A miniszterelnöknek 1990 óta az alkotmányban elismert jogai - a kormányprogram összeállítása, a kormányalakítás (az államtitkári karral) és a helyettes kiválasztása - adják hatalmának közjogi hátterét, amihez jött még 2006-ban a kormányzati viszonyokat több szempontból átformáló státustörvénnyel1, hogy ő határozza meg a kormánypolitika általános irányát. A kormányfői jogok - a bizalmatlansági szabályokkal együtt - világossá teszik a miniszterelnöknek a kormányon belüli elsőbbségét; azt, hogy alkotmányos helyzete szerint a magyar Kormány miniszterelnöki Kormány.2 A szocialista berendezkedés modelljével szemben nem a testületnek van elnöke, aki nem több mint első az egyenlők között, hanem a politikatudományi értékelés szerint nemzetközi összehasonlításban a német kancellárhoz hasonlíthatóan közepesen erős hatalmú miniszterelnöknek kormánya.3
A miniszterelnök középponti helyzete olyan szervezeti hátteret feltételez, amelyen keresztül kézben tarthatja kormányának működését és meghatározhatja a kormánypolitikát. Ennek kialakítása - szemben az 1990. évi alkotmánymódosításokkal lényegében megteremtett közjogi háttérrel, és egyrészt párhuzamosan a miniszterelnöki hatalom kibontakozásával, másrészt attól mégis mintha lemaradva - hosszabb időt, több kormányzati ciklust igényelt, és csak az Orbán-kormánnyal fejeződött be.4 Nem is volt könnyű annak elfogadtatása, hogy a Miniszterelnöki Hivatal megerősítése ugyan a hatalomnak a miniszterelnök érdekében álló központosítását jelenti, mégis több, mert szervezeti biztosítéka a hatékony kormányzásnak is. Annak, hogy a kormányzati szervek a partikuláris érdekeik helyett a kormánypolitika általános szempontjait és követelményeit követve - amennyire lehetséges - egy irányban mozogjanak. 1992-ben az Antall-kormány közigazgatás-korszerűsítési programjában5 nem véletlenül érvelt azzal, hogy az alulszervezett és csak formális működésre alkalmas kormányhivatal a részérdekeknek kedvez. Horn Gyulának a koalíciós partner 1995-ben nem engedte meg, hogy a Miniszterelnöki Hivatal élére közigazgatási államtitkár helyett minisztert állítson, habár a lehetőség mindkét vezetési forma törvényi elfogadásával és a miniszterelnök választási jogával - de már csak utódai számára - a ciklusban megteremtődött.6
A Miniszterelnöki Hivatal alkalmassá tétele a kormányzati folyamatok vezérlésére, fejlesztésének elkerülhetetlen és elvében helyes iránya volt. A hatalomkoncentrációnak azonban létezett a kormányzati központtá szervezéstől nem könnyen megkülönböztethető rosszabbik útja is, mert a Miniszterelnöki Hivatalt - közvetlenül vagy oda beállított viszonylag önálló államtitkárokon keresztül - a kezdettől és mindinkább mértéktelenebbül a kormányzati szerkezet alakításának eszközeként is használták, amely alól legfeljebb a Bajnai-kormány visszafogottabb gyakorlata mutat kivételt. Ezzel különféle okokból, de mindig központosítási szándékkal - politikai és koalíciós vagy hatalmi megfontolásból, ügyek aktuális kormányzati jelentősége miatt - szakigazgatási ágazatokat, szakmai területeket, olykor speciális politikai funkciókat vontak a Miniszterelnöki Hivatalba, amely felépítését és szerepkörét - együtt a szervezetében elhelyezett és ugyancsak szerkezetalakítási eszközként alkalmazható tárca nélküli miniszterekkel, kormánybiztosokkal és az egyéb személyes megbízottakkal - egyre bonyolultabbá tette, létszámát pedig felduzzasztotta. (Az Antall- és a Horn-kormányok időszakában a létszám 500 fő körüli, az Orbán-kormány alatt - pedig az ellátó és üzemeltetési feladatokat előtte 1997-ben mintegy 200 fővel kiszervezték - 560 feletti, a csúcsot 836 fővel a Medgyessy-kormány alatt éri el. Néhány szakigazgatási ágazat kiszervezésével a létszám az első Gyurcsány-kormány alatt több mint 200 fővel visszaesett. A második Gyurcsány-kormány időszakában az engedélyezett létszám megint emelkedett, 2008-ban, majd 2009-ben a Bajnai-kormány alatt is 700 feletti, és a Miniszterelnöki Hivatal apparátusa nem először nagyobb, mint bármelyik minisztériumé.7)
Ami pedig a lényeg: a hatalomkoncentrációnak ez a rosszabbik útja politikailag értékes területek, jelentős pénzforrások feletti rendelkezés megszerzésével megerősítheti a Miniszterelnöki Hivatalt, de meg is gyengíti, mert a központi szerepkörébe egyáltalán nem illő szakmai-ágazati (vagy akár politikai) ügyek vitele, az ilyenfajta érdekek érvényesítésének és képviseletének kényszere széttagolja, eltéríti az igazi rendeltetésétől, a kormányzati folyamatokban csökkenti a vezérlési képességét és eredményességét.
1. Természetesen az 1990-től a Minisztertanács Hivatalát felváltó Miniszterelnöki Hivatalban az Antall-, majd a Horn-korszak alatt - a névcserén túl - sok minden történt, politikai és igazgatási súlya a korábbi állapothoz képest megtöbbszöröződött. A miniszterelnök közvetlen kiszolgálására és a politikai természetű ügyek intézésére megszerveződött a kabinetirodája, szakmai apparátusától a döntés-előkészítésben a jogi-ügyrendi követelmények érvényesítése mellett, beleértve a kormánypolitika közvetítését is, érdemi közreműködést vártak el. A Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási vezetőinek szerepköre az 1990 végén felállított államtitkári értekezlet irányításával megnőtt, a kormányzati koordináció megkerülhetetlen és befolyásos tényezőivé váltak. A Miniszterelnöki Hivatal korábbról (a Lázár-kormány Minisztertanács Titkárságától, majd a Grósz- és a Németh-kormány Minisztertanács Hivatalától) örökölt és a közigazgatási államtitkára alá tartozó szakmai szervezete8 azonban a lényeget illetően érintetlen maradt. Magját továbbra is a szerény létszámú jogászstáb - Jogi és Közigazgatási Titkárság, maximum 15 jogásszal - képezte, amely egymagában nem volt képes a központi vezérlésre, főként pedig a rendeltetéséhez szükséges generalista szemléletével a kormányzati szervek szakpolitikai befolyásolására és folyamatos ellenőrzésére. Voltaképpen, habár a rendszerváltás előtti viszonyokhoz képest más tartalommal és munkateherrel, továbbra is a kormányapparátus lehetséges alapfunkcióit valósította meg. (Alapfunkcióknak tekinthetők: a kormány működésével kapcsolatos jogi és igazgatási feladatok; a döntés-előkészítés; hivatalos lapok szerkesztése; a kormány működéséhez a gazdasági és műszaki feltételek biztosítása; a kormánytagok és más állami vezetők személyzeti ügyeinek intézése.) Mégis a legendák világába esik, hogy az Antall-kormány alatt a Miniszterelnöki Hivatal működési zavarai miatt egyes feladatait a Belügyminisztérium szakmai vezetése vette át.9
Az Antall-kormány más elképzeléssel indult; a Miniszterelnöki Hivatalnak jelentős gazdaságpolitikai szerepkört szánt, ezért szakmai szervezete mellé informálisan kormánytagsággal rendelkező politikai államtitkár vezetésével Gazdaságpolitikai Titkárság állt fel, amely azonban alig pár hónap után már 1990-ben megszűnt. (Addig a Gazdasági Kabinetet a Miniszterelnöki Hivatal mozgatta.) Ezután a szakpolitikai koordinációra a Miniszterelnöki Kabinetirodában a kormányzati tevékenységi köröket átfogó referatúrákat szerveztek, az átütő siker azonban hiányzott, mert rendszerszerűen nem épültek be a közigazgatás napi folyamataiba, és nem alakult ki az intézményes együttműködése a szakmai stábbal. A Horn-kormány alatt pedig azzal kezdődött meg a szakmai szervezet átalakítása, hogy a jogászstáb mellé - az addig kizárólagosan jogi-igazgatási szemlélet kitágításával - ugyancsak a közigazgatási államtitkár alá rendelve gazdaságpolitikai egységek léptek be, amelyek bekapcsolódtak a kormányzati döntés-előkészítési eljárásokba.10 A Miniszterelnöki Hivatal központi szerepköre azzal is megfogalmazódott, amely a szakmai és politikai apparátusát egyaránt erősítette, hogy 1996-ban - később is megtartott - felhatalmazást kapott nagyobb jelentőségű törvényjavaslatok és más javaslatok előkészítésének koordinálására.11
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
