2012. január 1-jén lépett hatályba Magyarország Alaptörvénye, amely gyökeres változásokat hozott a teljes államszervezetet illetően. Ezek a változások jelentősen érintették a helyi igazgatást is. Az Alaptörvény a helyi önkormányzatokat "Az Állam" címet viselő fejezeten belül helyezte el önálló egységként, míg a részletes szabályokat a még 2011. év végén megalkotott sarkalatos törvény tartalmazza. Bár a sarkalatos törvények és más jogszabályok lépcsőzetes hatálybalépése miatt általában viszonylag sok idő maradt felkészülni a változásokra, a teljes jogrendszer gyors ütemben történő kicserélődése próbára tette mind a jogalkalmazók, mind az elméleti szakemberek alkalmazkodóképességét. Ugyanez mutatkozott meg a helyi igazgatást illetően is, ahol a törvényességi felügyelet már 2012-ben felváltotta a törvényességi ellenőrzést és egyes a helyi jogalkotással kapcsolatos szabályok már szintén alkalmazandók voltak, miközben megkezdődött a járások szervezése is, ám a helyi önkormányzati feladatellátás végleges pillérei még csupán formálódóban voltak.
Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) bár sok ponton megőrizte a korábbi szabályozás szövegezését, több vonatkozásban jelentős változásokat hozott. Mindezek fényében különösen nagy űrt pótol a Nagy Marianna és Hoffmann István szerkesztésében megjelent kommentár,[1] amely elsőként adott iránytűt mind az elméleti szakembereknek, mind a jogalkalmazóknak. A kommentár szerzőinek elhivatottságát és szakértelmét jelzi, hogy a folyamatosan alakuló jogszabályi környezetben és igen gyors ütemben készült el a helyi önkormányzatokat érintő szabályanyagot teljes körűen bemutató kommentár, hiszen a Mötv. kihirdetése és a kézirat lezárása óta még egy év sem telt el. Az opus színvonalán ez a feszített munkatempó azonban egyáltalán nem érzékelhető, sőt a szerzők valóban olyan munkát alkottak, amely egyszerre mutatja be az egyes jogintézmények dogmatikai hátterét, miközben választ ad a gyakorló jogászok kérdéseire is. Ez a kettősség a teljes munkán végigvonul. A szerzők és a szerkesztők munkáját dicséri, hogy a könyv ezt a két - esetenként ellentétes - igényt úgy elégíti ki, hogy kényesen vigyáz arra, hogy egyik célkitűzés megvalósítása se kerüljön túlsúlyba és ne csak a legmagasabb szakmai elvárásokat kielégítő módon, de élvezetes stílusban tárgyalja az egyes kérdéseket. Megmutatkozik mindez az olyan alapkérdések tárgyalásakor, mint az alkotmányos alapok kapcsán az önkormányzati alapjogok kötelezettségekké történő alakulásának elemzése, az önkormányzati feladat- és hatásköri rendszer vagy a törvényességi felügyelet szisztémája. A kötet az alapintézmények körében elemezi a teljes jogi kontextust, így visszautal az Alaptörvény szabályaira, valamint értékeli a szabályozás rendszerének a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájához való viszonyát, továbbá kitér a nemzetközi környezetre, mint például az alkotmányos alapjogoknak az alkotmányos normából történő kikerülése kapcsán.[2] Emellett teljességre törekvő módon megjelennek a helyi önkormányzatokat érintő felsőbírósági döntések, illetve jogegységi határozatok, amely utóbbiak - a több helyen szó szerint megegyező szabályozás miatt - ma is iránymutatásul szolgálhatnak.
Szintén a bevezető fejezet foglalkozik a lépcsőzetes hatálybalépés problémájával,[3] amely valóban komoly gondokat okoz az adott jogterülettel foglalkozóknak. E tekintetben a kommentár valamennyi részben ügyel arra, hogy pontosan számot adjon a változásokról. A kommentár gyakorlati iránymutatást nyújt például a polgármesteri illetmények számításához,[4] de más helyen is ábrákkal és táblázatokkal[5] segíti a megértést. Nagy segítséget jelent a kommentár használóinak a kötet végén található kimerítő és pontos tárgymutató valamint az ajánlott irodalom jegyzéke, amely valóban olyan műveket tartalmaz, amely az új Mötv. kapcsán is haszonnal forgatható és aktuális ismereteket tartalmaz.
A Mötv. által hozott változások jelentősége elvitathatatlan, elegendő csak a feladat- és hatásköri rendszer változásaira gondolni vagy a helyi önkormányzati szervek átalakulására, a jegyző megváltozott szerepkörére és nem utolsósorban a törvényességi felügyeleti eszközrendszer életre hívására. Arról azonban már megoszlanak a vélemények, hogy a teljes helyi önkormányzati rendszer vonatkozásában mekkora jelentőségű a változás. A kommentár a teljes törvény értékelését a bevezetőben végzi el, ahol a szerzők a szabályozás nóvuma mellett foglalnak állást. A törvény újszerű jellegét való-
82/83
ban nehezen lehet elvitatni még akkor is, ha több ponton meg is egyezik a szabályozás a korábbi törvénnyel. Az újdonság természetesen nem csupán az új egységesítő jogalkotási technikára vonatkozik, amelyet a kommentár is említ, és amely a korábban különálló szabályokat igyekszik egy komplex szabályozásba építeni, hanem megmutatkozik a helyi önkormányzati alapjogok feladatokká történő átstrukturálódásától kezdve a jegyző helyzetén keresztül az állam és a helyi önkormányzatok viszonyrendszerének gyökeres átalakulásáig is.
A kommentár bár több szerző munkáját tartalmazza, mégis egységet képez nemcsak formailag, hanem tartalmilag is. Több helyütt megjelenik a releváns bírói gyakorlat bemutatása, amely valóban alkalmassá teszi a művet a kézikönyvként történő használatra. Ennek megfelelően az ítélkezési gyakorlattal találkozhatunk a törvényességi felügyelet körében, amely részben a Kúria egyes döntéseire történik hivatkozás, valamint az olyan területeken, mint a polgármesteri tisztség megszüntetése iránti keresetindítás, ahol a kommentár részletesen foglalkozik az eddigi döntésekből leszűrhető gyakorlattal és a polgármester közjogi felelősségét feldolgozó 5/2010. KJE határozattal.
Külön kiemelendő a szerzők erőfeszítése, hogy azokon a pontokon is valós és értékes segítséget nyújtsanak, ahol a jogalkotás még nem fejeződött be a kézirat lezárásnak az idején. Ilyen volt különösen a helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök rendszere vagy a területszervezési eljárás, amely esetén szintén hiányoztak az eljárási szabályok. Nem lehetett azonban könnyű feladat a törvényességi felügyelet rendszerének a feldolgozása sem abban az időszakban, amikor a kormányhivatalok is csupán alakították a saját gyakorlatukat az alkalmazandó eszközrendszert illetően.
Jelen tanulmány három olyan témakört ragad ki a Mötv.-ből, amelyek az újszerű szabályozás ellenére is problémákat okozhatnak a jogalkalmazóknak, így az elvont és tömör törvényi szöveg ellenpontjaként mintegy igénylik a bírói gyakorlat, illetve az elméleti szerzők iránymutatását, és ahol különösen nagy segítséget nyújthat a tárgyalt kommentár. A három témakör egyben három különböző szabályozási módszerre példa. Az első a polgármesteri tisztség megszüntetése, amelynek szövegezése szinte teljesen megegyezik a korábbi szabályozással, így a korábbi Ötv. alapján született gyakorlat csaknem továbbörökíthető. A második a közös önkormányzati hivatal létrehozásának kötelezettsége, amely bár mint törvény által kötelezően létrehozandó társulás újdonságot jelent, a szabályozása mégis több tekintetben is eltér a vele rokonságot mutató körjegyzőségek szabályozásától. A harmadik téma pedig a helyi önkormányzat szankcióalkotási lehetősége, amelynek ilyen jellegű előzményei korábban nem léteztek, hiszen nem szabálysértések statuálásáról van szó, és amely jogintézmény már rövid fennállása alatt is nagy vitákat váltott ki.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
