Mint az ismeretes, a rendszerváltás átfogó változásokat eredményezett az élet minden területén, ami az állami igazgatási struktúrát sem kerülte el. Az igazgatási rendszer átalakulása azonban nem csupán következménye, hanem egyszersmind előfeltétele is volt az eredményes átmenetnek. A korábbi tanácsigazgatási rendszer monolit jellege mélyreható beavatkozásokat igényelt, mivel a végrehajtó hatalom gyakorlását új alapokra kellett helyezni.
Az államigazgatás egységes rendszerének helyébe modern, kétpilléres polgári közigazgatási rendszer lépett. Ezáltal a korábban tömbszerű területi igazgatás többszereplőssé vált. Ugyanakkor ennek a közigazgatási rendszernek megszületésétől fogva az önkormányzati alrendszer volt a domináns része. Miután pedig mind a mai napig ezek a jellemzők határozzák meg közigazgatási rendszerünk alapkarakterét, ezért írásunkat az 1989-1990-ben lejátszódó rendszerváltástól kezdjük.
Napjainkban is elterjedtnek számít az a meglátás, miszerint a közigazgatásban lejátszódó átalakulás kapkodva, ad hoc módon valósult meg. Ez azonban tévedés. Kétségtelen, hogy a demokratikus átalakulás gyors és szerteágazó intézkedéseket követelt a közigazgatásban is, melyek megtételére meglehetősen rövid idő állt rendelkezésre. Részben ennek a felfokozott transzformációs környezetnek tudható be, hogy az új közigazgatási rendszer létrehozása során legalább olyan mértékben volt jelen a tudatos tervezés, mint amennyire a rendszertelen fejlődés. Ez a kétszálú folyamat egy olyan kényszerpályán valósult meg, melyet külső elvárások formáltak, és belső igények inspiráltak. Ugyanakkor ez is, mint minden reform, szükségszerűen a legfontosabb kérdésekre koncentrált.
Amennyiben csak a tudományos életet vesszük alapul, megállapítható, hogy a ’80-as évek végén kialakult légkör kedvezett a szabadabb, a nyugati demokráciák felé nyitó tudományos kutatásoknak. Azonban a szellemi műhelyek többsége ebben az időben az önkormányzati közigazgatás iránt mutatott nagyobb érdeklődést, nem pedig az államigazgatás továbbfejlesztése iránt. A rendszerváltás során ezért egyöntetű volt a szakemberek véleménye abban, hogy a demokratikus közigazgatás kiépítése nem lehetséges a tanácsok megreformálása útján. Az új közigazgatási rendszer fundamentumának hiteles lerakása egyszersmind megkívánta azt, hogy a régi rendszer alapkarakterét meghatározó tanácsokat felszámolják.
Tehát amíg a közigazgatás kétosztatú rendszere a nyugati államokban hosszabb belső fejlődés nyomán nyerte el jelenlegi formáját, addig nálunk a ’90-es évek elején az átalakulás rövid idő alatt és szükségszerű erővonalak mentén zajlott le. Azaz bár jelenlegi közigazgatási rendszerünk nem töretlen fejlődési folyamat eredményeképpen jött létre, ez nem jelenti azt, hogy a kialakult kép előzmények nélküli. A tudatos előkészítést támasztja alá az 1990. évi kormányprogram X. fejezete is. Ez leszögezte, hogy a közigazgatásnak két szektora van, az önkormányzati és az állami közigazgatás, de ahol az önkormányzati közigazgatás nem alkalmazható, ott jól szervezett, a helyi politikától független állami közigazgatási szolgálat épül ki.
Miután az államigazgatás a rendszerváltás során jóval kevesebb figyelmet kapott, mint az újonnan kiépítésre kerülő önkormányzati alrendszer, ezért a közigazgatás két alrendszerének a fejlődése aszimmetrikus módon valósult meg, ami a területi államigazgatás helyzetére is rányomta bélyegét. Ezt bizonyítja a közjogi alkotmányozás felemássága, az államigazgatás jogi alulreprezentáltsága is. A területi államigazgatás a rendszerváltozás során az átalakítási folyamatok peremvidékére sodródott, és csak a ’90-es évek közepén került ismét az érdeklődés középpontjába.1
A hangsúlyeltolódás magyarázata a következő. A rendszerváltás nyomán a közigazgatásban egy erősen széttöredezett, kistelepüléses profilú önkormányzati alrendszer jött létre, mely elméletben kétszintű, gyakorlatban viszont a területi önkormányzatok súlytalanná váltak. Ez erőteljes eltolódást idézett elő az önkormányzati alrendszeren belül.
Azonban ez a kiegyensúlyozatlanság nem csak az önkormányzati alrendszerre volt negatív hatással, mivel a megyék kiiktatása több irányba is kompenzációs mechanizmusokat indított el.2 Tulajdonképpen az államigazgatásban lejátszódó sajátos, evolúciós folyamatoknak is ez a felemás helyzet volt a kiindulópontja. A települési önkormányzatok felemelkedésével és a megyék lesüllyedésével a középszinten vákuum keletkezett, mivel a legjobb szándék ellenére is maradtak olyan közfeladatok, amelyek a korábbi megyei tanács lebontása után egyetlen "jogutódhoz" sem kerültek át.3 Alapvetően ez a jelenség inspirálta a különböző minisztériumokat akkor, amikor saját szakigazgatási szervezetük kiépítésébe kezdtek. Ezt csak tovább erősítette, hogy az államigazgatási feladatok jegyzők általi ellátásában sem bíztak a tárcák, helyette inkább dekoncentrált szerveket hoztak létre.
Egységes kormányzati vezénylés hiányában azonban az ágazatok önjáróvá váltak, így az általuk alkalmazott megoldásokban is nagyfokú eltérés kezdett mutatkozni. Ennek következménye egy szervezetében túlburjánzott, megoldásaiban differenciált területi államigazgatási alrendszer kialakulása lett. Azaz miután az államigazgatás reformja kevésbé előtérben álló kérdés volt, ez a folyamat kívül maradt a döntéshozók látókörén, és szinte teljes mértékben evolúciós elveket követett, mellőzve azt a szintű tudatosságot, ami az önkormányzati alrendszer kialakítását jellemezte.4 A tárcaérdekek és ágazati erőviszonyok mentén kialakult szervcsoport sokkal közelebb állt egy rendszertelen konglomerátumhoz, mint egy szisztematikusan felépített végrehajtói szinthez. Napjainkban ez a probléma a területi államigazgatási szervek strukturális és feladatköri rendezetlenségében ölt testet.
A dekoncentráció, mint a területi államigazgatás alapvető rendező elve nem újkeletű fogalom, ennek ellenére mind a mai napig nincs egységes definíciója. Az elméleti álláspontok jelentős mértékben eltérnek egymástól. Míg Magyary Zoltán a dekoncentrációt a decentralizációból vezeti le, addig Weis István5 a szétpontosítás két önálló formájának tekinti a dekoncentrációt és a decentralizációt, melyek egyaránt a központosítás ellen hatnak. Azaz ebben a kontextusban a dekoncentráció is a centralizáció ellenpólusának tekinthető, igaz, nem a decentralizációval egyenértékű formában. A fenti álláspontoktól jelentősen eltér Ivancsics Imre6 véleménye, aki úgy véli, hogy a dekoncentrált államigazgatási szervek elszaporodásával a tárcaérdekek és az ágazati szemléletmód aránytalan súlyra tett szert, ami burkoltan a centralizáció egyik formája.
Pálné Kovács Ilona7 más megközelítésben taglalja a kérdést. Meglátása szerint a dekoncentráció lényegében a feladatok és hatáskörök államigazgatásban való megtartása oly módon, hogy azokat hierarchikus alárendeltségben működő szervekhez delegálják. Összegezve tehát elmondható, hogy bár a dekoncentráció az elméletben nem bír egységes definícióval, a gyakorlatban az államigazgatáson belüli sajátos technikai munkamegosztásként fogható fel. Ezek után csak az a kérdés, hogy mely szerveket tekintjük dekoncentrált államigazgatási szerveknek. Ennek megválaszolásához a 2006. évi LVII. törvény rendelkezését vesszük alapul. Eszerint területi államigazgatási szerv a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény hatálya alá tartozó központi közigazgatási szervek - ezeket az 1. § (2) bek. a)-h) pontok tartalmazzák - területi államigazgatási szervei.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
