész átadása kérdésében megtartott helyi népszavazáson a területrészen lakó választópolgárok vesznek részt - ezek többségi támogatása szükséges a "jogügylet" létrejöttéhez, - aminek megalapozottsága az önálló község alakításánál elmondottak alapján megkérdőjelezhető: ebben az esetben ugyanis a Mötv. miért nem biztosítja a település valamennyi választópolgára számára a helyi referendumon való részvétel jogát? Tekintve, hogy a lakott területrész átadása hasonló, ha nem ugyanolyan következményekkel, hatásokkal járhat, mint az új község alakítása, ezért szerintem a helyi referendumot a település teljes közigazgatási területére kellene kitűzni ebben az esetben is.[34]
A képviselő-testületek - az előzetes megállapodásnak megfelelően - a helyi népszavazást követő kilencven napon belül állapodnak meg a lakott területrész átadásáról, annak részletes feltételeiről. Megállapodás hiányában az érintett képviselő-testület keresete alapján a törvényszék soron kívül dönt, amely döntés a megállapodást pótolja. A szabály alapján nyomatékosítani szükséges, hogy csak eredményes és támogató helyi népszavazás után kerülhet sor a megállapodásra. Kérdés azonban, hogy megállapodás hiányában mely képviselő-testület tekinthető az érintettnek a kereset szempontjából? Ha ugyanis hiányzik a megállapodás, akkor mindkét fél, az átadó és az átvevő is érintett lesz. Az előzetes megállapodás azért bír kiemelt jelentőséggel, mert az ebben foglalt részletes feltételekről tájékoztatja a polgármester a lakosságot a helyi népszavazást megelőzően, ezért a választópolgárok is ez alapján adják le szavazatukat. A helyi népszavazást követően megkötött közjogi megállapodásban az előzetes megállapodásban foglaltaktól nem lehet eltérni, mivel ez a dokumentum képezi a feltételek meghatározásának a keretét, ennél fogva a képviselő-testületek sem érvényesíthetnek utólagosan felmerült érdekeket, igényeket, nem támaszthatnak a korábbitól eltérő feltételeket sem.
A területrészt átvevő település önkormányzatának polgármestere az aláírást, illetve a döntés kézhezvételét követő öt napon belül küldi meg az átadás részletes feltételeit tartalmazó megállapodást vagy a jogerős bírói döntést a járási földhivatali bejegyzés céljából, illetve ezen iratokon túlmenően megküldi a területrész átadásának ingatlan-nyilvántartási jogerős bejegyzését a miniszternek, a kormányhivatalnak és a KSH-nak tájékoztatás céljából.
A települési képviselő-testület minősített többségű határozattal kezdeményezheti, hogy az Országgyűlés a települést a területével határos másik megye területéhez csatolja át; a kezdeményezéssel kapcsolatban helyi népszavazást kell tartani. A település a másik megyéhez általában a teljes közigazgatási területével csatolható át; ettől eltérni csak akkor lehet, ha az új megyehatár eltérő kialakítását természetes vagy jelentős műszaki létesítményt jelentő mesterséges határvonal indokolja. Az átcsatolásról az érintett megyei önkormányzatok közgyűlései állást foglalnak, a kezdeményezés megérkezésétől számított
- 145/146 -
legközelebbi ülésnapon, legkésőbb azonban hatvan napon belül.
A kezdeményezésben részletezni kell az átcsatolás indokait és várható előnyeit, így különösen a közigazgatási és igazságügyi szolgáltatásokhoz, az alapellátást meghaladó közszolgáltatásokhoz való hozzáférést, a munkaerőpiaci helyzetet, illetőleg a fogadó megye területfejlesztési céljaihoz való kapcsolódás lehetőségét. A képviselő-testület a kezdeményezésben foglaltakról írásos tájékoztatást készít a választópolgárok számára.
Városi cím adható annak a községi önkormányzatnak, amely térségi szerepet tölt be, és fejlettségi szintje eléri az átlagos városi szintet.[35] A Mötv. nem határozza meg a város fogalmát. Sem a városnak, sem a községnek nincs jogi definíciója; e kérdésben legfeljebb a településtan tudományára lehet támaszkodni. A község az a település, amely nem város; a város pedig az a település, amely nem község. Mivel Alaptörvényünk a települések között csupán ezt a két kategóriát nevesít, ezért a két egység a kizárásos alapon történő fogalomfeltárással meghatározható.[36]
Az Alkotmánybíróság korábbi álláspontja szerint a törvényalkotó dönthet abban a kérdésben, hogy a várossá nyilvánítás kezdeményezését mely jogosulti kör számára és milyen törvényi előfeltételek mellett biztosítja.[37] A Mötv. - szemben az Ötv. korábbi rendelkezésével - nem írja elő a nagyközségi cím birtokolását a várossá nyilvánítás kezdeményezéséhez, a területszervezési eljárást tehát a nagyközségi címmel nem rendelkező község is kezdeményezheti.
A Kormányrendelet minuciózus szabályozással határozza meg a várossá nyilvánítás kezdeményezési szempontjait és feltételrendszerét. A községnek a részletes értékelésében be kell mutatnia a fejlettségi szintjét, térségi szerepét, melynek során különös tekintettel kell lenni a község elhelyezkedésére, a népességének alakulására, a demográfiai jellemzőire, a gazdasági fejlettségi szintjére, a foglalkoztatottsági mutatóira, a képzettségi jellemzőire, az infrastrukturális fejlettségére, a közművesítettségre, a közlekedésre, a településszerkezetre, az épített környezetre, a térségi szintet kiszolgáló intézmények jellemzőire, a szellemi, kulturális, sportbeli és társadalmi szervezettségére, az önkormányzati vagyonra és vagyongazdálkodásra.
A kezdeményezésben be kell mutatni, hogy a település várossá nyilvánítás esetén képes ellátni a városi önkormányzatok és szerveik részére jogszabályban előírt kötelezettségeket, és biztosítani tudja az ehhez szükséges szervezeti és személyi feltételeket.
A várossá nyilvánítás kezdeményezését a miniszter által a tudományos életből és a gyakorlatból felkért, legalább hét tagú bizottság értékeli, szükség esetén kiegészítésre hívhatja fel az érintett település polgármesterét. A miniszter a bizottság véleménye alapján tesz javaslatot a várossá nyilvánításra, illetőleg - álláspontját indokolva - tájékoztatást ad azokról a kezdeményezésekről, amelyeket nem terjeszt elő.
A törvényhozó nem tett különbséget a városi cím megszerzésére pályázó községek között a tekintetben, hogy ezek az ország mely területén helyezkednek el, így az egyes országrészek urbanisztikai szempontú eltérései sem kerültek figyelembe vételre.
A Mötv. ezen alcímszaván belül az alábbi területszervezési eljárási kezdeményezéseket szabályozza: a fővárosi kerület létesítése, fővárosi kerület megszüntetése (fővárosi kerületi tagozódás megváltoztatása), a fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolása; a főváros határával közvetlenül érintkező kerületnek vagy városrésznek a fővárosból történő kiválása és önálló településsé nyilvánítása; a fővároshoz csatlakozás.
"Kerület az a városrész (vagy több városrész egysége), amely a város egészén belül az egyén számára szorosabb helyi kapcsolatot teremt; a helyi önkormányzás színtere abban az értelemben, hogy itt nem a nagy, elvont önkormányzati ügyeket szabályozzák, hanem az egyének környezetének közügyeit, hasonlóan a községekhez és a kisebb városokhoz."[39]
Valamennyi területszervezési kezdeményezésre az érintett kerületi önkormányzatok képviselő-testülete és a Kormány jogosult; a kezdeményezés mindegyik esetben helyi népszavazáshoz kötött. A kezdeményezések tárgyában a fővárosi közgyűlés véleményt nyilvánít, állást foglal.
A főváros kerületi tagozódásának megváltoztatásával kapcsolatban a fővárosi közgyűlés, valamint a többi érintett kerületi önkormányzat véleményét, állásfoglalását ki kell kérni. Amennyiben viszont az új kerületi tagozódás a főváros közigazgatási határát is érinti, a kezdeményezés a helyi népszavazás eredményével, az érintett települési önkormányzat képviselő-testülete, a változással érintett határos megyei önkormányzat közgyűlésének véleményével nyújtható be az Országgyűléshez.
A főváros speciális jogállását, különállását mutatja a fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolására irányuló kezdeményezés Mötv.-beli szabályozása, mivel ez az eljárás - szemben a települések területrészének átadására irányuló területszervezési eljárással, nem az érintett kerületi önkormányzati képviselő-testületek által egymás között megkötött és helyi népszavazással támogatott
- 146/147 -
közjogi megállapodásán alapul-, hanem az Országgyűlésnél kezdeményezhető.
Jogértelmezési szempontból megfogalmazódhat az a kérdés, hogy a fővárosi kerületi tagozódás megváltoztatását eredményező fővárosi kerület létesítése körébe mely eljárások tartoznak, tartozhatnak?
Idetartozhat két vagy több, egymással határos kerületi önkormányzati képviselő-testületnek a kerületek egymással határos területrészének összevonásával megvalósítandó kerület létesítésére irányuló kezdeményezése. Kérdés azonban, hogy a fővárossal közvetlenül érintkező településnek a fővároshoz történő csatlakozása elképzelhető-e önálló kerületként - ami egyben azzal a hatással járna, hogy a fővárosi kerületek számtanilag eggyel megnövekednének - avagy a fővárosnak csak az egyik, már létező kerületéhez csatlakozhat és annak részeként funkcionálhat tovább? E két utóbbi esetben a területszervezési eljárás pozitív lezárulása a főváros közigazgatási határát is érintené.
A területszervezési eljárásra vonatkozó törvényi és kormányrendeletbeli normaanyag rendszerezése és az alapvetés szintjén történő áttekintése után látható, hogy az új szabályozás, így különösképpen az előkészítés és a jogorvoslat egyes kérdései továbbfejleszthetők.
A jogorvoslati jog keretében javasolható a miniszter pozitív döntésével, intézkedésével kapcsolatban is a jogorvoslat biztosítása, s nem csupán az elutasító, nemleges döntéssel szemben. A Ve. az önkormányzati szakaszban csak a helyi népszavazás és az annak előkészítése tekintetében biztosít jogorvoslatot; a többi eljáró szerv (előkészítő bizottság, falugyűlés, polgármesteri dokumentáció) esetleges hiányos munkája viszont nem támadható meg a bíróság előtt. A jogszabályok az előkészítő bizottságról rendelkeznek, ugyanezt viszont nem teszik meg a falugyűlésről, ezért e jogintézmény részletes szabályozását az önkormányzati rendeletben kell(e-ne) elvégezni. A miniszter a csatolmányban szereplő iratok alapján nyújtja be a döntéshozóhoz a kezdeményezést, de a miniszter közbenső döntésére irányuló bírósági felülvizsgálat jogát csak az elutasítás esetén érvényesítheti a kezdeményező.[40]
Az új község alakítása és a községegyesítés megszüntetése kezdeményezésére irányuló helyi népszavazás területi és személyi hatályával kapcsolatos kollíziót a Mötv. feloldotta, így ezzel nincs a jövőben teendő.
Álláspontom szerint a várossá nyilvánítás kezdeményezését is helyi népszavazáshoz kellene kötni; erről ugyanis jelenleg nem rendelkezik sem a Mötv., sem az Ötv. IV. fejezete. Meggondolandó a várossá nyilvánítás esetében a miniszter döntésével szembeni jogorvoslat jogának biztosítása is abban az esetben, ha a miniszter úgy dönt, hogy a kezdeményezést -fogyatékosságai végett - nem terjeszti elő döntésre.
Gondolkodni kell az Ötv. és a Ve. által szabályozott egyéves elutasító moratórium[41] kapcsán azon is, hogy ezek a szabályok megfelelően alkalmazhatóak-e a területszervezés kezdeményezésében megtartott helyi népszavazás eredménye tekintetében? A Kormányrendelet értelmében, ha a kezdeményezés miniszterhez történő felterjesztése és a döntéshozóhoz való benyújtás között több mint egy év eltelt,[42] a kezdeményező a kezdeményezés indokait és az azokat alátámasztó adatokat felülvizsgálja, szükség szerint kiegészíti és annak eredményéről január 31-ig a kormányhivatal útján a minisztert tájékoztatja. E szabállyal kapcsolatban felmerül a kérdés: ki a felelőse a felülvizsgálatnak: az előkészítő bizottság, a falugyűlés, a képviselő-testület, a polgármester vagy a helyi népszavazás? A "kezdeményező" fogalmát ugyanis a Kormányrendeletet nem határozza meg az értelmező rendelkezései között; a területszervezési eljárás kezdeményezésében, előkészítésében pedig több szerv és személycsoport is részt vesz.
Rendelkezni kellene a kezdeményezésnek a miniszterhez történő felterjesztése és a döntéshozóhoz való benyújtása közötti több mint egyéves határidő túllépése közlőjéről is. Végül, ami a kezdeményezés felterjesztését illeti, megfontolható a járási szint bekapcsolása a területszervezési eljárásba: a kormányhivatalok helyett a járási hivatalokhoz lehetne előterjeszteni a kezdeményezést. ■
JEGYZETEK
[1] Vö. a Mötv. 53. § (3) bekezdésével, valamint az 1124/E/2004. AB határozattal.
[2] Ötv. 47. § (1) bekezdés d) pontja: a helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti (...) az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál. E keretszám (és nem a százalékos arány!) az önkormányzati rendeletben szabályozandó.
[3] Szabó Lajos: A második önkormányzati törvény új vonásai. Új Magyar Közigazgatás 2012. 4. sz. 31. o.
Az Alkotmánybíróság kimondta: a megyei jogú város az Alkotmányban meghatározott területi egységekhez (község, város, megye) képest nem eltérő területi egység, hanem a települési önkormányzat sajátos típusa [994/B/1998. AB határozat]. Ez a megállapítás jelenleg is érvényes: az Alaptörvényünk - hasonlóan a korábbi Alkotmányhoz - az államterületi beosztásban nem rendelkezik a megyei jogú városról, miként a nagyközségről és a járásszékhely (ún. járási jogú) városról sem.
[4] Ide nem értve a fővárosi kerület(ek)et, amelyek választópolgári közönségét megilleti a helyi önkormányzás eredeti joga [vö. a Mötv. 3. § (1)-(3) bekezdésével].
- 147/148 -
[5] Herbert Küpper: Az önkormányzati területi egységek. In: Jakab András: Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, Budapest 2009. 1498. o.
[6] A járási hivatalok székhelyeinek központi besorolását lásd a 218/2012. (VIII. 13.) Kormányrendelet 1. sz. mellékletében.
[7] A Mötv. a járásszékhely várost az alapvető rendelkezések - a helyi önkormányzás jogával felruházott települési egységek - között konkrétan nevesíti [3. § (2) bekezdése], míg a nagyközségi címről a települési önkormányzatok körében rendelkezik, miszerint: a nagyközségi címet használhatják azon községi önkormányzatok, amelyek a törvény hatályba lépésekor nagyközségi címmel rendelkeztek, továbbá, amelyek területén legalább háromezer lakos él [20. § (2) bekezdése]. A törvényalkotó a Mötv.-t lépcsőzetesen lépteti hatályba: a nagyközségi címet szabályozó rendelkezése 2013. január 1-jén lépett hatályba, ettől az időponttól kezdve kell érvényesíteni az új normában foglaltakat.
[8] Természetesen a kezdeményezés miniszteri előterjesztésének megtagadása alapjául szolgáló két feltétel külön és egyidejűleg is fennállhat, miként az önálló község alakítása esetében is.
[9] Ld. a Mötv. 99. § (2) bekezdését (településegyesítés megszüntetése), illetve az Ötv. 46. § (1) bekezdés b) pontját (községegyesítés megszüntetése). A két jogszabály fogalomhasználata közötti különbözőség olyan jogértelmezésre adhat lehetőséget, hogy a képviselő-testületnek a településegyesítés megszüntetése körében csak a községegyesítés megszüntetése kezdeményezését kelljen helyi népszavazásra bocsátania.
[10] Az Ötv.-nek a helyi népszavazást és a helyi népi kezdeményezést szabályozó IV. fejezete 2013. január 1-je után is hatályban maradt - egyes rendelkezéseit azonban a Mötv. hatályon kívül helyezte [lásd a területszervezés kezdeményezésében megtartandó helyi népszavazás területi és személyi hatályát szabályozó 46. § (2) bekezdését] -, így a Mötv., a Kormányrendelet és az Ötv. vonatkozó fogalmai egységesítésének feladata az Országgyűlést továbbra is terheli.
[11] A helyi népszavazás kérdése nem vonatkozhat az ügy érdemére (az államfői vagy az országgyűlési döntés végkimenetelére), mivel ez hatáskörelvonást eredményezne, ami egyben törvényellenessé tenné a helyi népszavazást. A helyi referendum kizárólag a kezdeményezésre irányulhat, ami ilyen tekintetben mindig a képviselő-testület hatáskörébe tartozik; vö. Kiss Mónika Dorota: A helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés eljárásjogáról. Jura, XVIII. évfolyam 2012/2. sz. 227-228. o. A területszervezés kezdeményezésére irányuló helyi népszavazás kérdésének a megfogalmazására vonatkozó ajánlásomat lásd: Kiss Mónika Dorota: A véleménynyilvánító helyi népszavazásról. Comitatus, Önkormányzati Szemle 2010. 192. sz. 20. o. és 28. o.
[12] Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése: a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani.
[13] Hangsúlyozandó, hogy ha a helyi népszavazás kérdését olyképpen fogalmazzák meg, hogy az kizárólag a képviselő-testület hatáskörébe tartozóként értelmezhető (mert így is kell megfogalmazni, lásd a 25. számú lábjegyzetet, illetve az ott nevesített szakirodalmat), és joghatás kiváltására alkalmas, akkor a helyi népszavazás eredményét a döntéshozó állami szervek szempontjából sem/nem lehet véleménynyilvánítóként kezelni.
[14] Lásd a területszervezéssel kapcsolatos alkotmánybírósági határozatokat, így különösen az 1124/E/2004. AB határozatot, a 66/2002. (XII. 17.) AB határozatot és a 816/B/2002. AB határozatot. Az Alkotmánybíróság következtetése - a fent kifejtettek alapján - hibás, ezért továbbra is fenntartom a doktori tanulmányok eredménye részeként kialakított álláspontomat, miszerint az ilyen tartalmú alkotmánybírósági határozatokat revideálni kellene.
[15] 304/B/2002. AB határozat (a Tetv. rendelkezéseihez fűzött indokolás meghivatkozása.)
[16] E szerv jogállásáról lásd a magyarországi hivatalos földrajzi nevek megállapításáról és nyilvántartásáról szóló 303/2007. (XI. 14.) Kormányrendeletet.
[17] Mivel az Ötv.-ben tételesen felsorolt területszervezési ügyekben kötelező helyi népszavazást elrendelni.
[18] A helyi népszavazás kezdeményezésének egyes szakaszaira vonatkozó jogorvoslat (kifogás, fellebbezés) jogát - a képviselő-testületnek az elrendelendő, illetőleg a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elutasító döntése kivételével - a Ve. alábbi passzusai biztosítják: 133. § (4) bekezdése; 143/A. § (2) bekezdés b) pontja; 143/A. § (3) bekezdés a) pontja.
[19] A korábbi szabályozással kapcsolatos jogesetről ismertető jelleggel lásd és elemezd a 18. Kpk. 45. 760/2009/5. sz. Fővárosi Bírósági végzést.
[20] Az önálló község alakítása és a településegyesítés megszüntetése fogalmi elhatárolását az Alkotmánybíróság végezte el, melynek során kimondta, hogy a normavilágosság követelménye a két területszervezési ügytípus szabályozásakor nem sérül: a községegyesítés megszüntetése ugyanis a községalakításnak az a formája, amelynek során a községegyesítéssel létrejött községből, városból egy korábban önálló községi jogállással rendelkező településrész válik ki (1124/E/2004. AB határozat). A Mötv a két fogalmat a korábbival azonos módon szabályozza, így az AB határozat jelenleg is érvényesnek tekinthető.
[21] Fontos kritérium tehát a településrész lakottságának a ténye.
[22] Az Alkotmánybíróság az utóbbi években több határozatában is foglalkozott a leválni készülő településrészből megalakuló új község és a megmaradó község (település) közötti kapcsolattal [lásd a 15/1998. (V. 8.) AB határozatot, a 343/B/2000. AB határozatot, az 1124/E/2004. AB határozatot és a 66/2002. (XII. 17.) AB határozatot], különösen az utóbbinak a kiválás hatására bekövetkező és valószínűsíthetően negatív irányba módosuló önkormányzásbeli esélyeivel, a helyi közszolgáltatások nyújtásának színvonalával. A korábbi Alkotmány, az Ötv. és a Tetv. szabályainak összevetéséből az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a települések választópolgári közösségének nincs Alkotmányból származó alanyi joga arra, hogy a községi jogállást elnyerje (a törvényi feltételek teljesítésével ahhoz van joga, hogy a községi közjogi jogállás elnyerésével megszerezze a helyi önkormányzáshoz való jogot [15/1998. (V. 8.) AB határozat; ABH 1998. 132.], illetőleg községi jogállását érintetlenül őrizze meg [1124/E/2004. AB határozat; ABH 2004. 1160, 1171-1172.] Ennek eredményeképpen a megmaradó település a leválás következtében - ha a feladatok ellátását és a közigényeket kielégítő, kiszolgáló jelentősebb közintézmények, közszolgáltatók a kivált településrészen voltak - akár működésképtelenné is válhatott, a szabályozás tehát egyértelműen a kisebbség érdekeit és jogait védte, ami diszkriminatívnak minősült. A megmaradó települést ugyanis a területszervezési eljárás során sem a véleménynyilvánítás joga nem illette meg - mivel az Ötv. alapján ezekben a területszervezési eljárásokban megtartott helyi népszavazáson csak az érintett, azaz a leválni készülő településrész választópolgárai vehettek részt -, sem a jogai, jogos érdekei érvényesítésére nem volt módja.
[23] E törvényhelyet a 2003. évi CXXXII. törvény 1. § (2) bekezdése állapította meg, amely 2004. január 1-jétől hatályos. Megjegyzendő, hogy az Ötv.-nek a helyi népszavazást és a helyi népi kezdeményezést szabályozó IV. fejezete 2013. január 1-je után is hatályban maradt.
[24] A szabályütközés feloldásának elmaradása esetén a lex posterior derogat legi priori és a lex specialis derogat legi generali elve alapján választható meg a követendő norma. Eszerint a Mötv. rendelkezéseit kellett volna érvényesíteni az Ötv. szabályával szemben [a Mötv.-t később alkották meg és hirdették ki, mint az Ötv-t (2011. december 28-án hirdették ki a Magyar Közlöny 2011/161. sz. 39436-39473. oldalain), és a területszervezési eljárás rendjén belül szabályozott helyi nép-
- 148/149 -
szavazás speciálisnak minősül az Ötv. általánosnak minősülő IV. fejezetéhez képest.]
[25] A falugyűlés az Ötv. értelmében egy esetben döntéshozó fórum: ha az ötszáz lakoson aluli községben a képviselő-testület a helyi népszavazást a falugyűlés hatáskörébe utalta [Ötv. 47. § (4) bekezdése.]
[26] Ha a kezdeményezés új földrajzi nevet is tartalmaz, kérni kell a javasolt névről a Földrajzinév-bizottság véleményét [Kormányrendelet 2. § (1) bekezdése].
[27] Belterület: a település közigazgatási területének - jellemzően a település történetileg kialakult, összefüggő, beépített vagy beépítésre szánt területeket tartalmazó - a helyi építési szabályzatban kijelölt része [Kormányrendelet 1. § 1. pontja.] Külterület: a település közigazgatási területének belterületnek nem minősülő, elsősorban mezőgazdasági, erdőművelési, vízgazdálkodási vagy különleges (pl. bánya, vízmeder, hulladéktelep) célra szolgáló vagy művelés alatt nem álló, természethez közeli része [Kormányrendelet 1. § 6. pontja.] A területszervezési eljárás szempontjából releváns települési területi egységeket - szükség esetén - a kezdeményezés előtt jóval korábban érdemes megkezdeni az átminősítést, amennyiben erre lehetőség van, mivel a településrendezési terv bel- és külterületét szabályozó részének módosítása kimondottan idő- és pénzigényes munka.
[28] Lakosságszám: a Mötv. 146. § (3) bekezdése szerint a költségvetési törvényben meghatározott lakosságszám [Kormányrendelet 1. § 7. pontja.]
[29] Főszabály szerint az érintett helyi önkormányzatok képviselő-testületének a kompetenciája a megállapodás megkötése, amelynek figyelemmel kell lennie a helyi népszavazáson kimondott döntésre.
[30] A területszervezési eljárásoknak ez a szegmense rendszerint vitaforrást képezett a helyi önkormányzatoknál; vö. a 1124/E/2004. AB határozattal.
[31] Vö. a 343/B/2000. AB határozattal. A helyi önkormányzáshoz való jog változásában alapvető különbség lett, hogy a korábbi Alkotmányhoz (Alk. 42. § első fordulata) képest az Alaptörvény nem rendelkezik róla, ehelyett a kétharmados Mötv.-ben került deklarálásra.
[32] Agg Zoltán: Közigazgatás és önkormányzatok I. Comitatus, Önkormányzati Szemle 2012/211. sz. 119. o.
[33] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a lakott településrész átadása esetén alapvetően a településtől elszakadni kívánó választópolgárok közösségének akarat-elhatározásától és az elszakadó településrészt átvevő önkormányzat képviselő-testületének a befogadási szándékától függ a településrész hovatartozása [66/2002. (XII. 17.) AB határozat.]
[34] Igaz, ebben az esetben az érintett képviselő-testületek hatáskörébe tartozik az előzetes megállapodás megkötése, amitől - negatív következmények vélelmezésekor - tartózkodni lehet; ugyanez a lehetőség az önálló község alakításakor és a településegyesítés megszüntetésekor nem áll fenn, vélhetően ezért is kell ezekben az ügyekben a település teljes közigazgatási területére kitűzni a helyi népszavazást.
[35] A miniszter esetleges közbenső döntésével kapcsolatban lásd az 1., a 2. és a 3. sz. táblázatban foglaltakat.
[36] Ezeknél a definícióknál lényegében a korábbi Alkotmány kommentárja sem ad részletesebben kifejtett fogalmakat. Ld. Herbert Küpper: i.m. 1489. o. és 1491. o.
[37] 382/B/2005. AB határozat: az Alkotmánybíróság megítélése szerint azzal, hogy a törvényalkotó kizárólag a nagyközségek számára tette lehetővé a várossá nyilvánítás kezdeményezését, azonos szempontok figyelembe vételén alapuló, ésszerű indokokon nyugvó, hátrányos megkülönböztetést nem eredményező szabályozást alakított ki. A törvényalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg annak a meghatározásában, hogy a települési képviselő-testületek számára milyen feltételek mellett engedélyezi a nagyközségi cím használatát.
Az Alkotmánybírósághoz több ízben is indítványt nyújtottak be a nagyközségi cím birtokolásának feltételével kapcsolatban, azt sérelmezve, hogy a nagyközségi címmel nem rendelkező község nem kezdeményezheti a várossá nyilvánítását. Az Alkotmánybíróság álláspontját megcáfolandó, a jelenlegi szabályozás az indítványozók által felvetett problematika megoldásának kedvezett, de csupán névleg. A várossá nyilvánítás során ugyanis alapvetően nem a nagyközségi cím birtoklása jelentené az akadályt, hanem a Mötv. által tételesen és részleteiben meghatározott, a helyi társadalom valamennyi szegletét felölelő feltételek teljesítése.
[38] A Kormányrendelet a "Fővárosi kerület létrehozása, a kerületi határok megváltoztatása" alcímszaván belül a rendelet 2-12. §-ának az alkalmazására utal, amely normák ismertetésére a tanulmány korábbi részeiben már sor került.
[39] Herbert Küpper: i.m. 1497. o.
[40] A döntéshozó - az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök - döntése végleges és jogerős, azzal szemben jogorvoslatnak nincs helye. Ez a tárgykör ugyancsak bekerült az Alkotmánybíróság gyakorlatába; lásd az e munkában meghivatkozott határozatokat.
[41] A Ve. 133. § (2) bekezdésének c) pontjában szabályozott, a kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése megtagadására irányuló egyéves moratóriumot, illetve az Ötv. 48. §-ában szabályozott, az ismételt kitűzésre vonatkozó egyéves moratóriumot és ezek ellentmondásosságát lásd: Kiss Mónika Dorota (2012) i.m.: 229. o.
[42] Ezt az esetet az országgyűlési és az önkormányzati általános választások éve idézheti elő [Mötv. 96. § (1) bekezdése.], ezért célszerű lenne ezt az évet kivenni az összes kezdeményezés felterjesztéséből, ahogyan a várossá nyilvánítás esetében szabályozza a Mötv [104. § (2) bekezdése].
Lábjegyzetek:
[1] A szerző igazgatásszervező jogász.
Visszaugrás
