Az új általános közigazgatási rendtartás, a 2016. évi CL. törvény az ügyféli jogállást a korábbi kodifikációkhoz kísértetiesen hasonlóan szabályozza, és ügyfél elsősorban az, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti. A jog és jogos érdek fogalma, és ezek elhatárolása már hosszabb ideje vitatott. Az alábbi írás arra vállalkozik, hogy ennek a két fogalomnak az összefüggéseit bemutassa, és kísérletet tegyen ezek újraértelmezésére.
Az ügyfél fogalma azért kiemelten fontos, mert ez az a dogmatikai kategória, amelynek révén valamely közigazgatási ügyben érdekeltek közül meg lehet határozni azokat, akiknek olyannyira szoros a kötődése az ügyhöz, hogy az adott közigazgatási eljárást alakítóan is befolyásolni tudják, nekik a jogrendszer különféle ügyféli jogokat biztosít (iratbetekintés, indítványozás, jogorvoslat stb.).
Egy építési ügyben az építtetőn túl nyilván érintett a közvetlen szomszéd, de érdekeltek lehetnek az adott utcában lakók, illetve az építmény jellegétől függően mások is (pl. egy hotel vagy egy vendéglő építése egyben megnövekedett forgalmat is generál). Egy állami támogatásban nemcsak a támogatott társaság vagy szervezet érdekelt, hanem az adott támogatást megpályázó, de sikertelen konkurens vagy a piaci versenytárs, de végső soron az adófizető is, akinek a befizetett adójából támogat az állam valakit vagy valamit. A különböző jogrendszerek különböző dogmatikai megoldásokat alkalmaznak annak eldöntésére, kinek az érdeke olyan jelentős, hogy ahhoz a jogrendszer az ügyféli jogállást fűzze.
A magyar közigazgatási jog, annak 1957. évi első rendszerezett kodifikációja óta, az ügyfél fogalmát úgy határozta meg, mint akinek "jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti". Ez az ügyfélfogalom töretlenül ível át a második világháborút követő közigazgatási jogfejlődésen, ez jelent meg a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 15. § (1) bekezdésében is, valamint legújabban az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény 10. §-ában is. Az azonban számos vitát szült, hogy mi a különbség a jog és jogos érdek között.
Az alanyi jog - mivel annak a körét sem a jogalkotó, sem a gyakorlat, sem az elmélet nem kívánta korlátozni - nem jelent meg a magyar közigazgatási jogban problémaként, ezt a kommentárok[1] és a tankönyvek[2] is nagyon röviden, lényegében, mint további magyarázatra nem szoruló evidenciát tárgyalják, és valamely jogszabályban egyértelműen körülírt jogot vagy kötelezettséget értenek alatta.[3]
A magyar ügyfélfogalom vitatott kérdése sokkal inkább a jogos érdek fogalma, és ennek elhatárolása a pusztán faktikus érdektől. Szamel Lajos munkássága[4] óta az ügyféli jogállást keletkeztető jogos érdek alatt az alanyi jognál kisebb intenzitású, jogilag elismert méltánylandó érdeket kell érteni.[5] Azt ugyanakkor sem a dogmatika, sem a gyakorlat nem tudta kellőképpen tisztázni, hogy miért kell a kettő között különbséget tenni. Mivel a közigazgatási eljárási törvény koncepciójában az ügyféli jogállást az alanyi jog és a jogos érdek megsértése egyaránt megalapozza, vagyis lényegében két egyenrangú érintettségi formáról van szó, legalábbis a jogkövetkezmény tekintetében, kérdéses, hogy miért kell a kettőt külön is említeni. Ha a jogos érdek ugyanazzal a jogkövetkezménnyel jár, mint az alanyi jog, de kevésbé intenzív, akkor sokkal logikusabb lenne az ügyféli jogállást pusztán a jogos érdek megsértésétől függővé tenni, mert ebbe belefoglaltatik az intenzívebb érdek, az alanyi jog megsértése is.
Ha ez így van, akkor vajon honnan ered a különbségtétel?
Az államigazgatási eljárási jog kodifikációja, az 1957. évi IV. törvény koncepcionálisan az 1925. évi osztrák Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (AVG) lebutított és leegyszerűsített verziója, számos dogmatikai megoldást innen vett át, még akkor is, ha a jogállami osztrák közigazgatási jog sok tekintetben nem volt kompatibilis a megvalósult szocializmussal.
Az osztrák szabályozás szerint (AVG 8. §) az adott közigazgatási ügyben az alanyi jog vagy jogi érdek alapján érdekelt ügyfeleknek számítanak, és innen ered a magyar szabályozás is. Ez ugyanakkor még nem mondja meg, mi a kettő között a különbség. A törvény-
- 10/11 -
ből ezt nem tudjuk meg, mert annyira egyértelműnek tartották, hogy felesleges volt szabályozni.
Az alanyi jogokra épülő modell a német konstitucionalizmus időszakában, a 19. század utolsó harmadában gyökerezik,[6] amikor az állam és polgár viszonya szubjektivizálódott, és az állampolgár megszűnt pusztán az igazgatás tárgyának lenni, hanem az állammal szemben jogai lettek, ami forradalmi újítás volt, hiszen a polgár és az állam egyenjogúvá váltak.
A kérdés ugyanakkor az volt, hogy milyen jogai legyenek az állammal szemben, milyen rendelkezéseket kényszeríthessen ki a polgár az állammal szemben. Ennek az újraértelmezett viszonynak a leírására a magánjogi analógia volt a legalkalmasabb, és olyan rendelkezések váltak jogilag kikényszeríthetővé, amelyek polgári jogilag kikényszeríthető igények voltak. Vagyis a közigazgatási jog szerinti alanyi jogok fogalmának kidolgozása a polgári jogi dogmatika alapjain került sor,[7] és azt maga Bühler a következőképpen foglalta össze: akkor beszélhetünk alanyi jogról, ha azt olyan kötelező (tehát nem mérlegelésre tartozó) jogi előírás alapozza meg, amely az egyéni érdekek védelmére hivatott, és amelyre a közigazgatással szemben hivatkozni lehet. Azok az előírások, amelyek ilyen jogokat teremtettek, alanyi jogokat kreáltak.
Az alanyi jogok fogalmát az uralkodó felfogás[8] és az állandó joggyakorlat az ún. Schutznormtheorie alapján a következőképpen határozza meg: alanyi jog áll fenn, ha egy jogi szabályt nemcsak közérdekből hoztak meg, hanem a polgár egyéni jogi érdekében is azzal a céllal, hogy az érvényesíthető és kikényszeríthető legyen.[9] Ez természetesen végső soron további értelmezési kérdés, és a Schutznormtheorie alapvetően azoknak az értelmezési szabályoknak az összefoglaló megjelölése, amelyek alapján egy jogi norma alanyi jogi tartalma megállapítható.[10]
Az alanyi jogok elmélete a személyességre, a jogsértéshez fűződő kvalifikált egyéni viszonyra épül,[11] és ennélfogva idegen tőle olyan visszásságok érvényesíthetősége, amelyek a polgárt nem a saját jogaiban ("ureigene Rechte")[12] érintik. Puszta érdekek - függetlenül azok súlyától - önmagában nem alapoznak meg alanyi jogokat, ha ezeket objektív jogi normák nem védik. Érdekek megsértése jogi reflexhatásnak (Rechtsreflex)[13] vagy faktikus - de nem jogi - érintettségnek minősülnek, de nem alanyi jogok megsértésének. Az alanyi jogok rendszere nem ismeri el sem a jogszabályok végrehajtatására vonatkozó általános igényt,[14] sem az egyént mint a társadalmi vagy közérdek érvényesítésének eszközét.
Hol van ebben a rendszerben a jogos érdek? Az alanyi jog olyan egyértelmű jogi igény volt, amely nem hagyott kétséget maga után, hogy pontosan mire is van joga a polgárnak, és éppen az igény ilyen konkrét megfogalmazása tette azt alanyi joggá. Ez a modell arra a ki nem mondott előfeltevésre épült, hogy a jogalkotó határozza meg ezeket a jogviszonyokat, és így a jogalkotó dönt az érvényesíthető közjogi igények köréről. Ugyanakkor számos olyan jogilag releváns helyzet van, ami nem fogalmazható meg ilyen egyértelműséggel, többek között a mérlegelést igénylő tényállások. Ebben az esetben a polgárnak nincsen joga egy meghatározott tartalmú döntésre, hanem arra, hogy a hatóság döntést hozzon, amelynek során a törvény által meghatározott kereteken belül marad, és az ott megjelölt szempontok alapján dönt. Az e kereteken belüli döntéshozatalra volt joga a polgárnak, de magára egy konkrét tartalmú döntésre nem. Ez volt eredetileg a jogos érdek fogalma, amelyet az 1957-es államigazgatási eljárási törvény is átvett, és ez egybeesett azzal, ahogy a jogos érdeket a monarchikus közjog is értette a kezdetekben.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
