1. Az alkotmányos jogállam jellemzői között egyik feltűnő jelenség a szerződésesedés, a kontraktualizáció. Ez a folyamat szorosan összefügg a globalizációt segítő nemzetközi és szupranacionális szerződések számának és szerepének növekedésével, valamint a közjog és a magánjog tartalmának, intézményeinek és eszközrendszerének kölcsönös közeledésével és gyakori összefonódásával. A közhatalom gyakorlásának rendjét szabályozó alkotmányi és törvényi rendelkezések gyakran teszik lehetővé vagy kifejezetten kötelezővé magánjogi eszközök és megoldások igénybevételét. A polgári jogi kódexekben pedig gyarapodnak a markáns állami beavatkozást lehetővé tevő előírások. Szaporodnak a különböző elnevezésű és tárgyú polgári jogi szerződések. Észlelhető a szerződések tartalmának állami befolyásolása a pénzügyi jog, a munkajog, a családjog, a környezetvédelmi jog, az egészségvédelmi és betegjogok, valamint a sportjog területén is. Lehetővé vált a megállapodások igénybevétele a büntetőeljárásban és a büntetés-végrehajtás körében is. A szerződések szerepének növekedését látványosan fejezi ki Magyarországon az a tény is, hogy a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) a szerződésekre vonatkozó általános rendelkezések után már 35 nevesített szerződésről tartalmaz speciális előírásokat. A semmisségi és megtámadási feltételek szigorú és részletes meghatározása, bizonyos polgári jogi szerződések kötésének hatósági engedélyhez kötése vagy hatósági aktussal pótlása a közhatalom intenzív regulatív és egyéb beavatkozó szerepét teszi lehetővé a magánszférában. A szerződésesedés markáns megnyilvánulása az itt vizsgálandó közjogi szerződések alakzatainak terjedése és szerepének fokozódása is.[1]
2. A szerződésesedés jelzett folyamatát kiváltó, illetve megkönnyítő okok és körülmények kimerítő felsorolása az interdependenciák bonyolultsága folytán szinte lehetetlen. Közülük a fontosabbak - szerintem - a következőkben jelölhetők meg.
a/ Az alkotmányos jogállam demokratikus vívmányainak következtében rendkívül magasra emelkedett a szerződéskötésre jogosult szervezetek és személyek száma. A közhatalmat gyakorló állami, szupranacionális és nemzetközi szervek számának és nagyságának növekedése mellett látványosan gyarapszanak a pártpolitikai, az egyházi, az etnikai, az érdekképviseleti, a köztestületi (különösen a gazdasági és a szakmai kamarai), valamint a civil szervezetek is. Az együttműködés, illetve egységesülés jegyében gyakran tömörülnek ezek a társadalmi jellegű nemzeti szervezetek nemzetközi szövetségekben. Találóan nevezik e folyamatokat egyes kutatók a közösségek, a társadalmak szervezetesedésének. A közösségek, a szervezetek, az intézetek, a természetes személyek öntudatának, érdekfelismerésének erősödése, önállóságának bővülése pedig megkönnyíti számukra, sőt serkenti is őket arra, hogy érdekeik védelmében, törekvéseik megvalósításában az alkudozás (bargaining) és a megállapodás jogi eszközét, a szerződést is igénybe vegyék.
b/ Felismerést nyert az is, hogy a civil szférában, a közszférában, valamint e két terrénum alanyainak kapcsolataiban az érdekvédelemnek, az akarategyeztetésnek, a törekvések összehangolásának és az együttműködésnek hathatós jogi eszközeként vehető igénybe a szerződés több ezer éves intézménye. A felek egyetértésén, megállapodásán nyugvó szerződés a pacta sunt servanda ősi elvét követve a legsúlyosabb kötelező erővel rendelkezik, amelynek érvényesüléséhez állami garanciák kapcsolódnak. A szerződések tartalma a körülmények változásaihoz igazodva a felek egyetértésével könnyen módosítható, illetve meg is szüntethető.
c/ Az említett körülmények kétségtelenül fontos szerepet töltenek be a kontraktualizációban. Ha azonban ezek mellett illetve ezek tekintetében figyelmünket nagyobb összefüggésekre, átfogóbb társadalmi folyamatokra is kiterjesztjük, a megállapodások, az egyezségek, a szerződések szaporodását előidéző más körülményeket is megjelölhetünk. Ehelyütt is hangsúlyozandónak tartom azt a tényt, hogy a jelenlegi és a jövő nemzedékeket számos olyan súlyos veszély és károsodás fenyegeti, amelyekkel szemben elkülönülten sem az egyén, sem a közösségek, sem az állam nem képesek eredményesen fellépni. Az összehangolt, az egyeztetett közös fellépés sok esetben kikerülhetetlen korparancs. Gondoljunk a munkanélküliségre, a szegényedésre és a belőlük fakadó szociális feszültségekre, az egyre súlyosbodó természeti és műszaki katasztrófákra, a tragikus közlekedési balesetekre, a szaporodó fertőző és gyógyíthatatlan emberi, állati és növényi betegségekre, a kábítószer-fogyasztásra és más addiktív, tehát szenvedélybetegségekre, a hagyományos és az újszerű bűnözés terjedésére, a megrázó terrorcselekményekre, egyes nagyha-
- 5/6 -
talmak önkényes agresszióira, bizonyos szűnni nem akaró etnikai és vallásháborúkra és nem utolsósorban az erkölcsi kötelékek lazulásának megdöbbentő megnyilvánulásaira. A figyelő, megelőző, elhárító, helyreállító erőfeszítések tervszerű összehangolásában, az ésszerű kooperációk eszközrendszerében alapozó szerepre hivatottak az egyeztetések, a megállapodások, a szerződések.
d/ Korszakunkat szerencsére nemcsak a súlyos veszélyek és ártalmak szaporodása jellemzi, hanem hatalmasra növekedtek az emberiség anyagi, szellemi, tudományos, művészeti, irodalmi, jogi, erkölcsi és egyéb vívmányai, vagyis az ember számára előnyös, kellemes értékek. Az értékek és a veszélyek, az ártalmak, vagyis az értéktelenek nem csupán lineáris kapcsolatban fordulnak elő, hanem hálódiagramos összefüggésben is megjelennek. A bonyolult interdependenciák arra késztetnek, hogy körültekintően alakítsuk és alkalmazzuk a holisztikus értékszemléletet. A holisztikus értékszemlélet azt követeli meg tőlünk, hogy az emberi életminőség javítását és a fenntartható fejlődés követelményét egyeztetve, megfelelő arányban tartsuk tiszteletben a szellemi értékeket, az élővilágot, a környezet természeti és emberalkotta összetevőit, a demokratikus jogokat és elveket, a jogbiztonságot, a közbiztonságot, a közrendet, a nemzetbiztonságot, az egyéni és közegészség értékeit, valamint az egyéni és a közerkölcs jelentős elvárásait. E követelmények teljesítése végsősorban azt célozza, hogy ne romboljuk le, hanem óvjuk meg, sőt gyarapítsuk a jelenlegi és a következő nemzedékek életfeltételeit, a szociális feszültségek enyhítése érekében bővítsük a hátrányos helyzetűek esélyeit, mindezek révén szilárdítsuk a társadalmi, gazdasági és területi kohéziót, valamint a polgárok közötti toleranciát és szolidaritást. Az életminőség alakításában meghatározó szerepet az emberi minőség szellemi, erkölcsi, pszichikai és szomatikus elemeinek fejlesztése és megfelelő színvonala töltheti be.
A prioritás tárgyai és arányai a felsorolt összetevők között természetesen a körülmények folytonos alakulásához igazodva változhatnak. Életvitelünk lehetőségeinek bővülése és az újszerű veszélyek felmerülése következtében új értékek keletkezhetnek, egyes értékek pedig időszerűtlenné válnak, vagy teljesen eltűnnek. A színvonalas, tartalmas és eredményes emberi lét az egyéni és közösségi értékrendszer állandó gondozását, valamint értékszemléletünk rendszeres ápolását és fejlesztését igényli. Mindehhez az ismeretek folytonos bővítésére, testi és lelki egészségünk megőrzésére, szellemi nyitottságra, érzékeny és felelős lelkiismeretre, valamint célirányos, termékeny, törvényes és erkölcsös aktivitásra van szükség.
Ezeknek az összefüggéseknek ismeretében kell megítélnünk, alakítanunk és alkalmaznunk azokat a nemzetközi, szupranacionális és nemzeti jogi normákat, amelyek gyakran meghökkentő tartalommal és részletességgel határozzák meg a követendő célokat, a tilalmakat, feladatainkat és kötelességeinket. E szabályokban meghatározott törekvések szolgálatában a folyton tökéletesedő műszaki, informatikai eszközök igénybevételén kívül a szervezetek működésének eredményességét is hatékonyan növelheti a tisztességes versengés és a partnerekkel kötött együttműködési megállapodás.
A verseny, a koordináció és kooperáció egyre jelentősebb serkentő, szabályozó eszközeként vehetők igénybe a nemzeti, az EU-s és az egyéb pályázatok. Az igényes pályázat azért válhat a tudomány, a gazdaság, a kultúra, a szociális ellátás, az egészség, a környezet és a közbiztonság védelmének hatékony eszközévé, mert megfelelő alkalmazás esetén egyszerre teszi lehetővé az önkéntességet, az érdekeltséget, a célok, az eszközök a végrehajtás nyilvánosságát és ellenőrizhetőségét, valamint a visszaélések megelőzését, leleplezését és kiküszöbölését. A megalapozott célokat szolgáló pályázatok az ösztönzés, az érdekegyeztetés és a kölcsönösen előnyös megállapodások jól bevált, sajátos formái. A pályázat elnyerése a pályázati felhívásban megjelölt tárgytól függően egyaránt vezethet munkajogi, polgári jogi, közjogi vagy más, illetve vegyes természetű szerződések megkötéséhez.
A közjogi szerződések és azok körében különösen a közigazgatási szerződések szabályozása, alkalmazása és tudományos vizsgálata Franciaországban, Németországban, Svájcban és bizonyos keretben Angliában hosszabb történelmi múltra tekint vissza. Ezekben az országokban a közjogi szerződésekre vonatkozó judikatúra és szakirodalom gazdag dogmatikát dolgozott ki. Hosszabb időn keresztül újszerű, színes rendszere érvényesült az ún. önigazgatási szerződéseknek a volt Jugoszláviában. Valószínűsítjük, hogy ezek bizonyos tapasztalatai a jugoszláv utódállamokban végbement illetve jelenleg folyó demokratikus átalakulás után is figyelmet érdemelnek. Ezek részbeni ismeretében, különösen pedig a magyar szakirodalom, jogi szabályozás és gyakorlat hasznosításával a közjogi szerződések általános vonásait a következőkben összegezem.
1/ A közjogi szerződések alanyait, tárgyköreit, tartalmát, megkötésének eljárását és formáit, a felek
- 6/7 -
jogait, kötelességeit, e szerződések alkotmányossági és törvényességi garanciáit, a belőlük fakadó jogviták feloldásának módozatait közjogi (alkotmányjogi, közigazgatási jogi, pénzügyi jogi stb.) rendelkezések határozzák meg. Nem kizárt, sőt elég gyakori, hogy a közjogi szabályozás szubszidiárius jelleggel lehetővé teszi egyéb jogágazati, főleg polgári jogi és munkajogi rendelkezések alkalmazását is.
2/ A közjogi szerződések közjogi (alkotmányjogi, közigazgatási jogi, pénzügyi jogi stb.) viszonyt keletkeztetnek és ennek keretében érvényesülnek.
3/ A közjogi szerződések kiemelkedő sajátossága, hogy szinte kivétel nélkül közcél, közérdek szolgálatára, közfeladat ellátására, közszolgáltatás teljesítésére irányulnak.
4/ A közjogi szerződés legalább egyik alanya közhatalmi (állami, helyi vagy területi önkormányzati) szerv. Rögtön megjegyzem, hogy ez az általános megállapítás néhány kiegészítésre illetve kiigazításra szorul. Lehetséges ugyanis, hogy a szerződés mindkét, illetve többoldalú közjogi szerződés esetén mindegyik pozíciójában közhatalmi szerv foglal helyet. Az egyre gazdagodó gyakorlat szerint az is előfordul, hogy azonos fokozatú (pl. két minisztérium, két helyi önkormányzat), vagy különböző fokozatú, sőt esetleg kifejezetten alá-, fölérendeltségi viszonyban álló közhatalmi szervek kötnek egymással közjogi szerződést. Az sem kizárt, hogy közjogi szerződés kötésére elsődlegesen nem közhatalmi szervek - pl. gazdasági vagy szakmai kamarák, civil szervezetek, továbbá állami, egyházi illetve magánintézetek - kapjanak törvényi felhatalmazást.
5/ Bizonyos közjogi szerződések esetében a közcél, a közérdek szolgálatában vagy a közszolgáltatás biztosítása érdekében a közhatalmi partner néhány többletjogosítvánnyal (pl. a végrehajtás ellenőrzése, a szerződés egyoldalú módosítása, felmondása, más szankció alkalmazása stb.) rendelkezik.
6/ A közjogi szerződések további lényeges vonása, hogy igénybevételük felett rendszeres törvényességi (esetleg alkotmányossági) felügyelet érvényesül. A közjogi szerződések teljesítésével összefüggő jogviták elbírálására általában biztosított a közigazgatási hatósági és a közigazgatási bírósági, esetleg rendes bírósági jogorvoslat. Már itt megjegyzem, hogy a magyar jogi szabályozásban főleg e követelmény tekintetében tapasztalható több bizonytalanság és fogyatékosság.
7/ Végül, de nem utolsósorban hangsúlyozva említem meg, hogy amint a magyar közjogi szerződések főbb csoportjainak itt következő és teljességre természetesen nem törekvő áttekintéséből is kitűnik, hazánkban a közjogi illetve a közigazgatási szerződések átfogó, általános intézményesítése még nem történt meg. Erre pedig szerintem feltétlenül szükség van. A közjogi szerződések egyes csoportjai változatos szabályozásának áttekintése, valamint a külföldi megoldások tanulmányozása éppen azt a célt szolgálja, hogy a közjogi illetve a közigazgatási szerződések általános intézményesítésének szükségességére, indokoltnak tűnő tartalmára, valamint a csoportonkénti részletes szabályozás tökéletesítésére következetéseket, ajánlásokat alapozzon meg.
A közjogi szerződések körében tárgykörüket és szerepüket tekintve is világosan körülhatárolható, jelentős csoportot alkotnak bizonyos közhatalmi szervek (különösen a kormány, a minisztériumok, a helyi és területi önkormányzatok) és a bejegyzett egyházak illetékes szervei közötti megállapodások.[2] Közülük az Apostoli Szentszékkel kötött megállapodás nemzetközi szerződésnek minősül.[3] Az ilyen szerződés azonban nem zárja ki, hogy a kormány vagy annak szerve, esetleg valamely önkormányzat és a Katolikus Egyház megfelelő testülete vagy tisztségviselője között megállapodás szülessen. E megállapodások is vonatkozhatnak valamely konkrét ügy megoldására, de hosszabb időszakra is meghatározhatják az említett jogalanyok együttműködésének elveit, kereteit, tárgyait, eszközeit és végrehajtási módozatait. A magyar alkotmányos jogállami gyakorlatban rendszeresen kötött ilyen megállapodásokat megalapozottan minősíthetjük nagy jelentőségű normatív közjogi szerződéseknek, amelyek a vonatkozó alkotmányi és törvényi rendelkezéseket követve a hazai állami egyházjognak jelentős forrásaiként fontos feladatokat, jogosultságokat és kötelességeket fogalmaznak meg a partnerek számára.
Anélkül, hogy a vallásszabadság tartalmi összetevőit, az egyházak és a magyar állam viszonyának elveit és jellemzőit ehelyütt részletesen felidézném, a közjogi szerződések e csoportjának megítéléséhez ehelyütt is emlékeztetek a következőkre. Az egyházak, különösen az ún. történelmi egyházakként szereplő katolikus, református, evangélikus és izraelita vallások, hitfelekezetek és intézmények a magyar történelemben jelentős szerepet töltöttek be és jelenleg is alkotmányjogilag elismert közérdekű, közhasznú feladatokat végeznek. Hitéleti tevékenységük mellett fontos munkásságot fejtenek ki különösen az oktatás, a nevelés, az egészségvédelem, a szo-
- 7/8 -
ciális ellátás és kulturális szolgáltatások körében. Az Alkotmány, a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. IV. tv., a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. tv. és számos más jogszabály lehetővé teszi, hogy a bejegyzett egyházak (számuk meghaladja a százat), alkotmányos intézményként, rendeltetésükhöz igazodó autonómiával rendelkezzenek. Viszonyukat az állami szervekhez a vallásszabadság alapjoga, a vallások és az egyházak egyenjogúsága, az egyházak és az állam alaptörvényi erővel előírt elválasztottsága, az állam világnézeti és azon belül vallási semlegessége, a vallások és az egyházak alkotmányi értékként kezelése, valamint a vallásszabadság és az egyházak intézményes állami támogatása határozza meg. Ebben a keretben az egyházak állami közhatalmat nem gyakorolhatnak, de a már említett oktatási, nevelési, egészségvédelmi, szociális, kulturális stb. közfeladatok gyakorlásában fontos közjogi jogosítványokkal - pl. intézetek létesítése, működtetése, diplomák és más közokiratok kiadása - is rendelkeznek.
A kormány, más állami szervek, a helyi és területi önkormányzatok, valamint az egyházi jogi személyek (köztük valamely egyház egésze, az egyházak szövetségei, az egyházak szerzetesrendjei, az egyházak jogi személyiséggel rendelkező belső szervezeti egységei és az egyházak említett intézetei) közötti együttműködés körébe eső, és természetesen nem polgári jogi jogügyletnek minősülő eseti vagy normatív megállapodások közjogi természete nyilvánvaló. E közjogi szerződéses viszonyokban az egyik partner a közhatalom képviselője, a másik pedig a sajátos alkotmányjogi helyzetű és komplex - közjogi, polgári jogi, munkajogi stb. - jogi személyiséggel rendelkező egyházi jogalany. Az általuk kötött megállapodás tárgya és tartalma közérdekű. Mindemellett az ilyen közjogi szerződésekből származó viták rendezése általában nem megoldott.[4] E probléma rendezésének egyik eseteként az képzelhető el, hogy a felek a megállapodásban határozzák meg a szerződés végrehajtása során felmerülő problémák rendezésének módozatait. Emellett indokoltnak tartom, hogy az egyházakra vonatkozó törvény megfelelő differenciálással e tárgykört is szabályozza. Ennek keretében - szerintem - a vizsgált megállapodásokból fakadó pénzügyi, vagyoni jogvitákat rendes bíróság, a közjogi természetű nézeteltéréseket pedig közjogi bíróság (az önálló közigazgatási bíróság létrehozásáig pl. a Legfelsőbb Bíróság megfelelő közjogi tanácsa, esetleg néhány alkotmányos jelentőségű tárgykörben az Alkotmánybíróság) hatáskörébe kellene utalni.
A közjogi szerződések valamennyi egyéb csoportjától lényegesen eltérő természetűek a politikai pártoknak az országgyűlési és az önkormányzati képviselők választásával, a parlamenti, illetve képviselő-testületi frakciók alakításával, a kormánykoalícióval, az ellenzéki szerep betöltésével vagy más közjogilag lehetővé tett politikai akcióval összefüggésben egymással kötött szövetségei, koalíciós, koordinációs illetve kooperációs megállapodásai. E megállapodásokat kötő partnerek között ugyanis nem találhatók állami szervek. Szorosan összefüggenek azonban e politikai paktumok a pártok alkotmányos szerepének betöltésével, a népakarat kialakításának és kinyilvánításának előmozdításával, valamint a közhatalom elsődleges szerveinek, az Országgyűlésnek és az önkormányzatoknak a létrehozásával. Nyilvánvaló tehát, hogy ezek a megállapodások a pártok alkotmányos szerepének betöltésével közvetlenül összefüggő, tehát közjogi vonatkozású politikai szerződéseknek minősíthetők.
A pártok említett megállapodásaira természetesen vonatkozik az Alkotmány 3. § (3) bekezdésében rögzített tilalom, amelynek folytán ezek tartalmában sem érvényesülhet a közhatalom közvetlen gyakorlása, és az ilyen szerződések állami szerv irányítására nem vonatkozhatnak. Mivel az említett alkotmányi tilalmak mellett a pártok megalakulását és gazdálkodását, valamint a népképviseleti választások és a népszavazás eljárását, továbbá a frakciók megválasztását és működését a törvények illetve az Országgyűlés Házszabálya részletesen rendezik, a pártok egymás közötti szerződéskötésének lehetőségei eléggé körülhatároltak.
A pártokra vonatkozó alkotmányi és törvényi szabályozással összefüggésben ehelyütt is indokoltnak tartom hangsúlyozni, hogy az eddigi rendezés éppen a közel másfél évtizedes tapasztalatok hasznosításával továbbfejlesztésre szorul. Az eddigi, főleg az állampárti és pártállami megoldások kizárását célzó tilalmak mellett alkotmányi erővel kellene rögzíteni a pártok demokratikus szervezeti felépítésének és működésének követelményét, valamint a gazdálkodásukról szóló rendszeres és nyilvános beszámolási kötelezettséget. Egyértelmű szabályozással meg kellene oldani a pártokra vonatozó alkotmányi és törvényi rendelkezések megtartása feletti alkotmányossági és törvényességi felügyelet gyakorlásának rendjét. E szabályozás keretében természetesen a politikai pártok közötti megállapodások alkotmányosságának és törvényességének garanciái is kiépítendők.
- 8/9 -
Változatos és hosszú idő óta folytatott gyakorlaton nyugszik az Országos Munkaügyi Tanács jogutódjaként 2002 július 26-án létrejött Országos Érdekegyeztető Tanács (OÉT) léte és működése. E szerv keretében az országos szakszervezeti szövetségek, a munkáltatói érdekképviseletek, mint szociális partnerek és a Kormány képviselői vesznek részt. Az OÉT jellegét tekintve tanácskozó, együttes illetve közös döntéshozó és megállapodáskötő fórum, amelynek érdeklődési körébe tartozik a munka világával összefüggő valamennyi tárgykör, ideértve a gazdaságot és gazdaságpolitikát, a foglalkoztatást és foglalkoztatáspolitikát, a jövedelmek alakulását befolyásoló adók, járulékok rendszerét és a központi állami költségvetés befolyásolását, valamint az ezekre vonatkozó jogi szabályozás előkészítését. Témánk szempontjából is kiemelendő eseménynek minősül, hogy az OÉT partnerei már az említett alakulóülésen részletes és a Magyar Közlöny 2002. évi 108. számában közzétett megállapodásban határozták meg az érdekegyeztetés alapvető célkitűzéseit, szervezeti formáit és működési rendjét. A megállapodásban a partnerek az OÉT jelzett rendeltetésének meghatározásán kívül felsorolják, illetve megelölik azokat a szakfórumokat, szakbizottságokat és munkacsoportokat, amelyek hivatottak elősegíteni az OÉT feladatainak ellátását. Megállapítást nyert a megállapodásban az is, hogy az átfogó nemzeti stratégiai célok és programok egyeztetésének konzultatív fóruma a Gazdasági és Szociális Tanács (GSZT), amelynek munkájában részt vesznek a munkaadó és a munkavállalói érdekképviseletek mellett a gazdasági, társadalmi élet meghatározó szervezetei és képviselői is. Országos szinten új, átfogó, konzultatív egyeztető fórumként megalakult a Közszolgálati Érdekegyeztető Tanács a közalkalmazottakat, a köztisztviselőket és a rendvédelmi ágazatban foglalkoztatottakat képviselő szakszervezetek, valamint a települési önkormányzatok képviselőinek részvételével. A felek kinyilvánították azt a törekvésüket, hogy kiépítik az érdekegyeztetésnek az uniós gyakorlathoz igazodó középszintű ágazati és regionális fórumait. Továbbra is kiemelt szerep hárul a helyi foglalkoztatáspolitika irányításában a megyei munkaügyi tanácsokra.
Témánk lényeges kérdése, hogy jogi szempontból minek minősíthetők az OÉT partnerei közötti vázolt jellegű, tárgykörű és tartalmú megállapodások. Az első tekintetre is szembetűnik, hogy ezek tárgyai közérdekűek, fontos közfeladatokat érintenek és a megállapodáskötő partnerek egyike a végrehajtó hatalmat gyakorló Kormány, illetve annak valamely tagja. A magyar parlamentáris rendszerben a Kormány Országgyűlés előtti politikai felelőssége kétségtelen és a négyévenkénti többpártrendszerű, demokratikus választások révén a Kormány működéséről a választópolgárok is kialakítják döntő jelentőségű értékítéletüket. Mindez azonban nem helyettesíti e megállapodások független bíróság előtti megtámadhatóságának, illetve a megállapodásokból fakadó jogviták eldöntési rendjének szabályozását. Lényeges kérdés ugyanis, hogy rendelkeznek-e az ilyen megállapodások jogi következményekkel, vagy pusztán politikai, társadalmi, erkölcsi konszenzusoknak, becsületszerződéseknek minősülnek. Mivel jelenleg a jogszabályok e megállapodások jogi kikényszeríthetőségéről és a velük összefüggő jogviták bírósági vagy más közhatalmi rendezéséről nem tartalmaznak előírásokat, egyelőre társadalompolitikai, gazdaságpolitikai, szociális paktumoknak tekinthetők az OÉT keretében létrejött megállapodások. A vállalt kötelességek nem teljesítését, megsértését szemrehányás, dezavuálás vagy a partnerek saját hatókörben alkalmazható és a másik fél szempontjából hátrányos fellépések, döntések kísérhetik. Mindezeket erősítheti a nyilvánosság előtti érvelés és a közvélemény egyetértő vagy elítélő megnyilvánulása. Úgy vélem azonban, hogy alapos politikai és szakmai megfontolás alapján körülhatárolhatók az OÉT keretében köthető megállapodások olyan tartalmi elemei, amelyekkel összefüggő jogviták elbírálása közjogi bírósági hatáskörbe utalandó.
A középkori városi önkormányzatok, hosszú időn át a nemzeti függetlenség védőbástyáiként szereplő vármegyei nemesi önkormányzatok és az 1867. évi kiegyezés után kiépült magyar liberális jogállami önkormányzatok hagyományainak, valamint a tanácsrendszer néhány megoldásának hasznosításával, az alkotmányos jogállami értékrendszer követelményeinek keretei között jött létre 1990-ben és fejlődik azóta is a helyi és területi önkormányzati rendszer. Ennek jellemzői között meghatározó jelentőségű, hogy az Alkotmány önálló fejezetben a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megillető alapjogként határozza meg a helyi önkormányzáshoz való jogot. Ennek következménye az, hogy a felsorolt települések és közigazgatási területek között valamennyi községi jogállású település saját választott képviselő-testülettel rendelkezik. Az Alkotmány eléggé részletesen meg-
- 9/10 -
határozza a különböző fokozatú képviselőtestületek alapvető hatásköri jogait, amelyek alapján bármely képviselő-testület szabadon társulhat más önkormányzati képviselő-testülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek. (44/A. § (1) bek. h/) Az önkormányzati alapjogok és az egyéb önkormányzati hatáskörök jogszerű gyakorlása törvényességi és alkotmányossági ellenőrzés és védelem alatt áll, amelynek keretében a megyei és a fővárosi közigazgatási hivatal, a közigazgatási bíráskodás, valamint az Alkotmánybíróság járhat el.
Az önkormányzatok alaptörvényben rögzített társulási jogának bázisán az azonos és eltérő fokozatú önkormányzatok között megállapodásokban rögzített változatos tárgyú, gyakori együttműködési és társulási formák alakultak ki, amelyek figyelembevételével alkotta meg az Országgyűlés "a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről" szóló 1997. évi CXXXV. törvényt (Ttv.), amely a Magyar Közlöny 1997 december 15-i számában nyert kihirdetést és az ezt követő 30. napon lépett hatályba. A törvény alkalmazása tehát e tanulmány írásakor hatéves múltra tekint vissza, amikor a napirendre került önkormányzati reform keretében már határozott elképzelések alakultak ki és élénk vita folyik a nagyrészt az 1971-ben megszüntetett járások területére kiterjedő kistérségi együttműködés illetve önkormányzás lehetséges változatairól, a megyék szerepének átalakításáról, ezen belül a megyei önkormányzat megszüntetéséről, valamint a három, öt, esetleg hat vagy hét közvetlenül választandó vagy delegálással létrehozandó regionális önkormányzat szerepéről és szervezetéről.
Rátérve immár az önkormányzatok "megállapodás" elnevezésű közjogi szerződéseinek jellemzésére, a hatályos törvényi szabályozás figyelembevételével ezek főbb vonásait a következőkben foglalom össze.
a/ Elsőként emelem ki azt az eddigiekből is kitűnt lényeges adottságot, hogy az önkormányzati megállapodások, mint közjogi szerződések léte és gyakorlata az önkormányzatok Alkotmányban biztosított társulási jogosultságán és a kapcsolódó részletes törvényi szabályozáson nyugszik. Az is fontos, hogy az 1997-ben elfogadott törvény részletező szabályai szubszidiárius jellegűek az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényhez és az önkormányzatokra vonatkozó más törvényekhez viszonyítva. A Ttv. 1. §-a ugyanis kinyilvánítja, hogy e törvény rendelkezéseit a helyi önkormányzatok közös feladatainak ellátására és az önkormányzati társulásokra akkor kell alkalmazni, ha törvény másként nem rendelkezik.
b/ A vizsgált megállapodások két- vagy többoldalúak lehetnek. Partnerekként minden esetben közhatalmi szervek, az önkormányzatok képviselőtestületei szerepelnek.
c/ E megállapodások igénybevétele a Ttv.-ben meghatározott rendeltetés betöltését, nevezetesen a helyi önkormányzatok együttműködésének bővítését, közös érdekű feladataik ésszerűbb, gazdagabb és hatékonyabb megvalósulását, a polgároknak nyújtott közszolgáltatásaik színvonalának javítását és a térségi kapcsolatok elmélyítését szolgálja. Általános követelmény, hogy a képviselő-testületek önkéntes és szabad elhatározásukból, egyenjogúságuk tiszteletben tartásával, a kölcsönös előnyök és az arányos teherviselés alapján hozzanak létre írásbeli megállapodással társulást. A társulásban részt vevő képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott döntése szükséges a megállapodás jóváhagyásához, a megállapodás módosításához, a megállapodás megszüntetéséhez, a társuláshoz történő csatlakozáshoz való hozzájáruláshoz, valamint a társulási megállapodás felmondásához.
Lényeges rendelkezése a Ttv.-nek az is, hogy a társulás tagjainak több mint a fele minősített többséggel hozott határozatával a naptári év utolsó napjával fontos okból kizárhatja a társulásból azt a képviselőtestületet, amely a megállapodásban foglalt kötelezettségének ismételt felhívásra határidőben nem tett eleget. A kizárás lehetősége tehát a megállapodás érvényesülésének egyik garanciális szankciója. Itt jegyzem meg, hogy a megállapodások törvényességének és alkotmányosságának biztosítékaiként igénybe vehetők mindazok a törvényességi felügyeleti, bírósági és alkotmánybírósági eszközök, amelyeket az Ötv. és más jogszabályok az önkormányzatok normatív és egyedi aktusai tekintetében meghatároznak. A társulás tagjai a megállapodásban meghatározottak szerint célszerűségi és gazdasági szempontból ellenőrzik a társulás működését. A polgármester a megállapodásban meghatározottak szerint, de legalább évente egyszer beszámol a képviselő-testületének a társulás tevékenységéről, pénzügyi helyzetéről, a társulási cél megvalósulásáról. Általános rendelkezése a Ttv.-nek az is, hogy társulási megállapodás helyi önkormányzati feladat- és hatáskör, valamint a polgármester, a jegyző, a képviselő-testület hivatala ügyintézője államigazgatási feladat- és hatásköre ellátására köthető. A megállapodást a polgármester, államigazgatási feladat- és hatáskör esetén a polgármester és a jegyző írja alá. A Ttv. alkalmazásában a polgármesteren a megyei közgyűlés elnökét és a főpolgármestert, jegyzőn pedig a főjegyzőt és a körjegyzőt is érteni kell.
- 10/11 -
d/ Az önkormányzati társulási megállapodásoknak öt nagyobb csoportját szabályozza kellő részletességgel a Ttv.
da/ Eszerint a képviselő-testület megállapodhat más képviselő-testülettel abban, hogy annak szerve, intézménye, más szervezete meghatározott feladatot, hatáskört, szolgáltatást ellát a megbízó önkormányzat számára.
db/ Két vagy több képviselő-testület megállapodhat intézmény vagy más szervezet közös fenntartásában, egyes alapítói jogok közös gyakorlásában, munkavállaló közös foglalkoztatásában azzal, hogy a közös fenntartással, illetve a közös foglalkoztatással kapcsolatos feladat- és hatásköröket a megállapodásban meghatározott képviselő-testület, illetve annak szerve gyakorolja.
dc/ Két vagy több képviselő-testület közös döntéshozó szerv létrehozásával megállapodhat intézmény vagy más szervezet közös fenntartásában, egyes alapítói jogok közös gyakorlásában, munkavállaló közös foglalkoztatásában, illetve feladat-, hatáskör, szolgáltatás más módon történő közös ellátásában. Az ilyen társulás döntéshozó szerve a társulási tanács. A társulás tagjai megállapodhatnak abban, hogy a társulási tanács az általuk választott - megállapodásban meghatározott számú - helyi önkormányzati képviselőkből áll. A képviselő-testületek megállapodhatnak abban is, hogy a társulási tanácsban a társulás tagjait a polgármesterek képviselik, és a költségvetési hozzájárulás arányában rendelkeznek szavazati joggal vagy abban, hogy a költségvetési hozzájárulás arányában választanak képviselőt a társulási tanácsba. A társulási tanács dönt a társulási megállapodásban meghatározott és a társulás tagjai által átruházott önkormányzati feladat- és hatáskörökben.
dd/ Két vagy több képviselő-testület megállapodhat jogi személyiséggel rendelkező társulás létrehozásában, ha a feladat, szolgáltatás közös ellátása, intézmény vagy más szervezet közös alapítása, fenntartása szükségessé teszi, hogy a társulás önállóan vállaljon kötelezettségeket, és rendelkezzen vagyoni jogokkal. A jogi személyiséggel rendelkező társulás költségvetési szerv, létrehozásához alapító okirat szükséges.
de/ A települési önkormányzatok képviselőtestületei megállapodással a települések összehangolt fejlesztése, közös területfejlesztési programok kialakítása, a fejlesztések megvalósítását szolgáló közös pénzalap létrehozása érdekében önálló jogi személyiséggel rendelkező területfejlesztési társulást is létrehozhatnak. A megállapodásban - többek között - meg kell határozni a társulásban intézendő közös tervezési és fejlesztési feladatokat, e feladatok ellátásának módját, a költségek viselésének arányát és a társulásba való belépés, illetve a kiválás szabályait. A területfejlesztési önkormányzati társulás által készített területfejlesztési koncepciót, programot, a területileg érintett megyei területfejlesztési tanács, illetve a Budapesti Agglomeráció Fejlesztési Tanács vagy a Balaton Fejlesztési Tanács véleményének kikérése után a társulás hagyja jóvá.
A vázoltak összefoglalásaként megállapíthatjuk, hogy az alkotmányi megalapozás és a részletes törvényi szabályozás alapján az önkormányzatok egymás közötti együttműködésében és társulásaiban a közjogi szerződéseknek ugyancsak sajátos és jelentős csoportját veszik igénybe. Megkülönbözető vonása ennek a csoportnak, hogy a szerződés mindegyik alanyi pozíciójában a helyi közhatalom választott népképviseleti testülete szerepel. E megállapodások egyedi és normatív változata feletti törvényességi felügyelet biztosított. Nem mondható azonban kielégítőnek a megállapodások végrehajtásával összefüggő jogviták elbírálásának rendje.
A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. tv. 8-10. §-ai jelentős rendelkezéseket tartalmaznak a települési önkormányzatok, valamint a rendőrség azonos és magasabb fokozatú szervei közötti kapcsolati formákról és együttműködési módozatokról. Ezek többségének felidézését mellőzve, csak azt emelem ki, hogy a települési önkormányzat szerződést köthet a közigazgatási illetékességi területén működő rendőrkapitányság vezetőjével - rendőrségi kötelezettségvállalás esetén a felettes rendőrfőkapitány előzetes egyetértésével - különösen a helyi közbiztonságot érintő feladatok ellátása, a Rendőrség és az önkormányzati szervek tevékenységének összehangolása, valamint az illetékességi területén működő rendőri szerv létesítésének, bővítésének és fejlesztésének elősegítése érdekében.
A szerződés teljesítéséről, a juttatott eszközök felhasználásáról a Rendőrség és az önkormányzat képviselő-testülete egymást kölcsönösen tájékoztatja. A szerződésben vállalt kötelezettség teljesítésének elmaradása esetén az önkormányzat a felettes rendőri szervhez fordulhat.
A rendőrkapitány, a megyék (főváros) tekintetében a rendőrfőkapitány és az illetékességi területen működő önkormányzatok, a közbiztonsággal összefüggő feladatok ellátásának társadalmi segítésére és ellenőrzésére - a közbiztonság fenntartásában
- 11/12 -
érintett állami és társadalmi szervezetek bevonásával - bűnmegelőzési és közbiztonsági bizottságot hozhatnak létre. A bizottság elnökét, tagjait együttesen bízzák meg az önkormányzat képviselő-testülete megbízatásának időtartamára. A bizottság maga állapítja meg működésének részletes eljárási szabályait. A működéséhez szükséges költségeket a Rendőrség és az önkormányzatok külön megállapodásban rögzített arányban viselik. A bűnmegelőzési és közbiztonsági bizottság és a rendőri szerv vezetője vagy a polgármester közötti véleményeltérés esetén az érintettek kérhetik a felettes rendőri szerv vezetőjének állásfoglalását. Az állásfoglalást - a vitában érintett rendőri szerv vezetője útján - meg kell küldeni a bűnmegelőzési és közbiztonsági bizottságnak és a települési önkormányzat képviselő-testületének.
Magyarországon kialakult közjogi szerződések között törvényi szabályozás eredményeként, szinte valamennyi közjogi szerződési kritériumnak megfelelő és széles körben alkalmazott csoportként ismerjük a közbeszerzési szerződéseket. Azért állíthatjuk, hogy e szerződések megfelelnek a közjogi szerződések valamennyi vázolt, lényeges ismérvének, mert amint ez az alábbiakból közelebbről is kitűnik, e szerződések legalább egyik partnere mindig közhatalmi szerv, a szerződés közcél, közérdek szolgálatában, közfeladat ellátására irányul, a szerződés előkészítése és megkötése jogilag szabályozott közhatalmi eljárási rendben történik. A közbeszerzési eljárás valamennyi összetevőjében a jogos magánérdek tiszteletben tartása és érvényesíthetősége mellett kidomborodik a közérdek megkülönböztetett védelme. A szerződés érvényesítésével összefüggésben pedig egyaránt biztosított a közigazgatási eljárási és a bírósági jogorvoslat.
Az említett összetevőkre vonatozó részletes szabályozást "a közbeszerzésekről" szóló 1995. évi XL. tv. tartalmazza (Kbtv.). A 98 szakaszból álló törvényhez kilenc melléklet is kapcsolódik. Anélkül, hogy a Kbtv.-nek témánkkal összefüggő, de e tanulmány vizsgálati szempontjain kívül eső, részletező előírásait ismertetném, két lényeges megjegyzést bocsátok előre. a/ E tárgykör törvényi szabályozásának alapvető célkitűzéseiként a közpénzek felhasználásának áttekinthetősége, a nyilvános ellenőrzés lehetővé tétele, a közbeszerzésekben a tiszta és tisztességes verseny érvényesíthetősége, valamint a munkaerő-foglakoztatás és a belföldi áruellátás elősegítése szerepel. b/ E célok szolgálatában a Kbtv. meghatározza a hatálya alá tartozó szervezeteket és beszerzéseket, a közbeszerzési eljárások lefolytatására létrehozott szervezetet és szerveket, ezek körében a Közbeszerzések Tanácsának, a Közbeszerzési Döntőbizottságnak és a közbeszerzési biztosoknak helyzetét és szerepét, valamint a közbeszerzési eljárás nyílt, meghívásos és tárgyalásos változatainak végrehajtási formáit, továbbá az eljárás eredményének kihirdetési, közzétételi és közlési rendjét, végül pedig a jogorvoslat döntőbizottsági és bírósági alkalmazásának lehetőségeit.
A Közbeszerzések (19 tagú) Tanácsa kizárólag az Országgyűlésnek alárendelt, a parlament felügyelete alatt álló, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv, amely a Kbtv.-ben meghatározott feladatkörében általános hatáskörrel rendelkezik. A Kbtv. alapelvei és a közérdekű célok érvényesülését a Tanácsban a megjelölt ágazati miniszterek mellet a legfőbb ügyész, a Gazdasági Versenyhivatal elnöke, az igazságügy-miniszter képviselője, valamint a helyi önkormányzatok országos szövetségei által együttesen kijelölt személy, az országos gazdasági kamarák, az országos szakmai kamarák és az MTA által együttesen kijelölt személy is elősegíti. A Tanács rendkívül kiterjedt hatáskörében figyelemmel kíséri Kbtv. szabályainak érvényesülését, kezdeményezi az arra jogosultnál a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogszabályok megalkotását vagy módosítását, figyelemmel kíséri a közbeszerzési eljárásban megkötött szerződések teljesítését, meghatározza azokat a minősítési szempontokat, amelyek alapján évente hivatalos lapjában, a Közbeszerzési Értesítőben közzéteszi a meghívásos eljárásban való részvételre felkérhető gazdálkodó szervezetek jegyzékét. A Tanács évenként beszámolót készít az Országgyűlésnek a közbeszerzések tisztaságával és átláthatóságával kapcsolatos tapasztalatairól és saját tevékenységéről. Beszámolójában a Tanácsnak véleményt kell nyilvánítania arról, hogy a Kbtv. rendelkezései mennyiben felelnek meg a gazdasági élet és az államháztartási szabályok követelményeinek, illetve milyen módon lehet biztosítani az összhangot ezek között. A beszámolót tájékoztatásul az Állami Számvevőszéknek is megküldi.
A Tanács állapítja meg a Közbeszerzési Döntőbizottság létszámát, nevezi ki és menti fel e Bizottság elnökét és a közbeszerzési biztosokat. A Döntőbizottság mind az ajánlattevőt, mind pedig az ajánlatkérőt megbírságolhatja, ha annak a Kbtv.-ben meghatározott feltételei fennállanak. Eredményes közbeszerzési eljárás alapján a szerződést a felhívás, a dokumentáció és az ajánlat tartalmának megfelelően írásban kell megkötni. Az eljárás nyertese az, aki az ajánlatkérő részére az ajánlati felhívásban és a dokumentációban meghatározott feltételek alapján a legkedvezőbb ajánlatot tette. Az ajánlatkérő csak az eljárás nyertesével - visszalépés esetén pedig a
- 12/13 -
következő legkedvezőbb ajánlatot tevővel - kötheti meg a szerződést.
Amint ezt már említettem, a közbeszerzési eljárásban a jogos magánérdek tiszteletben tartása és érvényesíthetősége mellett kidomborodik a közérdek megkülönböztetett védelme. E megállapítás alátámasztására példaként hivatkozom a Kbtv. következő rendelkezéseire. A felek csak akkor módosíthatják a szerződésnek az ajánlati felhívásban és a dokumentációban megjelölt feltételeit, illetve az ajánlat tartalma alapján meghatározott részét, ha a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti. Az ajánlatkérőként meghatározott szerződést kötő fél, ha a nyertes ajánlattevő részére gazdasági társaság létrehozását írja elő, és az ajánlattevő a társasági szerződés megkötését, illetve az alapszabály elfogadását a szerződés aláírásától számított hatvan napon belül a cégbírósághoz nem jelenti be, a szerződést felmondhatja. Az építési beruházás céljából, a Kbtv.-ben szabályozott eljárás alapján megkötött szerződés teljesítése során az ajánlatkérőként szerződést kötő fél - külön jogszabályban meghatározott feltételek szerint - köteles a munkát megbízott helyszíni képviselője (műszaki ellenőr) útján ellenőrizni. Építési beruházás esetén az ajánlattevőként szerződést kötő fél köteles megfelelő felelősségbiztosítási szerződést kötni. Az említett feltételek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek erről nem, vagy eltérően rendelkeztek.
A közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslat körében a Döntőbizottság hatáskörébe tartozik a) a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzése miatt indult eljárás lefolytatása; b) a közbeszerzési eljárás alapelvei, illetőleg szabályai megsértésével kapcsolatos eljárás lefolytatása; c) az ajánlatkérő döntésével szemben bármely érdekelt által benyújtott kérelem elbírálása. A Döntőbizottság hatáskörébe tartozik a törvényt önként alkalmazó, valamint - ha törvény így rendelkezik - a szerződéskötési szabályt alkalmazni köteles szervezet (személy) jogsértésével kapcsolatos jogvita elbírálása is. A bíróság hatáskörébe tartozik a közbeszerzésekkel kapcsolatos egyéb jogviták elbírálása.
A Döntőbizottság eljárására - ha Kbtv. másként nem rendelkezik - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. rendelkezéseit kell alkalmazni. A Döntőbizottság általában kérelemre jár el, de - amint már jeleztem - a Kbtv.-ben meghatározott esetekben hivatalból is köteles eljárni. Köteles eljárni a Bizottság akkor is, ha az eljárást a Tanács tagja vagy elnöke, a központosított közbeszerzés során ajánlatkérésre feljogosított szervezetek, az Állami Számvevőszék, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, a fővárosi illetve a megyei közigazgatási hivatal, a Magyar Államkincstár a helyi önkormányzatok címzett, illetőleg céltámogatásának felhasználása tekintetében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa, valamint az adatvédelmi biztos kezdeményezték illetve kezdeményezte. Megjegyzendőnek tartom azt is, hogy a közbeszerzési szerződésekkel összefüggésben csak átfogóan bemutatott terjedelmes és részletező szabályozás kiegészítéseként a Kbtv. 75. § (2) bekezdése kinyilvánítja, hogy a közbeszerzési eljárás során megkötött szerződésekre egyebekben a Ptk. rendelkezéseit kell alkalmazni.
"A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól" szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (Ebtv.) 30. § (1) bekezdése szerint az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) az egészségügyi szolgáltatások nyújtására - a külön törvényben meghatározott rendelkezések figyelembevételével - finanszírozási szerződést köt az adott szolgáltatás nyújtására jogosító működési engedéllyel és felelősségbiztosítással rendelkező szakellátást nyújtó egészségügyi szolgáltatóval. A Megyei Egészségbiztosítási Pénztár (MEP) az alapellátás keretében finanszírozást nyújt, ha a tevékenységet végző szolgáltató a szolgáltatás végzésére jogosító működési engedéllyel és felelősségbiztosítással rendelkezik, és megfelel a jogszabályokban a finanszírozásra vonatkozóan meghatározott egyéb feltételeknek. Ezeken túl a gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök ártámogatás melletti forgalmazására a MEP szerződést köt a gyógyszer, gyógyászati segédeszköz forgalmazására és a biztosított részére történő kiszolgáltatására a - külön jogszabályban foglaltak szerint - jogosult szolgáltatóval.
Az Ebtv. és végrehajtási rendeletei részletesen meghatározzák az egészségügyi szolgáltatásra jogosultak körét, a velük kötendő és köthető finanszírozási szerződések igénybevételének feltételeit, főbb tartalmi elemeit, a szolgáltatás követelményeit, nyilvántartási, elszámolási és ellenőrzési rendjét, a szolgáltatók felelősségének tartalmát, a szerződés felfüggesztésének, módosításának és felmondásának feltételeit, a szolgáltatói felelősség érvényesítésének egyéb módozatait (pl. visszatérítési és kártérítési kötelességét), a jogviták eldöntésének módozatait és a jogorvoslati lehetőségeket. Az Ebtv. szerint az egészségügyi alapellátás körébe tartozó háziorvosi, házi gyermekorvosi, fogászati ellátás finanszírozására kötött szerződésben meg kell határozni a járóbeteg szakellátást, a fekvőbeteg gyógyintézeti ellátást kiváltó otthoni szakápolás, valamint e szolgáltatások körzeten-
- 13/14 -
kénti helyettesítési és ügyeleti rendjét is.
Az Ebtv. kinyilvánítja, hogy "a finanszírozás keretében folyósított összeg csak a finanszírozási szerződésben foglalt feladatokra használható fel". (35. § (2) bek.) Abban az esetben, ha a finanszírozási szerződés megkötésének szempontjából a helyi önkormányzat minősül egészségügyi szolgáltatónak, a finanszírozás keretében kapott összeg az egészségügyi szolgáltató működésével kapcsolatos igazgatás kiadásaira nem használható fel. E vonatkozásban megjegyzendő, hogy a települési önkormányzatok kötelező feladatát képező egészségügyi alapellátás körébe tartozó, már említett egészségügyi szolgáltatások tekintetében a feladat ellátására kötelezett települési önkormányzat minősül egészségügyi szolgáltatónak, ha nem hozott létre e feladatok ellátására önkormányzati intézményt. Az iskola- és ifjúság-egészségügyi ellátás feladatkörébe tartozó szűrővizsgálatok finanszírozására pedig azzal az iskola- és ifjúság-egészségügyi orvosi, valamint védőnői szolgáltatóval kell finanszírozási szerződést kötni, amely a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény hatálya alá tartozó nevelési-oktatási intézménnyel a feladat ellátására megállapodást kötött. A körzeti védőnői szolgálat feladatkörébe tartozó szűrővizsgálatok finanszírozására a MEP az illetékes települési önkormányzattal köti meg finanszírozási szerződést.
A vázoltak alapján nem lehet kétséges, hogy az egészségügyi finanszírozási szerződések a közjogi szerződéseknek törvényben és más jogszabályokban részletesen szabályozott ugyancsak jelentős, sajátos csoportját alkotják. E szerződések egyik alanyi pozíciójában az OEP vagy a MEP, esetleg a Vasutas Társadalombiztosítási Igazgatóság szerepel, másik alanyként pedig a megfelelő egészségügyi szolgáltatás nyújtására jogosult természetes vagy jogi személy, esetleg jogi személyiség nélküli szervezet, továbbá bizonyos esetekben, nevezetesen a kötelező egészségügyi alapellátás körébe tartozó szolgáltatások tekintetében az illetékes települési önkormányzat szerepelhet. Figyelmet érdemlő rendeltetése az Ebtv. végrehajtási rendeleteként kiadott 43/1999. (III. 3.) Korm. rendeletnek, hogy az OEP köteles a szolgáltatókkal kötendő finanszírozási szerződés tervezetének a felek általános jogait és kötelességeit tartalmazó részét az önkormányzatok és a szolgáltatók érdekképviseleti szervezeteivel a szerződéskötést megelőzően 30 nappal előzetesen egyeztetni. A szerződés eme részének jóváhagyásához a Magyar Orvosi Kamara egyetértése is szükséges.
A nem állami, nem közhatalmi, nem kormányzati szervezeteknek Magyarországon is számos csoportja, sok változata és nagyszámú alakzata működik. Tanulmányom e fejezetében figyelmen kívül hagyom a politikai pártokat, az egyházakat és az olyan politikai tevékenységet kifejtő szervezeteket, amelyek országgyűlési képviselői vagy önkormányzati választáson jelölt állítására jogosultak, továbbá a biztosítási egyesületeket, valamint a munkáltatói és munkavállalói érdekképviseleti szervezeteket. (Megjegyzendő, hogy az utóbbiak a munka világában nagy fontosságú olyan normatív és egyedi szerződéseket is kötnek, amelyek közjogi vonatkozásokkal is rendelkeznek.)
A társadalmi jellegű szervezetek legnépesebb csoportját a tulajdonképpeni civil szervezetek, vagyis az egyesülési törvény alapján létrehozott, a bíróság által nyilvántartott és a Ptk. által egyesületnek nevezett, nyilvántartott tagsággal, önkormányzattal és jogi személyiséggel rendelkező társaságok, szövetségek, társulatok alkotják. Az egyesületek tehát az egyesülési jog alapján önkéntesen létrehozott és öntevékenyen működő civil szervezetek. Tőlük eltérően a gazdasági, szakmai és az egyéb köztestületeket, vagyis az ún. gazdasági, szakmai és egyéb kamarákat törvény létesíti és szüntetheti meg. A köztestületek jellegzetessége ezenkívül a kényszertagság lehetősége és az is, hogy törvényi felhatalmazást kaphatnak bizonyos közfeladatok ellátására, amelyhez meghatározott hatósági jogosítványok is kapcsolódhatnak. Közfeladat és hatósági jogkör átadása, továbbá az együttműködés rendjének megállapítása bizonyos esetekben közjogi szerződéssel is történhet. A köztestületek működése felett közigazgatási és bírósági felügyelet érvényesül.
Elismerést érdemlő és fejlesztendő előnyös gyakorlat szerint az állami szervek a társadalmi szervezetek valamennyi csoportjával és alakzatával sokféle összehangoló, együttműködési megállapodást kötnek. A közjogi szerződések általános intézményesítettségének hiányában azonban az ilyen, egyébként hasznos társadalmi közreműködést megalapozó szerződésekből fakadó jogviták feloldásának rendje sajnos esetleges.
A társadalmi jellegű, nem közhatalmi szervezetek (közöttük az egyházak, a pártok, a civil szervezetek, bizonyos alapítványok és egyes köztestületek) helyzetének feltűnő közös sajátossága nyilvánul meg Magyarországon abban, hogy működésükhöz nagyarányú állami pénzügyi támogatásban részesülnek. Ezt a megoldást főleg az említett társadalmi formációk anyagi bázisának szerény méreteivel magyarázhatjuk. Az állami finanszírozás sajnos lehetővé teszi működésük intenzív állami befolyásolását és ellenőrzését is. Mindez tehát nem minősíthető
- 14/15 -
előnyös adottságnak és ezért megítélésem szerint fokozatos megszüntetésre szorul. Ez a megállapítás ugyancsak vonatkoztatható a 2003. évi XLVII. törvénynek azokra a rendelkezéseire is, amelyek szerint a pártok a politikai kultúra fejlesztése érdekében tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási tevékenységük elősegítésére a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvényben meghatározott költségvetési támogatásra jogosult alapítványt hozhatnak létre. A költségvetési támogatás kifizetése negyedévenként történik. Feltűnő megállapítás a törvényben, hogy állami vezető is lehet az alapítvány kezelő szervének tagja. Az alapítvány feletti törvényességi felügyelet keretében törvénysértés esetén az ügyész a bírósághoz fordul. Az alapítvány gazdálkodásának törvényességi ellenőrzésére az Állami Számvevőszék jogosult.
A társadalmi szervezetekkel, alapítványokkal kötött szerződések jelentős csoportját alkotják a pénzügyi támogatási szerződések. A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény pl. meghatározza, hogy mely szervezetek, milyen feltétel mellett minősíthetők közhasznúvá, illetve kiemelkedően közhasznúvá és ennek alapján milyen kedvezményekben, támogatásokban részesülhetnek. Kiemelkedő jelentőségű e törvény 14. § (2) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint a közhasznú szervezet az államháztartás alrendszereitől - a normatív támogatás kivételével - csak írásbeli szerződés alapján részesülhet támogatásban. A szerződésben meg kell határozni a támogatással való elszámolás feltételeit és módját. A közhasznú szervezetek feletti adóellenőrzést a közhasznú szervezet székhelye szerint illetékes állami adóhatóság, a költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzését az Állami Számvevőszék, a törvényességi felügyeletet pedig - a közhasznú működés tekintetében - a reá irányadó szabályok szerint az ügyészség látja el. A közhasznúsági nyilvántartásba vételt, a közhasznúsági fokozatok közötti átsorolást, valamint a közhasznú jogállás törlése iránti kérelmet a szervezet nyilvántartásba vételére illetékes bíróságnál kell benyújtani. A közhasznúsági nyilvántartásba vételről, az átsorolásról és a törlésről a bíróság nemperes eljárásban, soron kívül határoz. A bíróság határozatát az ügyészségnek is megküldi. Az ügyész a közhasznúsági nyilvántartásba vételre illetékes bíróságnál indítványozhatja a közhasznú jogállás törlését, illetőleg az alacsonyabb közhasznúsági fokozatba történő átsorolást, ha a közhasznú szervezet működése és vagyonfelhasználása a törvényben, a létesítő okiratban vagy az ennek alapján készített belső szabályzatokban foglalt rendelkezéseknek nem felel meg, és ezen a szervezet az ügyészi felhívás után sem változtat. A közhasznú szervezetekre vonatkozó bírósági nyilvántartás adatai nyilvánosak.
A közhasznú tevékenységi formákat e törvény 26. §-a 22 pontban sorolja fel. Ezek: egészségmegőrzés, betegségmegelőzés, gyógyító, egészségügyi rehabilitációs tevékenység, szociális tevékenység, családsegítés, időskorúak gondozása, tudományos tevékenység, kutatás, nevelés és oktatás, képességfejlesztés, ismeretterjesztés, kulturális tevékenység, kulturális örökség megóvása, műemlékvédelem, természetvédelem, állatvédelem, környezetvédelem, gyermek- és ifjúságvédelem, gyermek- és ifjúsági érdekképviselet, hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítése, emberi és állampolgári jogok védelme, a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségekkel, valamint a határon túli magyarsággal kapcsolatos tevékenység, sport, a munkaviszonyban és a polgári jogi jogviszony keretében megbízás alapján folytatott sporttevékenység kivételével, közrend és közlekedésbiztonság védelme, önkéntes tűzoltás, mentés, katasztrófa-elhárítás, fogyasztóvédelem, rehabilitációs foglalkoztatás, munkaerőpiacon hátrányos helyzetű rétegek képzésének, foglalkoztatásának elősegítése és a kapcsolódó szolgáltatások, euroatlanti integráció elősegítése, közhasznú szervezetek számára biztosított - csak közhasznú szervezetek által igénybe vehető - szolgáltatások, ár- és belvízvédelem ellátásához kapcsolódó tevékenység, a közforgalom számára megnyitott út, híd, alagút fejlesztéséhez, fenntartásához és üzemeltetéséhez kapcsolódó tevékenység.
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Ktv.) a közoktatási megállapodás több változatáról rendelkezik. A nem állami, nem önkormányzati és nem egyházi fenntartású nevelési-oktatási intézmény - a fenntartó és a feladat ellátásáért felelős helyi önkormányzat között létrejött közoktatási megállapodás alapján - részt vehet a Ktv.-ben meghatározott önkormányzati feladatok megvalósításában. A közoktatási megállapodás keretében a nevelés és oktatás a gyermekek, tanulók számára ingyenessé válik. A közoktatási megállapodás tartalmát a felek szabadon állapítják meg azzal a megkötéssel, hogy a megállapodásnak tartalmaznia kell a nevelési és oktatási feladatokat, a gyermekek, tanulók számát, az óvodai nevelési feladatokban, illetve a tankötelezettség teljesítésével és az iskolai neveléssel és oktatással összefüggő feladatokban való részvételt, s ezzel összefüggésben a fenntartói irányítás egyes jogosítványai gyakorlásának a megbízóra történő esetleges átruházását, azt az időszakot, amelyre a szerződést kötötték, a fenntartó által a feladatellátáshoz igénybe vehető forrásokat, valamint az ehhez nyújtott kiegészítő támoga-
- 15/16 -
tás összegét, továbbá azokat a szolgáltatásokat, amelyek a megállapodás alapján a gyermekek, tanulók, szülők részére ingyenessé válnak, illetőleg amelyeket térítési díjért vehetnek igénybe. A közoktatási megállapodásban kikötött időszaknak biztosítania kell, hogy az érdekelt gyermekek az óvodát, illetőleg a tanulók az iskolai tanulmányaikat a megállapodás alapján be tudják fejezni.
Az oktatási miniszter is köthet közoktatási megállapodást akkor, ha a közoktatási intézmény térségi vagy országos feladatot lát el, feltéve, hogy a közoktatási intézmény fenntartója sikertelenül kezdeményezte a közoktatási megállapodás megkötését az önkormányzattal. Szakközépiskola vagy szakiskola esetén az oktatási miniszter a szakképesítésért felelős miniszterrel egyetértésben köthet közoktatási megállapodást. A miniszter az országos kisebbségi önkormányzattal is köthet közoktatási megállapodást. Az oktatási miniszter köteles közoktatási megállapodást kötni az országos kisebbségi önkormányzattal, ha nemzeti, etnikai kisebbséghez tartozó iskolai, kollégiumi feladatok ellátása az önkormányzati feladatellátás keretében nem megoldott, és az iskola, kollégium országos feladatot lát el. E közoktatási megállapodások kötéséhez be kell szerezni a pénzügyminiszter egyetértését. Ha az oktatási miniszter köt közoktatási megállapodást, annak egy példányát megküldi a nevelési-oktatási intézmény székhelye szerint illetékes fővárosi, megyei önkormányzatnak. Ha a helyi önkormányzat a tulajdonában, fenntartásában lévő közoktatási intézmény tulajdoni, fenntartói jogát az országos kisebbségi önkormányzatnak átengedi, köteles azzal is közoktatási megállapodást kötni. A közoktatási megállapodást a helyben szokásos módon közzé kell tenni. A közoktatási megállapodásra egyebekben a Ptk.-nak a megbízásra vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.
Az államigazgatási eljárásról szóló, többször módosított 1957. évi IV. tv. (Áe.) nem ismeri a közigazgatási szerv és az ügyfelek közötti szerződést. Az Áe. fontos alapelvei közé tartozik azonban az ügyek gyors és eredményes lezárása és ennek érdekében az érintettek közötti együttműködés követelménye. Ezeket a célokat szolgálják az Áe.-nek az eljárásban részt vevő ellenérdekű ügyfelek egyezségére vonatkozó rendelkezései. Ezek szerint az államigazgatási szerv akkor kísérli meg az ügyfelek közötti egyezség létrehozását, ha erre jogszabály kötelezi vagy az ügy természete megengedi. Az eljáró szervnek meg kell vizsgálnia, hogy a létrejött egyezség megfelel-e a jogszabályoknak és nem sérti-e a felek vagy mások jogos érdekét. Az első feltétel azt jelenti, hogy az egyezség tartalmának meg kell egyeznie azzal a döntéssel, amelyet az egyezség hiányában a jogszabályoknak megfelelően az eljáró szerv hozott volna. A második feltétel azért indokolt, mert az egyezséget kötő szervek jogismerete hiányos lehet, és így az egyezség sértheti valamelyik fél vagy kívülálló harmadik személy jogos érdekét. A jelzett feltételek fennállása esetén az eljáró szerv az egyezséget jóváhagyja. A jóváhagyás egyik lehetséges formájaként az egyezség tartalmát jegyzőkönyvbe foglalják és a jegyzőkönyvet jóváhagyó záradékkal látják el. A jóváhagyó záradékkal ellátott jegyzőkönyv határozatnak minősül. A jóváhagyás másik változataként a hatóság az egyezség tartalmának megfelelő határozatot hoz. E döntésekkel szemben a felek a fellebbezési határidőn belül fellebbezéssel élhetnek. Annak azonban nincs akadálya, hogy a felek az egyezség megkötésével egyidejűleg lemondjanak fellebbezési jogukról.
A vázoltak után örömmel jelezhetem, hogy a közigazgatási hatósági eljárás új kódexének az 1005/2003. (I. 30.) Korm. határozatban közzétett koncepciója az ellenérdekű ügyfelek közötti egyezség részletesebb szabályozásán kívül intézményesíteni kívánja a közigazgatási szerv és az ügyfél közötti közigazgatási szerződést is. A már kialakult és általam is egyetértéssel fogadott tervezet szerint az ilyen szerződés csak írásban köthető meg. Ha a szerződés harmadik személy jogát vagy jogos érdekét érinti, a szerződés érvényességéhez a harmadik személy írásba foglalt beleegyezése is szükséges. Jogszabály előírhatja, hogy a szerződés érvényességéhez a szerződő közigazgatási szerv felettes (felügyeleti) szervének hozzájárulását is meg kell szerezni. Új tények felmerülése, valamint a szerződéskötési körülmények jelentős változása esetén a szerződés módosítását bármelyik fél kezdeményezheti. Ha a szerződésbe foglaltakat a közigazgatási szerv nem teljesíti, az ügyfél 15 napon belül a felügyeletet gyakorló közigazgatási szervhez fordulhat, vagy a szerződéstől elállhat. Ha a felügyeleti szerv e beadvány alapján a szerződésszegést megállapítja, a végrehajtásra vonatkozó szabályok szerint jár el a szerződésszegő közigazgatási szervvel szemben. Ha a felügyeleti jogkört gyakorló közigazgatási szerv az ügyfél kérelmét elutasítja, vagy annak alapján 30 napon belül nem rendeli el a végrehajtást, az ügyfél a közigazgatási ügyekben eljárásra jogosult bírósághoz fordulhat. A szerződés felbontásával okozott károk megtérítésének elrendelését - megegyezés hiányában - ugyancsak a bíróságtól lehet kérni. A közigazgatási szerződés semmissége és megtámadhatósága esetén a Ptk. szabályai szerint kell eljárni.
- 16/17 -
A magyar jogrendszer több olyan szerződést ismer, amelyekre vonatkozó rendelkezésekben - bár különböző arányban - közjogi és polgári jogi elemek egyaránt előfordulnak. Közöttük különösen jelentősek az állami tulajdonban lévő vállalkozási vagyon értékesítésének rendjét (1995. évi XXXIX. tv.), bizonyos kizárólagos állami, önkormányzati, vagy önkormányzati társulási tulajdonban lévő vagyontárgyak, valamint kizárólag az állam vagy önkormányzat hatáskörébe tartozó tevékenységek koncesszióba adásának feltételeit és megvalósulási formáit (1991. évi XVI. tv.), az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat képviselőtestülete által közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából létrehozott közalapítvány létesítésének és működésének formáit (Ptk. 74/G §), a közhasznú társaság létrehozásának, szerepének és tevékenységének sajátosságait (Ptk. 57-60. §), a köztestületek létesítésének és funkcióinak jellegzetességeit (Ptk. 65. §), a sportági országos szövetségek jogi helyzetét és szerepét (Ptk. 66. §), a közérdekű célra irányuló kötelezettségvállalás lehetőségeit (Ptk. 593-596. §), a sporttal kapcsolatos szponzorálási, arculat-átviteli és televíziós közvetítési szerződések feltételeit (2000. évi CXLV. tv. XXI. fejezet) meghatározó szabályok. E felsorolás természetesen nem tekinthető teljesnek. Az említett intézmények közérdeket és közcélokat szolgáló szerepe részletesen meghatározott közhatalmi közreműködést és eljárási rendet, rendszeres hatósági ellenőrzést és garanciális állami beavatkozást tesz szükségessé. A működés vagyoni vonatkozásai pedig többnyire polgári jogi megoldásokat igényelnek. Mindemellett elengedhetetlen, hogy a közjogtudomány művelői a vegyes természetű jogintézmények közjogi vonatkozásaira illetve követelményeire az eddigieknél jóval nagyobb figyelmet fordítsanak.
Anélkül, hogy a közjogi szerződések már vázolt általános vonásait és bemutatott főbb csoportjainak sajátosságait ehelyütt megismételném, vizsgálataimat a következő megállapításokkal zárom.
1/ A közjogi szerződések szaporodása és szerepének fokozódása a kontraktualizáció sajátos arculatú, markáns megnyilvánulása.
2/ A normatív közjogi szerződések pedig a jogrendszer szabályanyagának jelentős összetevőit alkotják.
3/ A közjogtudomány művelőinek egyik mellőzhetetlen feladata, hogy az általános jogi alapértékek, a tapasztalatok és az igények figyelembevételével kimunkálják és folyton gazdagítsák a közjogi szerződések dogmatikáját.
4/ Halaszthatatlanná vált, hogy a törvényalkotás a közjogi dogmatika hasznosításával elvégezze a közjogi szerződések általános intézményesítését és meghatározza a közigazgatási szerződések főbb csoportjaira vonatkozó eljárási szabályokat.
5/ Különös figyelmet kell fordítanunk arra, hogy a közjogi szerződések mindegyik csoportja és alakzata számára biztosítottak legyenek a közérdek érvényesülésének jogi eszközei, valamint a felek közötti jogviták megfelelő közigazgatási hatósági és/vagy bírósági elbírálásának feltételei.
6/ A megfelelő szervezeti, hatásköri és működésrendi feltételek fejlesztésével növelni kell a közjogi bíráskodás szerepét a közjogi szerződések törvényes létrejöttének és érvényesülésének biztosításában is. ■
JEGYZETEK
[1] Vö. Harmathy Attila: Szerződés - közigazgatás - gazdaságirányítás. Jogtudományi Közlöny 1981. 6. sz.
Harmathy Attila: Szerződés, közigazgatás, gazdaságirányítás. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1983
Ádám Antal: A közjogi szerződések az NSZK-ban. Jogtudományi Közlöny 1983. 7. sz.
Ádám Antal: A közigazgatási szerződések fejlődése Franciaországban és az NSZK-ban. (A különböző fokozatú szervek közötti közigazgatási szerződések igénybevételének lehetőségei) In: A közigazgatás területfejlesztést szolgáló tevékenységének egyes kérdései. Pécs 1985 (MTA Regionális Kutatások Központja Dunántúli Tudományos Intézetének kutatási eredményei 1981-1985. 11.)
Horváth M. Tamás: Versenyben a megállapodásért (A nem hagyományos közszolgáltatási megoldások jogi szabályozása) Jogtudományi Közlöny 1994. 5. sz.
Ádám Antal: A köztestületek és a közjogi szerződések a posztmodern társadalom és állam kapcsolataiban. Acta Humana (1995) 21. sz.
Berényi Sándor: A közigazgatási szerződések. In: Magyar Közigazgatási Jog általános rész. (Szerk.: Ficzere Lajos) Osiris, Budapest 1999. 317-322. o.
Molnár Miklós-Margaret M. Tabler: Gondolatok a közigazgatási szerződésekről. Magyar Közigazgatás 2000. 10. sz.
[2] Vö. Ádám Antal: Az állami egyházjogról. Jura 2000. 1-2. sz.
[3] Ld. pl. a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni természetű kérdésről 1997 június 20-án, Vatikánvárosban aláírt megállapodást, valamint ennek kihirdetéséről szóló 1999. évi LXX. törvényt.
[4] Szerencsés és elismerést érdemlő kivételként szerepelnek e vonatkozásban a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló, már említett törvényben meghatározott megállapodások (2. § (4) bek., 5. § (1)-(5) bek., 10. § (3) bek., 14. § (1) és (2) bek.), amelyekből fakadó jogviták feloldásának rendjét a törvény meghatározza.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző professor emeritus.
Visszaugrás
