A Svájci Gazdasági Államtitkárság 2009-ben meghatározta, hogy a korrupció: "pozícióval vagy közhatalommal való visszaélést jelent, jogosulatlan előny megszerzése érdekében".1 Ebből a definícióból, és a magyar közbeszerzés gyakorlatából kiindulva megállapítható, hogy a közpénzek felhasználása az állami működés azon metszete, amelyben a jogosulatlan előny megszerzése közvetlen módon, és viszonylag szabadon történhet meg úgy, hogy a döntési pozícióban lévő a rábízott közvagyonból kis kockázattal képes a közpénzt magánpénzzé transzformálni. A magyar állam működése - főként a közbeszerzések rendszere - a gyakorlati tapasztalatok és kutatások szerint jelentős korrupciós érintettséget mutat. Erről számol be a Transparency International Magyarország és a Corvinus Egyetem 2009-es közös tanulmánykötete.2 A könyv egyik szereplőjének véleménye szerint: "az önkormányzati szféra velejéig korrupt, a nagy állami közbeszerzések is". A szerzők által készített 2. számú tábla ezt a véleményt igazolja, amelyből kiderül: "A közbeszerzést mint a korrupció melegágyát második leggyakrabban említették az interjúalanyok."3 Ugyanezekről ad számot a GKI 2009. november 3-án közzétett, közbeszerzések területén tapasztalható korrupcióról szóló kutatása, amely százhúsz mélyinterjú (ajánlatkérők, ajánlattevők, hivatalos közbeszerzési tanácsadók) és 900 fős szociológiai minta (ajánlatkérők, ajánlattevők) megkérdezésén alapult. Vértes András elnök a kutatás tapasztalatait így összegezte: "A korrupció a hazai közbeszerzések körében is igen gyakori, egyes nemzetközi szervezetek szerint e normasértésre a közbeszerzési eljárások 90%-ánál kerül sor, bár a kutatás alapján ez a becslés kissé túlzott lehet. A munka végkövetkeztetése szerint az eljárások nagyobbik fele fertőzött (de nem ritka az indokolatlan gyanú sem) és a korrupció a hazai közbeszerzési eljárásoknak, időszakonként és eljárástípusonként változóan mintegy kétharmadát-háromnegyedét befolyásolhatja."4 Maga a Közbeszerzések Tanácsa sem vitatja e terület korrupciós érintettségét. Az Országgyűlés részére 2009 júliusában készített a közbeszerzések tisztaságával és átláthatóságával foglalkozó J/9457-es számú beszámolójában5 több alkalommal kitér a közbeszerzések korrupciós befolyásoltságára. Egyfelől 2007-ben elindítottak egy kutatást amelynek pontos eredményeit még nem közölték. Másfelől felhívja a figyelmet a jelentés arra is, hogy óvatosan kell kezelni a korrupciós megfigyeléseket: ,,a felmérés egyértelművé tette, hogy az ajánlattevői oldal sokkal gyakrabban sejt a közbeszerzési folyamat egyes lépései mögött korrupciót, mint a válaszadó ajánlatkérők".6 Hozzátenném, hogy az ajánlatkérők hozzáállása nem meglepő, hiszen az az érdekük, hogy a korrupció gyanúját elhárítsák magukról. Másként fogalmazta meg ez irányú tapasztalatait Várday György, közbeszerzési szakértő, aki szerint tíz közbeszerzési eljárás közül hattal valami probléma van. E területtel foglalkozó jogászként nem vagyok ennyire optimista, én úgy vélem, hogy tízből nyolc-kilenc eljárás esetén valamilyen problémát találnánk, ha keresnénk. Gyakran elég lenne csupán a közbeszerzési hirdetményeket elemezni, amelyek úgy mentek át a szaklektorok cenzúráján, hogy nehéz lehetett nem észrevenni a bennük megfogalmazott célzatosságot, szubjektivitást. Hozzátenném, hogy a jelenlegi jogi háttér egyik jellegzetessége, hogy bár a lektorok polgári jogilag felelősek a hirdetmények ellenőrzéséért7, azonban ha az ajánlatkérő a hirdetményt a kiemelt hibákkal együtt ismételten feladja, a Szerkesztőbizottság a hirdetményt a hibákkal együtt köteles közzétenni.
E tanulmány célja, hogy a rövid történeti áttekintés után a közbeszerzési korrupció társadalmi hátterét elemezze, egymást olykor mozaikszerűen átfedő jelenségek vizsgálatával, illetve felhívja a figyelmet a norma szövegének néhány érdekességére, amellyel a kreatív, de rosszindulatú felhasználók visszaélhetnek.
A közbeszerzés rendszere - hasonlóan az adózáshoz - már az ókorban megjelent a szervezett társadalmakban (Görögország, Róma) és kimutathatjuk a maihoz hasonló jogintézmények működését. Görögországban a mai értelemben vett ajánlatkérői-ajánlattevői pozíciók kialakulása, a beszerzési tárgyak meghatározása, főképpen a középítkezéseknél, a hadicikkek beszerzésénél és a bányák működésével kapcsolatban jelenik meg. Példaként említhető az athéni városállam azon szabályozása, hogy a hadjáratok során hol és miképpen vásárolhattak a hadjáratban résztvevők. Ezeket ugyanis a görög városállamok nagy részében előzetes tárgyalások keretében szerződésekkel rendezték, amelyekben a mai szolgáltatás-megrendelés ősét ismerhetjük fel.8 A középítkezések területén egy igen kiforrott, a nyilvánosság elvét biztosító rendszer működött. E folyamat kulcsszereplője a "polétés" volt, aki az állami tulajdon elemeit, a közpénzeket nyilvános eljárás során - nagyon gyakran árveréseken - használta fel, adta bérbe.9 A polétések által kötött szerződéseket a Tanács "felülvizsgálja, és ha úgy látja, hogy valami törvénybe ütközőt követett el, feljelenti a népnek, átadja a bíróságnak".10 A szerződésekről a polétések nyilvános feljegyzéseket készítettek, amelyeket a Népgyűlésben kiállítottak, és azokat külön állami rabszolga őrizte. Ezt mai megközelítésben a közzététellel, a nyilvánosság elve érvényesítésének nevezhetnénk. A versenytárgyalásokon elnyert munka részleteit márványtáblákra vésték, és közzétették, hogy annak pontos feltételeiről az egész közösség tudomást szerezhessen.
Az ókori Rómában a közbeszerzések kivitelezésére külön vállalkozói réteg szakosodott, a nagy közösségi beruházások lebonyolítása a "cenzorok" feladata volt, az ajánlatokhoz komoly biztosítékokat írtak elő, a munkákat nyilvános árverés útján lehetett megszerezni, és a győztes pályázó által adott biztosítékok elbírálása szintén a cenzorok feladata volt. Az a vállalkozó lett a nyertes, aki az árlejtés eredményeképpen a legolcsóbb ajánlatot tette. Erről az ókori szerzők gyakran beszámoltak, így például Cicero, Livius.11 A munka elfogadása is sarkalatos pontja volt a szerződéseknek, és amennyiben a megrendelő kifogásolta az elvégzett munka minőségét, követelhette, hogy a vállalkozó a hibákat saját költségén javítsa ki. Az akkori megoldásokhoz hasonlóak a mai jogi szabályozás egyes elemei, a szerződést biztosító mellékkötelezettségek rendszere. A középítkezéseket már akkoriban is követték korrupciós botrányok, előfordult, hogy közmunkáknál csak bizonyos számú, előre meghatározott vállalkozókat hívtak meg az árverésre. Ez történt "a híres Castor-templom ügye esetében is, amikor e korlátozott nyilvánosságot még tetézte az is, hogy a megrendelő (Verres) a nyertest már az eljárás előtt kiválasztotta, majd a kedvezőbb ajánlatot tevő vállalkozót elutasította".12
A magyar közbeszerzés hosszú múltjából azt emelném ki, hogy már igen korán kialakult az udvari beszállítók rendszere, majd a XIX. sz. végén az állami számvitelről szóló 1897. évi XX. törvénycikk több szakasza meghatározta a közpénzek elköltésének rendjét.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
