A demokrácia a nép - valamennyi polgár - hangja, intézményeket hoz létre, amelyek kontrollálják a kormányzatot, és lehetővé teszik, hogy erőszak nélkül változtassanak rajta. Ilyen értelemben a demos, a nép a szuverén, amely a demokrácia intézményeinek megadja a legitimációt.[1] Minden szervezet demokratikus működésének alapvető eleme és vele szemben megfogalmazható elvárás is az átláthatóság, nyitottság és felelősségteljes működés. Az átláthatóság az Európai Unió által kitűzött kulcsfontosságú követelmény a testületek és hivatalok döntéshozó eljárásával kapcsolatban, a nyitottság pedig a bürokrácia és az uniós állampolgárok relációjában jelenik meg.
Ebből a gondolatból kiindulva vizsgáljuk meg azt az intézményt, amely az Európai Unió szerteágazó közigazgatásának apparátusa feletti érdekvédelmi kontrollt testesíti meg, és amely 1994-es felállítása óta újabb aspektussal gyarapította az alapjogok védelmének már meglévő intézményrendszerét. A Hivatal bemutatása előtt egy kis történelmi kitérőt tartunk szükségesnek tenni, azzal a céllal, hogy szemléltessük: már az antik világtól kezdve számos példát látunk olyan hivatalok felállítására, amelyek feladata a hivatalnokok tevékenységének felügyelete volt. A közigazgatás és ezzel összefüggésben a tisztviselők tevékenységénél szükségesnek tartották annak kontrollját, nemcsak az egyszerű polgárok, hanem az uralkodók jól felfogott érdekei miatt is. A különböző államok eltérő időpontokban felállított testületeinek a sorsa a történelem folyamán különbözőképpen alakult: vagy az ismeretlenség homályába vesztek, vagy eredeti funkciójukat elvesztve, esetleg azokat kibővítve fennmaradtak, illetve példaképül szolgáltak később felállított intézményeknek.
- 291/292 -
Görögországban, Athénban ismert volt az Euthynoi és a Logistai testület, melyek feladata voltaképpen a hivatalnokok vezette kincstári közigazgatás ellenőrzése volt. Az Euthynoi i. e. 460. körül már létezett, a hivatalnokokat a hivatali idejük alatt benyújtott panaszok alapján felügyelte, melyekkel az athéniak és a metoikosok az illetékes euthynoshoz[2] fordultak. Utóbbi egyébként saját elhatározásából is ellenőrizhetett. Amennyiben a panasz jogosnak bizonyult, akkor a továbbiakban egy erre a célra létrehozott szerv a bíróság előtt vádat emelt. A Logistait i. e. 454-453 között állították fel. A népgyűlés által választott testület a hivatalnokokra bízott pénz számlavezetését a hivatali idő lejártával rendszeresen leellenőrizte, ennek befejezése előtt az érintett hivatalnok nem kezdhetett el más hivatalban dolgozni, és az államot sem hagyhatta el.
Athén példájához hasonlóan Spártában is állítottak fel ellenőrző szervet, amely talán az ókor legismertebb ilyen testületének tekinthető. Az Ephorosok Tanácsa - amely egy öttagú testület volt - körülbelül az i. e. 8. században alakult meg, eredeti feladata a király helyettesítése volt annak távolléttében.[3] A kinevezés joga később a 6. században a királytól a közgyűlésre szállt át. Teendőjük kezdetben az állam egész tevékenységének, a király hatalomgyakorlásának és a törvények betartásának felügyelete volt a polgárságon keresztül, és szinte korlátlan büntetőjogi hatalommal rendelkeztek. Az ephorosoknak ezen túlmenően is jogukban állt vizsgálatot indítani a spártai királyok ellen, s indokolt esetben le is válthatták őket.[4] Ez a testület idővel politikai szervvé fejlődött ki, a királyok és a Vének Tanácsának hatalmát egyre inkább visszaszorította, végül pedig minden kormányzati tevékenységet maga intézett, a közigazgatás minden ágát uralta. Az Ephorosok Tanácsa i. e. 226-ban szűnt meg, és jelentőségét később sem szerezte vissza.
A Római Birodalomban három szervről tehetünk említést: a tribunatus, a curatores rerum publicarum és a defensor civitatis intézményéről. A plebs 494. évi politikai sztrájkjának eredménye a patríciusok hozzájárulása volt ahhoz, hogy a plebs évente megválaszthassa a saját főtisztviselőit, a nép-
- 292/293 -
tribunusokat.[5] A néptribunusok, a tribuni plebis különleges tisztségviselők voltak. Ők voltak a plebs legfőbb tisztviselői, akik a köznépet a nemességgel szemben védelmezték. Személyük szent és sérthetetlen volt.[6] Beleszólhattak a magistrátusok intézkedéseibe, intercessioval élhettek a hatóságok törvényjavaslatai és határozatai ellen (kivéve a dictatorok intézkedéseit), az ellenszegülőket elfogathatták, a népgyűlést, később a szenátust is összehívhatták, és ott az állam egészére kötelező érvényű határozatokat hozhattak. Bármelyikük képes volt egy egyszerű hivatalnok tevékenységének megbénítására, bárkit, aki megtámadta őket, vagy a hivatali tevékenységükben akadályozta, törvényen kívül helyeztek. Később a néptribunus intézményét beillesztették az állami hatóságok apparátusába, és az egész nép elöljáróságává vált. Az államban rendkívüli hatalomra emelkedett, s Sulla minden korlátozó intézkedése ellenére a későbbi császári hatalomnak is éppen a tribunicia potestas volt a magva. Augustus is legelőször ezt szerezte meg magának, s ez aztán lehetővé tette, hogy a császár legyen az egész kormányzás feje. A principátus idején a tribuni plebis nagymértékben veszítettek jelentőségükből, ugyanakkor az egyes polgárok megsegítése az elnyomás és igazságtalanság ellen mindig sajátságos jellemzője maradt a néptribunosoknak.
A Trajanus császár (98-117) idején felállított intézmény, a curatores rerum publicarum a Római Birodalom egyes városainak szétzilált pénzügyi helyzete fölött végzett ellenőrző tevékenységet. A közigazgatás területi újrafelosztása később Diokletianus császár (284-305) uralkodása idején történt meg. Kisebb ügyekben, elsősorban a Római Birodalomban a helyi közösség hatóságainak volt bíráskodási joguk. Erre az időszakra jellemző volt az állami hivatalnokok korrupt eljárása, akik mind a pozíciójukat, mind a hatalmukat felhasználták a lakosság leggyengébb csoportjával szemben.
Konstantin (306-337) dominátusa alatt, aki a római provinciák közigazgatási reformját továbbfolytatta, a helyi bíráskodás mellett megjelent a defensor civitatis tisztsége. Eredetileg a helytartó, később a város gyűlése kezében volt ennek kinevezési joga. A defensor civitatis a lakosság védelmében a helyi és állami hatóságok túlkapásai ellen járt el, különösen a szegényebb rétegeket sújtó elviselhetetlen adóteher ellen lépett fel. Eljárása során két eszközt vehetett igénybe: a ius interdicendit és a ius agendi cum partibust. Az előbbi értelmében joga volt a lakosság által elszenvedett
- 293/294 -
igazságtalanságokat a helytartóhoz benyújtani, míg utóbbinál a helytartó személyesen fogadta és szóban is előadhatta a vádakat. A defensor ezen intézményének működése Justinianus idejéig is eltartott, később a preatorok egy szerve lett, amelyet aztán a bizánci IV. Bölcs Leó császár (886-912) végleg megszüntetett.
A Kínai Birodalomban a hivatalnokok szinte kétezer éven keresztül ellenőrző szervek felügyelete mellett folytatták tevékenységüket. A Csin-dinasztia korában (i. e. 221-206) a közigazgatási reform eredményeképpen a birodalmat tartományokra osztották, élükön az uralkodó kinevezése alapján két-két tisztségviselő állt, akiknek tevékenységét a központi felügyelők szigorúan ellenőrizték. [7] Ennek keretében a felügyelők beszámolókat készítettek a közigazgatás állapotáról uralkodóiknak. A Han-dinasztia alatt (i. e. 206-221) a megfigyelési rendszert továbbfejlesztették. Egy, a legújabb időkig ismert önálló hatóság, a yü schi t'ai az i. e. 7. századtól minden körzetben a szabályellenességet kifogásolva, és a büntetőeljárást felügyelve járt el. Tevékenységének legnagyobb hatását a Cenzorok Tanácsa érte el a Mandzsú-dinasztia alatt (1644-1912), amelynek lehetősége volt a legfőbb tisztségviselők megfigyelésére, és szükséges esetén az uralkodók tudomására hozta, ha nem megfelelő módon jártak el. A hatóság nevét később tu tsch'a yuanra változtatták, és óriási hivatalapparátussá nőtte ki magát. A monarchia bukását követően a köztársasági vezetés alatt a hatóság folytatta ezen irányú tevékenységét, még ha megváltozott módon is.
A Frank Birodalomban a Merovingok és a Hausmeierek idején küldtek ki a királyi udvarból a tartományokba különleges ellenőröket, akiket bár királyi küldötteknek neveznek, mégis inkább a király képviselői voltak. Nagy Károly uralkodása alatt ez tovább tökéletesedett. A birodalom területe grófságokra volt osztva, melyek élén egy-egy gróf, az uralkodó legfőbb hűbéresei álltak, és feladatuk a királyi hatalom képviselete volt a rábízott körzetben. Hogy hűségük felől meggyőződhessen, királyi küldöttekkel, missi dominicivel ellenőriztette grófjait. Ezek közül az egyik egyházi, a másik világi személy volt.[8] Pontos instrukciókat kaptak, amelyek alapján beszámolókat kellett készíteniük az uralkodónak. Sokrétű tevékenységük keretében a közigazgatás minden ágát ellenőrizték, és a hivatalnokokkal szembeni panaszokat is rögzítették. A királyi küldöttek azonban nem tudták megakadályozni, hogy a grófok ne építgessék saját tarto-
- 294/295 -
mányúri hatalmukat, mely végzetes is lett a kései Karolingok uralmára. Érdekesség, hogy egy idő után a küldötteknek egymást is ellenőrizniük kellett.
Az Aragóniai Királyságban (11-15. század) a justicia mayor a király által élethossziglan kinevezett tisztségviselőként a királyi hivatalnokok tanácsadójaként tevékenykedett, de törvénysértő eljárásuk esetében fel is lépett ellenük. Amennyiben maga sértette meg a hivatali kötelességeit, akkor a birodalmi gyűléssel szemben felelősséggel tartozott.
A 14. századi Velencei Köztársaságban a Tízek Tanácsa kontrollálta szigorúan a hivatalnokokat. A testületet a Nagy Tanács választotta évente, amely a nemesség gyűléseként a 15. századtól a különböző elöljáróságokat választotta, továbbá vádhatósági és büntetőbírósági kompetenciákkal is rendelkezett. Elsősorban az állam belső ellenségeivel szemben lépett fel, és nem az egyének védelmét szolgálta. Ennek keretében lehetősége volt arra is, hogy a más hatóságokhoz tartozó ügyeket saját hatáskörébe vonja, amennyiben elintézésük az eredetileg illetékes szervnél veszélyesnek tűnt. Megjegyezendő, hogy a Tízek Tanácsa előtt a funkcionáriusok visszaéléseit már ellenőrizte az ún. avvogadori di comune testülete - ideértve a legfelsőbb tisztségviselőket is -, felelősségre is vonhatták őket, ugyanakkor jogkörük meglehetősen szűkös volt.[9]
Észak-Amerika némely államában censorok jártak el a polgárok szabadságának védelmében az állami erőszak alkotmányellenes alkalmazásakor. Az 1676-os New Jersey-i, majd az 1681/2-es pennsylvaniai alkotmány tartalmazott erre vonatkozóan meghatározó rendelkezéseket, míg az 1776-os pennsylvániai már előirányozta, hogy a népnek censorokat kell választani. Ezeknek a tisztviselőknek felhatalmazásuk volt felvilágosítást kérni, de lege ferenda javaslatokat és egyéb más ajánlatokat tenni. 1777-ben a vermonti alkotmányba is hasonló rendelkezéseket építettek be, illetve a New York-i alkotmány is egy hasonló grémium felállításáról döntött.
Az iszlám jogterületen a polgárok közigazgatással kapcsolatos panaszainak kezelése a jogrendszer lényeges részét alkotja, és gyökerei a Koránban találhatóak meg. Mohamed próféta kora előtt (kb. 571-től 632-ig) még nem volt olyan értelemben vett államigazgatás, mint a rómaiaknál, bizánciaknál vagy perzsáknál. A próféta állította fel először a közigazgatási vezetőket, a provinciák élére helytartókat, adóbehajtókat és bírákat nevezett ki, akik mind felelősséggel tartoztak irányában. Halálát követően Omar kalifa szervezte meg a közigazgatás struktúráját és kontrollját. Kez-
- 295/296 -
detben egyenesen nála tehettek panaszt, később pedig egy direkt e célból létrehozott panaszhelyen, a Muhtasibnál. Ez az élet számos területén felügyelte a közerkölcsöt, különösen a piacokon ellenőrzött, és a felmerülő vitákat oldotta meg. Szinte teljesen függetlenül járt el egy fórum, a Hishab keretében. Egyiptomban ez a felállás még a 19. század első feléig is fennmaradt. A későbbi évszázadokban az iszlám jogrendszert ért idegen hatások ellenére a hatóságoknak a polgárok panaszait elllenőrző szerepe fennmaradt. Az Abbászidák (750-1258) idején a panaszellenőrző bizottságnak Diwan al-Mazalim lett az elnevezése, a kormányhivatalnokokkal szemben felmerülő panaszokkal foglalkozó orgánum élén egy bíró állt, később a török uralom idején pedig a Qadi al-Quadat, a bírák bírája.
A szó eredete a régi norvég nyelvben lelhető fel, e szerint az umbuds man képviselőt jelent. 1552-ből származik első fennmaradt svéd használata. Más skandináv nyelvben is használatos, mint az izlandi umbo, a norvég ombudsmann, a dán ombudsmand; a szót és specifikus jelentését már más nyelvek is átvették.[10]
A kifejezés maga a svéd használatból származik, a parlamenti ombudsman tisztségének 1809-es svédországi létrehozatalából. Az ombudsman az alkotmányosság és a törvényesség biztosítékrendszerében különleges helyet elfoglaló személyes tisztség, amely az államok terminológiájában gyakran más elnevezéssel található meg. Létrehozása a felvilágosult abszolutizmus gondolatvilágában gyökerezik, amely szerint a "jó uralkodó" a hatalmát "jó közigazgatás" útján gyakorolja.[11] A tisztség célja az állampolgárok jogai védelmének elérése egy, a hatalom végrehajtó ágától független intézménnyel. Az ombudsman kormányzati hivatalnok, kinek feladata a köz érdekeinek prezentálása az egyes állampolgárok panaszainak kivizsgálásával és az illetékes szervek felé történő továbbításával . Az ombud mindig a jó közigazgatás követelményét szem előtt tartva lép fel az állami bürokrácia ellen a jog megsértése esetén (maladministration), valamint
- 296/297 -
bírálhatja - akár célszerűségi vagy emberiességi alapon is - a társadalmi funkcióját szervezetszociológiai okok miatt törvényszerűen el-eltévesztő közigazgatást.[12]
Az intézmény kialakulása a svéd történelem egy meghatározó szegmensére vezethető vissza. XII. Károly svéd király a nagy északi háborúban harcolva, az orosz cártól elszenvedett 1712-es poltavai vereségét követően Törökországba menekült, és Svédországba több mint egy évtizedig nem tért vissza.[13] A hazai közigazgatásban uralkodó zűrzavar megszüntetése és helyreállítása céljából, távollétében rendelkezett Őfelsége Legfelsőbb Ombudsmanja hivatalának felállításáról. Némelyek szerint a svéd király a szultán udvarában tapasztaltak alapján vezette be ezt az új tisztséget. Ugyanis itt ismerte meg a korábban már említett Diwan al-Mazalimot, vagyis a Panaszok Tanácsát, amely hivatalnak a tisztviselője jogosult és kötelezett volt az egyének hivatalokkal szembeni panaszainak vizsgálatára.[14] Gyakorlatilag a Muhtasib a szultán felhatalmazása alapján nem-jogi felülvizsgálatával azokat az embereket védelmezte, akik a hivatalnokok igazságtalan, megkülönböztető és tisztességtelen tevékenységeinek az áldozatai voltak. Ez a rendszer már akkor is működött, mielőtt a közigazgatás struktúráját kiépítették volna.[15]
Svédországban a királyi ombudsman szerepe a bírák és közhivatalnokok tevékenységével kapcsolatban annak biztosítása volt, hogy a törvényeknek megfelelően járjanak el, feladataikat gyakorlottan lássák el, és ezek hiánya esetén jogi eljárást kezdeményezhetett kötelességmulasztás címén. Ez tekinthető az ombudsman intézményi eredetének. Az 1719-es alkotmánnyal új címe Justitiekanslern, Igazságügyi Kancellár lett. Habár fontos feladatokat látott el, csak a királyi kormányzat képviseletében járt el.
- 297/298 -
XII. Károly 1718-as halálát követően Svédországban évtizedeken keresztül, többé-kevésbé parlamenti uralom volt, a "szabadság időszaka".[16] 1766-ban történt elsőként, hogy a parlament választott Justitiekanslernt, az 1772-es alkotmány azonban ismételten uralkodói joggá tette kijelölését.
A svéd III. Gusztáv egyeduralma, amely 1772-ben véget vetett egy fél évszázados parlamenti szupremáciának, arra ösztönözte a társadalmi rendek gyűlését (nemesség, papság, polgárság, parasztság), hogy felállítson egy, a végrehajtó hatalomtól független ombudsmant. Erre a finn háború végzetes kimenetelét követően került sor, amikor III. Gusztáv fia, IV. Gusztáv Adolf lemondásra kényszerült, és helyét nagybátyja, XIII. Károly foglalta el. Az új alkotmány, amit ekkor fogadtak el, a hatalmat a király és a parlament között osztotta meg. Az 1809. június 6-án elfogadott svéd alkotmány felváltotta az 1772-ben elfogadott alaptörvényt, és a világon a második legrégebbi alkotmánynak volt tekinthető az amerikai alkotmány után, és egészen az 1975-ös újabb alkotmányig volt hatályban. A király ombudsmanja mellett tehát, akit az uralkodó jelölt ki, létrehozták a parlamenti ombudsman tisztséget, akit a parlament nevezett ki, és aki annak képviseletében járt el.[17] A parlamenti ombudsman intézményének létrehozása bizonyos fokig Montesquieu-nek a hatalmi ágak megoszlásáról szóló elméletére vezethető vissza.
Vannak olyan nézetek, amelyek megkérdőjelezik a választott, alkotmányos mandátummal rendelkező ombudsman intézményének svéd eredetét arab gyökerei okán. Ezek az álláspontok azon a korábban már részletesen kifejtett történelmi tényen alapszanak, hogy az iszlám jogi hagyományokban megtalálható olyan magas tisztségviselő, aki az emberek uralkodó felé benyújtott panaszaival foglalkozik. A svéd király pedig törökországi tartózkodása alatt, ottani tapasztalataira alapozva rendelkezett a hivatal svédországi létrehozataláról. Jacob Söderman, az első európai ombudsman[18] véleménye szerint, az akkor felállított hivatal nem azonos azzal,
- 298/299 -
mint amit manapság ismerünk. Tény, hogy sok európai királyi udvarban volt olyan magas tisztségviselő, aki a királynak címzett panaszokkal foglalkozott, némelyeket, mint az aragóniai Justitia Mayor egyértelműen az iszlám példa alapján, másokat csak praktikus okokból hoztak létre. A svéd ombudsman ötletének megvalósulása ugyanakkor az 1809-es alkotmányos reformmal ment végbe, amikor a svéd jogalkotó szervnek, a Staendernanak megadták a jogot az Igazságügyi Ombudsman megválasztására, miután szinte az előző egész évszázadban e jog megszerzése miatt folytatott harcot az uralkodóval.[19]
Visszatérve az eredeti gondolatmenethez, természetesnek tűnt, hogy ezen új hivatalt a már meglévő igazságügyi ombudsmanról modellezik. Utóbbihoz hasonlóan ez egy vádhatóság volt, amelynek feladata a bírák és állami hivatalnokok jogalkalmazásának felügyelése lett. Az 1809-es alkotmány szavai szerint a parlament kinevez egy embert mint parlamenti ombudsmant, "aki ismert a jogismeretéről és példaszerű becsületességéről". Más szóval, feladata az állampolgárok jogainak védelme volt, például bátorította az egységes jogalkalmazást, és jelezte a törvényhozói homályt. Munkájához hozzátartozott a vizsgálat és felvilágosítás panasz formájába történő öntése. A panaszok meglehetősen jelentéktelen szerepet játszottak először, a hivatal fennállásának első évszázadában a panaszok száma körülbelül 8000 körül volt. Az új alkotmánnyal egy olyan rendszert vezettek be a jogalkotók, amely lehetővé tette a rendek gyűlése számára, hogy a végrehajtó hatalom felett bizonyos kontrollt gyakoroljon. Az Alkotmány Állandóan Ülésező Bizottságának azt a feladatot adták, hogy a miniszterek tevékenységét felügyelje, és a speciális parlamenti ombudsman megválasztásának biztosításával pedig a közhatóságok jognak megfelelő működését ellenőrizze. A parlament azon okból kapta meg a kinevezés jogát, hogy ezáltal biztosított legyen az ombudsman munkájának függetlensége a királytól, a kormányzattól és a közigazgatástól.[20]
Ezt követően az 1810-es Riksdag[21] törvény tartalmazott rendelkezéseket a parlament által megválasztott revizorokra vonatkozóan a közigazgatás, a Svéd Bank és a Nemzeti Adóssághivatal alapos vizsgálatára. Az
- 299/300 -
1974-es alkotmány 12. fejezetének rendelkezései később a három parlamenti felügyeleti szervet (azaz a Parlamenti Ombudsmant, az Alkotmány Állandóan Ülésező Bizottságát és a Parlamenti Revizorokat) inkorporálták a jelenlegi parlamentáris kormányzati rendszerbe.
Az Igazságügyi Ombudsman hivatala máig működik, mint a kormányzat ombudsmanja. Az 1809-es alkotmánnyal létrehozott parlamenti ombudsman szerepét pedig, mint korábban említettük, az 1974-es alkotmánnyal fenntartották, és bár majdnem két évszázad telt el létrehozatala óta, a parlament ombudsmanja még mindig azokat az alapelveket követi, amelyeket létrehozatalában irányadónak tekintettek.
A közhiedelemmel ellentétben tehát az ombudsmant nem a demokratikus svéd kormányzati rendszer hozta létre, hanem merő politikai célszerűség, amely intézmény aztán új értelmet nyerve terjedt el az utóbbi néhány évtizedben világszerte.[22]
Maga a hivatal nem terjedt el más államokban egészen a 20. századig. A skandináv államokon belül Svédországban 1915-ben létesítettek független katonai ombudsman tisztséget, 1919-ben az új finn alkotmány tartalmazott rendelkezéseket az ombudsman intézményéről. 1952-ben norvég katonai ombudsmant, 1955-ben pedig egy dán általános ombudsmant állítottak fel. Ezekkel a lépésekkel a skandináv államok egyértelműen kinyilvánították, hogy elkötelezték magukat az állampolgári jogok ombudsman által történő védelme mellett.[23]
A hivatal népszerűsége az 1960-as évek elején kezdett el növekedni, amikor számos, a Brit Nemzetközösséghez tartozó és egyéb, főképp európai állam hozott létre ilyen hivatalt.[24] Az államok közül megemlíthető például Új-Zéland (1962), a legtöbb kanadai tartomány (1967-től kezdődően), Tanzánia (1968), Izrael (1971), Puerto Rico (1977), és Ausztrália (1977-től szövetségi szinten, 1972-1979 között állami szinten).[25] 1983 közepére
- 300/301 -
csak 21 államban létezett az ombudsman hivatala nemzeti szinten, és körülbelül hat másik államban tartományi/állami vagy regionális szinten.
A sok államban végbement demokratikus átmenet, amely kormányzati reformmal párosult, és együtt járt a klasszikus ombudsman, az emberi jogi ombudsman, illetve más szakombudsman felállításával - az elmúlt két évtizedben elvezetett ahhoz, hogy még tovább bővült a tisztséggel rendelkező államok köre. 2004-re a hivatalok száma megötszöröződött, a fejlett és kiépített demokráciával rendelkező államoktól kezdve a fiatalabb demokráciákig számos helyen állították fel az intézményt. Ebben a folyamatban új hullámot jelentettek a poszt-szocialista államok a végbemenő átalakulási folyamatok révén. Ezekben az államokban létrehozták a demokrácia és jogállamiság elveinek megfelelő intézményeket, így többek között az ombudsman hivatalokat is, habár államonként eltérő kompetenciával. A volt szocialista országok jogi és politikai intézményeinek kiépítésében, és a már létező demokratikus struktúrák erősítésében kiemelkedő szerepet játszott az Európa Tanács Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága, ismertebb nevén a Velencei Bizottság.[26]
Az intézmény elterjedése során idővel differenciálódott, ami működésének eredményességét is bizonyítja. A klasszikus nemzeti ombudsman mellett, aki a parlament nevében jár el, megjelentek a regionális és önkormányzati ombudsmanok. Ombudsmanokat nemcsak parlamenti, hanem kormányzati szervként is létre lehet hozni, sőt, vállalatok és egyesülések is létesíthetnek ilyen funkciót, valamint nemzetközi szervezeteknél[27] is találkozhatunk velük. Speciális és korlátozott hatáskörrel rendelkező ombudsmanok védhetik a fogyasztók, vagy akár a gyermekek jogait, míg speciális alkotmányos funkciók ellátásával rendelkezők többek között elősegíthetik és védhetik az emberi jogokat.
- 301/302 -
Magyarországon az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese mellett még két szakági ombudsman, az adatvédelmi és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa létezik. Utóbbi sajátos magyar tisztség. Az elmúlt években felvetődött egy ún. jövő nemzedéke ombudsman felállítása is, akinek feladata a jövő generációk érdekeinek képviselete lenne, de az intézmény jövőbeni sorsa még bizonytalan.[28] Miniszteri szinten 1999-ben létesítették az oktatási jogok miniszteri biztosa tisztséget, amely az Oktatási Minisztérium önálló szervezeti egysége, a biztost az oktatási miniszter nevezi ki és menti fel, gyakorolja felette a munkáltatói jogokat.[29]
Az Európai Unió tagállamainak többségében[30] ismert az általános "hatáskörű" nemzeti ombudsman tisztsége. 1967-ben hoztak létre általános ombudsmant az Egyesült Királyságban, 1973-ban Franciaországban, később pedig más tagállamokban. Svédország, Dánia, az Egyesült Királyság és Spanyolország a parlamenti ombudsman tisztségét részesítette előnyben. Németországban szövetségi szinten csak szakombudsmanok vannak, amely mellett még a Bundestag Petíciós Bizottsága évente több ezer petíciót kap. Franciaországban a Mediateur de la Republique hírneve tekintélyes.[31] Hollandiában és Portugáliában is vannak ombudsmanok, utóbbiban a funkció a portugál parlamenti Petíciós Bizottsággal egymás mellett működik. Belgiumban is ehhez hasonló a helyzet, a flamand közösség és Antwerpen város ombudsmanja a Belga Parlament Petíciós Bizottságával párhuzamosan működik. Luxembourgban a Chambre des Députés Petíciós Bizottsága funkcionál, míg Olaszországban regionális és önkormányzati szinten vannak ombudsmanok. Franciaországban és az Egyesült Királyságban a panaszosnak meg kell szereznie egy parlamenti tag vagy szenátor hozzájárulását, Spanyolország regionális ombudsmanok hatékony hálózatát fejlesztette ki az autonóm közösségekben. Ausztriában három ombudsmanból álló grémiumnak van alkotmányos felhatalmazása és független jogosultsága a közigazgatás felügyeletére. A parlament dönt az ombudsman kinevezéséről, Nagy-Britanniában a parlament javaslatára az uralkodó. Franciaországban a köztársasági elnök joga a kinevezés. Az Unió tag-
- 302/303 -
államaiban általában négy-hat évre kapják meg a kinevezést, és a tisztség a franciaországi kivételével megújítható. Függetlenségüket általában alkotmány biztosítja, és mindenütt mentelmi jog illeti meg őket.
Az ombudsman hivatalok felállításánál az államok eltérő minták közül választhatnak. Gyakran hivatkoznak a skandináv modellre, ugyanakkor az egyes északi országok hivatalai különböző modellt képviselnek. Mind a svéd, mind a finn alkotmány által felállított ombudsman széles mandátummal, tág jogkörrel rendelkezik. Ennek az a magyarázata, hogy nemcsak a teljes közigazgatás (állami és önkormányzati) tartozik alájuk, hanem a bíróságok tevékenységének felügyelete is. A finn és svéd - ahogy mondani szokták "klasszikus ombudsmanok" - jogerős döntéseket hozhatnak azokkal kapcsolatban, akiket felügyelnek, illetve bíróság elé is vihetik az ügyet. Időről időre büntetőeljárást is kezdeményeznek azok ellen a köztisztviselők ellen, akik nem tartották tiszteletben a jogszabályokat.
Az 1953-ban felállított dán tisztség néhány meghatározó különbséggel rendelkezik. Így csak a közigazgatás tartozik a mandátuma alá, és kifejezetten helytelen ügykezelésre koncentrál.[32] A dán típusnak tehát egyedül az a leghatékonyabb fegyvere, hogy nyilvánosan eltanácsoljon a helytelen ügykezeléstől, és egy jobb megoldás mellett érveljen. Széles vizsgálati jogköre és az a jog, illetve kötelezettség, hogy megállapításait éves vagy speciális jelentésben ismertesse a Parlament előtt, lehetővé teszi a parlament tagjai számára, hogy bizonyos ügyekre hatással legyenek, így például törvénymódosítást kezdeményezhetnek.
A dán modell terjedt el leginkább a világon, elsőként Új-Zélandon 1962-ben, majd más nemzetközösségi államokban, és az Európai Ombudsman létrehozatalakor is ezt követték. Elterjedésének oka lehet egyrészt, hogy ezt a gyengébb jogkörrel rendelkezőt jobban elfogadták a hatalmon lévők, másrészt, hogy hatékonyabbnak tűnik alkotmányos demokráciára és jogállamiságra elkötelezettebb államokban. Ebben a modellben új elemeket ötvöztek, mindenekelőtt az emberi jogok felügyeletét, az Emberi Jogok Európai Konvenciójában, az alkotmányokban felsorolt alapjogok és emberi jogok tiszteletben tartását.
A dán ombudsmannak nincs perlési joga, de eljárást indíthat egy vádlón keresztül. Nincs joga a bírósági tevékenység felügyeletére, és az ügyek kezelése főként titkosan történik.
- 303/304 -
A két előző modell mellett négy másik európai ombudsman-modellnek volt még nemzetközi hatása. Ilyen másik megoldás a brit Parlamenti Biztos tisztsége, amely sok anglofón államra volt befolyással. Erre a struktúrára az jellemző, hogy a polgároknak a parlament valamely tagjának hozzájárulását kell megszerezni ahhoz, hogy sikeresen forduljanak a Biztoshoz. A francia "médiateur"-nek az afrikai frankofón államokban van sok követője. Ennek a szerkezetnek ugyanolyan politikai töltete van, mint a britnek, ugyanakkor érdekes, hogy a közigazgatás és a polgárok közötti "békés megoldás" alkalmazására még akkor is lehetősége van, amikor az adminisztráció jogszerűen cselekedett, de a döntés követése igazságtalan vagy nagy nehézséggel jár a polgár számára.[33] Harmadikként megemlíthető a spanyol "defensor del pueblo"rendszer, amelynek mandátuma nagyon közel áll a klasszikus ombudsman koncepciójához, és ez a tisztség ki van egészítve sok, regionális parlament által választott regionális ombudsmannal. A negyedik koncepció a parlamenthez való petíciós jog, amely Németországban és Luxembourgban a leginkább fejlett, és amely kombinálható az ombudsman hivatalával, ahogy ez látható Hollandia, Portugália és az Európai Unió esetében. Ez eléggé hatékony például elvi jelentőségű emberi jogi kérdéseknél, amelyek politikai tapasztalatokat igényelnek.
Nincs szükség a történelmileg érdekes tények figyelembevételére ahhoz, hogy megállapítsuk, miszerint az európai ombudsman - és a többi ombudsman hivatal - nem gyökerezik közvetlenül az európai jog fő áramlataiban. Míg más európai uniós bírói intézmények egyértelműen a francia mintán alapulnak, addig az ombudsman jogszabályának kulturális eredete bizonytalanabb. A globális elterjedés és alkalmazás magyarázható azzal a ténnyel, hogy nem ágyazódott hosszú, formális bírósági tradícióba. Ez megmagyarázhatja azt is, hogy hogyan préselte be magát az Európai Unió egyébként nagyon klasszikus felépítésű ellenőrző mechanizmusába. Így egyszerűbbnek tűnt behelyezni az ombudsman intézményét a Bíróságok,
- 304/305 -
a Parlament, a Bizottság és a Számvevőszék mellé, mint az Emberi Jogok Európai Bíróságának közvetlen joghatósága alá vonni.[34]
A hivatal felállításának gondolatát elsőként Sir Derek Walker-Smith, brit konzervatív parlamenti képviselő vetette fel 1978-ban. Megállapította, hogy a közösségi jog mindinkább szabályozza az egyszerű európai emberek életét, és bár elégedett volt a polgári és politikai jogoknak az Emberi Jogok Európai Konvenciója által nyújtott védelmével, mégis úgy vélte, hogy a szociális-gazdasági jogok védelme jobban megvalósulna egy közösségi ombudsman kinevezésével. Ez lehetővé tenné a hivatali visszaélések igazságtalanságainak kivizsgálását, és a polgárokat arról biztosítaná, hogy az Európai Gazdasági Közösség nem olyan távoli és személytelen, mint ahogy azt egyébként hiszik. Walker-Smith ugyanakkor nem javasolta, hogy az ombudsman közreműködjön a közösségi jog fejlődésében, vagy a bírói vizsgálat alternatívája legyen.
1979-ben az Európai Parlament határozatot hozott a közigazgatás számára történő Közösségi Parlamenti Biztos felállításáról.[35] A határozatot mind az Európai Bizottság, mind a később megválasztott Parlament ellenezte, és egészen az 1992-es Maastrichti Szerződésig nem egyeztek meg egy ilyen intézmény felállításáról. Az 1979-es parlamenti határozat meghozatala a körülményeket tekintve önmagában véve is figyelemre méltó, hiszen az ombudsman intézmény koncepciójának kivitelezése a nemzetközi színtéren az 1980-as évekig nem indult be. Amikor az Európai Közösség először bővült ki új tagokkal 1972-ben, az alapító országok egyikében sem működött az ombudsman intézménye, a csatlakozók közül pedig csak az Egyesült Királyságban és Dániában létezett ilyen.[36] Egy, az 1970-es évek közepén, az Európai Ombudsman felállításáról szóló javaslat parlamenti tárgyalásakor pedig a kilenc közül csak három tagállamban volt nemzeti ombudsman.[37]
- 305/306 -
1990. május 4-én Philippe Gonzales, spanyol miniszterelnök az Európai Tanács tagjaihoz írt levelében felvetette, hogy az Európai Uniós Szerződésbe iktassanak be uniós állampolgársággal kapcsolatos rendelkezéseket. A levelét követően, szeptember 24-én a Politikai Unióról szóló kormányközi konferencia keretében a spanyol delegáció benyújtott egy, az állampolgárságról szóló "The Road to European Union" címet viselő jegyzéket. A jegyzék szerint az uniós állampolgársághoz fűződő jogok elfogadásánál fel kellene állítani olyan speciális szerveket, amelyek ezen jogok felügyeletéért lennének felelősek. Ilyen értelemben a spanyol delegáció azt vetette fel, hogy az európai polgárok jogai nagyobb védelemben részesülnének, amennyiben lehetőségük lenne petíciókat és panaszokat benyújtani az Európai Ombudsmanhoz. Ennek funkciója elsősorban a polgárok speciális jogainak védelme, másrészt ezek felügyelete lenne. Az Európai Ombudsman az uniós polgárok érdekében a tagállamok ombudsmanjain, vagy ezekkel egyenértékű intézményeken keresztül járna el.
A spanyol javaslatot különösen Dánia támogatta, hiszen ebben az államban az ombudsman hivatala eredményesen működött. A dán memorandumban, ami 1990. október 4-én jelent meg, azt hangoztatták, hogy a közösségi együttműködés demokratikus bázisa megerősítéséhez szükséges lenne az ombudsman intézményének bevezetése az Európai Parlament égisze alatt. 1990 őszén a spanyol kormányzat benyújtott egy részletes előterjesztést a polgárok jogainak, szabadságainak és kötelezettségeinek megállapítására az új Közösségben, amelyeket a Belső Piac projektjébe tartózónak tartottak.[38]
Maga az intézmény politikai szinten az Európai Tanács római ülésén került elfogadásra. Az 1990-es decemberi ülésen az államfők és kormányok kinyilvánították, hogy fontolóra kell venni az e célt szolgáló - polgárok jogvédelmét közösségi ügyekben biztosító - ezen újabb intézmény felállítását, és ilyen irányú rendelkezések végrehajtásához figyelembe kell venni az egyes tagállamok felmerülő problémáit.
1991. február 21-én a spanyol delegáció egy új, még részletesebb javaslatot nyújtott be az európai uniós állampolgárságról. Ez a javaslat az európai állampolgárságot az unió három pillére egyikének, és a legitim demokrácia alapjának tekintette.[39] A 10 cikkelyből az 1-8-ig terjedők az uniós állampolgárok anyagi jogaival foglalkoztak, a 9. cikk pedig e jogok
- 306/307 -
védelmének szerkezetéről szólt. Az előterjesztés szerint, az egyes tagállamokban egy mediátort neveznek ki az uniós polgárok számára az uniós és tagállami közigazgatási hatóságokkal szemben az uniós jogaik védelme érdekében, és az ilyen jogok bírósági szervek előtti felhívására. Ez vagy a mediátor saját kezdeményezésére, vagy az érintett személy elhatározása alapján történik. Ezen kívül még a mediátornak feladata lenne biztosítani a polgárok számára az uniós jogaikkal és ezek érvényesítésével kapcsolatos egyértelmű, illetve teljes körű tájékoztatást.
Ezzel egy időben a spanyol delegáció jelezte, hogy még más alternatívák is lehetségesek: a fent felsorolt funkciókat egy Európai Ombudsmanra, mint az Unió egy független és az Európai Parlamentnek felelős szervére lehetne bízni, illetve a nemzeti ombudsmanok, valamint az Európai Ombudsman közös tevékenységét megerősítenék. Ezen kívül az európai tisztség felállításánál figyelembe kell venni az Európai Parlament Petíciós Bizottságának, a nemzeti ombudsmanok és a nemzeti parlamentek Petíciós Bizottságának párhuzamos működését.
A luxembourgi elnökség nyújtotta be az Európai Uniót létrehozó szerződéstervezetet, amely szólt az Európai Ombudsman Hivatalának felállításáról. A szerződés leszűkítette a jogkörét, mivel csak a közösségi intézmények és szervek tevékenysége során felmerült hivatali visszaélés vizsgálata került ide, illetve az Európai Parlamentnek rendelte alá azzal, hogy megválasztása a Parlament jogosítványai közé tartozik.[40]
Az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés 1993. novemberében lépett hatályba. Az állampolgárságról szóló rendelkezések az Európai Közösség alapító szerződésében találhatóak, az Amszterdami Szerződést követő új számozási rend szerint a 17-22. cikkelyekben. A 17. cikk értelmében "(1) Létrejön az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti, és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot. (2) Az uniós polgárokat megilletik az e szerződés által rájuk ruházott jogok, és terhelik az e szerződésben előírt kötelezettségek." A 18. cikktől a 21. cikkig az uniós állampolgárokat megillető különböző jogokat ismertetik. A 21. cikk szól az uniós állampolgárok ombudsman felé történő panaszbenyújtási jogáról, a 194. és a 195. cikknek megfelelően.
- 307/308 -
A Hivatal felállítását követően az Európai Parlament intézményi ügyekkel kapcsolatos bizottsági jelentése[41] szerint az ombudsman tevékenységének célja, hogy az embereknek lehetőséget adjon a közigazgatás túlkapásai elleni védekezésre, anélkül, hogy a költséges jogi eljárást vennék igénybe, illetve olyan esetben, ahol a jogi eljárás nem lehetséges. Az Európai Parlament hangsúlyozta, hogy az ombudsman szándéka egyrészt az Unió polgárait megillető jogok védelmének erősítése, másrészt a polgárok önbizalmának támogatása az Unió intézményeivel kapcsolatban egy hatékony panaszeljárás biztosításával.[42]
Az Európai Parlament határozata 1994-ben született meg az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó rendelkezésekről és általános feltételekről[43] az Európai Közösséget létrehozó szerződés 195. cikke (4) bekezdésének, az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerződés 20d. cikke (4) bekezdésének, valamint az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés 107d. cikke (4) bekezdésének megfelelően. A Statútum alapján megállapítható, hogy az Európai Ombudsman jogosítványa szinte megegyezik a nemzeti ombudsman jogosítványaival.
Megjegyezendő, hogy az Amszterdami Szerződés két változást is eredményezett a Hivatallal kapcsolatban. Egyrészt a 21. cikkhez egy újabb bekezdést toldott, amelynek értelmében minden polgár számára fennáll az a lehetőség, hogy a hivatalos nyelvek egyikén írjon levelet a közösségi intézményekhez, és jogosult is ugyanazon a nyelven választ kapni. Másrészt, eredetileg a mandátuma csak az Európai Közösség intézményeire és szerveire terjedt ki, de az Amszterdami Szerződés általi harmadik pillérrel, vagyis a rendőrségi és bűnügyi együttműködéssel ez kibővült további szervekre.
Az Európai Ombudsman Hivatalának felállításánál szólnunk kell egy másik vitarendező fórumról, az Európai Parlament Petíciós Bizottságáról is. A Maastrichti Szerződés ugyanis nemcsak az ombudsmanhoz való panaszbenyújtás jogát emelte közösségi szintre, hanem ezzel párhuzamosan a parlamenti petíciós jogot is. Utóbbi jogosultságról már korábban is volt szó az Európai Szén- és Acélközösségről Szóló Szerződésben és 1981-től az Európai Parlament Eljárási Szabályzatában. Ezt követően hozták létre a Maastrichti Szerződésben formálisan, mint uniós jogot.
- 308/309 -
A két nem bírósági vitarendező fórum közötti meghatározó különbség, hogy petícióval minden olyan ügyben fordulhatunk a Parlamenthez, amely közösségi szintű tevékenységhez kapcsolódik. Az ombudsman ellenben kifejezetten a közösségi intézmények és szervek - kivéve a Bíróság és Elsőfokú Bíróság igazságszolgáltatási jogkörében végzett - tevékenységére koncentrál. Az ombudsmannak tehát nincsen lehetősége a tagállamok hatóságait felügyelni, ugyanakkor a petíciós jog ezt is érinti. A két fórum közötti kooperatív kapcsolatot mutatja, hogy a Petíciós Bizottság átadja az ombudsmannak a hozzá beérkezett petíciókat abban az esetben, amikor a petíció csak a közösségi intézmények és szervek hivatali visszaélésével kapcsolatos. Ehhez a petíciót benyújtó hozzájárulása szükséges, amelyet a továbbiakban panaszként kezelnek. Amennyiben az ombudsman hivatalához érkezik olyan panasz, amely petíciónak tekintendő, akkor továbbítja az Európai Parlamentnek. A Petíciós Bizottság ügykezelésének nagy része a tagállamok hatóságainak közösségi jogalkalmazásáról szól, ilyenkor a Bizottság a petíciót elküldi véleményezésre az Európai Bizottságnak, amely azt gyakran a 169. cikk alá tartozónak regisztrálja.
A Hivatalhoz történő panasz benyújtására jogosult valamelyik tagállam állampolgára, vagy olyan személy, aki valamely tagállamban él, közvetlenül vagy az Európai Parlament valamely tagján keresztül. Továbbá jogosultak a vállalkozások, egyesületek vagy egyéb szervek is, amennyiben bejegyezték őket az Unióban. Nincsen speciális követelmény a panaszok benyújtásával kapcsolatban, viszont szükséges, hogy meg lehessen állapítani a panasztevőt és a bepanaszoltat. Nem szükséges az egyén számára a specifikus érdekeltség ahhoz, hogy panaszt nyújthasson be. Nincsen kifejezett locus standi korlátozás sem a Szerződésben, sem az ombudsman Statútumában, és a tradíciónak megfelelően a panasz benyújtásának joga actio popularis, különösen a klasszikus ombudsman verziójában.[44] A panaszt attól kezdve számított két éven belül kell benyújtani, amikor az alapjául szolgáló tények a panaszt tevő tudomására jutottak. Szükséges, hogy ezt megelőzően már a panaszos kapcsolatba lépett az érintett intézménnyel, vagy szervvel, a megfelelő közigazgatási lehetőségeket kimerítette.
- 309/310 -
Nagy számban érkeznek a Hivatalhoz olyan panaszok, amelyeket nem lehet vizsgálat tárgyává tenni, mivel a tagállamok nemzeti, regionális, illetve helyi közigazgatásának tevékenységét érintik. A Szerződés és a Statútum egyértelműen kimondja, hogy az ombudsmannak nincs jogköre eljárni ezekben az ügyekben, mint ahogy nemzetközi szervezetek tevékenységével kapcsolatban sem.[45] Ez akkor is így van, amikor az érintett hatóság felelős a közösségi jog, vagy politika végrehajtásáért. Az ombudsman szigorúan csak a közösségi intézmények és szervek tevékenységével kapcsolatos panaszoknál jár el, amely intézményeket az Európai Közösség Alapító Szerződésének ötödik részében felsorolnak, és olyan szervek esetében, amelyeket a szerződések vagy a közösségi jogalkotás hozott létre. Amikor nincs jogköre, akkor tanácsot ad a panaszosnak, hogy kihez fordulhat, lehetőség szerint pedig egyenesen átadja az illetékesnek az ügyet.[46]
Az Európai Közösség Alapító Szerződésének 195. cikkének (1) bekezdése és a Statútum felsorol egyéb feltételeket a panasszal kapcsolatban. A 195. cikk (1) bekezdés értelmében nem folytatja le a vizsgálatot, amennyiben a panaszban megnevezett "...állítólagos tényállás bírósági eljárás tárgyát képezi vagy képezte." Ebből a megfogalmazásból kiderül, a panaszosnak ezekben az esetekben nincs mérlegelési lehetősége, hogy a bírósághoz vagy az ombudsmanhoz forduljon-e panaszával. A Statútum 1. cikkének (3) bekezdése megfogalmazásában "Az ombudsman nem avatkozhat be bíróság előtt folyamatban lévő ügybe, és nem kérdőjelezheti meg bírósági határozatok megalapozottságát".[47]
- 310/311 -
A panasz tárgyát nem képezheti munkaviszonnyal kapcsolatos olyan ügy, amely a közösség valamely intézménye, vagy szerve, illetve annak tisztviselője vagy más alkalmazottja között áll fenn. Ugyanakkor, ha az érintett személy valamennyi, a belső igazgatási kérelem és panasz benyújtására rendelkezésre álló lehetőséget már kimerítette, és ezzel a hatóság számára a válaszadásra szolgáló határidő lejárt, akkor az ombudsmanhoz fordulhat.
A panaszokat főképp ötféleképpen lehet csoportosítani. Első csoportba tartoznak a szerződésekkel és pályázatokkal kapcsolatos panaszok. Ide tartozik minden közbeszerzési szerződés, és olyanok is, amelyek keretében a Bizottság támogatásokat és kölcsönöket nyújt. A második csoport a Bizottságnak a Szerződés őre (Guardian of the Treaty) szerepkörét érinti, amikor a közösségi jog érvényesítését kéri számon az ezt elmulasztó tagállamokkal szemben. Ezeket "226. cikkelyes" panaszoknak nevezik, azon cikk után, amely felhatalmazza a Bizottságot erre az eljárásra.[48] Itt leginkább az eljárások titkossága és hosszadalmas volta a panaszok tárgya. A harmadik típus személyi ügyeket érint, így a személyi állomány toborzását és ezzel összefüggő panaszokat jelenti, míg újabb csoportot jelentenek a nyitottság hiányával kapcsolatosak, különösen a dokumentumokhoz való hozzáférés visszautasításának relációjában.[49] Végül az utolsó kategóriának az általános értelemben vett hivatali visszásság a tárgya.[50]
A hivatali visszásságok kapcsán megjegyezendő, hogy pontos fogalmát sem a Szerződés, sem az ombudsman Statútuma nem határozza meg. Itt azokról az esetekről van szó, amikor a közösségi intézmény vagy szerv a Szerződésnek, vagy a közösségi jogszabályoknak megfelelően tevékenykedik, illetve figyelmen kívül hagyja az Európai Bíróság által megalkotott
- 311/312 -
szabályokat és alapelveket.[51] Továbbá ilyen visszásságként tekintenek a közigazgatási szabálytalanságra, közigazgatási mulasztásra, hatalommal való visszaélésre, negligenciára, törvényellenes eljárásra, tisztességtelen eljárási módra, hibás és illetéktelen eljárásra, diszkriminációra, elkerülhető késésre, információhiányra, illetve visszautasításra. Az Európai Parlament felkérte az Európai Ombudsmant az 1997-es éves beszámolójával kapcsolatos határozatában, hogy a hivatali visszaélés fogalomkörét pontosítsa. Az ombudsman ezt követően levelet írt valamennyi nemzeti ombudsmanhoz, felvilágosítást kérvén arról, hogy szerepel-e közigazgatási jogukban a jó közigazgatás fogalmával, vagy a jó közigazgatási eljárás szabálygyűjteményével kapcsolatban valamilyen megfogalmazás. Ezt követően a következő definíciót adta az 1997-es éves jelentésében: "Hivatali visszásság akkor történik, amikor egy közhivatal nem a számára irányadó szabálynak vagy elvnek megfelelően jár el". [52] A parlament a Petíciós Bizottság javaslatát[53] követően határozatában üdvözölte ezt a definíciót.
Az Európai Tanács Nizzai ülésén elfogadták, majd az Európai Parlament, a Bizottság és a Tanács közös Nyilatkozattal közzétette Az Európai Unió Alapjogi Kartáját, amelyben a jogok katalógusának 50 cikkelyben való megfogalmazásával az EU meg kívánta erősíteni az emberi jogok iránti elkötelezettségét és körvonalazta általános emberi jogi politikáját. Ez igen jelentős lépés volt még akkor is, ha a Kartának magának - pl. az EKSZ rendelkezéseitől eltérően - nincs semmiféle jogi kötelező ereje, csupán egyfajta támpontul szolgál az uniós jogalkotás, illetve jogértelmezés számára.[54] Az ombudsman az alapjogok védelmének felügyelete terén a tevékenységével elősegíti a Kartában foglaltak figyelembevételét. A Karta tartalmazza a jó közigazgatáshoz való jogot,[55], amelynek pontos meghatározása céljából az ombudsman megtervezte a jó közigazgatás európai kódexét, amelyben egyrészt megfogalmazza, hogy a polgárok mit várhatnak az európai közigazgatással kapcsolatban, másrészt a hivatalnokoknak iránymu-
- 312/313 -
tatást ad az eljárásukhoz.[56] Azok a hivatalnokok, akik követik a kódexet, biztosak lehetnek benne, hogy elkerülik a hivatali visszásság esetét.[57]
A nemzeti szerkezetekhez hasonlóan, az Európai Ombudsmannak széles vizsgálati jogköre van, ugyanakkor közigazgatási döntést nem semmisíthet meg. Az ombudsman a hozzá beérkezett panaszról értesíti a panasszal érintett intézményt vagy szervet, a másik oldalon pedig a lehető leghamarabb értesíti a panasz benyújtóját az ügyben tett intézkedéseiről. Az Európai Ombudsman nemcsak a hozzá benyújtott panaszok alapján, hanem saját kezdeményezésére is indíthat vizsgálatot, ami jelentős előnyt jelent számára a bíróságokkal szemben az intézmények nyilvános elszámolhatóságát tekintve. A vizsgálathoz ilyenkor tehát nincs szüksége konkrét panaszra, és általában akkor él ezzel a lehetőséggel, amikor számos különféle panasszal kapcsolatban egy általánosabb probléma körvonalazódik. Megjegyezendő, hogy olyan esetekben is eljárt már így, amikor a hivatali visszásság esete fennforgott, de a panaszos nem rendelkezett locus standivel, mivel vagy nem volt uniós polgár, vagy nem az Unióban élt. Amennyiben vizsgálat elindításáról dönt, akkor minden általa indokoltnak tartott vizsgálatot elvégez, amiről értesíti az érintett közösségi intézményt vagy szervet. Az együttműködés fontosságának figyelembevételét mutatja, hogy utóbbinak lehetősége van bármilyen felmerülő észrevételt továbbítani az ombudsmanhoz.
A közösségi szinten az intézmények és szervek kötelezettségét jelenti, hogy - az ombudsman kérelmére - rendelkezésre kell bocsátaniuk az általa kért információt, vagy az ügyhöz kapcsolódó aktákat. Kivételt képeznek itt azok az anyagok, amelyeknek titokban tartása kellően indokolt. Tagállami szinten a hatóságok szintén kötelesek az ombudsman rendelkezésére bocsátani minden, általa szükségesnek ítélt információt. Ez alól kivételnek tekintendő minden olyan információ, amely titoktartásról szóló jogszabály vagy rendelet, illetve az információ továbbítását meggátló rendelkezés hatálya alatt áll. A tagállamokból származó, törvény vagy rendelet alapján titkosnak minősített dokumentumokhoz csak előzetes jóvá-
- 313/314 -
hagyással férhet hozzá, ami vonatkozik más tagállami dokumentumokra is. Amennyiben jóváhagyásukat adják az iratokba való betekintésre, akkor a Hivatal (az ombudsman és munkatársai) a tudomására jutott információkat és dokumentumokat nem hozhatja nyilvánosságra.
Az ombudsmannak több lehetősége is van hivatali visszásság fennálltakor. Mindenekelőtt megjegyezendő, hogy mielőtt ezeket igénybe vehetné, olyan megoldást kell keresnie az érintett testülettel, vagy szervvel, ami egyrészt kiküszöböli a problémát, másrészt a panasztevő megelégedésére is szolgál. Ez a kötelezettség egyébként az eljárás egész szakaszán végighúzódik. A Hivatal igyekszik elérni azt, hogy a szerv vagy testület egyenesen a panaszossal keresse a megegyezést, ami a tapasztalatok alapján elég sikeresen működik. Amennyiben nem születik megegyezés, az ombudsman javaslatot tesz - amennyiben lehetséges - a békés megoldásra.[58] Ezeket a javaslatokat a közigazgatás gyakran elfogadja, bár a módszer alkalmazására kevesebb lehetőség van, ami magyarázható azzal, hogy sok esetet közvetlenül intéznek el a közigazgatási szervek. Ez azonban egyértelműen bizonyítja az együttműködési szándékukat.
Amennyiben békés megoldás nem lehetséges, további lehetőségek állnak rendelkezésre. Ilyenek a kritikai észrevételek, amelyet az ombudsman akkor tesz, amikor nincs lehetőség ésszerű megoldás alkalmazására a helyzet orvoslására. Ezen észrevételek mögött az az elv áll, hogy megállapítsa a hivatali visszásságok fennálltát, és megpróbálja elkerülni a jövőbeni tevékenységeknél ezek megismétlődését.[59] Ennek a megoldásnak az a gyenge pontja, hogy az ombudsman a munkájából adódó leterheltsége miatt nem tudta/tudja szisztematikusan leellenőrizni, hogy később valóban felhasználják-e ezeket a kritikai észrevételeket, amely problémára egyébként már az Európai Parlament is rámutatott.
A mandátumból adódó eszközök ismertetésénél szólni kell arról is, amikor nem történik nyilvánvaló hivatali visszásság, de kívánatos lenne, hogy a közigazgatás javítson a magatartásán. Ilyenkor az ügy lezárásának eredményeképpen további észrevételek formájában ad tanácsot erre.
Amikor olyan visszásság történik, amely még mindig orvosolható, az ombudsman ennek megfelelően informálja a szervet, és ehhez kapcsolódó javaslattervezetét nyilvánosságra hozza. Amennyiben ezt nem fogadják
- 314/315 -
el három hónapon belül, vagy az érintett szerv nem talál más elfogadható megoldást, az ombudsmannak felhatalmazása van az Európai Parlament felé egy speciális beszámoló nyilvános beadására, és felkérheti politikai hatalmának felhasználására a visszásság feloldására. A legelső ilyen speciális beszámolót 1997-ben nyújtotta be a Parlamentnek, és a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel volt kapcsolatos. A beszámoló relációjában 15 közösségi intézmény és testület volt érintett - a Tanács és a Bizottság kivételével -, és mostanra már valamennyi szerv meghozta a vonatkozó szabályokat, tehát az ügyet sikeresen megoldották.
Az ombudsmannak más lehetőségei is vannak a fent felsoroltakon kívül. Tevékenységével összefüggésben ugyanis éves jelentéseket tesz közzé az Európai Közösség Alapító Szerződésének 195. cikke (1) bekezdésének és az Európai Ombudsman Statútumának 3. cikke (8) bekezdésének megfelelően. Az éves beszámolók keretében általánosabb megállapításokat is tehet a közigazgatás magatartásával kapcsolatban, a jó közigazgatáshoz pedig pozitív útmutatással szolgálhat.
Ebben a tanulmányban megpróbáltuk röviden áttekinteni a szupranacionális intézmény történelmi előzményeit. A példák alapján láthattuk, hogy a különböző panasz-, és vitarendező fórumokra különösen nagy szükség volt a kiterjedt birodalmakban, ahol a központi hatalom nagymértékben érdekelt volt a szerteágazó közigazgatás felügyeletében, a szabályok megfelelő végrehajtásában. Ebben a tekintetben az egyének panasza segített feltárni az esetleges visszaéléseket.
Amikor az Európai Uniót létrehozták, az ombudsman hivatalának felállításáról is döntöttek. Míg az Európai Ombudsmannal kapcsolatos 1979-es parlamenti határozathozatal idején csak alig párban, addig az 1980-as évek végére a 12-ből már kilenc tagállamban működött nemzeti vagy regionális ombudsman, így a Maastrichti Szerződés megszületésekor a tagállamok többségében már működött az intézmény, kedvező háttérként szolgálva az uniós hivatal felállításához.
Az uniós szervek és a polgárok közötti vitarendező fórum iránti igényt és a hivatal eredményes működését a panaszok benyújtásának növekvő számánál semmi sem mutatja jobban. Jövőjét tekintve, az Európai Alkotmányban az Első Rész II. Cím, az alapvető jogok és állampolgárság, valamint az Unió demokratikus életéről szóló VI. Cím tartalmaz az ombuds-
- 315/316 -
mannal kapcsolatos rendelkezéseket. Ez egyértelműen mutatja, hogy az ombudsmanra úgy tekintenek, mint az Európai Unió alapjogok és emberi jogok védelme iránti elkötelezettsége és a demokratikus működésre való törekvése közötti összekötő kapocsra.
* * *
by Réka Fridery
The study focuses on the conflict resolution role of the Office of the European Ombudsman with the background of historical and comparative aspects. Before introducing the European body, the author analyses the historical evaluations of different complaint and supervisory bodies with the aim to show antecedents from the ancient times till the establishment of the European Office. This way includes the spread of the institution by choosing different ombudsman models and the success of the ombudsmen offices at national level that predicted the effectiveness of controlling the extremely expanded European administration. Regarding the future, the Office can play a role in the demonstration of the benefits of the European citizenship towards the citizens of Member States, in the intensification of the relation between Europeans and the Union, and in the insistence on Europeanism.■
- 316 -
JEGYZETEK
[1] DAHRENDORF, R.: Making Sense of the EU: The Challenge for Democracy., Journal of Democracy, Vol. 14. (2003) No. 4. 103.
[2] Az Ötszázak Tanácsa tíz euthynoi-t választott, egyet mindegyik phyle-ből.
[3] PALLA, W.: Von den Beschwerde- und Kontrollorganen der Antike über den Ombudsman von Skandinavien bis zu Synonymen in der Gegenwart. VARIA (European Ombudsman Institute), Vol. 45. (2002).
[4] HEGYI D.: Az archaikus és a klasszikus kor. In: HEGYI D.-KERTÉSZ I.-NÉMETH Gy.-SARKADY J.: Görög történelem -- a kezdetektől a kr. e. 30-ig., Osiris, Budapest, 1995. 139.
[5] BRÓSZ R.-PÓLAY E.: Római jog,. Tankönyvkiadó, Budapest, 1976. 39.
[6] MAJOROS J.: Római élet., Tankönyvkiadó Vállalat, Budapest, 1965. 28.
[7] HERBER A.-MARTOS I.-MOSS L.-TATÁR Cs.-TISZA L.: Történelem 2., Reáltanoda Alapítvány, Budapest, 1998. 190.
[8] Uo. 307.
[9] PALLA: i. m.
[10] Például Defensor del Pueblo, Parliamentary Commissioner for Administration, Médiateur de la République, Public Protector, Protecteur du Citoyen, Volksanwaltschaft, Public Complaints Commission, Provedor de Justica, Difensore Civico, Investigator-General, Citizen's Aide, Wafaqi Mohtasib, Lok Ayukta.
[11] Ombudsman. In: Jogi Lexikon (szerk.: Lamm V.-Peschka V.)., KJK-Kerszöv, Budapest, 1999. 464.
[12] MAJTÉNYI L.: Ombudsmann. Állampolgári Jogok Biztosa. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1992. 19.
[13] III. Ahmed szultán Besszarábia területén, a Dnyeszter partján, a Vernice és Bender közötti ún. "Karlopolisban" jelölte ki a Karolinok tartózkodási helyét. Itt fogantak a svéd birodalmat érintő határozatok, a törvényjavaslatokat, fontos hivatalokba való kinevezéseket pedig futár szállította Stockholm és Bender között. Egyébként a király halála után gyorsan érvényen kívül helyezték a korát megelőző reformokat.
[14] A Diwan-al-Mazalin vagy Muhtasib még mindig létezik számos iszlám országban. Pakisztánban például 1983-ban hoztak létre ombudsmant, Wafaqi Mohtasib néven.
[15] MACHACEK, R.: Law and Justice: Two Sides of the Same Coin, Law and Politics" Facta Universitates, Vol. 1. (2001) Nr. 5. 571-580.
[16] Az 1720-as és 1723-as országgyűléseken hozott törvények értelmében a kormánytanács vette át a hatalmat. Felelősséggel tartozott a rendeknek, amelyek közül a nemesi rend volt a legbefolyásosabb. Ezt az 1718-tól 1772-ig tartó rendi kormányzatot tekintik a svéd történelem legnyugodtabb időszakának.
[17] 1810. március 1-jén Svédországban neveztek ki a világon először ombudsmant, báró Lars Augustin Mannerheim személyében.
[18] Jacob Söderman az Európai Unió első ombudsmanjaként 1995-től 2003-ig töltötte be a hivatalt, két egymást követő intervallumban. Söderman ezt megelőzően 1989 és 1995 között finn parlamenti ombudsman volt. 2003-tól a görög Nikiforos Diamandouros tölti be ezt a tisztséget, aki ezt megelőzően az 1998 óta létező görög hivatal első ombudsmanja volt.
[19] SÖDERMAN, J.: Is There a Classic Parliamentary Ombudsman? Austrian Ombudsman Board, Vienna, 1997.
[20] The European Ombudsman-Report for the year 1995., Office of the European Ombudsman, Strasbourg, 1996.
[21] A svéd Parlament neve.
[22] KEREKES ZS.: Az ombudsman intézménye az Európai Unióban és Magyarországon., Politikatudományi Szemle, VII. évf. (1998) 38.
[23] EPAMINONDAS, M.: The European Ombudsman., Eipascope, 1994/1. 2.
[24] A skandináv tapasztalatokat egy katonai ombudsman ellentmondásos felállítása követte 1957-ben a Német Szövetségi Köztársaságban.
[25] www.law.ualberta.ca - The International Ombudsman Institute.
[26] Az Európa Tanács 1996-ban nemzetközi konferenciát szervezett Magyarországon, melynek témája az ombudsman szerepe és feladata volt a rendszerváltás utáni közép- és kelet-európai országokban. Ez volt az első olyan nemzetközi találkozó, amelyet az Európa Tanács együttműködési és segítségnyújtási programjában résztvevő, az átalakulás folyamatában lévő közép- és kelet európai országok számára szerveztek. A konferenciáról összefoglalóan lásd: Az ombudsman szerepe és feladatai a közép- és kelet európai országokban a rendszerváltás után., Országgyűlési Biztosok Hivatala, Budapest, 1997.
[27] Így az ENSZ is felállította saját ombudsmanját, amely vitarendező fórumként funkcionál az ENSZ tisztviselői és a Szervezet között felmerülő munkaügyi konfliktusokban, felállításával kapcsolatban ld. G. A. Resolution 55/258 of 14 June és G. A. Resolution 56/253 of 24 December 2001.
[28] Ld. a témával kapcsolatban MAJTÉNYI B.: Változóban a jogszemlélet?, Állam- és Jogtudomány, 2002/3--4. 275--300.; A jövő nemzedékek jogai (szerk.: Jávor B.),. Védegylet, 2000.
[29] 40/1999. (X.8.) OM rendelet az Oktatási Jogok Miniszteri Biztosa Hivatalának feladatairól és működésének szabályairól.
[30] Dánia, Spanyolország, Franciaország, Írország, Hollandia, Ausztria, Portugália, Finnország, Svédország, Nagy-Britannia.
[31] Uo. 2.
[32] SÖDERMAN, J.: The Ombudsman concept and types of control of maladministration in Greece and Europe., Speech delivered at the University of Athens, 11 November 1996. 2.
[33] Uo. 3.
[34] GAMMELTOFT-HANSEN, H.: The Establishment of the European Ombudsman. iIn: The European Ombudsman., Office for Official publication of the European Communities, Luxembourg, 2005. 17.
[35] OJ 1979 C 140/53.
[36] Az Egyesült Királyságban 1967-ben, Dániában 1955-ben.
[37] Ebben az időben Franciaországgal bővült hárommá az ombudsmannal rendelkező tagállamok száma, a hivatal felállításáról szóló 1973-as jogszabállyal. A többi állam esetében Németországban, Olaszországban regionális ombudsmanok, Luxemburgban 2003-ban, Belgiumban 1981-ben, Hollandiában 1995-be, Írországban 1980-ban rendelkeztek ilyen tisztség létesítéséről.
[38] CHURCH, C. H.-PHINNEMORE, D.: The Penguin Guide to the European Treaties-From Rome to Maastricht, Amsterdam, Nice and beyond., Penguin Books, London, 2002. 228.
[39] EPAMINONDAS: i. m. 3.
[40] Ez azon ritka lehetőségek egyike, amikor az Európai Parlament önállóan hoz döntést.
[41] A3-0298/92.
[42] A3-0298/92, OJ 1993 C 21/141.
[43] Elfogadta a Parlament 1994. március 9-i határozatával (HL L 113. szám, 1994. 05. 04., 15.), módosította a Parlament 2002. március 14-i a 12. és a 16. cikket hatályon kívül helyező határozatával (HL L 92. szám, 2002. 04. 09., 13.)
[44] SÖDERMAN, J.: The citizen, the administration and community law., Féderation internationale de droit europen, Stockholm, 1998. 33.
[45] "Az ombudsman a fent említett szerződések által meghatározott feltételek és keretek között segítséget nyújt a közösségi intézmények és szervek tevékenysége során jelentkező hivatali visszásságok feltárásához, kivéve a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság igazságszolgáltatási jogkörének gyakorlása során felmerülő visszásságokat, és megszüntetésükre ajánlásokat tesz. Más hatóságok vagy személyek tevékenysége az ombudsmanhoz benyújtott panasz tárgyát képezheti". Szabályzat 2. cikk (1) bekezdés.
[46] Például a francia mediátor jogköréről szóló szabályzat egy speciális rendelkezése felhatalmazást ad arra, hogy az Európai Ombudsmantól panaszokat vegyen át. Ezekben az esetekben tehát a francia parlament szűrő szerepe nem működik. Egyébként számos unióbeli nemzeti, regionális vagy helyi ombudsman vehet át panaszokat, speciális jogi rendelkezés hiányában is.
[47] Azon esetekben, amikor "...az ombudsmannak az állítólagos tényállásra vonatkozó, folyamatban lévő vagy lezárt bírósági eljárás miatt a panaszt elfogadhatatlannak kell nyilvánítania, vagy le kell zárnia a vizsgálatot, az addig már esetleg elvégzett vizsgálatok eredményét irattárba helyezi".
[48] A 226. cikk. értelmében: "Ha a Bizottság megítélése szerint egy tagállam az e szerződéséből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette, az ügyről indokolással ellátott véleményt ad, miután az érintett államnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére.
Ha az érintett állam a Bizottság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak, a Bizottság a bírósághoz fordulhat."
[49] DIAMANDOUROS, N.: The Role of the European Ombudsman., British and Irish Ombudsman Association Conference, Coventry, 2005. 2.
[50] A befogadható panaszok 70%-a az Európai Bizottsággal szemben kerül benyújtásra. Ez annyiban érthető, hogy a Bizottság az a fő európai szerv, amely közzvetlen kapcsolatban van az uniós polgárokkal és lakosokkal.
[51] The European Ombudsman--Report for the year 1995., Strasbourg. Így például az Európai Ombudsmannak figyelembe kell vennie a z Európai Unió Szerződésének 6. cikkelyébe foglaltakat.
[52] SÖDERMAN, J.: What is good administration? The European Ombudsman's Code of Good Administrative Behaviour, International Seminar "The Ombudsmen and European Union Law", Bucharest, 21-24 April, 2001. 1.
[53] A4-0258/98, OJ 1998 C 292/168.
[54] RÁCZ A.: Az Európai Unió alkotmányos berendezkedése., Állam- és Jogtudomány, 2004/3-4. 244.
[55] Európai Unió Alapjogi Kartája 41. cikk.
[56] A kódex elkészítésének ötlete Roy Perry képviselőtől származik 1998-ból. Az ombudsman elkészítette a szöveg tervezetét egy saját kezdeményezésű vizsgálatot követően, és különjelentés formájában az Európai Parlament elé terjesztette. THE EUROPEAN OMBUDSMAN: The European Code of Good Administrative Behaviour, Office for Official Publications of the European Communities" Luxembourg, 2002. 3.
[57] THE EUROPEAN OMBUDSMAN: What can the European Ombudsman do for you?-A guide for citizen., Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 2002. 13.
[58] Ez a "la mediation" módszer, amit a francia ombudsman intézményénél is alkalmaznak.
[59] SÖDERMAN, J.: The effectiveness of the Ombudsman in the oversight of the administrative conduct of government., 7th International Ombudsman Institute Conference, Durban, South Africa, 30 October-3 November 2000. 2.
Lábjegyzetek:
[1] Friedery Réka, Tudományos segédmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, E-mail: friedery@jog.mta.hu
Visszaugrás
