"Rossz törvényekkel és jó tisztviselőkkel
mindig lehet kormányozni, de ha a tisztviselők
rosszak, a legjobb törvény sem segíthet rajtunk."
Bismarck
A két évtizeddel ezelőtt kezdődő, lassan már történelemmé érő rendszerváltozás különös hangsúllyal érintette meg - sőt mi több, munkajogi értelemben létrehozta - a közszolgálatot. Az átalakulás szükségszerű követelménye és következménye volt ugyanis az addig alapvetően homogén munkajogi szabályozás 1992-es szétválasztása a munka magánjogára (Munka Törvénykönyve) és közjogára (a közalkalmazottak és köztisztviselők jogállásáról szóló törvények). A verseny (non-profit) szféra és a közszektor munkajogi elkülönült szabályozása viszont nem indokolta az ún. trichotom törvényi szerkezetet, erre egyébként a közhatalom gyakorlása mint minősítő jegy nem szolgál alapos, feltétlen indokként.
A közszolgálat ismételt, a szakmai közönség köreit messze meghaladó fókuszba kerülését leginkább az erősödő pénzügyi válság, a költségvetési megszorítások, továbbá az Európai Monetáris Unióhoz történő csatlakozás előkészítésének részeként az ún. maastrichti konvergencia kritériumok elvárásai alapozták meg. A média - már-már negyedik hatalmi ágként - kiemelkedő terepet biztosít annak a meglehetősen demagóg propagandának, amely a bajok egyik fő forrásaként az indokolatlanul túlméretezett közszolgálati létszámot jelöli meg, a legegyszerűbb megoldás, a csoportos létszámleépítés felé terelve - az írott- és elektronikus sajtó túlértékelt befolyása miatt is - a döntéshozókat. Pedig a megoldás kulcsa ennél jóval mélyebben van! Azon túl, hogy eddig egyetlen felmérés sem készült a közszolgálatba tartozó feladatok ellátásához szükséges létszám megbecsüléséhez, illetőleg egyes közfeladatok (pl. közegészségügy) magánszférába tervezett kiszervezésének hatékonyságáról, megkerülhetetlen az egyébként gyors sikerrel nem kecsegtető, a hatályos szabályozás szerkezetét és tartalmát érintő felülvizsgálat. A címben jelzett felkiáltó jel a jogalkotási penzum sürgető voltára, a kérdőjel leginkább a tényleges siker esélyére utal. Az írásban megfogalmazott szakmai kritikákhoz előzetesen megjegyezzük: természeténél fogva a közszolgálat és a politika szoros - időnként túl közeli kapcsolatban áll egymással. Így a jogászi kritikák óhatatlanul politikai áthallást kelthetnek az említett függőség okán.
A közszolgálati szabályozás átfogó felülvizsgálatára nincs külső kényszer, az Európai Unió (EU) nem fogalmazott meg elvárásokat, a jogalkotás - legalábbis munkajogi vonatkozásban - a tagállamok belügye. Ez a körülmény ugyanakkor nem adhatna okot a tétlenségre, a közszolgálatot - benne az írásom fókuszában álló közalkalmazottak és köztisztviselők jogállását - ugyanis jelenleg több mint félszáz törvény és végrehajtási rendelet szabályozza - nemcsak jogi ellentmondásokkal terhelten.2 Az EU számára a közszolgálat pénzügyi szempontból fontos: a maastrichti konvergencia kritériumok elviekben szigorúan vizsgálják a költségvetés hiányát és az államadósságot, melynek okozója - többek között - a túlköltekezés, így a közszolgálat pazarló működtetése is lehet.
Meglátásom szerint mértékadó kísérlet lenne a civil közszolgálat két kódexének, a közalkalmazotti és a köztisztviselői törvénynek az összehangolása. Ennek megvalósításához legalább három előfeltétel szükséges. A hatalom, a pénz és a szaktudás koncentrációja. A szaktudásé, amely a jogtudomány mellett felvonultatja az emberi erőforrás-gazdálkodással, a közigazgatással, az egyes közszolgálati ágazatok sajátosságaival kapcsolatos ismereteket. A pénz, amely a kellő költségvetési forrásokat adja és a hatalom, amely a két előző kondíciót koncentrálja és alkalmas az ellenállás legyőzésére.3
Írásom - a magyar jogtörténet lapjainak és a külföldi tendenciák felvillantása alapján - a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. és a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény [a továbbiakban: Kjt., illetőleg Ktv.] közös alapra helyezésére, egységes, ún. civil közszolgálatra vonatkozó törvényben történő szabályozására, a kodifikáció meghatározó feltételeire és jogintézményeire tesz javaslatot. A közalkalmazottak és köztisztviselők jogviszonya - bizonyos differenciált rendelkezések fenntartása mellett - közös közszolgálati jogviszonyként egybeolvasztható. Véleményünket alátámasztja a külföld. Egyetlen EU-tagállam nemzeti joga sem osztja két táborra közszolgálatát a hazai közalkalmazotti és köztisztviselő tevékenység mentén. Minderre a magyar jogtörténet sem szolgáltat példát, 1945 előtt egyaránt a közszolgálatba tartoztak a minisztériumi hivatalnokok, törvényhatósági tisztviselők és a közoktatás tanítói vagy az állami egészségügy orvosai. Az azonos jogviszonyban állók esetében egyébként sem példa nélküli a különös rendelkezések megfogalmazása egyes munkavállalói csoportok vonatkozásában. A versenyszféra szabályaiból példaként említhetjük az Mt. vezető állású munkavállalóit, a távmunkát végzőket, a munkaerő-kölcsönzés keretében foglalkoztatottat vagy éppen a közigazgatási munkavállalókat. Esetükben a törvény önálló fejezetben állapítja meg az általánostól eltérő, és az általános szabályok alkalmazását kizáró rendelkezéseket.4 Az említett kodifikációs technika alkalmazásával ugyancsak önálló fejezetbe lehetne szabályozni például a Ktv. vezetőkre irányadó, a hatályos normaszövegben jogintézményenként elkülönítve megállapított speciális szabályait. Összességében: a munkakörök különbözőségéből (pl. a munkáltatói hierarchiában elfoglalt hely, bizonyos munkáltatói jogok gyakorlása, a munkavégzés feltételei, az ellátandó feladatok jellege) következő differenciált szabályozás még nem feszíti szét feltétlenül egy adott alkalmazotti jogviszony kereteit, különösen, ha a munkáltatók jogállása egyébként alapvetően azonos karakterű (pl. gazdasági társaságok, vállalkozások az Mt. hatálya alatt, illetőleg állami és önkormányzati fenntartású költségvetési szervek a közszolgálatban).
A közszolgálat magyar történetében a jelenlegi köztisztviselői és közalkalmazotti státuszúak közös jogállásának megteremtése megalapozott, de példátlanul problematikus "jogalkotási vállalkozás" lenne. Nem feledve a bismarcki tétel első fordulatát, jó tisztviselőkkel túl lehet lépni a rossz törvényeken. Ugyanakkor bízva az emberben, mindez nem adhat örök felmentést a jogalkotónak…
A kiegyezést követő újkori történelmünkben a közszolgálati szabályozás a jogtudomány állandó kritikája alatt állt. Az egységes szabályozással kapcsolatos elvek és részletek azonban soha nem léptek ki a publikációk keretei közül, az óhajtott és tervezett közszolgálati pragmatika jogszabályban foglaltan nem jelent meg. A tudományos kritikák összefoglalásaként Magyary Zoltán professzort idézzük, aki kormánybiztosként 1932-ben részletes programot dolgozott ki a közigazgatás racionalizálására, azonban megfogyatkozott támogatása miatt lemondott állami tisztéről. A II. világháborúig terjedő időszak értékelését a professzor "Magyar közigazgatás" című, 1942-ben kiadott átfogó monográfiája adja meg. Mint írja, a magyar köztisztviselők szolgálati jogviszonyai kodifikálva nincsenek. A magyar közszolgálati jog törvényekben, rendeletekben, minisztertanácsi határozatokban, kúriai, közigazgatási bíróságok ítéleteiben, döntvényekben, valamint a pénzügyminisztérium által kiadott közszolgálati jogszabályok gyűjteményében található. Ezek a szétszórt rendelkezések egyben a rendszer alapvető hiányosságait tüntetik fel. Magyary erőteljesen hangsúlyozza, hogy a közszolgálatra vonatkozó összes alapvető kérdés szabályozása végett feltétlenül szükség van a közszolgálatról szóló törvény megalkotására, "mely majd a magyar közszolgálatot a nemzet életében reá váró felelősségteljes szerep betöltésére fokozatosan képessé teszi".5 6. Ahogyan akkor, a tudomány azóta sem kapott tényleges szerepet a közszolgálat szabályainak alakításában.7
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
