Az Európa Tanács 1974. április 18-19-én, Párizsban ülésező Parlamenti Közgyűlése olyan ajánlást fogadott el az ombudsman és a parlamenti biztos szerepéről, amelynek meghozatalakor figyelembe vette, hogy az ombudsmanok és a parlamenti biztosok az egyének védelmét szolgálják a hatóságok hivatali visszaéléseivel szemben és általában a jó közigazgatást segítik elő. Habár a közösségi ombudsman tisztségének kérdését már 1974-ben, különösen az Európai Parlamentben élénk vita kísérte, felállítására közel két évtizedet kellett várni. Ennek oka több tényezőre vezethető vissza.
Egyrészt magának az európai integrációnak is el kellett érnie azt a fejlődési pontot, amikor a gazdasági együttműködésen túl a politikai unió kérdése is felvetődhetett. Utóbbival szorosan összefüggő uniós állampolgárságot, a jövőbeni Unió egyik pilléreként, a demokratikus legitimitás alapjaként tekintették. Az uniós állampolgársághoz fűződő jogok elfogadásánál szóba került, hogy létre kellene hozni olyan speciális szerveket, amelyek e jogok felügyeletéért lennének felelősek. Ezt megoldandó merült fel, hogy amennyiben lehetőségük lenne az uniós polgároknak panaszokat benyújtani egy európai ombudsmanhoz, utóbbi nemcsak jogaik nagyobb védelemét garantálná, hanem a közvetlen kapcsolatot is biztosítaná az Unió és polgárai között.
Másrészt szükség volt arra, hogy az Európai Unió tagállamaiban lassan elterjedjen és gyökeret eresszen az ombudsman intézménye, hiszen amikor az Európai Közösség először bővült ki új tagokkal 1972-ben, az alapító országok egyikében sem működött az ombudsman intézménye.[1]
- 473/474 -
Ehhez kapcsolódóan szükség volt a tagállamok részéről annak a nézetnek a meghonosodására, hogy az ombudsman intézménye a végrehajtó hatalom hatékony és rugalmas ellenőrzését, a bürokrácia kontrollját és az állampolgárok védelmét párhuzamosan biztosítja, többek között az egyének "segítsége", vagyis az általuk benyújtott panaszok által.[2]
A Maastrichti Szerződést, amelynek 21. cikke szól - a 194. és a 195. cikknek megfelelően - az uniós polgárok ombudsmanhoz történő panaszbenyújtási jogáról, 1992. február 7-én írták alá, majd 1993 novemberében lépett hatályba. Az alábbiakban az ombudsman tevékenységének hatásköri kereteit járjuk körül, amelyre vonatkozó előírások a Maastrichti Szerződésen kívül az európai ombudsman Alapszabályában, az Európai Parlament Eljárási Szabályzatában, és az európai ombudsman végrehajtási rendelkezések elfogadásáról szóló határozatában találhatóak meg.
A Maastrichti Szerződés létrehozta az uniós állampolgárságot azon polgárok számára, akik az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárai. Az uniós állampolgárság plusz jogokat és kötelezettségeket adott a nemzeti állampolgárságukat is megőrző polgárainak, amelyeket a Szerződésben is rögzítettek.[3]
A jogok közül számunkra azon előírás releváns, amely kimondja, hogy az unió bármely polgára, valamint az Unióban lakóhellyel rendelkező természetes személy, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező jogi személy az Unió ombudsmanjához fordulhat.[4] Míg az Európai Bírósághoz fordulásnál nem kikötés, addig az európai ombudsmanhoz fordulás feltétele az, hogy a panasz benyújtója három feltétel közül eggyel rendelkezzen: uniós állampolgársággal, lakóhellyel vagy székhellyel.
Az ombudsmanhoz tehát fordulhat minden uniós állampolgár, függetlenül attól, hogy lakóhelye az Unióban van vagy sem. Azok a természetes személyek, akik nem uniós állampolgárok és lakóhellyel sem rendelkeznek, nem nyújthatnak be panaszt. Az ombudsmanhoz fordulás joga a jogi személyeket is megilleti, de azok a vállalkozások, egyesületek vagy egyéb
- 474/475 -
szervek, amelyek nincsenek bejegyezve az Unióban, nem tartoznak a mandátuma alá. Ugyanakkor ilyen esetben is meg lehet oldani a feltételek hiányát: mivel az európai ombudsman számára rendelkezésre áll lehetőségként a motu proprio vizsgálat. Ezt a lehetőségét felhasználhatja abban az esetben, amikor hivatali visszásság rajzolódik ki a benyújtott panaszból, de a panaszos nem felel meg a személyi feltételeknek, tehát sem uniós állampolgársággal, sem tartózkodási hellyel, illetve székhellyel nem rendelkezik. A panaszok kezelésének gyakorlatában már megmutatkozott az ombudsmannak a tartózkodási hellyel kapcsolatos tág értelmezése, ugyanis nem szükséges, hogy a panaszos tartózkodása igazolt legyen, elegendő de facto jelenléte az Unióban.[5]
Mivel a tagállamok nemzeti joga ruházza fel az adott szubjektumot jogi személyiséggel, előfordulhat, hogy egyik tagállamban az adott szubjektum jogi személyiséggel rendelkezve az európai ombudsmanhoz fordulhat, míg a másik tagállamban ugyanazon szubjektum jogi személyiséggel nem rendelkezve ezt nem teheti. Állami entitások, mint önkormányzati szervek sem rendelkeznek mindig jogi személyiséggel. Annak érdekében, hogy a megkülönböztetéseknek elejét vegyük, megalapozottnak tekinthető annak elfogadása, hogy jogi személynek azon entitást kell érteni, amely nem magánszemély, vagyis a nem különálló állami entitások és a lazán megszervezett érdekvédelmi csoportok is idetartoznak.[6]
A közösségi szervek ugyanakkor nem rendelkeznek jogi személyiséggel, csak maga az Európai Közösség. Ilyen esetben, mivel nem szükséges egyéni, illetve közvetlen érdekeltség a panasz benyújtásához, akár a közösségi szerv tisztviselője is beterjesztheti a panaszt.
A panaszt nem csak közvetlenül lehet benyújtani, hanem közvetve is, amihez egy európai parlamenti képviselő segítsége vehető igénybe.[7] A panasz benyújtójának azonban ekkor is teljesítenie kell a fent említett személyi követelményeket. Amennyiben ezeknek nem felel meg, még akkor is van lehetősége arra, hogy a panaszt eljuttassa az ombudsmanhoz, hiszen - ahogy már említettük - nem szükséges egyéni, illetve közvetlen érdekeltség a benyújtáshoz, meggyőzheti akár a képviselőt, akár más, a személyi követelményeknek eleget tevő személyt, hogy azt a saját nevében nyújtsa be.
- 475/476 -
Az előbbiek alapján is látható, hogy nincsen speciális érdekeltség a panaszok benyújtásánál, viszont szükséges, hogy meg lehessen állapítani a panasztevőt és a bepanaszoltat. Kezdetben úgy vélték, ahhoz, hogy valaki az ombudsmanhoz panaszt nyújthasson be, fel kell mutatnia a személyes érintettséget, annak ellenére, hogy a vonatkozó rendelkezések ilyet nem írnak elő. Ezt onnan vezették le, hogy a petíciós jog esetében is szükséges ennek a követelménynek megfelelni. Ugyanakkor nincsen kifejezett locus standi korlátozás sem a Szerződésben, sem az ombudsman Alapokmányában, és a tradíciónak megfelelően a panasz benyújtásának joga actio popularis, különösen a klasszikus ombudsman verziójában.[8]
Az Európai Közösség alapító Szerződése 195. cikkének (1) bekezdése egyértelműen kimondja, hogy az ombudsman jogosult a közösségi intézmények vagy szervek tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságokra vonatkozó panaszok átvételére. Összehasonlítva a 194. cikkel, amely a petíciós joggal kapcsolatban kimondja, hogy az Európai Parlamenthez a Közösség tevékenységi területére tartozó és őt közvetlenül érintő ügyben lehet benyújtani petíciót, észrevehető a Szerződésben rögzített különbség a tevékenység vonatkozásában. A petíciók esetében a Szerződés egyértelműen korlátozta, leszűkítette a tevékenységet a Közösség[9] területére, míg az ombudsmannak történő panaszbenyújtás esetében nem található meg ez a kitétel.[10] A két nem bírósági vitarendező fórum közötti meg-
- 476/477 -
határozó különbség, hogy petícióval minden olyan ügyben lehet a Parlamenthez fordulni, amely közösségi szintű tevékenységhez kapcsolódik, az ombudsmannak ugyanakkor nincsen lehetősége a tagállamok hatóságait felügyelni, szemben a petícióval, amely azonban ezt is érinti, mivel közösségi szintű tevékenységhez kapcsolódik.
Az európai ombudsman mandátumára azt lehet mondani, hogy egyszerre tág és korlátozott. Ez attól függ, hogy milyen szemszögből nézzük: a közösségi szinten széles, a tagállami szintet nézve pedig szűk, hiszen csak a közösségi intézmények vagy szervek tevékenységére terjed ki.
A gyakorlatban nagy számban érkeznek a Hivatalhoz olyan panaszok, amelyeket nem lehet vizsgálat tárgyává tenni, mivel a tagállamok nemzeti, regionális, illetve helyi közigazgatásának tevékenységét érintik. Ez akkor is így van, amikor az érintett hatóság felelős a közösségi jog vagy politika végrehajtásáért. Ismert, hogy az európai ombudsman intézményét érintő tervek közül a spanyol javaslatban az omudsman mandátuma az uniós polgárok jogait érintő tevékenységekkel kapcsolatban nemcsak a közösségi intézmények és szervek, hanem a nemzeti szinten tevékenykedő szervek felügyeletére is kiterjedt volna. A dán javaslatban viszont már csak a közösségi szintre korlátozódott a felügyeleti jogkör, és végül a Maastrichti Szerződésben is ez került rögzítésre. Eljárási jogköre a nemzetközi szervezetek tevékenységére nem terjed ki. Viszont amikor nincs jogköre, akkor tanácsot ad a panaszosnak, hogy kihez fordulhat, lehetőség szerint pedig egyenesen átadja az illetékesnek az ügyet.[11]
A Szerződés kizárja a mandátum által lefedett tevékenységek köréből az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság által folytatott igazságszolgáltatói eljárást, de a bíróságok más tevékenységét nem.
Az Európai Unióban a Bizottság és a Parlament tölti be a jogalkotói szerepkört. Az ombudsman mandátuma kapcsán a Szerződés hallgat, amikor az Európai Bizottság és az Európai Tanács jogalkotói tevékenységéről van szó, vagy amikor az Európai Palament politikai szerepkörében jár el. Mivel a jogalkotási tevékenység nem közigazgatási tevékenység, ezért nem tartozik az ombudsman által vizsgálható tevékenységek körébe.
- 477/478 -
A problémát itt az jelenti, hogy ugyanazon típusú intézkedéseket, határozatokat és rendeleteket használnak egyértelműen közigazgatási okokból, úgyszintén egyértelműen jogalkotási okokból is. Itt a kettő között egy szürke rész van, a határesetek pedig az értelmezést tekintve olyan szituációk, amikor hatalommal való visszaélésnek vagy az alap- és az emberi jogok megsértésének esete áll fenn.[12]
A szervek tevékenységének köre a cselekvésen kívül magába foglalja a mulasztást is. Ez logikusnak tűnik az ombudsman eljárását tekintve, hiszen az általa vizsgált hivatali visszásság inaktivitással is megvalósítható. A tevékenység értelmezésénél szükséges megjegyezni, hogy az ombudsman szerint valamennyi közösségi tárgykör vizsgálható, függetlenül attól, hogy azt egy másik jogterület keretében valósították-e meg (például szerződéses jogi ügyek), tényleges tevékenység-e, közigazgatási döntés-e, vagy jogalkotási aktus.[13] Az ombudsman által vizsgálható tárgyköröknél szólnunk kell az Amszterdami Szerződés által eredményezett változásokról. Az ombudsman jogköre a közösségi intézmények fölött automatikusan megnőtt azzal, hogy a korábban a harmadik pillérbe tartozó vízum, menedékjog, bevándorlási, és a személyek szabad mozgásával kapcsolatos egyéb tárgykörök átkerültek az Európai Közösségekről szóló szerződésbe. Korábban a harmadik pillérbe tartoztak, amely a bel- és igazságügyi együttműködés címét viselte a Maastrichti Szerződés óta, míg később az Amszterdami Szerződés leszűkítette a rendőrségi és bűnügyi együttműködésre.
Az ombudsman Alapokmányának vonatkozó 2. cikke értelmében az ombudsman vizsgálatának tárgyát képező tevékenység megvalósítói a közösségi intézmények és szervek. Az ombudsman az első pillér közösségi intézményeinek és szerveinek felügyeletét látta el az Amszterdami Szerződésig.
Az ombudsman felügyelete alá olyan intézmények és szervek tevékenysége tartozik:
- amely intézményeket az Európai Közösséget Létrehozó Szerződés 7. cikkében felsorolnak, és
- 478/479 -
- olyan szervek, amelyeket szerződések vagy a közösségi jogalkotás hozott létre.
Az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 7. cikke alapján az intézmények: az Európai Bizottság, az Európai Parlament, az Európai Tanács, az Európai Bíróság és az Európai Számvevőszék.[14] Bár az európai ombudsman alapjában véve parlamenti ombudsmannak tekinthető, és a Parlamenttel fennálló kapcsolatára a fentiekben már kitértünk, mégis, a hatásköre alól nem vették ki a Parlamentet. Tagállami példákból azt láthatjuk, hogy a parlament ellenőrzése nem tartozik az ombudsman jogkörébe. A tagállamok gyakorlatától való eltérést igazolja a mandátum is, amely hivatali visszaélést feltételez. Továbbá európai szinten nem látható a hatalom egyértelmű megosztása törvényhozóra és végrehajtóra, így az európai tisztség nem felel meg a törvényhozóhoz rendelt tradicionális ombudsman képének.[15]
Mind a svéd, mind a finn alkotmány által felállított ombudsmannak tág jogköre van, a teljes közigazgatáson kívül a bíróságok tevékenységének felügyelete is hozzájuk tartozik. Az intézmény európai szinten történő felállításánál példaként szolgáló dán ombudsmannak viszont csak a közigazgatás tartozik a jogköre alá, európai társának a vizsgálati jogköréből is kikerült a két bíróság, az Európai és az Elsőfokú Bíróság abban az esetben, amikor igazságszolgáltatási funkciót töltenek be. Ugyanakkor, a bíróságok bírói funkciójukon kívüli tevékenykedése, így közigazgatási eljárásuk panasz tárgya lehet, amely esetben az európai ombudsmannak már hatásköre van eljárni.
Az intézményeken kívül a három Közösség alapítószerződésein[16] nyugvó szervek tevékenysége is a hatáskörébe tartozik, így az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB) és a Régiók Bizottsága (RB),[17] amelyek tanácsadó szervekként járnak el, valamint az Európai Központi Bank (EKB) és az Európai Beruházási Bank (továbbá az ehhez kapcsolódó Európai Beruházási Alap, EIF), amelyek pedig pénzügyi szervezetekként működnek.[18]
- 479/480 -
A Szerződések által felállított szerveken kívül az európai ombudsman hatásköre a közösségi jogalkotás által létrehozott egyéb szakosodott szervekre is kiterjed. Így a 2001-ben felállított Európai Adatvédelmi Biztos hivatalára,[19] amelynek feladata felügyelni, hogy az uniós intézmények és szervek eljárásakor a személyes adatok védelméhez való alapvető jogot tiszteletben tartsák.
Az Intézményközi testületek, amelyek a felügyeleti jogkör alá tartoznak: az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, az Európai Közösségek Személyzeti Felvételi Hivatala (EPSO), és az Európai Közigazgatási Iskola (EAS).[20]
Láthatjuk, hogy nemcsak a szerződések által felállított szervek, hanem azok az intézmények is az ombudsman felügyeletét élvezik, amelyeket a közösségi jogalkotás hozott létre. A közösségi ügynökségek olyan európai közjogi szervek, amelyek a másodlagos jog révén kerültek felállításra, s különböző területeken hozták létre őket az első pillér keretében való speciális, tudományos, technikai vagy irányító feladatok végrehajtására.[21] Az első pilléren kívül a második és a harmadik pillér keretében is sor
- 480/481 -
került különböző intézmények megalakítására. A harmadik pillérbe tartoznak azok az intézmények, amelyeket a nemzetközi szervezett bűnözés elleni harcban hoztak létre az uniós tagállamok, ide tartozik jelenleg az Európai Igazságügyi Együttműködési Egység (Eurojust), az Európai Rendőrakadémia (CEPOL) és az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol). A közös kül- és biztonságpolitikai ügynökségeket az Unió második pillérét jelentő közös kül- és biztonságpolitika keretében állították fel, amelyek jelenleg az Európai Unió Biztonságpolitikai Kutatóintézete (ISS), az Európai Unió Műholdközpontja (EUSC) és az Európai Védelmi Ügynökség (EDA). Az Amszterdami Szerződés által bekövetkezett változás eredménye, hogy az ombudsman közösségi szervek második és harmadik pillérben megvalósított tevékenységére kiterjedő mandátumán kívül a harmadik pillér uniós szerveinek tevékenysége feletti felügyelettel is rendelkezik.
Amennyiben egy nemzetközi megállapodás keretében állítanak fel valamilyen szervet, amelynél az egyik szerződő fél a Közösség, és nem konkrétan valamely tagállam vagy tagállamok, akkor az adott szerv szintén ide tartozik.
A Bizottság és a Tanács által felállított bizottságok (pl. komitológiai) is a hatáskörébe tartoznak, az ombudsman nem tekinti ezeket különálló közösségi szerveknek, ezek feletti felügyeletet a Bizottságon keresztül, és nem közvetlenül valósítja meg. Vagyis ilyenkor a Bizottság a vizsgálat alá vont intézmény. Nem a közösségi jogrend része, ezért nem közvetlenül, hanem közvetetten jár el olyan szervekkel, intézményekkel szemben, ahol maga az intézmény vagy szerv nem tartozik a hatáskörébe, viszont egy közösségi szerv, főképpen a Bizottság, valamilyen módon érintett. A Brüsszeli II Európai Iskola esetében is ez történt, a vizsgálata alá vont intézmény a Bizottság volt. Az európai iskolákról szóló megállapodást ugyanis kizárólag kormányközi együttműködésre alapozták, így a tagállamok közötti nemzetközi szerződéssel jött létre ez az iskola is. Később bár szerződő féllé nem, de a Közösség az irányító testület tagjává vált, s ugyanolyan jogokkal rendelkezett, mint az iskolát felállító tagállamok; a kormányközi együttműködés pedig finoman átalakult, éppen a Közösség részvétele miatt.[22]
- 481/482 -
Az ombudsman segítséget nyújt a közösségi intézmények és szervek tevékenysége során jelentkező hivatali visszásságok feltárásához, kivéve a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság igazságszolgáltatási jogkörének gyakorlása során felmerülő visszásságokat, és megszüntetésükre ajánlásokat tesz.[23] A kérdés az, hogy mit értünk maladministration, vagyis a hivatali visszásság fogalma alatt, amely fogalom nem tisztázott sem az európai, sem a nemzeti szabályozásban.
A maladministration meghatározásánál leginkább az ún. Crossmann-katalógus alkalmazható. Richard Crossman, az angol parlament alsóházának (House of Commons) vezetője 1966-ban, a brit Parlamenti Biztosról szóló törvény tárgyalásakor többek között ide sorolta a közigazgatási tisztviselő által tanúsított elfogultságot, hanyagságot, figyelmetlenséget, késedelmet, illetéktelenséget, önkényességet, alkalmatlanságot, járatlanságot, aljasságot, önfejűséget.[24]
1993-ban Sir William Reid, brit Parlamenti Biztos éves beszámolójában a maladministration fogalmával kapcsolatban szintén a Crossman-katalógusra hivatkozott, amikor az abban felsoroltakon túl egy kibővített listát ajánlott, figyelembe véve az 1990-es évekig eltelt időszakot. Ez alapján ebbe a körbe sorolta a gorombaságot; a vonakodást attól, hogy a panaszost mint jogokkal rendelkező személyt kezelje; a hanyagságot az információ megadása során (a panaszos felvilágosításkérése ellenére); a tudatosan félrevezető és helytelen tanácsadást; az indokolt tanácsadás ignorálását és azon szempontok felülírását, amelyek egyébként kellemetlen következményekkel járnak; a jogorvoslat fekínálásának elmaradását vagy nyilvánvalóan aránytalan jogorvoslat felkínálását; valamint nemre, bőrszínre és más egyébre vonatkozó előítélet kinyilvánítását. Továbbá az értesítés elmulasztását, amelynek következménye a fellebbezéshez való jog elvesztése; a fellebbezési jogról történő megfelelő információ nyújtásának elutasítását; hibás eljárást; a megfelelő eljárás egyeztetésével kapcsolatban az ellenőrzés elmulasztását; azon útmutatások fennhéjázó módon történő figyelmen kívül hagyását, amelyek egyébként a szolgáltatást igénybe vevők egyenlő elbánása érdekében követendők; részrehajlást; a jogszabály szó
- 482/483 -
szerinti követése okozta hatások enyhítésének elmulasztását, amennyiben ez nyilvánvalóan igazságtalan bánásmódot eredményez.[25]
A hivatali visszásságot a Szerződés[26] és az ombudsman Alapszabálya[27] csak annyiban említi, hogy megléte kapcsán jár el az ombudsman, ugyanakkor nem fejti ki, hogy mit ért maladministration alatt. Egyértelműen hivatali visszaélésnek tekinthető az, amikor egy közösségi intézmény vagy szerv nem a rá kötelező érvényű szerződésnek, illetve közösségi jogszabályoknak megfelelően jár el, vagy elmulasztja, illetve nem veszi figyelembe az Európai Bíróság az és Elsőfokú Bíróság által megalkotott alapelveket és szabályokat. Így például az európai ombudsmannak figyelembe kell vennie a TEU F cikkét, amelynek értelmében a közösségi intézményeknek és szerveknek tiszteletben kell tartaniuk az alapvető jogokat.[28]
Az európai ombudsman is foglalkozott a hivatali visszásságok meghatározásával első éves jelentésében 1995-ben. Ilyen visszásságként tekintettek a közigazgatási szabálytalanságra, a közigazgatási mulasztásra, hatalommal való visszaélésre, negligenciára, törvényellenes eljárásra, tisztességtelen eljárási módra, hibás és illetéktelen eljárásra, diszkriminációra, elkerülhető késésre, információhiányra, illetve visszautasításra utaló magatartásra. Ez ugyanakkor nem tekinthető egy részletes listának. A nemzeti ombudsmanok tapasztalatai azt mutatják, hogy helyesebb, ha nem kíséreljük meg egy merev meghatározásba belegyömöszölni a hivatali visszaélés eseteit. Éppen hogy a fogalom nyitott volta az, ami megkülönbözteti az ombudsman szerepét a bíróétól.
A maladministration 1995-ös éves jelentésben kifejtett fogalmára az európai ombudsmanok 1997-es szeptemberi konferenciáján is azt elfogadva hivatkoztak. Az ombudsman az Európai Parlament felhívására az egyértelműbb megfogalmazásnak eleget téve az 1997-es éves jelentésében tovább pontosította a jelentést. A megfogalmazás szerint tehát hivatali visszásság akkor történik, amikor egy közjogi szerv elmulasztja a rá vonatkozó sza-
- 483/484 -
bálynak, vagy elvnek megfelelő intézkedést.[29] Ezt a meghatározást 1998-as határozatában a Parlament is elfogadta.
A hivatali visszásság eseteit nem lehet szigorúan, kimerítően felsorolni, és ez alapján szelektálni az esetekben, amit bizonyít az is, hogy a hivatal felállítását követően az idő előrehaladtával az ombudsman a legkülönbözőbb esetekkel szembesült, amikor is gondosan mérlegelve kellett eldöntenie, hogy a bepanaszolt hivatal eljárás kimeríti-e a hivatali visszásságot. Így bővült a maladministration, mint gyűjtőfogalom köre a rendelet téves jogértelmezésével, amit egy eset kapcsán hivatali visszásságként vizsgált. A Bizottságnak ezzel az esettel kapcsolatban kellett nyilatkoznia - a Parlament 1998-as álláspontját követően -, hogy a hivatali visszásság ombudsman általi meghatározását elfogadja-e vagy sem.[30]
- 484/485 -
A hivatali visszásság fogalmával kapcsolatban két megjegyzés szükséges. Az első, hogy némely ombudsman jogkörét kifejezetten korlátozza az azt létrehozó nemzeti törvény. Például a brit Parlamenti Biztosra vonatkozó jogszabály előírja, hogy normális esetben nem vizsgál olyan panaszokat, amelyeknél bírósági jogorvoslat lehetséges.[31] Természetesen az ombudsman ennek megfelelően végezte hivatali visszaéléssel kapcsolatos vizsgálatait. Mégis, ilyen korlátozások nem tekinthetőek a hivatali visszaélés kifejezés normál jelentésének, különben nem lenne szükséges ezt kifejezetten kijelenteni. A dán ombudsman, amely az európai ombudsman felállításánál mintául szolgált, nem ismer ilyen korlátozást, és az Európa Tanács ombudsman szerepére vonatkozó megállapítása magában foglalja a közigazgatási döntések jogszabály-ellenességének felülvizsgálatát.[32]
Másrészt a speciális szabályok és elvek, amelyek a közhivatalokat kötik, az adott ország alkotmányos, jogi és közigazgatási keretének megfelelően változnak. Ezek a szabályok és alapelvek pedig változnak a jogalkotó, a bíróságok, az ombudsman és a közigazgatás tevékenysége okán.
Az ombudsman első 1995-ös éves jelentése óta következetesen képviselte azt a nézetét, hogy a hibák három fajtája adhat alkalmat a maladministration megállapítására, amelyek bizonyos mértékig átfedhetik egymást. Ezek a következők: jogi elv vagy jogszabály, a jó közigazgatás elvének, valamint az emberi jogok, illetve alapjogok tiszteletben tartásának elmulasztása. Felidézve azt a három elemet, amin a jelenkori ombudsmanok munkája alapul, vagyis a törvényesség, a jó közigazgatás és az emberi
- 485/486 -
jogok, a fent felsorolt három mulasztás, amely az európai ombudsman maladministration koncepcióját átfogja, pontosan megegyezik ezzel a három elemmel.[33]
A jó közigazgatás elve azon túl, hogy megköveteli a közösségi intézményektől és szervektől jogi kötelezettségeik betartását, a szolgáltatásnyújtással kapcsolatos gondolkodásmódot, a közösség tagjai felé a megfelelő bánásmód biztosítását is jelenti, valamint a jogaikkal történő - teljes mértékű - élést. Így míg a jogtalanság szükségszerűen magába foglalja a maladministrationt, addig nem minden maladministrationnel jár együtt a jogtalanság.[34] Példa erre, hogy egy az ombudsman megállapította hivatali visszásság, ami az Alapvető Jogok Chartájának megsértésén alapul, nem jelenti automatikusan, hogy jogsértő magatartás áll fenn, és ezt a bíróság szankcionálhatná.[35]
Ha kitekintünk egy tagállami, illetve egy nemzetközösségi példára, a következőket láthatjuk. Az angol helyi önkormányzatok ombudsmanjai által adott útmutatóban a hivatali visszásság a következő esetekre vetíthető ki:
- késés,
- inkorrekt tett vagy valamilyen tevékenység elmaradása,
- a törvénynek megfelelő eljárás elhibázása,
- az információátadás elhibázása,
- nem megfelelő iratkezelés,
- a vizsgálat elmulasztása,
- a válaszadás elmulasztása,
- félrevezető vagy nem pontos állítás,
- nem megfelelő kapcsolat,
- nem megfelelő konzultáció,
- be nem tartott ígéret.
Ennél a példánál az ombudsman általában nem kritizálja a megfelelően meghozott döntés érdemét csak azért, mert valaki nem ért azzal
- 486/487 -
egyet, de azt vizsgálja, hogy milyen úton-módon történt a döntés meghozatala.[36]
Ausztráliában az 1976-os ombudsmanról szóló törvény, amely az ombudsman hivatalát felállította, részletesen leírja, az egyes esteket roppant pontosan körülírva, hogy mi tartozik a maladministration körébe.[37] A 26. paragrafus felsorolása szerint, amely
- jogszabállyal ellentétes,
- aránytalan,
- igazságtalan,
- súlyos (elnyomó),
- helytelenül diszkrimináló,
- megfelel a törvénynek vagy felállított gyakorlatnak, de a törvény vagy gyakorlat aránytalan, igazságtalan, súlyos, vagy helytelenül diszkrimináló, illetve ezek valamelyike lehetne,
- részben vagy egészben helytelen motívumokon, irreleváns alapokon vagy irreleváns szempontokon alapul,
- részben vagy egészben jogi tévedésen vagy ténybeli tévedésen alapszik,
- olyan eljárás, amit meg kellene indokolni, de nem indokolták,
- egyébként helytelen.
A hivatali visszaélés fogalmának korlátai a közigazgatás diszkrecionális jogköre és az Európai Parlament politikai hatalma kapcsolatában határozhatók meg.[38] Minden olyan panasz, ami inkább érinti a döntés politikai természetét, mintsem a közigazgatási jellegét, nem tekinthető az ombudsman által befogadhatónak. Nemzeti szinten a klasszikus ombudsmani hivatalokat a közigazgatási szervek ellenőrzésére állították fel a parlament keretein belül, és nem a törvényhozói munka vagy a parlament más tevékenységének a felügyeletére. Bár a helyzetet nem lehet teljesen összehasonlítani az európai szinttel, az Európai Parlament tevékenységét nem lehet közigazgatási tevékenységnek tekinteni.
Ennek megfelelően az Európai Parlament és a Petíciós Bizottság politikai munkájával kapcsolatos panasz nem befogadható. Az sem tartozik az ombudsman feladata körébe, hogy a közösségi jogalkotási intézkedések
- 487/488 -
érdemi részét vizsgálja, például rendeletek, irányelvek esetében. Nem minősül hivatali visszásságnak az, amikor a panasz egy döntés politikai természetét és nem közigazgatási jellegét érinti. Ilyenkor a panasz nem tekinthető befogadhatónak, mint ahogy ezt a következő eset is mutatja. Egy európai parlamenti képviselő fordult panasszal az ombudsmanhoz, és azt állította, hogy a Petíciós Bizottság szegényes adminisztratív tevékenységet folytat, konkrétan, hogy a petíciókat jelentős késésekkel kezeli, diszkriminatív a holland anyanyelvű polgárokkal szemben, és üléseinek rendje ütközik más parlamenti bizottsági ülésekkel. Az ombudsman az üggyel kapcsolatos döntésében kiemelte, hogy a petíciós jog alapja a Szerződés 8d és 138d cikkében fogalmazódik meg, és ezért "alkotmányos értékűnek" tekintendő. Ennek következménye, hogy a kezelésük rendkívüli fontossággal bír, és amennyiben ennek során súlyos és állandó jellegű problémák lépnek fel, ez sértheti a polgárok jogát petícióik hatékony kivizsgálására. Az Európai Parlament kötelezettsége ugyanakkor, hogy olyan módon szervezze meg eljárását, amely megengedi intézményi működésének teljesítését. A 420/9.2.96/PLMP/B panaszban megfogalmazott állítás inkább politikai kérdés volt, mintsem hivatali visszásság, és mivel nem tartozott az ombudsman hatáskörébe, ezért nem indított vizsgálatot az ügyben.[39]
Még abban az esetben is, amikor egy panasz technikailag elfogadható, a Szerződés 138e cikke (1) bekezdése értelmében az ombudsman csak akkor kezdhet el vizsgálódni, ha ehhez alapot talál. Ez az előírás azt jelenti, hogy ki kell zárni azokat a panaszokat, amelyek nyilvánvalóan rosszul megalapozottak, vagy úgy tűnik, hogy a panasz nem tartalmaz elégséges, megfelelő indokot további vizsgálatokhoz.[40]
A Szerződések által átruházott közigazgatási feladatok ellátása során a közösségi intézmény vagy szerv jogi felhatalmazással rendelkezik, hogy válasszon két vagy több lehetséges eljárási mód közül. Eszerint például, ha a Bizottság úgy gondolja, hogy egy tagállam nem teljesítette az EK-szerződésben előírt kötelezettségét, akkor a szükséges eljárási lépések megtételét követően a Szerződés 169. cikkének megfelelően az Európai Bíróság elé terjesztheti az ügyet. Ez egy diszkrecionális jog, ezért a Bizottságon nem kérhető számon, hogy az Európai Bíróság elé vigye az ügyet.
A közigazgatási szervek mérlegelési jogkörben meghozott döntései kapcsán akkor van lehetősége eljárni az ombudsmannak, amikor a köz-
- 488/489 -
igazgatás nem megfelelően működik, így e döntésekkel szembeni fellépésének alapja annak vizsgálata, hogy az adott diszkrecionális jogkört megfelelően gyakorolja-e a hatóság.
Az ombudsman nem kívánja megkérdőjelezni a diszkrecionális jogkörben hozott közigazgatási döntéseket, amennyiben az intézmény vagy szerv az adott jogi felhatalmazás keretei között járt el. Az általános korlátját jelenti ennek a felhatalmazásnak az Elsőfokú Bíróság joghatósága, amely megköveteli például, hogy a közigazgatási szerv következetesen és jóhiszeműen járjon el, kerülje a diszkriminációt, megfeleljen az arányosság, egyenlőség, jogos elvárás elvének, és tartsa tiszteletben az emberi és alapvető jogokat.
Az Európa Tanács ajánlása a közigazgatási szervek diszkrecionális jogának gyakorlásakor azokat az elveket sorolja fel, amelyek a polgári és szabadságjogok, érdekeltségek védelmét szolgálja a közigazgatási aktus során.[41] Közigazgatási aktuson az Európa Tanács vonatkozó határozatával[42] összhangban olyan intézkedést, döntést értünk, amelyet közigazgatási szerv hozott, és természetüknél fogva érintik a polgári és szabadságjogokat, érdekeltségeket, tartozzanak ezek akár jogi, akár természetes személyhez.
Az ajánlásban megfogalmazottak szerint diszkrecionális jogon azt értjük, amikor a közigazgatási hatóságnak bizonyos fokú mozgástere van a döntés meghozatalát tekintve, ez lehetővé teszi számára, hogy számos jogilag elfogadható döntés közül válassza ki azt, amely a leginkább megfelelő. Ezeknek az elveknek az alkalmazásakor a jó és hatékony közigazgatás követelménye, harmadik személyek érdeke és a fő közérdek is figyelembe veendő. Amennyiben ezek a követelmények szükségessé teszik, hogy módosítsanak vagy kizárjanak egyet, illetve többet a fent felsorolt elvek közül,
- 489/490 -
akár konkrét esetekben, akár a közigazgatás speciális területein, minden ilyen törekvésnek az ajánlás jellegét szem előtt kell tartania.
A fent említett elvek a következők. A közigazgatási hatóság diszkrecionális joga gyakorlásakor azt a célt kell, hogy kövesse, amelynek eléréséért ezt a jogot neki átruházták. Objektíven és pártatlanul kell eljárnia, csak azokat a tényezőket figyelembe véve, amelyek a szóban forgó üggyel kapcsolatosak. A jog előtti egyenlőség elvét betartva elkerüli az igazságtalan diszkriminációt. Fenntartja a megfelelő egyensúlyt a döntéssel okozott kedvezőtlen hatások (amelyek az alap- és szabadságjogokat, érdekeltségeket érintik), és az elérni kívánt cél között. Konkrét ügyekben ésszerű időn belül hozza meg a döntést. Következetesen alkalmaz bármilyen általános közigazgatási irányelvet, ugyanakkor figyelembe veszi az ügyek egyedi jellegzetességeit is.
A tisztességes közigazgatási eljárás elveinek megfelelően, amely eljárás az általános értelembe vett közigazgatási döntéshozatalt szabályozza, ahogy azt az Európa Tanács 31 (77) számú határozatában is lefekteti, a diszkrecionális jog gyakorlása során az elvek fenti felsorolását folytatva, különösen a következő elvek alkalmazandóak. Minden általános közigazgatási irányelvet, amely a diszkrecionális jog gyakorlását igazgatja, nyilvánossá kell tenni, vagy megfelelő módon kell kommunikálni, és olyan mértékben, amilyen mértékben az érintett személy kérelme alapján szükséges, legyen az akár az őt érintő cselekmény megtétele előtt vagy után. Továbbá, amennyiben a közigazgatási hatóság a diszkrecionális jog gyakorlása során olyan módon távolodik el az általános közigazgatási irányelvtől, amely hátrányosan érinti a szóban forgó személy polgári és szabadságjogait, érdekeit, akkor őt tájékoztatni kell a döntés indokairól. Ezt úgy lehet megoldani, hogy vagy a határozatban megindokolják, vagy közlik ezeket az okokat az érintett egyén kérésére írásban, mégpedig ésszerű időn belül.[43]
A diszkrecionális jog gyakorlása során hozott döntés jogosságát bíróság vagy más független szerv ellenőrizheti. Ez az ellenőrzés nem zárja ki olyan közigazgatási hatóság előzetes ellenőrzését, amely fel van hatalmazva arra, hogy mind a jogosságról, mind az érdemi részéről döntsön. Ahol jogszabály nem határoz meg határidőt a diszkrecionális jog gyakorlása során hozott döntésre, és a közigazgatási hatóság nem hozza meg ésszerű időn belül a döntését, ennek elmulasztását az e célból ellenőrzésre jogosult hatóság felé kell benyújtani. A bíróság vagy más független
- 490/491 -
szerv, amely a diszkrecionális jog gyakorlását ellenőrzi, rendelkezik olyan jogkörrel, hogy információt kérjen, amennyiben szükséges e funkciójának gyakorlásához.
A maladministration koncepciója tehát kettős funkciót lát el az ombudsmani struktúrán belül. Egyrészt az ombudsman joghatóságának a külső határait körvonalazza, és így mint kritérium a panaszok elfogadhatósága terén. Másrészt egy olyan mércét jelent, amellyel a közösségi bürokrácia közigazgatási magatartását értékelik, és alapként szolgál minden egyes eset érdemi figyelembevételénél.[44]
Az Európai Ombudsman Alapokmánya tartalmaz még egy sor kikötést ahhoz, hogy a benyújtott panasz alkalmas lehessen a vizsgálatra. Ahogy korábban a panaszos kilétének ismertetésekor már utaltunk rá, nem szükséges speciális érdekeltség a panasz benyújtásához, actio popularis-ként is benyújthatóak a panaszok, viszont feltétel, hogy mind a panaszt tevő, mind a panasz tárgya beazonosítható legyen. Ez meghatározó különbség a petíció és az ombudsmanhoz benyújtható panasz között, mivel előbbinél a petíciót benyújtó csak az őt közvetlenül érintő ügyben járhat el.[45] A beazonosítás feltételéből adódik, hogy anonim panasz nem fogadható el. Ez a tagállamok többségében is így van, de Svédországban például az anonim panaszok saját kezdeményezésű vizsgálatokat is keletkeztethetnek. Nemcsak a panaszosnak, hanem a panasz tárgyának is beazonosíthatónak kell lennie, vagyis a hivatali visszaélés megtörténtét nem elég általánosan leírni, hanem konkrét adatokkal kell szolgálni: az EU mely szerve vagy intézménye ellen nyújtanak be panaszt, az alapként szolgáló tényeket egyaránt feltüntetve. Éppen ezért a benyújtott panasznak írásbeli formát kell öltenie, amelyből a megkövetelt adatok is egyértelműen kitűnnek. A panaszt levélben, méghozzá akár elektronikus formában is be lehet nyújtani. A panasz "megfogalmazásánál" segítséget nyújt az európai ombudsman honlapján megtalálható formanyomtatvány. 2006-ban például a pana-
- 491/492 -
szok 57%-a érkezett e-mailben, illetve a honlapon található nyomtatvány kitöltésével.[46] Az írásbeli formulát a praktikusság és egyszerűség is indokolja. Panaszt előterjeszteni ugyanis a Szerződés bármely nyelvén lehetséges, szóban történő előadáskor ugyanakkor nem biztos, hogy az ombudsmani hivatal adott dolgozójának és a panaszosnak a nyelve megegyezik. Az írásbeli forma előnye, hogy a fordítás lehetőségét is magában foglalja. A panasz benyújtásakor csatolni kell az adott határozat vagy ügy szükséges mellékleteit is. Amennyiben nem a Szerződés nyelvén nyújtották be panaszt, akkor az ombudsmannak nem kötelessége vele foglalkozni. Egyébként panasz esetén a lefolytatott eljárások is azon a nyelven történnek, amelyen a panasz íródott.
Az eljárás során két lehetőség van a panasz bizalmas kezelésére: hivatalból történő elrendeléssel, illetve erre irányuló kéréssel. Egyrészt amennyiben maga a panaszos ezt külön kéri, akkor a panaszát bizalmasan kezelik.[47] Másrész, ha maga az ombudsman találja úgy, hogy a panaszt tevő vagy harmadik fél érdekében szükséges, akkor a panaszt bizalmassá minősítheti.[48] Az ombudsman személyes adatkezelésére a 45/2001/EK rendelet[49] szabályai irányadóak, ha pedig a panaszos nem kérte a bizalmas kezelést, akkor a személyes adatok közzétételéhez való hozzájárulást megadottnak kell tekinteni.
Az Alapszabály 2. cikke (4) bekezdése szerint a panasz benyújtására két éves határidő áll rendelkezésre. Itt a határidő nem a panasz alapját képező tevékenység megtörténtétől számít, hanem attól az időponttól, amikor a panasz alapjául szolgáló tények a panaszt tevő tudomására jutottak. Ez a határidő megkönnyítheti a munkafolyamatot, praktikus, hiszen ezen intervallum alatt az ombudsman sokkal hatékonyabban tud eljárni az ügyekben.
Mielőtt a panaszos az ombudsmanhoz fordulna, ahhoz, hogy a benyújtott panasz elfogadható legyen, szükséges, hogy a megfelelő lehetősé-
- 492/493 -
geket kimerítse.[50] Ennek a feltételnek a teljesülése biztosítja az ombudsmant, hogy az adott intézmény vagy szerv az ügy ismeretében már állást foglalt, tehát már meghozta a döntését. Az, hogy mit ért megfelelő közigazgatási lehetőség alatt, végső soron az ombudsman döntheti el, mivel ő határoz az adott panasz e feltételnek való megfeleléséről. Ennek megfelelően szabály szerint ez akkor teljesül, ha előzetesen a panaszos az érintett intézményeket vagy szerveket már megkereste. Azt azonban az Alapokmány nem rögzíti, hogy milyen formát kell öltenie a kapcsolatfelvételnek. Az ombudsman gyakorlata szerint elegendő egy levél vagy telefonhívás, kétség esetén pedig maga az ombudsman határoz a lépések megfelelő voltáról is. Egyébként a gyakorlatban nagyvonalúan értelmezi a kritériumnak való megfelelést. Ez abból a szempontból előnyös, hogy különösen a közérdekből benyújtott eseteknél a megtett lépések szigorú megítélés szerint alkalmatlannak tűnhetnek.[51]
Az ombudsman által vizsgálható intézményeknél már szóltunk arról, hogy az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság nem tartozik a hatásköre alá, amennyiben igazságszolgáltatási jogkörüket gyakorolják. Ehhez szorosan kapcsolódik, hogy az Európai Közösség alapító Szerződése 195. cikke (1) bekezdésének értelmében nem folytathat le vizsgálatot, amennyiben a panaszban megnevezett "... állítólagos tényállás bírósági eljárás tárgyát képezi vagy képezte". Ebből a megfogalmazásból kiderül, a panaszosnak ezekben az esetekben nincs mérlegelési lehetősége, hogy a bírósághoz vagy az ombudsmanhoz forduljon-e panaszával. Az Alapszabály 1. cikke (3) bekezdése megfogalmazásában "az ombudsman nem avatkozhat be bíróság előtt folyamatban lévő ügybe, és nem kérdőjelezheti meg bírósági határozatok megalapozottságát".[52]
A panasz tárgyát nem képezheti munkaviszonnyal kapcsolatos olyan ügy, amely a közösség valamely intézménye vagy szerve, illetve annak tisztviselője vagy más alkalmazottja között áll fenn. Ugyanakkor, ha az érintett személy valamennyi, a belső igazgatási kérelem és panasz benyújtására rendelkezésre álló lehetőséget már kimerítette, és ezzel a hatóság
- 493/494 -
számára a válaszadásra szolgáló határidő lejárt, akkor az ombudsmanhoz fordulhat.
Egyébként a benyújtott panasz az igazgatási és bírósági eljárásokra érvényes fellebbezési határidőt nem szakítja meg.
Egy felügyeleti intézmény felállításánál a hatásköri szabályok rögzítése olyan keretet ad, amit a gyakorlat tölt meg tartalommal. A hatásköri kérdéseknél láthatjuk, hogy az irányadó előírások által lefektetett keretek az intézmény tevékenysége során szűkülnek, illetve tágulnak. Ehhez egyrészt a beadványok sokfélesége, másrészt az ombudsman személye irányadó. A panaszosok, akik különböző jellegű ügyeikkel az ombudsmanhoz fordulnak, beadványaikkal maguk is hozzájárulnak a keretek pontosításához. Az ombudsmant érintő hatásköri kérdések bemutatásánál és vizsgálatánál pedig nem lehet elhanyagolni azt a tényezőt sem, hogy magának a tisztség betöltőjének aktivitása nagymértékben alakítja a hatásköri határokat.
* * *
by Réka Friedery
Citizens of the European Union enjoy the rights conferred by the Treaty on the European Union and are subject to the duties imposed by it. Among others, the Treaty provides articles for citizens to have the right to complain to the ombudsman, and for this establishes the Office of the European Ombudsman. The Treaty limited his jurisdiction, because only maladministration occurring during the activities of the Community institutions or bodies could have been examined, and has given the right to elect the head of the office to the European Parliament - which is one of the rare possibilities where the European Parliament can take an independent decision. Generally speaking, the ombudsman is a government official who is charged with representing the interests of the public by investigating the
- 494/495 -
complaints reported by individuals and addressing them to the responsible authority. Ombudsman-type offices can have different mandates, there can be find various way for their nomination or performance. The study attempts to clarify the boundaries of the mandate of the European Ombudsman through analyzing its unique elements: the person concerned lodging a complaint, the conditions regarding the complaints, the activities of the community institutions and bodies, the definition of maladministration, and other restrictions of complaining.■
- 495 -
JEGYZETEK
* Készült az NKFP6-00075/2005. számú "Az uniós tagság következményei a magyar jogrendszerre és közigazgatásra" című pályázat keretében.
[1] Az intézmény felállításának előzményéről részletesebben lásd FRIEDERY R.: Az európai ombudsman mint vitarendező fórum, Állam és Jogtudomány, XLVII/2, 2006. 291-317.
[2] FERRAGINA, M. R.: Il difensore civico: Ombudsman. 18 Scaffale Universitario, Rubbettino Editore, Soveria Mannelli, 1991. 24.
[3] Az Európai Közösséget létrehozó szerződés 17. cikk.
[4] Az Európai Ombudsman Alapokmánya 2. cikk (2) bekezdés.
[5] REIF, L. C.: The Ombudsman, Good governance and the Interantional Human Rights System. Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2004. 374.
[6] HEEDE, K.: European Ombudsman: redress and control at Union level. European Monographs 24, Kluwer Law International, The Hague, 2000. 119.
[7] Alapokmány 2. cikk (2) bekezdés.
[8] SÖDERMAN, J.: The citizen, the administration and community law. General Report, FIDE Congress, 1998. 33.
[9] A Maastrichti Szerződés az Európai Közösségeket [EGK (majd EK), ESZAK, EURATOM] az EU első pillérévé tette, vagyis a közösségi pillérré. Az Európai Közösség (EK) szinte azonos az Európai Közösségekkel, mivel a két másik közösség hatásköre nagyon korlátozott, sőt az ESZAK-ot felállító párizsi szerződés 2002. július 23-án hatályát vesztette, kötelezettségei és jogai pedig az EK-ra szállt át.
[10] 194. cikk [III-334]
"... petíciót nyújthat be az Európai Parlamenthez a Közösség tevékenységi területére tartozó és őt közvetlenül érintő ügyben."
195. cikk [III-335]
"(1) Az Európai Parlament ombudsmant nevez ki, aki jogosult ... a közösségi intézmények vagy szervek - kivéve az igazságszolgáltatási hatáskörében eljáró Bíróságot és az Elsőfokú Bíróságot - tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságokra vonatkozó panaszok átvételére."
[11] Például a francia mediátor jogköréről szóló szabályzat egy speciális rendelkezése felhatalmazást ad arra, hogy az európai ombudsmantól panaszokat vegyen át. Ezekben az esetekben tehát a francia parlament szűrő szerepe nem működik. Egyébként számos unióbeli nemzeti, regionális vagy helyi ombudsman vehet át panaszokat, speciális jogi rendelkezés hiányában is.
[12] SÖDERMAN, J.: The Role of the European Ombudsman. Speech delivered at the 6th Meeting of European National Ombudsmen, Jerusalem, Israel September 9-11, 1997. 3.
[13] HEEDE: i. m. 120.
[14] Lásd http://europa.eu/institutions/inst/index_hu.htm.
[15] MEESE, J. M.: Das Petitionsrecht beim Europäischen Parlament und das Beschwerderecht beim Bürgerbeauftragten der Europäischen Union, Schriften zum Europa- und Völkerrecht und zur Rechtsvergleichung. Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main, 2000. 182.
[16] Az Európai Szén- és Acélközösség, az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Atomenergia Közösség alapítószerződései.
[17] Lásd http://europa.eu/institutions/consultative/index_hu.htm.
[18] Lásd http://europa.eu/institutions/financial/index_hu.htm.
[19] Decision No 1247/2002/EC of the European Parliament, of the Council and the Commission of 1 July 2002 on the regulations and general conditons governing the performance of the European Data-protection Supervisor's duties. OJ 183, 12/07/2002 p. 0001-0002.
A hivatalról lásd http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/edps/site/mySite/lang/hu/pid/1
[20] Lásd http://europa.eu/institutions/interinstitutional/index_hu.htm
[21] Jelenleg a következő ügynökségek működnek itt: a Kábítószer és Kábítószerfüggőség Európai Megfigyelőközpontja (EMCDDA), az Európai Unió Szerveinek Fordítóközpontja (Cdt), az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (FRONTEX), a Belső Piaci Harmonizációs Hivatal (OHIM; védjegyek és formatervezési minták), az Európai Alapítvány az Élet- és Munkakörülmények Javításáért (EUROFOUND). Továbbá az Európai Alapjogi Ügynökség (FRA; korábban EUMC), az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ (ECDC), az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA), az Európai GNSS Felügyelő Hatóság (EGSA), az Európai Gyógyszerügynökség (EMEA), az Európai Hálózat- és Információbiztonsági Ügynökség (ENISA), az Európai Képzési Alapítvány (ETF). Ezen kívül az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA), az Európai Munkahelyi Biztonsági és Egészségvédelmi Ügynökség (EU-OSHA), az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség (EASA), az Európai Szakképzés-fejlesztési Központ (Cedefop), az Európai Tengerbiztonsági Ügynökség (EMSA), az Európai Újjáépítési Ügynökség (EAR), az Európai Vasúti Ügynökség (ERA), a Közösségi Halászati Ellenőrző Hivatal (CFCA), a Közösségi Növényfajta-hivatal (CPVO), a Vegyi Anyagokkal Foglalkozó Európai Ügynökség (ECHA).
Az ügynökségekről bővebben lásd http://europa.eu/agencies/community_agencies/index_hu.htm
[22] Decision on complaint 199/23.10.95/EP/B/KT against the European Commission. The European Ombudsman: Annual Report for 1996. Office for Official Publications, Luxembourg, 1997. 36.
[23] Az Európai Ombudsman Alapokmánya 2. cikk (1) bekezdés.
[24] Parliamentary and Health Service Ombudsman http://www.ombudsman.org.uk/about_us/our_history/timeline.html
[25] Judicial Appointments and Conduct Ombudsman, Annual Report 2006-2007. http://www.judicialombudsman.gov.uk/docs/annualreportfinal.pdf
[26] Az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 195. cikk.
[27] Az Európai Ombudsman Alapokmánya 2. cikk.
[28] Szerződés az Európai Unióról F cikke: "Az Unió a közösségi jog általános elveiként tartja tiszteletben az alapvető jogokat, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4-én Rómában aláírt európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek."
[29] Annual Report for 1997, 23.
[30] Utóbbi egyetértését csak több levélváltást követően tette egyértelművé, amely az ombudsman Q5/98/IJH-OI/3/99/IJH vizsgálatához kapcsolódott. A hivatali visszásság fogalmának kibontásához szükséges ennek ismertetése. A történések 1998 októberében kezdődtek, amikor az ír ombudsman európai ombudsmanhoz a 3887/92 bizottsági rendelet 9. cikke (2) bekezdése értelmezésének kérdésével fordult. Az ír ombudsman ugyanis számos panaszt kapott az ír mezőgazdasági és élelmezésügyi minisztériummal szemben. A minisztérium a Bizottság javaslatára elutasította, illetve korlátozta egyes hiteligénylők kifizetéseit a "Special Beef and Extensification Premium Schemes", vagyis a marhatenyésztésre és extenzív művelésre vonatkozó program alapján. Azt követően, hogy a Bizottság 1999 februárjában jóváhagyta a rendelet értelmezését, az ír ombudsman hivatala ezt az érintettek számára indokolatlanul korlátozónak és igazságtalannak találta. 1999 áprilisában az európai ombudsman saját kezdeményezésű vizsgálat megindításáról döntött, amiről értesítette a Bíróságot. Júniusban a Bizottság újraviszgálta a szóban forgó előírás értelmezését, majd kijelentette, hogy véleménye szerint egy rendelet cikkének jogértelmezése nem lehet hivatali visszásság tárgya, ezért a Szerződés 220. cikke (korábbi 164.) szerint ezt a kérdést csak az Európai Bíróság döntheti el. Az ombudsman válaszában kifejtette, hogy tisztában van azzal, hogy a közösségi jog jelentésének és értelmezésének eldöntésére hivatott szerv a Bíróság, és hozzáteszi, hogy ő maga nem is folytathat le vizsgálatokat, amennyiben a vonatkozó tények bírósági eljárás tárgyát képezik vagy képezték. Ugyanakkor a hozzáfordulók nem indítottak és nem is indíthatnak könnyen pert ebben az ügyben. Utalt arra, hogy a hivatali visszásság fogalma elsődleges fontosságú az ombudsman tevékenységével kapcsolatban, vonatkozó jogi előírás hiányában a fogalom tisztázása, pontosítása érdekében 1995-ös jelentése óta éppen ezért foglalkozott vele. A Parlament a pontosítás folyamatának eredményét tükröző hivatali visszásság meghatározást 1999-ben el is fogadta Monti biztos jelenlétében. A Bizottság végig követte a fogalom tisztázását, lehetősége is volt véleménye kinyilvánítására, ezért meglepő a fogalommal kapcsolatos mostani álláspontja, amelyben újraindítaná a kérdést. Hozzátette, hogy a Bizottságnak lehetősége van, amennyiben az európai polgárok érdekében úgy gondolja, a Szerződés módosítását indítványozni, hogy kivegye az ombudsman mandátuma alól azon eseteket, amelyekben a panaszosnak lehetősége lenne a bírósághoz is fordulni sérelmével. Amíg ez nem történik meg, addig mandátuma keretében folytatja tevékenységét, a közösségi intézmények vagy szervek és az állampolgárok közötti kapcsolat javítását. Adott esetben az intézmény annak kifejtésével, hogy a rá vonatkozó előírásoknak megfelelően járt el, elérheti, hogy a panaszos jobban megértse eljárását, s gyakran ez elégséges is számára. Mivel a Bizottság tisztviselőinek magas fokú szakértelmével is tisztában van a közösségi jog értelmezése és alkalmazása terén, amennyiben nem talál vizsgálata végén alapot rá, akkor nem is kérdőjelezi meg. Végül az ombudsman megkérte a Bizottságot, hogy foglaljon állást a hivatali visszásság fogalmával kapcsolatban. 1999. júliusi válaszában a Bizottság el is fogadta a megfogalmazást, és döntött a kérdéses rendelkezés értelmezésének felülvizsgálatáról. Az eredményekről pedig tájékoztatni fogja az ombudsmant. The European Ombudsman: Annual Report for 1999. Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 2000. 17.
[31] Parliamentary Commissioner Act 1967, section 5 (2). http://www.opsi.gov.uk/RevisedStatutes/Acts/ukpga/1967/cukpga_19670013_en_1#pb2-l1g6
[32] Lásd részletesebben The Council of Europe: The Administration and You: a handbook. 1996.
[33] DIAMANDOUROS, N.: The European Ombudsman as promoter of transparency and contributor to the fight against corruption. Greek Chapter of Transparency International, Athens, 18 May 2005.
[34] The European Ombudsman: Annual Report 2005. Celebrating 10 years 1995-2005. Office for Official Publications of the European Communities, Strasbourg, 2006. 39.
[35] Lásd az Elsőfokú Bíróság ítéletét a T-219/02 és T-337/02 Herrera v. Commission ügyben és az Elsőfokú Bíróság elnökének 2004. október 15-ei végzését a T-193/04 R Hans-Martin Tillack v. Commission ügyben.
[36] Local Government Ombudsman in England. http://www.lgo.org.uk/advisers-guide/advisers-guide.htm
[37] Section 26 of the Ombudsman Act 1974 (Australia) http://www.nswombudsman.nsw.gov.au/aboutus/maladminwrgconduct.html
[38] Annual Report for 1997. 26.
[39] Annual Report for 1996. 14.
[40] Report for the year 1995. I.3.2.
[41] Council of Europe Recommendation No. R (80) 2 of the Committee of Ministers concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities.
[42] Council of Europe Resolution (77) 31 of the Committee of Ministers on the protecion of the individual in relation to the acts of administrative authorities. A határozat a közigazgatási aktus megfogalmazásán kívül a természetes vagy jogi személyek védelmében több elvet ismertet. Ezek szerint az érintett személy tényeket és állításokat közölhet, és megfelelő esetekben bizonyításra is felhívhat, amelyeket a közigazgatási hatóság figyelembe vesz. Ezekről a jogokról időben és megfelelő módon tájékoztatni kell. Az érintett személy kérésére az aktus megtétele előtt, azzal összefüggésben minden lehetséges tényezőről tájékoztatni kell. Az érintett személyt a közigazgatási eljárás során segíthetik, illetve képviselhetik. Amennyiben a közigazgatási aktus hatással van polgári és szabadságjogaira vagy érdekeire, akkor tájékoztatni kell az aktus alapjául szolgáló okokról, és az aktus írásba foglalásakor utalni kell a normális jogorvoslati lehetőségekre, mint ahogy az ezekre vonatkozó határidőre is.
[43] Council of Europe Recommendation No. R (80) 2. 2.
[44] CRAIG, P.: EU Administrative Law. Oxford University Press, New York, 2006. 847.
[45] "Az Európai Unió polgárának, vagy a tagállamok területén lakó, illetve a létesítő okirat szerint ott székhellyel rendelkező természetes, illetve jogi személy, egyénileg vagy más polgárokkal vagy személyekkel együtt, az Európai Unió tevékenységi körét és a petíciót benyújtó személyt közvetlenül érintő ügyben petíciót intézhet a Parlamenthez." Az Európai Parlament Eljárási Szabályzata 191. cikk (1) bekezdés.
[46] Az Európai Ombudsman: Éves jelentés 2006: Összefoglaló és statisztikák. Európai Közösségek Kiadóhivatala, 2007. 256.
[47] Az Európai Ombudsman Alapokmánya 2. cikk (3) bekezdés.
[48] Az Európai Ombudsman határozata végrehajtási rendelkezések elfogadásáról (elfogadva 2002. július 8-án, és módosítva az Ombudsman 2004. április 5-i határozatával). 10. cikk.
[49] Az Európai Parlament és a Tanács 2000. december 18-ai 45/2001/EK rendelete a személyes adatok közösségi intézmények és szervek által történő feldolgozása tekintetében az egyének védelméről, valamint az ilyen adatok szabad áramlásáról HL L 8, 2001. 1. 12, 1.
[50] Az Európai Ombudsman Alapokmánya 2. cikk (4) bekezdés.
[51] MEESE: i. m. 217.
[52] Azon esetekben, amikor "...az ombudsmannak az állítólagos tényállásra vonatkozó, folyamatban lévő vagy lezárt bírósági eljárás miatt a panaszt elfogadhatatlannak kell nyilvánítania, vagy le kell zárnia a vizsgálatot, az addig már esetleg elvégzett vizsgálatok eredményét irattárba helyezi". Az Európai Parlament határozata az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó rendelkezésekről és általános feltételekről.
Lábjegyzetek:
[1] Friedery Réka, Tudományos segédmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, 1014 Országház u. 30., E-mail: friedery@jog.mta.hu
Visszaugrás
