Az irányításnak - hasonlóan a vezetéshez - nincsen teljesen egységes meghatározása a közigazgatás-tudományban. A témával fogalakozó alapozó jellegű írások1 megállapításai nyomán az irányítást a magam részéről úgy határozom meg, mint
- közigazgatási szervek között fennálló,
- jogilag szabályozott viszony,
- melynek keretében a fölérendelt szerv
- meghatározó befolyást gyakorolhat
- az alárendelt szerv működésére.
Az irányítás hierarchikus kapcsolat a szervek között, ez a viszonyrendszer az alapja annak az "akaratátvitelnek", amely nyomán az alárendelt közigazgatási szerv tevékenysége bizonyos irányba haladhat. Ezt az irányt pedig ebben az esetben egy másik szerv (az irányító) magatartása határozza meg.
Az irányítás "meghatározó befolyást" engedélyez az irányító számára, de ez a befolyás nem kizárólagos és végképp nem determináló: az irányítás, mint közigazgatási tevékenység minden esetben jogszabályi alaphoz kötött, illetve a jogszabályi rendelkezések kijelölik a "meghatározó befolyás" korlátait.
Az irányítás viszont nem jelent feltétlenül függőségi viszonyt az érintett közigazgatási szervek között, legalábbis abban az értelemben, hogy az alárendelt szerv az irányító szerv beavatkozásának hiányában is képes a megfelelő működésre, illetve feladat- és hatásköreinek gyakorlására.
Amennyiben az irányító szerv huzamosabb ideig sem gyakorolja irányítási jogosítványait, ezzel általában nem valósít meg (mulasztásos) törvénysértést. Az irányítási jogok gyakorlásának elmaradásához - kivételesen - viszont jogszabály jogkövetkezményeket is kapcsolhat.
Az irányításra vonatkozó jogi szabályozás mindezzel együtt több ponton hézagos és ellentmondásos, és, ami a legnagyobb hibája: nem általános.2 Továbbra is indokoltnak tartom olyan keretjellegű jogi szabályozás megalkotását, amely az alapvető elvek mentén, általános jelleggel meghatározná az irányítás fogalmát, esetleg főbb típusait.3 A jogi előírások buktatóira a későbbiekben még részletesen visszatérek.
Osztom azokat a felfogásokat, amelyek szerint az irányítás hierarchikus kapcsolatokat feltételező viszonyrendszer. A meghatározó befolyás és az alá-fölérendeltség egymást feltételező kategóriák: a - jogszabályon alapuló - akaratátérvényesítés hierarchikus kapcsolatot hoz létre a szervek között, méghozzá addig az időpontig, amíg az akaratátvitel tart. Amennyiben az akaratátvitel folyamatos, ebben az esetben a hierarchikus viszony is folyamatosan fennáll, tekintet nélkül arra, vajon a vonatkozó jogi rendelkezések alá-fölérendeltségi viszonyként aposztrofálják a szervek közötti kapcsolatot.4
A szakirodalomban fellelhető olyan nézet, amely különbséget tesz szervi és szakmai irányítás között. Ennek a felosztásnak ugyanakkor csak elvi jelentősége van, hiszen akármi is legyen az irányító célja, az irányítás tartalma, a meghatározó befolyás gyakorlása változatlanul fennáll.5
Az irányítás - éppen a jogi szabályozás megléte miatt - tartós kapcsolat a szervek között, de ez természetesen nem jelenti azt, hogy a fölérendelt szerv valamennyi aktusa irányítási jogkörében születne, és persze azt sem, hogy az alárendelt szerv valamennyi tevékenysége mögött irányítói befolyás húzódik meg.
Az irányítási hatalom tartalma és az alárendelt szerv önállósága között fordított arányosság figyelhető meg: minél koncentráltabbak az irányítási eszközök az egyik oldalon, annál kevésbé érvényesül az alárendelt szerv önállósága. Ezzel összefüggésben azt is rögzíteni kell, hogy abszolút irányítási jogkör elsősorban azért nem létezhet, mert annak következtében megszűnne az alárendelt szerv - a szervezeti elkülönülésben, valamint feladat- és hatáskörgyakorlásban megnyilvánuló - önállósága. Bizonyos mértékű önállóság nélkül pedig közigazgatási szervről egyáltalán nem is beszélhetünk.
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (Kszt.) 2. § (1) bekezdése kimondja, "ahol jogszabály államigazgatási szerv irányítását említi, azon törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni:
a) az államigazgatási szerv alapítása, átszervezése (ideértve a más szervvel való egyesítését, a szétválasztását, alapító okiratának módosítását is), valamint a szerv megszüntetése,
b) az államigazgatási szerv vezetőjének kinevezése, felmentése, a vele kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása,
c) az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése,
d) az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása,
e) az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás,
f) a költségvetési törvény keretei között az államigazgatási szerv költségvetési előirányzatának és létszámkeretének meghatározása,
g) jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása,
h) egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására,
i) jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés."
A fentiek alapján leszögezhetjük, hogy a Kszt. nem definiálja ugyan az irányítás fogalmát, viszont meghatározza annak fontosabb (lehetséges) tartalmi elemeit - de nem az összeset. E normatív tartalmi elemek abban az értelemben "univerzális" jellegűek, hogy minden esetben "ahol jogszabály államigazgatási szerv irányítását említi" ezek a jogkörök gyakorolhatóak a fölérendelt (irányító) szerv által.
A Kszt. 3. szakasza értelmében pedig, "ahol e törvény állami vezető vagy államigazgatási szerv szervezeti egysége vezetője tevékenységének irányítását említi, azon törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni:
a) egyedi utasítás kiadása egyedi feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására,
b) a vezető tevékenységének ellenőrzése,
c) jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés."
A Kszt. - egyébként teljesen indokolatlanul - különbséget tesz szervezetirányítás és (vezetői) tevékenység irányítása között. A törvényszöveg felettébb zavaros, amit nem szüntet meg a Kszt. miniszteri indokolásának vonatkozó része sem:
"A törvény az állami vezető vagy államigazgatási szerv szervezeti egysége vezetője tevékenységének irányítását elkülöníti az államigazgatási szerv irányításának fogalmától, mivel az egyik esetben egy egész szervezet, míg a másik esetben csak egy vezető tevékenységének befolyásolásáról van szó. A két fogalom jelentéstartalmának rokonsága ugyanakkor indokolja, hogy e két fogalom megnevezése hasonló legyen."
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
