Az 1990-ben az Antall-kormány felállásakor a májusi, majd júniusi alkotmánymódosításokkal (1990. évi XXIX. és XL. törvény) és az államtitkárok jogállásának szabályozásával (1990. évi XXXIII. törvény) kialakított magyar kormányzati berendezkedés - értve alatta a kormány struktúráját, belső viszonyait, a kormányfő helyzetét, továbbá az állami vezetői modellt, illetve államtitkári rendszert - 2006-ig szinte érintetlenül maradt. A Horn-kormány alatt 1997-ben az alkotmánymódosítás (1997. évi LIX. törvény) - például az ügyvezető miniszterelnök fogalmával - csak finomította az előírásokat, ahogy a kormány helyzetére vonatkozó szabályozás meglehetősen késői befejezéseként a lényeget illetően nem változtatott a fennálló állapotokon a kormánytagok és az államtitkárok viszonyait rendező 1997. évi LXXIX. törvény sem. A kormányzati szervezet és a hatalomgyakorlás technikái persze ciklusonként jelentősen átalakultak, a miniszterelnöknek a kormányzaton belüli hatalma pedig az Alkotmányban biztosított jogi eszköztár kibővítése nélkül 1998-tól, az első Orbán-kormánytól látványosan erősödött, amely folytatódott a Medgyessy- és Gyurcsány-kormányok időszakában is. Ezzel párhuzamosan a Miniszterelnöki Hivatal a kormányfő szervezeti háttereként politikai, közigazgatási és kommunikációs értelemben is kormányzati központtá fejlődött.
A kormányzati berendezkedés fontos pontokon először csak 2006-ban, amikor pedig politikai értelemben nem is történt kormányváltás, a második Gyurcsány-kormány hivatalba lépése előtt módosult, majd 2010-ben - koalíciókötési kényszer nélkül, mégis biztos kétharmados parlamenti többséggel a háta mögött - a második Orbán-kormány megalakulásával ismét. A változtatások mindkét alkalommal minimális, 2006-ban az ellenzék szokatlanul nagyvonalú támogatásának köszönhető alkotmánymódosítással jártak, a jogi hátteret sokkal inkább a kormányzati viszonyokat alaposan átrendező két - címében egyező, néhány lényeges kivétellel tartalmában nem is annyira ellentétes, szabályozási szemléletében és fogyatékosságaiban pedig nagyon hasonló -, még csak nem is kétharmados kormányszervezeti törvény képezte (2006. évi LVII. és a 2010. évi XLIII. törvény). 2006-ban a miniszterelnöki hatalom demonstratívan továbbszélesedett, a politika és a közigazgatás szétválasztásának elvén nyugvó addigi állami vezetői modell elvetésével az államtitkári rendszer gyökeresen átalakult és a szervezetalakítási jogkörének a szervezeti rendteremtést célzó újraértelmezése következtében a kormány mozgástere szűkült. 2010-ben a miniszterelnök megerősített pozíciója megmaradt, a miniszterelnök-helyettes intézményének elismerésével a kormány felépítésének eredeti elve módosult, szervezetalakítási szabadsága néhány 2006-ban felállított korlát lebontásával némileg szélesedett, és visszaállt a 2006-ig érvényes régi államtitkári rendszer. Ezek mellett megszűnt a Miniszterelnöki Hivatal és létrejött a Miniszterelnökség, voltaképpen az addig sem igazán egységes kormányzati központ kettévált, a kormányzati szervezet különféle ágazatok összevonásával összesen nyolc minisztériummal jelentősen karcsúsodott, a kormányzati személyzeti politika pedig korábban elképzelhetetlen módon centralizálódott.
Írásom középpontjában a második Orbán-kormány megalakulása utáni kormányzati viszonyok állnak, figyelemmel a fejlődési folyamatra és a viszonyítási alapra: az eredeti berendezkedésre meg a 2006-os módosulásaira.1 A cikket 2010. július elején zártam le, amikor az új kormány működésének gyakorlata még nem, de szervezeti és jogi feltételei már ismerhetők.2
1. 2010-ig a kormány a miniszterelnökből, alatta pedig a miniszterekből áll, akikhez tartozhat minisztérium, vagy lehetnek tárca nélküliek. Az alkotmányszövegből [33. § (1) bek. és 37. §] nem derült ki, hogy mellettük még 1998-tól a kormányban ült a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter is, aki elvileg talán helytelenül, de törvénynél fogva önálló típusként nem számított tárca nélkülinek vagy minisztérium élén állónak sem. A rövid felsorolás (a kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll) jelentősége nem csak abban áll, hogy következményeként miniszteri kinevezés hiányában nem keletkezhet kormánytagság és az államtitkárok, akik közül néhány pedig egyik-másik miniszternél kiemelkedőbb kormányzati vagy politikai szerephez is juthat, sem tagjai a kormánynak. A felépítés meghatározása magában foglalta a kormányon belüli viszonyok elvét is, mégpedig azt, hogy a kormányfő alatt a miniszterek alkotmányjogi értelemben egyenrangúak, amellyel kizárta a kormányfő alatt a további hierarchikus kapcsolatokat. Az elvet az államminiszteri tisztséget is megszüntető 1990. májusi alkotmánymódosítás indokolása mondta ki: "A miniszterek egyenlő felelősséget viselnek, ezért indokolt, hogy a hierarchiában egyenlő helyet is foglaljanak el."
A miniszterelnök alatt a miniszterek egyenjogúsága elvének kimondásával történt meg a szakítás a szocialista berendezkedés - az 1989. őszi alkotmányreformmal még megtartott - többszintű kormányával, amelyben különféle minőségük - minisztertanács elnökhelyettese (1989-ig), államminiszter, miniszter - rangsort állított fel a kormánytagok között. Ezzel összefüggésben vetette el az 1990-ben kialakított kormánymodell - a kormányzás széttagoltságához vezető, a kormányfőt is gyengítő - kormánybizottsági rendszert. Azóta többé-kevésbé mindig érvényesült, hogy a kormány által létrehozott miniszteri összetételű testületek (1990 óta kabinetek) a korábbi kormánybizottságokkal szemben helyette és nevében nem járhatnak el, döntési jogkörét nem vehetik át. Formailag nem sértette a kormányon belüli viszonyok elvét a lényegében a kormány elnökségeként a miniszterelnök vezetésével 1994 óta funkcionáló kormánykabinet sem, amelynek állandó rendeltetése - többek között a döntések politikai szempontjainak mérlegelésével és a koalíciós viták kezelésével - a kormányülések politikai előkészítése. Más kérdés, hogy az 1994-2010 között a kormányváltásig sem nagy létszámú - a ciklusok átlaga szerint alig 17 tagú - kormányokban a formalizált kormányelnökség-szerű intézményre miért volt szükség. Ezzel szemben a második Gyurcsány-kormány alatt a kormánykabinet jelentősége még inkább nőtt, mert a kormányzati testületekben addig ismeretlen módon a kormánypárti frakciók vezetőinek részvételével nemcsak a kormányüléseket készítette elő, hanem alig burkolt döntési kompetenciájával a kormányzás stratégiai és operatív szervévé, igazi értelmében kormányon belüli kabinetté vált.3
A felépítésben - ma már könnyű kimondani, hogy talán annak túlhajtásaként - a kormányon belüli viszonyok elvéből következően nem jelenhetett meg a függetlenített vagy tárcát is vezető miniszterelnök-helyettes és bármiféle néven a szerepét betöltő csúcsminiszter. Hiánya miatt 2010-ig formailag csak a bármilyen okból akadályoztatott kormányfő átmeneti pótlásáról lehetett szó; a miniszterelnököt helyettesítő miniszterrel, akinek kijelölése azonban nem mérlegelhető lehetőség, hanem alkotmányos kötelezettség, mert kormányfő nélkül a kormány elveszíti működőképességét. Ezzel a felfogással a miniszterelnök helyettesítése csak ideiglenes szerepkör (akkor teljes kormányfői jogkörrel), és a megbízatással a kormányon belül nem keletkezett önálló döntési vagy irányítási szint. A miniszterelnökök gyakorlatában a személyek kiválasztását jellemzően a bizalmi elv, a Miniszterelnöki Hivatal kiemelt szerepe vagy a helyettes pártpolitikai súlya motiválta, kivételesebben a miniszter tárcájának a jelentősége és nemzetközi példákkal szemben, noha 2008-ig mindegyik kormány koalíciós jellegű volt, csak egyetlen alkalommal a Horn-kormány alatt a koalíciós elv is.
2. A felépítés alkotmányos elvétől a valóság mégis eltért. A kormányban az egyes miniszterek jelentősége, azon túl, hogy 1998-tól a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter (előtte pedig kormánytagság nélkül az élén álló közigazgatási államtitkár is) koordinációs funkcióival eleve előnyt szerzett, nagyon is különbözhet. Valódi súlyukat és a kormányon belüli erőviszonyokat különféle tényezők - a tárca vagy az irányított terület jelentősége, politikai háttér, párttisztségek, koalíciós szempontok, személyes adottságok, a miniszterelnökhöz fűződő viszony és a helyettesítése, szakkabinet vezetése és kabinettagság - határozzák meg.
A kormányzati irányítás hatékonyságának növelése érdekében az alkotmányos helyzet felülvizsgálatának igénye többször felmerült (először a Horn-kormány időszakában, majd mindkét politikai oldalon a 2006-os választási kampányban); ezt célozta egyes területekre (gazdaságpolitika, társadalompolitika) miniszterelnök-helyettes beállítása és hasonlóan a csúcsminiszteri tisztség intézményesítése, amely - nyilván más módon, mint a szocialista berendezkedésben - visszaállítja a kormány felépítésének többszintűségét és a miniszterelnök alatt a kormánytagok közötti formalizált hierarchiát.4 Ebbe az irányba mutatott a miniszterelnök helyettesítése is, amely már az Antall-kormányban érdemi és tartós szerepet jelentett, jelentősége ugyan a Horn-, Orbán- és Medgyessy-kormányok alatt csökkent. Azonban 2004-től a Gyurcsány-kormányokban a miniszterelnököt helyettesítő miniszter, mivel ez a funkciója önállósult, és nem kötődött feltétlenül a kormányfő távollétéhez, szinte manifesztáltan miniszterelnök-helyettesként járt el.5 (2006-tól a miniszterelnököt helyettesítő miniszter fogalmát kormányhatározatok is használták.) Azok a miniszterek pedig, akik az igazán fontos szakkabineteket (gazdasági, társadalompolitikai, fejlesztéspolitikai) vezették, irányítási jogaik kimondása nélkül mintegy csúcsminiszteri pozícióba és a többi miniszter fölé kerültek. A második Gyurcsány- és a Bajnai-kormány alatt még inkább megerősödtek, mert a politikai funkciójú kormánykabinet a szakkabineteket vezető miniszterekre épült.
3. Habár hiánya a kormányzás eredményességét önmagában nem feltétlenül veszélyeztette, a fejlődési folyamat azt mutatja, hogy nem annyira az egyes kormányzati területek irányítására, hanem inkább az általános funkciókra, esetleg a koalíciós partner helyzetbe hozására mindegyik parlamenti ciklusban értelme lett volna a miniszter-elnökhelyettesi tisztség intézményesítésének. (Talán annak is, hogy a kabinetvezető miniszterek koordinációs szerepköre miniszterelnök-helyettesi jogállás nélkül formalizálódjon.) Ebből kiindulva nincs ok arra, hogy elvi alapon kifogásoljuk a második Orbán-kormány megalakulását megelőző alkotmánymódosítást6, amely a kormányba miniszteri kinevezéshez kötve hivatalosan beállította az informálisan már többször létező miniszterelnök-helyettest. (Majd megtörtént Navracsics Tibor közigazgatási és igazságügyi miniszter és első helyen Semjén Zsolt tárca nélküli miniszter miniszterelnök-helyettesi kijelölése.7) Legfeljebb annak logikáján érdemes elgondolkodni, hogy miért éppen most, a tíz tagjával kivételesen kis létszámú kormányban van szükség mindjárt nem is egy, hanem két miniszterelnök-helyettesre. Ráadásul könnyen lehet, hogy formálisan kormányon kívüli szereplőként szociológiai értelemben miniszterelnök-helyettesként funkcionál a miniszterelnökségi államtitkár is. Furcsállnánk bármilyen szervezetben egy olyan osztályt, amelynek hét ügyintézőjére három-négy vezető jut.
Az előbbi fenntartással, és annak tudatában, hogy a kormányzati gyakorlat mutathat majd más irányt is, nem gondolom, hogy a miniszterelnök-helyettesi tisztség bevezetése a kormányon belüli viszonyokat a korábbiaknál feltétlenül hierarchikusabbá teszi, és lényegesen átrendezi, inkább az eredeti elv mérsékelt felülvizsgálatával a valósághoz és még inkább az aktuális szükségletekhez igazította.8 A konkrét szituációban főként a kormányzati koordinációért felelős miniszter mindig létező szerepkörének megerősítését és legalizálását célozta, amelynek a politikai elemzők és publicisták által feltételezett - véleményem szerint tartósan és rendszerszerűen valószínűtlen - következményeként a miniszterelnök a mindennapos kormányzati munkában hátrébb is vonulhat.9 Első helyen a KDNP elnökének miniszterelnök-helyettesi kinevezése pedig politikai gesztus, amely jelképezi, hogy a második Orbán-kormány mögött pártszövetség áll. A mérsékelt változtatás mellett szól az alkotmánymódosítás (vélhetően tudatos) szövegezési technikája is, mert a miniszterelnök-helyettessel nem a kormány felépítését meghatározó felsorolás - a kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll - egészült ki, hanem az új tisztség csak a miniszterelnök kijelölési jogával nevesült. Az alkotmánymódosítás és a vele egyidejűleg elfogadott kormányszervezeti törvény pedig a miniszterelnök-helyettesek funkciójának tartalmáról semmit nem mond, és javadalmazásukkal sem emelkednek ki a miniszterek közül. (A közigazgatási és igazságügyi miniszter a kormányszervezeti törvénnyel és a statútumával szerzett jogköreihez sem miniszterelnök-helyettesként, hanem hol a kormányzati tevékenység összehangolásának, hol a közigazgatási személyzetpolitikának a felelőseként jutott. Az persze szembemegy az alkotmánymódosítás szabályozási logikájának, hogy a tárca nélküli miniszter a nemzetpolitikai ügykörében nem ebben a minőségében, hanem a miniszterelnök általános helyetteseként járhat el.10)
1. A rendszerváltás utáni magyar kormányzati berendezkedés egyik alapvonásaként a miniszterelnök a német kancellárhoz hasonlíthatóan kiemelkedik a kormányából. Megszűnt - félig-meddig már az 1989. őszi alkotmányszöveggel is, mert elismerte az addig hiányzó kormányalakítási jogát - a korábbi alkotmányos állapot, amelyben a kormányfő nem volt több, mint első az egyenlők között. Legfeljebb az Alkotmánynak az 1990-ben érintetlenül hagyott 37. §-a burkolja, hogy a miniszterelnöknek van kormánya és nem a kormánynak miniszterelnöke, mert a korábbi kormányfői jogálláshoz illően testületvezetésként definiálja a feladatkörét (a miniszterelnök vezeti a kormány üléseit, gondoskodik a kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról).
A miniszterelnöknek eredetileg az Alkotmányban szereplő jogai - a kormányprogram meghatározása, a kormányalakítás, a helyettesének kiválasztása és a kormányülés vezetése (az abból levezetett ügyrendi jogosítványaival) - adják hatalmának közjogi hátterét. 2006-ban a kormányszervezeti törvény a jogi eszköztárat a miniszteri önállóságnak és a testületi elvnek a terhére kibővítette. Legfontosabbként világosan megfogalmazódott az irányítási és főnöki pozíciója, mert a kormányprogram keretei között meghatározza a kormánypolitika általános irányát, a miniszter pedig a kormány általános politikájának, azaz a miniszterelnök által meghatározott kormányprogram és politikai irányvonal keretei között tevékenykedik. Ezzel a miniszterelnök egyértelműen a kezébe vette a kormány irányítását, a miniszterek pedig, akiknek sorsa a kormányalakítási jog és a bizalmatlansági szabályok (a miniszterrel szembeni bizalmatlansági indítvány kizártsága) miatt egyébként is tőle függ, neki alárendelődnek. (Szerintem nemcsak szociológiai, hanem jogi értelemben is. Jelzésértékű, hogy 2006 óta a miniszteri rendeltetés meghatározása az egyébként bizonytalan tartalmú miniszteri önállóságra nem is utal.11) Az Alkotmánybíróság a miniszterelnök új - pontosabban az egyéb jogaival körülírt, korábban mégis kimondatlan - jogkörét 2009-ben elfogadta, és azt is, hogy a kormánypolitika általános irányának meghatározásához járuló eszközként a minisztereinek feladatokat szab. Csak a feladatmegszabás formájaként a normatív utasítást ítélte alkotmányellenesnek, mert a miniszterelnök és a miniszterek között már nyíltan hierarchikus viszonyt keletkeztet, ráadásul a jogalkotási rendet is sérti.12 A miniszterelnök ezzel nem gyengült, inkább erősödött, mert formai kötöttség nélkül elismerést nyert a mindig is létező szabályozatlan utasítási hatalma.
2. Habár igazán kínálkozott az alkalom, 2010-ben a második Orbán-kormány megalakulása előtt a miniszterelnök-helyettesi tisztség bevezetésével egyidejűleg az alkotmánymódosítás sem emelte az Alkotmányba a miniszterelnök jogállásának lényegét, hogy a kormánypolitika irányának meghatározásával irányítja kormányának tevékenységét. Ennek hiányában a politikai értelemben kivételesen erős miniszterelnök alkotmányos helyzete nem változott meg, és az új kormányszervezeti törvény is a 2006-ban kialakított állapotot tartotta fenn, közvetlenül alig (legfeljebb a miniszterelnöki biztos megbízásának lehetőségével), közvetve mégis bővítette hatalmát.
A második Gyurcsány-kormánytól a miniszterelnök személyzeti hatalma - a miniszterek rovására, azonban az egységes kormányzati személyzeti politika szempontjából védhetően - azzal erősödött, hogy teljes körűen kiterjed az államtitkári kar összeállítására. A jogi forgatókönyv szerint az államtitkárokat egységesen a miniszterelnök választja ki; kezdeményezési jogának elveszítésével a személyt a miniszter csak véleményezi, amellyel szemben 2006-ig a közigazgatási államtitkárt még ő javasolhatta. Ami pedig még érzékenyebben érintette a minisztereket, hogy - habár a javaslattételi lehetőségük itt megmaradt - a helyettes államtitkárok (2010-ig szakállamtitkárok) kinevezését is a miniszterelnök vette át. (Az elképzelés már a Horn-kormány alatt is felmerült, de a koalíciós partner ellenállása miatt meghiúsult.)
A második Orbán-kormány megalakulásával - most nem a miniszterelnök saját eszközével, mégis hatalmi hátterére építve - a központosítás addig ismeretlen személyzeti jogkör megteremtésével folytatódott, amely a kormányzaton belüli kinevezési eljárásokban a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, főként pedig közigazgatási államtitkárának nemcsak véleményezési lehetőséggel részvételt, hanem vétójogot is biztosít. A kormányszervezeti törvény - a helyettes államtitkártól a minisztériumi osztályvezetőig, beleértve a kormány- és központi hivatalok vezetőit meg a helyetteseiket és a miniszteri biztost is - az egyetértésükhöz köti a kormányzati igazgatás szakmai vezetőinek a megbízatását.13 (Pontosabban kevésbé munkaigényesen ahhoz, hogy ne éljenek velük szemben - a kormányzati belső viszonyokhoz nem igazán illő kifejezéssel - kifogással, amely megakadályozza a kinevezést vagy akár annak kezdeményezését. A jogkör a kormányhivatalok vezetői esetében a miniszteré, egyébként e téren a kormányzati személyzetpolitika főfelelőseként a közigazgatási államtitkáráé.)
Az új rend nem védhető azzal, hogy a magasabb kormányzati vezetői tisztségek betöltésekor a miniszterelnök és környezetének befolyása informálisan mindig érvényesülhetett, mert ilyen mélységig és rendszerszerűen sohasem. Amellett persze lehet érvelni, hogy a kinevezésre vagy kezdeményezésre jogosultak önállóságának sérelme dacára az egységes személyzeti politika centralizációt kíván. A kormányzat koordinációs központjának szerepével, de akár úgy is, hogy minisztériumi osztályvezetőktől felfelé a vezető tisztviselők kinevezése kormány- vagy miniszterelnöki hatáskörbe kerül. Nem feltétlenül a centralizáció vagy a miniszteri önállóság további csökkentése miatt bírálható eszköz a kormányszervezeti törvénnyel bevezetett - szokásosan vétójognak nevezett - egyetértési (kifogásolási) jog sem. Hanem azért, mert ehhez, mivel szakmai vezetőkre vonatkozik, különösen az után, hogy az állami vezetői modellben hangsúlyosan visszaállt a politika és közigazgatás szétválasztásának elve, rögzített alkalmassági feltételek is kellenének. A törvény ezekről semmit nem mond, és éppen hiányuk az igazi probléma, amely - tételezzük fel, hogy a kinyilvánított szándékkal szemben14 - módot adhat a központi igazgatás nemcsak felső, hanem alsóbb vezetési szintjeinek az átpolitizálásához is. Mivel gyakorlásuk előtt semmilyen korlát nem áll, könnyen azt a képzetet kelti, hogy az új személyzeti jogkörök nem a szakmai, hanem inkább - valamiféle káderhatáskörként és a tárcavezetőkkel szembeni bizalmatlanság miatt is - a politikai szűrést célozzák. Bizonyára az értékelés szakmai jellegének igazolásaként, mégis kérdés, hogy jön ehhez egy személyben és elvileg megtámadhatatlanul a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára.
A kormányszervezeti törvény után a következő lépést igen bizonytalan alappal már kormányrendelet tette meg; a közigazgatási és igazságügyi miniszter statútuma, a műfajhoz aligha illően, újabb személyzeti hatáskört kreált, amellyel a tárca befolyásolhatja a többi minisztérium jogi, személyzeti, gazdasági és belső ellenőrzési vezetőinek a kiválasztását.15
1. A 2006-ig érvényes állami vezetői modell elve szerint a kormányzatban a váltakozó politikai tisztségviselőkkel, miniszterekkel és politikai államtitkárokkal szemben a közigazgatás köztisztviselői státusú és határozatlan időre kinevezett szakmai vezetői, közigazgatási államtitkárok és helyettes államtitkárok, akik pártsemlegesek és lojálisak a mindenkori kormányhoz, állandóak, a folyamatosság biztosítékaként a politikai viszonyoktól függetlenül és kormányváltás után is hivatalban maradnak. Ezzel szakított a második Gyurcsány-kormány megalakulása előtt a kormányszervezeti törvény, amelyet kétségtelenül irracionális megfontolások is gerjesztettek; a politikai kormányzás egyre inkább erősödő eszméjével és gyakorlásával összefüggésben a bizalmatlanság és az elégedetlenség a túlsúlyosnak vélt közigazgatási apparátusokkal és a szakmai vezetőkkel. Ésszerűbb indokként mégis látni kell, hogy a politika és közigazgatás szétválasztásának eszményére épülő modell a gyakorlatban kudarcot vallott; a közigazgatási felső vezetők kinevezése jelentős mértékben átpolitizálódott, az állandóság és folyamatosság helyett kormányonként szinte teljesen megújult a közigazgatási államtitkári és mindinkább a helyettes államtitkári kar is. Mindez jogszerűen és nehézségek nélkül zajlott, mert az államtitkári rendszer szabályai nem fejeződtek be, a törvényekben ugyanis az állandóság és a folyamatosság csak elv, amelyhez nem járult semmiféle garancia. Ennek hiányában pedig a közigazgatási felső vezető megbízatása hiába szólt határozatlan időre, mégis könnyen elmozdítható, indokolás nélkül és megtámadhatatlanul bármikor (legfeljebb végkielégítési költséggel) felmenthető volt.
A modellváltástól a Bajnai-kormány távozásáig megszűnt a kormányzati felső vezetők politikai vagy szakmai minőségének megkülönböztetése. Következményeként az államtitkárok és alattuk a szakállamtitkárok egységesen politikai státusba kerültek, megbízatásuk a kormányzati ciklus végével (természetesen az újabb kinevezés lehetőségével) automatikusan befejeződik, amellyel a korábbiakhoz képest egyértelmű és kiszámítható helyzet keletkezett. Előnyét igazából a következő kormány élvezheti, mert roppant leegyszerűsíti, és támadhatatlanná teszi a személycseréket. Nyílttá vált, hogy a személyi kiválasztásnak léteznek politikai és bizalmi szempontjai is, amelyeket a közigazgatási vezető szakértelmét, lojalitását és pártsemlegességét előtérbe állító, lehetséges szakpolitikai és nem kizárólagosan végrehajtásra szorítkozó szerepét pedig elrejtő korábbi modell eszménye miatt nem ismerhetett el. (Habár ezt burkolta az államtitkári rendszer szabályainak a befejezetlensége.) A 2006-os magyar megoldás nagyon hasonlít a politikai köztisztviselő, a "politischer Beamter" német intézményére. Németországban szövetségi szinten az államtitkár és mások mellett a minisztériumi osztályvezetők (a mi fogalmaink szerinti helyettes államtitkárok) bármikor ideiglenes nyugdíjba helyezhetők.16
Mintha nem akarnánk szembenézni a valósággal, az új rendszer szinte általános értetlenségbe és elutasításba ütközött: az egységes politikai státus miatt is, de még inkább, mert a vezetési struktúrából kiesett a közigazgatási államtitkár. A változtatás fontos pontjaként - a 2006-ig fennálló törvényi állapottal szemben - a minisztériumot a mögötte álló államtitkárral a miniszter hivatal- és apparátusfőnökként nemcsak politikai, hanem szakmai értelemben is vezeti, amely az elgondolás szerint feleslegessé tette a közigazgatási államtitkár (vagy helyette minisztériumi főtitkár, főigazgató) funkcióját. Valójában a modellváltás még a közigazgatási államtitkár kiiktatása miatt sem eleve rossz; olyan miniszterekkel és államtitkárokkal valósulhat meg sikeresen, akik együtt nemcsak politikailag, hanem szakmailag is képesek a vezetési funkció gyakorlására. A modellt a kinevezési gyakorlat rontotta le, mert a személyek kiválasztásakor a vezetés szakmai eleme visszaszorult, ráadásul a takarékosság túlhajtásával a tárcáknál nemcsak egyfajta, hanem általában egyetlen államtitkár működött. Azért hiányoztak az elvileg nem nélkülözhetetlen és az erős szerepkörű jogi vagy koordinációs szakállamtitkárok beállításával részben pótolt közigazgatási államtitkárok, mert a minisztériumok élére gyakran pártpolitikus párosok, illetve az államtitkári tisztségbe csekély kivétellel mindinkább kifejezett pártpolitikusok kerültek. (Nemcsak a második Gyurcsány-, hanem a gyakran szívesen szakértői kormányként felfogott Bajnai-kormány államtitkári karát is átpolitizált összetétel jellemezte.)
2. A közigazgatás szakmai felső vezetésének állandósága és folyamatossága tetszetős érv; 16 év inkább negatív tapasztalatával mégsem biztos, hogy helyes (és előre mutató) - a 2006-ban kialakított egységes állami vezetői modell továbbfejlesztése helyett - a visszatérés a korábbi államtitkári rendszerhez, amely a második Orbán-kormány megalakulásával megtörtént. Egyik oldalon ismét a politikai vezetők, a miniszter mellett a kormányszervezeti törvényben jelző nélküli egy vagy több (általánosnak vagy parlamentinek és szakterületért felelősnek vagy szakpolitikainak nevezhető) államtitkár, a másikon szakmai vezetőkként a közigazgatási és helyettes államtitkárok. Ők a 2006-ig fennálló helyzethez képest egyértelműen alárendelődnek a politikai státusú államtitkár(ok)nak. Végkielégítésre már nem jogosultak, kinevezésük azonban határozatlan időre szól, és ismét bármikor indokolás nélkül felmenthetők.17 (Egy zárójelet megér: a második Orbán-kormány megalakulása után a politikusok türelmetlensége vagy szakértői járatlanság miatt menetrendi hibát vétettek. A kormány szervezeti önállósága és ezzel a miniszterelnök kinevezési mozgástere a 2006-2010 közötti állapothoz képest bővült, mert az államtitkári létszámkeretről - minisztériumokra lebontva - a parlament helyett ismét saját maga dönthet. Több mint 100 taggal az államtitkári és helyettes államtitkári kar összeállt, de a kinevezéseket megelőző és a kormányszervezeti törvényből következően elhagyhatatlan mozzanatként a létszámkeret megállapítása elmaradt.18)
Jól érzékelhetően a közigazgatási és a helyettes államtitkári kar összeállításakor a személyi kiválasztás politikai és bizalmi szempontjait az új kormány erőteljesen érvényesítette. Ezzel a politika és a közigazgatás szétválasztásának eszményére épülő modell megismételt bukása az újraindításakor máris valószínűsíthető, mert a most kinevezettek jelentős részét egy leendő más politikai színű kormány megjósolhatóan aligha viszi - nem viheti - tovább. (A közigazgatási államtitkárok kivétel nélkül, a helyettes államtitkárok jellemzően kívülről jöttek, vagy visszajöttek, a HVG számítása szerint legalább 20%-uk szervezeti értelemben is kapcsolatban áll a kormánypártokkal.19 A nyolc közigazgatási államtitkár közül hét ugyanebben vagy más közigazgatási felső vezetői tisztségben korábban az Antall-, majd az első Orbán-kormány alatt dolgozott, a sajtóforrás szerint négyen a Fidesz-KDNP szakértői köréhez tartoznak.20) Általában nincs a személyekkel baj: a közigazgatási államtitkárok mindegyike tisztes, többek kiemelkedő szakmai pályát futottak be, a helyettes államtitkárok közül is jó néhány méltán elismert szakemberrel találkozunk (sokuknak azonban még bizonyítani kell). Meg kell értenünk, hogy a modell céljai (állandóság és folyamatosság) csak a közigazgatási vezető egyik típusára, a pártsemleges köztisztviselőre vonatkozhatnak, de felkészültségük és vezetői alkalmasságuk esetében sem védhetik a másik típushoz tartozókat, azokat, akik manifesztáltan politikailag elkötelezettek, ráadásul az ellenkező politikai oldal szolgálatát nem is feltétlenül vállalják. Ahogy azt is, hogy az előző kormány nem kényszerítheti rá a következőre az általa kiválasztott, de politikailag nem garantálhatóan semleges vezetői állományt. (Mintha a győztes a jövőre is mindent vihetne: ezt célozta az első Orbán-kormány főtisztviselői kara az ötéves rendelkezési állománnyal, majd a második Gyurcsány- és a Bajnai kormány alatt a minisztériumi főosztályvezetők és a minisztériumi szint alatti főhatóságok vezetőinek megint kormányzati cikluson átnyúló hatéves kinevezése. Mindkét próbálkozás meghiúsult, sőt 2010-ben a korábbi alkalmazások felülvizsgálatának megkönnyítésével a második Orbán-kormány szinte a múltat is megszerezte a központi igazgatásban, ahonnan a kormánytisztviselővé átkeresztelt köztisztviselők jogi úton megtámadhatatlanul, indokolás nélkül eltávolíthatók.)
1. A tárcák alapításának nincsenek tartalmi feltételei, és 2006, a Belügyminisztérium megszüntetése óta biztosan tudjuk, hogy a tradíciók sem számítanak sokat; a minisztériumi tagozódást a politikai szükségletek, a kormányok programjaiban preferált területek és szervezeti elképzeléseik határozzák meg. A második Orbán-kormány megalakulásakor, amikor a tárcák száma az 1990-2010 közötti átlaghoz képest több mint egyharmadával - 13-ról 8-ra - csökkent, a kevés és átfogó feladatkörű minisztérium felállítása a kormányzati struktúra egyszerűsítését célozta. A szervezeti átalakítás lehetséges előnye, hogy esélyt nyújt az egybefüggő vagy egymással érintkező területek összevonásával az egységesebb kormánypolitikához és az alaptevékenységet kiszolgáló funkcionális (pénzügyi, személyzeti stb.) apparátus karcsúsításával a takarékossághoz. A hátránya pedig átmenetileg a feladatok és az apparátus megmozgatásával, sőt az utóbbi elhelyezésével járó szervezeti átállásnak az időigényéből, tartósan a szerteágazó feladatkörű nagy szervezetek irányításának bonyolultságából, meg abból adódhat, hogy az alágazatokká minősített korábbi ágazatok leértékelődhetnek és visszaszorulhatnak.21 Annak hangsúlyozásával, hogy a működési tapasztalatok hiányában idő előtti az új kormányszerkezet hatékonyságának az értékelése és értelmetlen a megkérdőjelezése, kockázati tényezőit (a következő pontban érintett közigazgatási és igazságügyi tárca nélkül) a miniszter és a szakpolitikai államtitkárok viszonyának bizonytalanságában meg a Pénzügyminisztérium hiányában látom.
a) A nagy minisztériumokhoz - a nehezen megszerethető elnevezésű Emberi Erőforrás Minisztériumhoz, a gazdasági, a fejlesztési és a vidékfejlesztési tárcákhoz - 4-5 alágazat vagy szakterület tartozik, mindegyikre jut 1-1 szakpolitikai államtitkár, ehhez jön az általános és a közigazgatási államtitkár, továbbá 7-12 helyettes államtitkár. A vezetési struktúrát eleve bonyolítja, hogy az utóbbiak közül több kettős alárendeltségben a szakpolitikai államtitkár, de emellett a közigazgatási államtitkár irányítása alatt áll. Az igazi kérdés azonban a szakpolitikai államtitkárok önállóságának a mértéke és ebből következő viszonyuk a tárcát vezető miniszterhez, amely eldöntheti az új szerkezet eredményességét.22 A mérték rossz beállításával, mert a kelleténél magasabbra vagy alacsonyabbra sikerül, a minisztérium széteshet, illetve működőképessége megrendülhet. (Az eredmény ugyanaz: ha a szakpolitikai államtitkárok nagy önállósággal ágazatvezetőkként viselkedhetnek, a minisztérium egysége kerül veszélybe, ha pedig kevés az önállóságuk, mert a miniszter mindent kézben akar tartani, akkor az irányíthatósága.)
Érdemes emlékezni arra, hogy a választások előtt 2009-2010-ben a mai kormánypárt megismerhető kormányszerkezeti elképzelései nem egyszerűen tárcák összevonásáról vagy nagyobb minisztériumokról, hanem csúcsminisztériumi rendszerről (és nyilván annak megfelelő többé-kevésbé autonóm alminiszterekről vagy államtitkárokról) szóltak, amelynek részleteiről - közjogi értelmezéséről és következményeiről vagy beillesztésének módjáról a magyar kormányzati berendezkedésbe - nem sokat tudhattunk meg.23 Hasonlóan a kormányszervezeti törvényből a miniszter és a szakpolitikai államtitkár viszonyáról sem: a tervekhez képest a szabályok a miniszter szerepkörét hagyományosan - a minisztérium vezetésével - írják le, az államtitkárét pedig az ő teljes jogkörű helyettesítésével (2010. évi XLIII törvény 34. és 49. §). A szakpolitikai államtitkár funkciójáról semmit sem mondanak, még csak nem is nevesül a tisztség, azt hogy a kormányzati folyamatokban esetleg viszonylag önállóan járhat el, legfeljebb annyi sejteti, hogy a miniszter átengedhet neki hatásköröket. (A szakpolitikai államtitkár a kormányügyrendből és a tárcák statútumaiból is kimarad, rá még azzal a korábban a Miniszterelnöki Hivatal önálló feladatkörű államtitkáraira alkalmazott formulával sem utalnak, hogy a miniszter a szakterületi hatásköröket az "útján" vagy "közreműködésével" gyakorolja.)
b) Az önálló és nem feltétlenül csak fiskális szemléletű, hanem - persze nem mindig és mindegyik szereplőjével - a kormánypolitika általános szempontjaira is figyelő Pénzügyminisztérium (a Miniszterelnöki Hivatal mellett és sokszor együtt) a kormányzati folyamatokban a tárcák részérdekeivel szemben lépett fel. (Ahogy az első Orbán-kormány időszakának kivételével a pénzügyminiszterek által vezetett és általában befolyásos Gazdasági Kabinetben sem mindig kizárólag a gazdaságpolitikai és költségvetési szempontok érvényesültek.) Valószínűleg mégis az egyoldalú költségvetési beállítódásának mitizálása gerjesztette a pénzügyi tárca önállóságának felszámolását és reszortjának áthelyezését az ágazati érdekeltséggel is bíró és forrásokért versengő Nemzetgazdasági Minisztériumba. Ennek kezdő lépéseként a Pénzügyminisztérium gyengítésével már az első Orbán-kormány a gazdasági tárcát tette a gazdaságpolitika központjává.
2. A kormányszerkezet átalakításakor a megszüntetett Miniszterelnöki Hivatal helyett - valószínűleg pontosan nem meghúzható határvonalakkal és ebből következő párhuzamosságokkal - a kormányzati központ politikai koordinációs szerepkörét a Miniszterelnökség (lényegében az eddigi miniszterelnöki kabinetiroda), a kormányzás szakmai-közigazgatási koordinációját pedig a közigazgatási és igazságügyi tárca vette át. A lépés értelmezhető indítéka, szemben az új minisztériumi tagolással, amely lehet kockázatos, de célja világosan az egyszerűsítés, homályban maradt. (Nem hiszem, hogy az említett feltételezéssel komolyan lehetne érvelni: a miniszterelnök a napi folyamatokban hátrébb kíván vonulni, sőt a Miniszterelnökséggel a kormány felett lebeg24.) A Miniszterelnöki Hivatal fejlődési útjából, abból, hogy működési zavarai mindig a túlméretezettségéből és a széttagoltságából eredtek, sokkal inkább az egységes, tiszta profilú és a korábbiaknál lényegesen kisebb kormányzati központ felállítása következett volna.
A szétszervezés nyilván magában hordozza a veszélyt, hogy a két kormányzati központ (külön érdekességként egyikben a kormány-, a másikban a miniszterelnöki szóvivővel) nemcsak párhuzamosságokkal működik, amely nehezíti a tárcák dolgát, hanem egymással verseng is.25 Attól függetlenül, hogy 2010-ben nem keletkezett gyökeresen új helyzet, mert a Miniszterelnöki Hivatalt a miniszterelnök saját politikai apparátusa - élén a kabinetfőnök államtitkárral - külön létével és rendjével mindig megkettőzte. (Kivéve a második Gyurcsány-kormány megalakulását követő háromnegyed évet, amikor a miniszterelnök nem igényelt kabinetirodát.)
A Miniszterelnöki Hivatal húszéves történetéből érdemes még valamire figyelni. Fejlődésének fő és helyes irányaként kormányzati központként megerősödött és többé-kevésbé alkalmasnak bizonyult a miniszterelnök szervezeti háttereként a kormányzati folyamatok vezérlésére. Emellett azonban a mindenkori kormány a kormányzati szerkezet alakításának eszközeként is használta, ami azt jelentette, hogy különféle megfontolásokból, de mindig központosítási szándékkal a Miniszterelnöki Hivatalba szakigazgatási ágazatokat, szakmai területeket (privatizáció, informatika, területfejlesztés stb., legriasztóbb példaként turisztika) vagy speciális politikai feladatokat helyezett el. Fejlesztésének ez a tévútja, a heterogén reszort és a vele együtt járó számos (csúcsként a Medgyessy-kormány indulása után 11 önálló feladatkörű) államtitkár, kormánybiztos vagy másfajta személyes megbízott a Miniszterelnöki Hivatalt széttagolta, felépítését és vezetési struktúráját bonyolulttá tette, létszámát felduzzasztotta, ami a lényeg, a szakmai-ágazati érdekek képviselete központi szerepkörét, vezérlési képességét is gyengítette.
Ebből a szempontból a második Orbán-kormány megalakulása utáni állapot nem sokat változott; a közigazgatási és igazságügyi miniszter hét államtitkárral és mindent felülmúlóan tizennégy helyettes államtitkárral a kormányzati munka összehangolásán felül tíz szakterületért felelős. (Közöttük az egyházi és nemzetiségi ügyek és a társadalmi felzárkóztatás előmozdítása.) Reményt kelt, hogy a büntetés-végrehajtástól és még néhány más feladatkörtől megszabadított igazságügy és a közigazgatási terület ugyan hordozói lehetnek ellentétes irányú érdekeknek, de különösebben nem veszélyeztethetik a kormányzati koordinációt, a közjogi kodifikáció és a jogszabály-előkészítés kézben tartása pedig kifejezetten erősítheti. (Nem véletlenül merült fel többször, hogy az igazságügyi tárca helyett a Miniszterelnöki Hivatal legyen a kodifikációs központ.26)■
JEGYZETEK
1 A fejlődési folyamat bemutatásakor támaszkodom korábbi munkáimra: Kormányról kormányra a rendszerváltás utáni Magyarországon. Antalltól Gyurcsányig. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest 2008; A kormány és struktúrája, kormányzati viszonyok 1988 és 2008 között. In: Magyarország politikai évhuszadkönyve - Kormányzati rendszer a parlamenti demokráciában 1988-2008. Digitális könyv (szerk. dr. Sándor Péter, Stumpf Anna, dr. Vass László). Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, Budapest 2009; A Miniszterelnöki Hivatal fejlesztésének irányai (1990-2009). Közjogi Szemle 2010. 1. sz. 34-41. o.
2 A kormányszervezeti törvény és a minisztériumi struktúrát meghatározó 2010. évi XLII. törvény után szokatlan gyorsasággal megszületett mintegy átfogó kormányzati statútumként a miniszterek és a miniszterelnökségi államtitkár ügykörét leíró 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet és a 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozattal a kormányügyrend is.
3 L. az 1044/2007. (VII. 1.) Korm. határozatot.
4 Először a Horn-kormány alatt gazdaságpolitikai miniszterelnök-helyettesről volt szó, amelybe a koalíciós partner nem egyezett bele. A társadalompolitika miniszterelnök-helyettesről lásd Stumpf István: Új államépítés. Alkotmányos és kormányzati kihívások. In: Körösényi András-Lengyel László-Stumpf István-Tölgyessy Péter: Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk (szerk. Gombár Csaba). Századvég Kiadó, Budapest 2006. 92. o. A 2006-os választási kampányban a Fidesz miniszterelnök-helyettes jelöltet is megnevezett.
5 2007 nyarán, a kormányszerkezet átalakításakor Gyurcsány Ferenc miniszterelnök a Miniszterelnöki Hivatalt vezető Kiss Pétert miniszterelnök-helyettesként mutatta be (http://www. miniszterelnok. hu/mss/alpha? do=2&pg=2&st=1&m10_doc=1055).
6 Lásd az Alkotmány 2010. május 25-i módosításának 2-3. §-át, a szokatlan megjelölés a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendeletnek köszönhető. Megjegyzem, a Magyar Közlönyben megjelent hosszú cím egyszerűen értelmetlen: Az Alkotmány 2010. május 25-i módosítása a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról. A szabályok rossz időzítéssel még az új kormány megalakulása előtt hatályba léptek. Szerencsére az ügyvezető miniszterelnök nem vette magára, és nem nevezett ki néhány napra miniszterelnök-helyettest.
7 Lásd a 2/2010. (VI. 1.) ME rendeletet.
8 Az alkotmánymódosítást a törvényjavaslat indokolása és a 2010. május 17-i parlamenti vitában Navracsics Tibor expozéja, amely kiemelte azt is, hogy nem sérti a miniszterek egyenjogúságának elvét, a korábbi gyakorlattal támasztotta alá (http://www. parlament. hu/internet/plsql/ogy_naplo. naplo_fadat?p_ckl=39&p_uln=2&p_felsz=2&p_szoveg=&p_felszig=). Korábban Orbán Viktor, akkor még leendő miniszterelnökként, azonban úgy fogalmazott, hogy 1998-2002 között "rengeteget szenvedett attól, hogy a minisztériumok egyenrangúak voltak". Csuhaj Ildikó: Orbán: Se rangkórság, se kormányzati dáridó. Népszabadság, 2010. április 30. 2. o.
9 L. Navracsics miniszterelnök-helyettes lesz. hvg.hu/itthon/20100429_navracsics_miniszterelnok_helyettes.
10 A miniszterelnök általános helyettese fordulatot a miniszteri reszortokat rögzítő 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet hozta be. Ettől függetlenül a kormányügyrend szerint a miniszterelnök akadályoztatásakor a kormányüléseket a másik miniszterelnök-helyettes vezeti.
11 A 2006. évi LVII. törvény 28. §-a és ugyanígy a 2010. évi XLIII. törvény 34. §-a szerint a miniszter a kormány általános politikájának keretei között vezeti a minisztériumot; e feladatkörében irányítja az államtitkár tevékenységét, valamint dönt a hatáskörébe tartozó ügyekben.
12 122/2009. (XII. 17.) AB határozat
13 A jogkört a 2010. évi XLIII. törvény hat helyen nevesítette, lásd például a 67. §-át.
14 Navrasics Tibor szerint a kifogásolási jog a garancia arra, hogy az osztályvezetők, főosztályvezetők és helyettes államtitkárok csak olyan személyek lehessenek, akik megfelelnek a szakmai követelményeknek és a közigazgatás professzionalizmusának is. Népszabadság 2010. május 21. 3. o.
15 A 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet második fejezete négy helyen rögzíti a hatáskört, amely a kifogásolási jogot kiterjeszti a kinevezés mellett a felmentésre és áthelyezésre is, és lehetőséget nyújt a felmentés kezdeményezésére is..
16 L. a szövetségi köztisztviselői törvény (Bundesbeamtengesetz vom 5. Februar 2009 BGBl. I S. 160) 54. §-át, illetve az intézményről és alkalmazásáról részletesen Pesti Sándor: Politikusok és köztisztviselők viszonya, politikai patronázs a nyugat-európai demokráciákban. Századvég 2004. 2. sz. 112-120. o. Az külön érdekesség, hogy a CDU-CSU-FDP által alkotott koalíciós kormány alatt 2010-ben a szövetségi Pénzügyminisztériumban szociáldemokrata párttagsággal rendelkező közigazgatási államtitkárok is működnek (tehát a politikai hivatalnokok menesztése korántsem automatikus). Wolfgang Reuter: Wie Staatsekretär Steffen Kampeter das Finanzressort aufmischt. Der Spiegel 2010. január 4. 39. o.
17 Feltehetően kodifikációs hiba miatt a kormányszervezeti törvény eredeti szövege a szándékkal szemben alapot adott ahhoz az értelmezéshez, hogy a helyettes államtitkárok jogi védettséghez jutottak, mert csak a közigazgatási államtitkárra mondta ki, hogy a felmentést nem kell indokolni. (L. a Ktv. hatályon kívül helyezett 58/L. és 58/V. §-át.) Az indokolási kötelezettségre a köztársasági elnök levele mutatott rá, amellyel visszaküldte megfontolásra az Országgyűlésnek a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvényt (http://www. keh. hu/admin/data/file/6935_20100614_visszakuldo_level_kormanytisztviselok_cimerrel. pdf). Végül a törvény kifogásolt előírása - a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentése - nem változott, hanem vitathatatlanul kiterjed a helyettes államtitkárra is.
18 L. a 2010. évi XLIII. törvény 75. §-át. Hasonlóan nem született meg a kinevezések előtt a kormány- és miniszteri biztosok számára vonatkozó szabály sem.
19 Államtitkár-helyettesek légiója. HVG 2010. június 19. 14-16. o.
20 Államtitkárok regimentje. HVG 2010. június 12. 15. o.
21 A kevés minisztérium hátrányairól, különösen az uniós kapcsolattartás szempontjából, lásd Balázs Péter - címétől és csipkelődő befejezésétől eltekintve - tárgyszerű és megfontolandó megjegyzéseit. Balázs Péter: Focikormány. Népszabadság, 2010. június 9. 15. o.
22 A cikk lezárásakor a minisztériumok belső rendje még nem ismert, habár a kormányszervezeti törvény eleve teljesíthetetlen előírása szerint (91. §) a szervezeti és működési szabályzataikat a kormány megalakulását követő 30 napon belül ki kellett volna adniuk.
23 Lásd például Navracsics Tibor 2010. február 25-i interjúját a Népszabadságban (http://nol. hu/lap/mo/20100225-az_oltozoben_mar_nem_rugdalozunk). Később a már kormányalakításra készülő Orbán Viktor tisztázta, hogy nem keletkeznek csúcsminisztériumok, utalva arra is, hogy alkotmányosan sem helyes kifejezés. A csúcsminisztériumi rendszer a többszintű kormányzati irányítás modelljeként már 2006-ban is felmerült (lásd pl. Stumpf István: i. m.).
24 Lásd például Tóth Ákos: Jézus Mária! Népszabadság 2010. június 24. 3. o.
25 Mintha erre utalna, hogy a közigazgatási és igazságügyi tárca személyzeti jogkörei a Miniszterelnökségre nem terjednek ki.
26 L. Sárközy Tamás: Javaslat a piacgazdaságot szolgáló modern kormányzás felépítésére. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó - MTA Állam és Jogtudományi Intézet, Budapest 1994. 77. o.
Lábjegyzetek:
[1] Müller György egyetemi docens, BCE KIK
Visszaugrás
