A tanulmány célja, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) megalkotásához vezető út legfontosabb állomásainak, azaz a hatósági eljárásjog kodifikációs történetének áttekintése. A képzeletben megtett utazásunk során górcső alá vesszük az Ákr.-t, ismertetjük a nagy előképeket, amelyek meghatározó jelentőséggel bírtak a ma hatályos kódexünk megalkotásakor, valamint röviden kitérünk olyan, a közigazgatási hatósági eljárások szempontjából releváns jogszabályokra, illetve szervezeti módosításokra is, amelyek megkerülhetetlenek, amennyiben a hatósági eljárások szabályozási rezsimjét szeretnénk mélyrehatóbban megismerni.
A téma aktualitását adja az idén ősszel (2022. október 11.), a Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület által megrendezett szakmai konferencia, amely a 65 éves hazai közigazgatási hatósági eljárási kodifikáció köré szerveződött. Ebben a témában tartott előadást Salgó László Péter. Az expozéjának alapját e tanulmány képezte.
A hatósági eljárásjog kodifikációjának, így az Ákr.-nek történelmi előzményei egészen 1869-ig nyúlnak vissza, amikor is első modernizációs lépésként sor került a közigazgatási és igazságszolgáltatási eljárások elválasztására. Ezt követően a törvényhatósági, illetve a községi törvényekben jelentek meg eljárási normák, majd a fejlődési folyamatban jelentős lépésnek számított 1883-ban a pénzügyi közigazgatási bíróság,[1] valamint 1896-ban a Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság létrehozása.[2]
Az első, általános eljárási szabályok felállítására tett kísérlet a közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről szóló 1901. évi XX. törvénycikk által valósult meg. Egyfelől felhatalmazásokat adott a belügyminiszternek az ún. belső ügyvitelt illetően, amely az 1902-ben megjelent vármegyei, illetőleg gyámügyi ügyviteli szabályzatok keretében valósult meg, másfelől az ún. külső eljárás kérdései közül a határozatok kézbesítésével és a jogorvoslatokkal foglalkozott. A szabályozás többféle jogorvoslati eljárást tartalmazott, bonyolult többfokú eljárásokkal, amelyek a jogsértéstől és az ügyfajtától is függtek.[3]
Ezen szabályozás értelmében közigazgatási ügyekben a harmadfokú határozat (intézkedés) ellen fellebbvitelnek, illetve az elsőfokúval érdemben egybehangzó másodfokú határozat (intézkedés) ellen - kivéve például az ipari, kereskedelmi és mustraoltalmi ügyekben - fellebbezésnek nem volt helye. Ezzel egyidejűleg az utóbbi esetkörben felülvizsgálati kérelemnek volt helye a miniszterhez azon az alapon, hogy az alsó fokú hatóság nem volt illetékes, vagy a határozat, vagy az ennek alapjául szolgáló eljárása törvényt vagy törvényes kormányrendeletet, illetve törvényes szabályrendeletet sértett. A miniszter az ilyen határozatokat megsemmisíthette, és új eljárást rendelhetett el.
Mind a fellebbezésnek, mind a felülvizsgálatnak csak az ún. véghatározat ellen és kizárólag az érdekelt részéről volt helye, és azokat az elsőfokú hatóságnál kellett előterjeszteni. E törvénycikk rendelkezett még az ún. felfolyamodásról (fellebbezés, illetve felülvizsgálati kérelmet visszautasító végzés esetén), amely szintén egyfajta ún. fölebbvitelnek minősült.
Ezen szabályozásban olyan jogintézmények jelentek meg, amelyek magja a mai napig megegyezik. Határidő-számításnál például, ha az utolsó nap vasárnapra, vagy a Gergely-naptár szerint nemzeti ünnepre esett, a határidő a legközelebbi köznapon járt le, továbbá a postai benyújtás esetén a feladás
- 48/49 -
időpontja volt a meghatározó. Ezen törvénycikk alapján igazolási kérelemnek, illetve újrafelvételi eljárásnak is helye volt. Kiemeljük továbbá, hogy például a főispánok fellebbviteli, illetve felterjesztési jogát a törvénycikk nem érinti.
A kézbesítés rendszerint postai úton történt, illetve a megmagyarázást igénylő, valamint a kényszerkézbesítéseket a bejelentési hivatal, illetve a hatósági közegek teljesítették. A magánfelek részére, tértivevény nélkül postára adott iratok kapcsán rögzítésre került egyfajta kézbesítési fikció, amelynek értelmében a feladást követő nyolcadik napon szabályszerűen kézbesítettnek tekintett az irat, ha nem érkezett vissza kézbesíthetetlenként a feladó hatósághoz, vagy a hatóság nem kapott értesítést a kézbesítés akadályáról.[4]
E törvénycikket több mint negyedévszázadon keresztül alkalmazták, habár hamarosan kiderült, hogy hiányos, illetve nem hogy csökkenti, hanem növeli a bürokratizmust.[5]
A következő lépcsőfok, a közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk volt. E törvénycikk értelmében minden közigazgatási határozat (intézkedés) ellen jogorvoslatnak volt helye, kivéve, ha valamely jogszabály a jogorvoslatot kifejezetten kizárta. Így például az idézés ellen nem volt helye jogorvoslatnak. Jogorvoslattal a véghatározat ellen mindenki élhetett, akinek jogát vagy érdekét a közigazgatási határozat (intézkedés) érintette, azaz az érdekelteket illette meg e jog. E törvénycikk is ismerte a felülvizsgálati kérelem, az igazolási kérelem, az újrafelvételi kérelem és a felfolyamodás jogintézményét, továbbá általánossá tette a jogorvoslatot és a hatóság hatáskörének hivatalbóli vizsgálatát.[6]
A jogirodalom álláspontja szerint e törvénycikk a meghirdetett egyszerűsítési céljával ellentétben még tovább rontott a helyzeten, mert lényegében fenntartotta az ügyintézés centralizációját, és emellett nem kielégítően szabályozta a hatósági fokozatokat, a hatáskör és illetékesség vizsgálatát, a hatóságok egymás közti érintkezését, valamint a jogorvoslatokról való lemondást.[7]
A Hatósági fokozatok alcím szerint első fokon a jogszabály által első fokon kijelölt hatóság, másodfokon pedig az alispán, illetve a miniszter járt el. A közigazgatási hatóságok, valamint tagjaik és közegeik érintkezésére lehetőleg közvetlenül kellett, hogy sor kerüljön. Minden közigazgatási hatóság az eljárást a hatáskörének, illetve illetékességének megvizsgálásával kezdte meg. A hatáskör hiányát az egész eljárás során (tehát a fellebbvitel során is) hivatalból kellett megállapítani. Ha valamelyik felsőbb hatóság az ügyet jogerősen valamely alsóbb fokú hatóság hatáskörébe utalta, az utóbbinak hatáskörét sem maga a hatóság, sem a felek nem tehették többé vitássá, továbbá az illetékesség hiánya miatt az érdekelt fél csak az első írásbeli beadványban, illetőleg a részvételével megtartott első szóbeli tárgyalás kezdetén tehetett kifogást.[8]
A hazai jogi szabályozás következő állomásaként megszületett a közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk módosításáról és kiegészítéséről szóló 1933. évi XVI. törvénycikk, amely a fórumrendszer egyszerűsítésével át akart térni az egyfokú fellebbvitel elvének általánossá tételére, azonban a törvénycikk ezen része sohasem lépett hatályba. A közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk alkalmazása a második világháború utáni időre is átnyúlt, tekintettel arra, hogy egyes rendelkezéseit a helyi tanácsokról szóló 1950. évi I. törvény, majd az állampolgárok bejelentéseiről szóló 1954. évi I. törvény, továbbá az első államigazgatási eljárási törvényünk (1957. évi IV. törvény) helyezte hatályon kívül.[9]
A két világháború időszakában ugyan nem született közigazgatási eljárásjogi kódex, annak ellenére, hogy a közigazgatási jogi szakemberek szorgalmazták azt. Álláspontunk szerint mégis szükséges kiemelni két javaslatot. Az egyik javaslat a Szitás Jenő nevéhez köthető "Közigazgatási eljárás" című tervezet volt, amelyet 1939-ben közölt a belügyminiszter. Ez a tervezet főképpen technikai szabályokat fogalmazott meg, de a szerzője azon célból tette közzé, hogy "alkalmat adjon a kritikára és arra, hogy alapos kritikák után megszülethessek a tervezeténél mindenesetre megfelelőbb rendtartás, ezáltal a magyar jogalkotásnak közel négyévtizedes adóssága kiegyenlítést nyerhessen".
Ezen javaslat bírálója volt Valló József is, aki Magyary Zoltán tanítványaként, az ő felkérésére írt egy másik javaslatot, amelyet a Szitás-féle javaslat figyelembevételével készített el, és amellett, hogy a közigazgatási eljárást irányító szempontokat erőteljesebben kidomborította, valamint eljárásjogi szabályokat tartalmazott, részletes és általános indokolást is magában foglalt.[10]
A közigazgatási jog történetének a 1945 és 1989 közötti korszakban jellemző vonása volt, hogy a jogot kifejezetten a hatalomgyakorlás eszközének tekintették. Ezt fejezi ki az is, hogy a közjog alapjait jelentő alkotmányjog elnevezés helyett az államjog fogalom használata terjedt el, és a jogalkotás lényegében a korszak egészére kiterjedően rendeleti szintű volt. Az államhatalom korlátlanságának kiépítésében mérföldkőnek tekinthető a közigazgatási bíróság megszüntetéséről szóló 1949. évi II. törvény, amely megszüntette az 1896-ban létrehozott közigazgatási bíróságot és általában a közigazgatás fölötti bírósági kontrollt. Ettől kezdődően egészen szűk körben polgári peres úton, minden más esetben közigazgatási úton lehetett jogorvoslatért folyamodni.[11] Ezzel együtt el-
- 49/50 -
fojtották az első alkotmánybírósági kísérletet is a magyar közjogban, mivel 1947-től ezt a hatáskört igyekezett a közigazgatási bíróság magának vindikálni.[12]
Ezt követően fogadták el a már említett, a helyi tanácsokról szóló 1950. évi I. törvényt, amely megváltoztatta a területi és települési struktúrát, és megkezdte a közigazgatás szervezetének centralizálását.[13] Kiemelendő e törvény 65. §-a, amely szerint a Minisztertanács a helyi államigazgatási eljárás szabályait a helyi tanácsok rendszerének megfelelően rendelettel állapította meg. Felhívjuk a figyelmet azonban arra, hogy e törvény még az előtt hatályon kívül helyezésre került, mielőtt e szabályok megalkotásra kerültek volna. Az ún. második tanácstörvény (azaz a tanácsokról szóló 1954. évi X. törvény) pedig már csak a jogorvoslati rendszer szabályozását írta elő.
Az említett törvények mellett, az 1950 és 1954 közé eső években néhány eljárási jogintézmény szabályozására kormányrendeleti szinten került sor. Így - példának okáért - ilyen szabály volt, a tanácsi végrehajtó bizottságok idézési joga, valamint a határozatok érdekeltekkel való közlésének, kézbesítésének mikéntje.[14]
1954-től élénk elméleti vita alakult ki az államigazgatás átfogó kodifikációjáról, amelynek folyományaként 1956 nyarán elkészült az erre vonatkozó törvényjavaslat, amelyet az országgyűlés jogi, igazgatási és igazságügyi bizottsága 1957 márciusában és májusában, teljes ülése pedig 1957. június elején vitatott meg, és fogadott el; kihirdetésére -az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényként (a továbbiakban: Et.) - 1957. június 9-én került sor a Magyar Közlönyben, majd ezt követően, 1957. október 11-én lépett hatályba.[15]
Az Et. az első magyar közigazgatási eljárási kódex volt írott formában, így megalkotásakor még nem állt rendelkezésre egységes modell a közigazgatási eljárási jog szabályozására. Az Et. egyik legjellegzetesebb vonása volt, hogy kógencia jellemezte, azaz a lefektetett rendelkezéseitől csupán szűk körben engedett eltérést az ágazati jogszabályoknak. Az eljárás szempontjából pedig a legfontosabb jogintézményekre vonatkozó szabályozást tartalmazta.
Az E felépítését tekintve - 11 fejezetből és 90. §-ból állt. Az Et. I. fejezete a törvény hatályáról rendelkezett, a közigazgatási eljárás alapelvei azonban ekkor még nem jelentek meg. A II. fejezet a hatáskörre és illetékességre vonatkozó szabályokat rendezte, amely struktúra az Ákr.-ig fennmaradt. A III. fejezet az alapeljárást szabályozta, amely a későbbi kódexekben mint elsőfokú, illetve kérelemre induló eljárás volt ismert.[16] A IV. fejezet az államigazgatási szerv határozatáról szólt, V. fejezete a határozatok megsemmisítését vagy megváltoztatását szabályozta a fellebbezési eljárás során. A VI. fejezet az államigazgatási határozatok megtámadásáról rendelkezett a bíróság előtt, a VII. fejezet az ügyészi óvásról szólt, a VIII. fejezet pedig a sérelem fellebbezési eljáráson kívüli orvoslását szabályozta. Végül a IX., X. és XI. fejezetek a végrehajtási eljárás, az eljárási költségek, valamint a vegyes és átmeneti rendelkezések szabályait írták le.[17]
E törvény nem nagyszámú és nem nagy horderejű módosítással és kiegészítéssel (döntő többségét a szervezeti változások indokolták) közel negyedévszázadon keresztül szolgálta az államigazgatási eljárások működését, ezáltal garantálva a jogbiztonságot. Az Et. negyedszázados stabilitása lehetőséget biztosított arra, hogy egy nemzedék alaposan kiismerhesse a szabályozást, mind ügyféli, mind jogalkalmazói oldalon, amelyet nagyban elősegített az Et. egyszerű, tömör terminológiája is. Jogszociológiai szempontból az Et. kialakult joggyakorlatát egyetlen hatósági eljárási kódex sem tudta elérni azóta.
Az Et. átfogó módosítására 25 évvel a hatálybalépése után került sor. A törvény felülvizsgálata során - a korabeli hivatalos megítélés szerint - elég volt hozzáigazítani a törvényt az államigazgatás változásaihoz, és nem volt szükség újrakodifikálásra. Ennek megfelelően lényegileg fenntartható volt az Et. rendelkezéseinek túlnyomó része. Ezen megoldásnak a legnagyobb előnye az volt, hogy nem veszett el mindaz a tapasztalat, ami az Et. közel negyedévszázados alkalmazása során felhalmozódott. Végül a törvényhozás a módosításokat és a kiegészítéseket az eredeti törvény hatályban maradt szabályaival egységes szövegben tárgyalta meg 1981. április 16-án, és fogadta el, amelynek eredményeként megszületett az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény (a továbbiakban: Áe.), amely 1982. január 1-jén lépett hatályba. Ezzel azonban nem ért véget a jogalkotási folyamat, az utolsó lépcsőben ugyanis a minisztertanácsnak és a minisztériumoknak ki kellett adniuk a megfelelő ágazatok új vagy módosított részletes eljárási szabályait mindazokban a kérdésekben, amelyekben az Áe. a saját szabályaitól való eltérést megengedte, illetve amelyekben az Áe. másodlagos jogforrás
- 50/51 -
volt. Ez a folyamat már az Áe. hatálybalépését megelőzően megkezdődött, azonban következetesen sosem valósult meg.[18]
Ezt követően közel egy évtizedig a jogalkotás folyamata alig érintette az Áe.-t. Jelentősebb változásokat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény hozott (helyi igazgatás új típusú szerveinek felhatalmazása az önkormányzati hatósági ügyek intézésére, illetve az államigazgatási eljárás szabályainak megfelelő alkalmazására).
Majd ezt követően minden évben módosult az Áe. Így például a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat-és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (ún. hatásköri törvény), a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény, valamint a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény is módosította. Fontosnak tartjuk megjegyezni, hogy ez utóbbi módosítás közvetlenül érintette az Áe. szervi hatályát ("ahol jogszabály államigazgatási szervet említ, azon közigazgatási szervet kell érteni").[19]
Az érdemi előrelépésre 1999-ig kellett várni, amikor is a közigazgatás továbbfejlesztésének 1999-2000. évekre szóló kormányzati feladattervéről szóló 1052/1999. (V. 21.) Korm. határozat előírta, hogy felül kell vizsgálni az Et.-t. Ennek eredményeként a Kodifikációs Bizottság 2002 végére elkészített egy szabályozási koncepciót, amelyet a Kormány 2003 januárjában meg is tárgyalt. A következő prioritások kerültek meghatározásra.
Fenn kell tartani a közigazgatási hatósági eljárásfajták három kategóriába sorolását (általános, szubszidiárius szabályok és kivett eljárások), az elsődleges szerep az általános szabályozásé. Az alapvető garanciáknak a kivett eljárásokban is érvényesülnie kell. Kiemelt feladat volt az ügyféli jogok fejlesztése, az ügyfelek terheinek csökkentése, a lakosságot tömegesen érintő, speciális szakértelmet nem igénylő ügyek ügyintézési határidejének lényeges csökkentése, a jogorvoslati és a végrehajtási eljárás hatékonyságának növelése. Ki kellett alakítani a hatóságok nemzetközi együttműködésének eljárásjogi feltételeit, valamint meg kellett teremteni az elektronikus ügyintézés és a hozzá kapcsolódó jogintézmények, fejlesztések megvalósításának feltételeit.[20]
Képzeletbeli történeti utazásunk során, így érkezünk meg az Ákr. közvetlen elődjéhez, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényhez (a továbbiakban: Ket.), amely rendelkezéseinek zöme 2005. november 1-jével lépett hatályba. A Ket. eredetileg 11 fejezetből és 189. §-ból állt, vagyis az Et. eredeti hosszának több mint kétszerese volt.
Míg azonban címében a Ket. általános szabályozást ígért, szövege és terjedelme az évek során egyre csak bővült, és gyakorlatilag minden rendelkezése módosult 10 év alatt, aminek hála, a törvény koherenciája meggyengült, és végül egyfajta ügyintézői kézikönyvvé vált. A koncepcionális célkitűzésekből kevés valósult meg. Emiatt felmerült az igény egy új, ténylegesen általános hatályú és a közigazgatási hatósági eljárások alapvető szabályait megállapító kódex megalkotására, amelyet - Valló Józsefhez hasonlóan - általános közigazgatási rendtartásnak neveztek el.[21]
Concha Győző örökérvényű megállapítása, hogy "A közigazgatás nem más, mint az alkotmány gyakorlata. S minden nemzet alkotmánya annyit ér, amennyit közigazgatása megvalósítani bír",[22] Alaptörvényünk elfogadása után célkitűzés lett hazánk közjogászai körében és ezzel összefüggésben elkezdődött a közigazgatási eljárásjog teljes újragondolása, új alapokra helyezése. E jelentős munka két legfontosabb eredményét az Országgyűlés 2016. december 6-án, illetve 2017. február 21-én fogadta el az Ákr. és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) formájában.
"A jelen törvényjavaslat hazai közigazgatási eljárásjogunkat az európai jogfejlődés legújabb eredményeinek szerves beillesztésével tökéletesíti. A javaslat lényegében két célt szolgál: egyrészt a közérdek feltétlen érvényesülésének biztosítását, másrészt a jogos magánérdeknek a közérdek által megszabott korlátok közötti oltalmazását."[23]
A fenti idézet nem az Ákr., hanem névadója, Valló József általános közigazgatási rendtartásának az indokolásából származik, de ugyanúgy szerepelhetne fiatalabb névrokonának az indokolásában.
Az Ákr. kodifikációja során azon szabályok megalkotására törekedett a jogalkotó, amelyek valóban minden eljárásban közösek. A jelentős deregulációs munkának hála, az Ákr. terjedelme töredéke lett a Ket.-nek. Az Ákr. újítást eredményező rendelkezései közül a következőket érdemes kiemelni.
Az Ákr. a kivett eljárások tekintetében szakít a korábbi háromszintű megoldással, és tételesen meghatározza azon eljárásokat, amelyekre az Ákr. hatálya nem terjed ki, megerősítve ezzel a saját elsődlegességét. Egyszerűség, tömörség és közérhetőség volt a vezérelv a normaszöveg kidolgozása során, egyfelől, hogy a kódex könnyen érthető és megismerhető legyen, másfelől teret adva az ágazat specifikus kiegészítő szabályainak.
Az Ákr. megteremtette az ún. bruttó ügyintézési határidőt, tekintettel arra, hogy csak szűken meghatározott időtartamok nem számítanak bele az ügyintézési időtartamba. Megerősítette a hatóságok együttműködését is. Példának okáért lásd a kapcsolódó eljárás szabályainak alkalmazását az egymásra épülő, kérelemre induló eljárásokban. Az Ákr.
- 51/52 -
egyszerűsíti a szakhatósági eljárásra, illetve a végrehajtásra irányadó szabályok rendszerét is, továbbá a nemzetközi tendenciákhoz hasonlóan a jogállamiság elvének megfelelően a közigazgatási pert tartja elsődleges jogorvoslatnak, visszaállítva a közigazgatási bíráskodás tekintélyét. Az Ákr. szakít azzal a "hagyománnyal", hogy a fellebbezésben korlátlanul hozhatóak fel új tények, és az ügyfélnek semmilyen indokolási kötelezettsége nincs, illetve az is egy, a bürokráciacsökkentést elősegítő újítás, hogy fellebbezés esetén a kiegészítő bizonyítást minden esetben a fellebbezés elbírálására jogosult hatóságnak kell lefolytatnia, és nincs helye eljárásra utasításnak.
Emellett az Ákr. igyekszik előmozdítani az önkorrekciót a jogszabálysértő döntések esetében. Fontos újítása továbbá, hogy az automatikus döntéshozatali eljárás és sommás eljárás esetén az ügyfél a döntés közlését követően öt napon belül kérheti, hogy a hatóság teljes eljárás keretében bírálja el kérelmét.
Az Ákr. hatálybalépésével megszűnt két korábbi jogorvoslati forma, amely nem váltotta be a hozzájuk fűzött reményeket (újrafelvételi eljárás, illetve az Alkotmánybíróság határozata alapján indítható eljárás).
Az Ákr. új alapokra helyezi az eljárás felfüggesztésének jogintézményét, illetve bevezeti a szünetelés jogintézményét, amelynek alkalmazására az ügyfél kérelmére kerülhet sor, és amely sok esetben hatékonyabb megoldást, érdemi lezárást eredményezhet. Kiemelendő újítás még az ún. egyszerűsített döntések körének kiszélesítése is.[24]
Amint arra már utaltunk, az Ákr. megalkotásával egyidejűleg a Kp. kodifikációjára is sor került. Mindenképpen hangsúlyozni szükséges, hogy a kodifikációs munka vezérfonala a hatékony jogvédelem elvének minél szélesebb körű érvényre juttatása volt. Ennek megvalósítása érdekében a generálklauzula rugalmas kereteket biztosít a hézagmentes jogvédelem megvalósításához és megteremti annak lehetőségét, hogy a közigazgatási perjogi szabályok egy kódexben, egységesítve kerüljenek szabályozásra. Nagyon fontos továbbá, hogy időben is hatékony legyen a jogvédelem. Ehhez pedig olyan szabályokra van szükség, amelyek minél koncentráltabb pervitelt tesznek lehetővé, és minél több lehetőséget adnak a bíróság általi végérvényes rendezésre.[25]
Az Ákr. és a Kp. elfogadását követően felmerült a jogrendszer felülvizsgálatának igénye, amelynek eredményeképpen az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény és a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi L. törvény, illetve az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 457/2017. (XII. 28.) Korm. rendelet az Ákr. és a Kp. rendelkezéseihez igazította az egyes ágazati jogszabályokat. A formális jogalkotási követelményeken túl ez azért is fontos, mert az Ákr. a koncepciójában foglalt célokat csak az ágazati joganyaggal együtt tudja érvényre juttatni.
Ezzel párhuzamosan, megújult az adóigazgatás területe is, aminek folyományaként megszületett az adóhatóság által foganatosítandó végrehajtási eljárásokról szóló 2017. évi CLIII. törvény (a továbbiakban: Avt.). E törvény rendelkezései - annak ellenére, hogy az adóigazgatási eljárás, az Ákr. hatálya alól kivett eljárásnak minősül - mégis alkalmazandóak lesznek bizonyos esetekben, mivel az Ákr. 131. § (2) bekezdése értelmében az általános végrehajtást foganatosító szervként, az állami adóhatóság került kijelölésre.
Összegezve az eddig ismertetett kodifikációs folyamatokat, az Ákr., a Kp. és az Avt. elfogadásával megszületett a hatósági eljárás jog egészét lefedő szabályozás, ideértve a jogorvoslatot és a végrehajtást is. Ez a hármas egészült ki a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvénnyel, ami 2021. január 1-jén lépett hatályba, és a közigazgatási büntetőjog általános szabályait tartalmazza.
Szervezeti oldalról említést teszünk néhány olyan fontos változásról, amelyek a hatósági eljárásokra irányadó szabályozási rezsimmel szorosan összefüggenek. Elsőként mindenképpen szükségesnek tartjuk megemlíteni a lakosság közigazgatásba vetett bizalmának visszaállítását, és a Jó Állam kiépítését szolgáló, Magyary Zoltán közigazgatási fejlesztési programot. Ennek részeként indult el egy "egyszerűsítési program", amelynek kiemelt célja volt a bürokráciacsökkentés (kevesebb kitöltendő nyomtatvány, kiterjedtebb és pontosabb tájékoztatás, azaz egyfajta ügyfélbarát közigazgatás továbbfejlesztése). A 2008. évi Ket.-novella bevezette a magyar közigazgatásban - a skandináv országokban már elterjedt - ún. "One Stop Shop"-modellt, azaz az egyablakos ügyintézést, amely a gyakorlatban, a 2011. január 1-jén létrejövő kormányablakokon, mint integrált ügyfélszolgálatokon keresztüli ügyintézéssel valósult meg. A kormányablakok bevezetésének reformjával párhuzamosan a járások kialakításáról szóló 1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozatban döntés született a járások kialakításáról, amelyek - harminc év elteltével - 2013. január 1-jével ismételten a közigazgatási rendszer alapjaivá váltak.[26]
A szervezeti és eljárásjogi szabályok összekapcsolódásának végső etapja - összhangban az Ákr. koncepciójában lefektetett elvekkel - az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény által megvalósuló, a hatósági eljárások és jogorvoslatok egyfokúsítása volt. A módosításoknak
- 52/53 -
hála a lehető leggyorsabban, és a legmagasabb szakmai színvonalon születhetnek meg a döntések. Ennek keretében számos kormányhivatali feladat- és hatáskör "újragombolására"[27] sor került, illetve ezzel párhuzamosan és összefüggésben átalakult a közigazgatási bírósági szervezetrendszer is.
Uralkodóvá vált az Ákr. és a Kp. koncepciójában lefektetett ún. 1+1 modell, ahol az elsődleges jogorvoslati eszköz a hatósági ügyek döntő többségében a közigazgatási per. Ezzel kapcsolatban fontos hangsúlyozni, hogy az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint a bírósági jogorvoslat a teljes értékű jogorvoslat, szemben a fellebbezéssel. A járási hivatalok esetében azonban a kormányhivatalon keresztüli keresetlevéltovábbítás indokolt esetben lehetőséget biztosít a felügyeleti szervnek az önkorrekcióra, így a közigazgatáson belüli jogorvoslás lehetősége megfelelő hatósági hozzáállás esetén ugyanúgy megmaradt.[28]
Röviden szeretnénk még kitérni az Ákr. november 1-jén hatályba lépett módosításaira, amire a védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Vbö.) hatálybalépése miatt került sor. A módosítások két célt szolgálnak. A Vbö. szerinti összehangolt védelmi tevékenység idejére biztosítja a Kormánynak a megfelelő felhatalmazást az Ákr. meghatározott részeitől való eltérésre, valamint az egészségügyi válsághelyzet és a rendkívüli jogrendben történő jogalkotás tapasztalatait, a Vbö. célkitűzésével összhangban, becsatornázta az Ákr.-be. A járványügyi veszélyhelyzet idején ugyanis a jogalkalmazók nem használták ki teljesen az Ákr. biztosította rugalmasságot, amit az Ákr. a kapcsolattartás, a döntés tartalma, formája, közlése és az azonnali végrehajthatósága területén biztosít. Az Ákr. békeidőkre készült, azonban az életveszéllyel és a súlyos kárral fenyegető helyzetek esetén lehetővé teszi a hatóság számára, hogy a hatékonyság érdekében a garanciális szabályokat "lazítsa".[29]
Az Ákr. koncepciójában és az elfogadott normaszövegben a jogalkotó igyekezett felhasználni a hatósági eljárásjog történetében található pozitív példákat, és elkerülni a rossz gyakorlatokat. Az Ákr. biztosítja a tisztességes eljárás érvényesüléséhez szükséges garanciákat, rövid, tömör, közérthető, csak az általánosság legmagasabb szintjét elérő szabályokat tartalmaz, lehetőséget biztosít a hatékony ügyintézésre, továbbá a Jó Állam megvalósításának keretében védi az ügyfelek jogait és érdekeit. Az Ákr. az Alaptörvény szellemében készült. A hatósági eljárások egyfajta hidat képeznek az alanyi jogok és az ügyfelek között. A magyar közigazgatás napi szinten számtalan ügyben tesz az Alaptörvényben foglaltak megvalósításáért.
Hangsúlyozandónak tartjuk, hogy nem lehet kodifikálni viszont a magas fokú jogszabályismeretet, az elkötelezett hatósági ügyintézőket és a szabályozás állandóságát. Ezeket kialakítani kell, jogalkotónak és jogalkalmazónak, ügyfélnek és jogi képviselőknek, hatóságnak és bíróságnak, ügyintézőknek és a jogtudománynak közösen. Az Igazságügyi Minisztérium ezért az Ákr. koncepciójának megfelelően a jogalkotás során következetesen képviseli, hogy a hatósági eljárásjog átfogó kodifikációja lezárult. Álláspontunk szerint jelenleg egy olyan időszak zajlik, amikor a jogalkotónak háttérbe kell vonulnia, és biztosítania kell a jogi környezet stabilitását a joggyakorlat kialakulásában. ■
JEGYZETEK
[1] Ivancsics Imre: A közigazgatási hatósági eljárás. Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 2005, 34. o.
[3] Ivancsics Imre - Fábián Adrián: Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2013, 33. o.
[4] A közigazgatási eljárás egyszerüsitéséről szóló 1901. évi XX. törvénycikk. (https://net.jogtar.hu/getpdf?docid=90100020.TV&targetdate=&printTitle=1901.+%C3%A9vi+XX.+t%C3%B6rv%C3%A9nycikk&referer=1000ev, letöltve: 2022. 09. 30.)
[5] Ivancsics-Fábián (2013) 33. o.
[6] A közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk. (https://net.jogtar.hu/getpdf?docid=92900030.TV&targetdate=&printTitle=1929.+%C3%A9vi+XXX.+t%C3%B6rv°/oC3°/oA9nycikk&referer=1000ev, letöltve: 2022. 09. 30.)
[7] Ivancsics-Fábián (2013) 33. o.
[8] A közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk. (https://net.jogtar.hu/getpdf?docid=92900030.TV&targetdate=&printTitle=1929.+%C3%A9vi+XXX.+t%C3%B6rv%C3°/oA9nycikk&referer=1000ev, letöltve: 2022. 09. 30.)
[9] Ivancsics (2005) 35. o.
[10] Valló József: Törvénytervezet az általános közigazgatási rendtartásról indokolással. Magyar Közigazgatástudományi Intézet, Budapest, 1942, 7-8. o.
[11] Varga Zs. András: A közigazgatás és a közigazgatási jog történetének korszakhatárai 1945-1989 között. (http://acta.bibl.u-szeged.hu/45288A/juridpol_078_419-425.pdf, letöltve: 2022. 09. 30.)
[12] Patyi András: A magyar közigazgatási bíráskodás elmélete és története. Dialóg Campus, Budapest, 2019, 95. o.
[13] Varga Zs. András: A közigazgatás és a közigazgatási jog történetének korszakhatárai 1945-1989 között. (http://acta.bibl.u-szeged.hu/45288/1/juridpol_078_419-425.pdf, letöltve: 2022. 09. 30.)
[14] Ivancsics-Fábián (2013) 33. o.
[15] Ivancsics (2005) 35. o.
[16] 64 éve lépett hatályba az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Et.). (https://www.keje.hu/fooldalon-megjeleno-hirek/64-eve-lepett-hatalyba-az-allamigazgatasi-eljaras-altalanos-szabalyairol-szolo-1957-evi-iv-torveny-et/, letöltve: 2022. 10. 04.)
[17] Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény. (http://www.keje.hu/torvenyek/1957-evi-iv-torveny-kozlonyallapot/, letöltve: 2022. 10. 04.)
[18] Ivancsics-Fábián (2013) 33-34. o.
[19] Ivancsics (2005) 37. o.
[20] Ivancsics-Fábián (2013) 35-36. o.
[21] Hajas Barnabás: Általános közigazgatási rendtartás - Ket. kontra Ákr. (https://kozszov.org.hu/dokumentumok/UMK_2016/4/03_Altalanos_kozig_rendtartas.pdf, letöltve: 2022. 09. 30.)
[22] Patyi András: A közigazgatási működés jogi alapjai. Dialóg Campus, Budapest, 2017, 12-13. o.
[23] Valló (1942) 60. o.
[24] Hajas Barnabás: Általános közigazgatási rendtartás - Ket. kontra Ákr. (https://kozszov.org.hU/dokumentumok/UMK_2016/4/03_Altalanos_kozig_rendtartas.pdf, letöltve 2022. 09. 30.)
[25] F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási perjog néhány alapelvi aspektusa. Acta Humana, 2019/1. sz., 112-115. o.
[26] Navracsics Tibor: A tisztességes ügyintézéshez való alapjog - ügyintézés a járási hivatalokban. Acta Humana, 2013/1. sz., 7-10. o.
[27] Hajas Barnabás: Újrago(mb/nd)olt hatósági eljárásjog: az általános közigazgatási rendtartás. (https://jegyzo.hu/feltoltes/JK_201706_292_302o.pdf, letöltve: 2022. 09. 30.)
[28] Jelentés az általános közigazgatási rendtartás koncepciójáról. (https://2015-2019.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelent%C3%A9s%20az%20%C3%A1ltal%C3%A1nos%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20rendtart%C3%A1s%20koncepci%C3%B3j%C3%A1r%C3%B3l.pdf#!DocumentBrowse, letöltve: 2022. 11. 17.)
[29] Az egyes törvényeknek a honvédelemmel, a gazdaságfejlesztéssel, valamint a kormányzati igazgatással összefüggő módosításáról szóló 2022. évi VII. törvény indokolása. (https://njt.hu/jogszabaly/2022-7-K0-00, letöltve: 2022. 11. 17.)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző közigazgatási államtitkár, Igazságügyi Minisztérium.
[2] A szerző közjogi ügyintéző Igazságügyi Minisztérium, Koordinációért és Közjogi Jogalkotásért Felelős Helyettes Államtitkárság, Jogalkotási és Közigazgatási Kodifikációs Főosztály, Közigazgatási Eljárásjogi Kodifikációs Osztály.
Visszaugrás
