A magyar közigazgatási rendszerben az állampolgárok közszolgáltatásokkal való ellátásában, s a helyi közhatalom gyakorlásában meghatározó szerepe van a helyi önkormányzatoknak, amelyek feladat- és hatáskörét az Alkotmányban és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben általános jelleggel definiált helyi közügy fogalma határozza meg. Az általános, generálklauzulával történő szabályozás a jogalkalmazás számára széles teret enged a jogfejlesztő jogértelmezésnek1, így az ilyen fogalmak tényleges tartalmának megértéséhez feltétlenül szükséges a bírósági joggyakorlat eredményeinek az elméleti megközelítésekre figyelemmel levő, olykor kritikai szemléletű megközelítése. Cikkemben a fentieknek megfelelően a helyi önkormányzatok hatáskörének meghatározására vonatkozó nemzetközi szabályozási modellek, valamint a helyi közügy hazai alkotmányos és önkormányzati jogi fogalmának jogtudományi értelmezéseire tekintettel áttekintem a magyar bírói gyakorlatban a kérdéssel kapcsolatban kialakult álláspontokat.
A helyi autonómiák feladat- és hatásköri korlátainak meghatározása tekintetében több elképzelés és szabályozási módszer alakult ki az egyes államokban. A modern önkormányzati rendszerek tekintetében azonban ezen szabályozások két fő modell körébe sorolhatóak. Az egyik az angolszász államok ultra vires elv alapján történő hatásköri meghatározása, a másik a kontinentális közigazgatási rendszerek természetjogias megközelítésű, a helyi közügy általános fogalmára építő definíciója. A következőkben ezek főbb jellemzőit tekintem át, arra is figyelemmel, hogy ezen meghatározásokhoz milyen joggyakorlati megközelítések kapcsolhatóak.
Az angolszász államok - elsősorban a mintaalkotó Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, valamint a korábbi telepes gyarmatok, így elsősorban az Amerikai Egyesült Államok, Kanada, Ausztrália és Új-Zéland - valamint Írország közjogában az önkormányzatokra a parlamenti szuverén által létrehozott és így a parlamenti szuverenitásnak alávetett közjogi személyekként tekintenek2, így ezen felfogás alapján feladat- és hatáskörük is csak és kizárólag azon ügyekre terjedhet ki, amelyeket a parlament tételesen meghatározott. Másodlagos, a törvényalkotó által létrehozott jogi személyekként így csak és kizárólag azokat a feladatokat láthatják el, azon ügyekben szabályozhatnak, amelyeket a parlament nekik törvényben meghatározott.3 Ez az úgynevezett ultra vires elv. Az ultra vires elv alkalmazása egyszerűnek tűnik, ám jelentős nehézségeket vet fel, különösen akkor, ha a törvényekben nem egyértelmű a hatásköröknek az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás közötti elhatárolása. A hatásköri vitákat az angolszász jogrendszerekben az önkormányzat és a központi államigazgatás közötti jogvitáknak tekintik, így ezen ügyekben a (rendes) bíróságok döntenek.4 A bírói joggyakorlat azonban cizellálta az ultra vires elvet, a különböző súlyú hatáskörtúllépések során keletkezett egyes aktusok érvénytelenségét eltérő mértékben szankcionálja.5
Az Amerikai Egyesült Államok jogrendszerében is a törvényhozó - a szövetségi állami felépítésre figyelemmel a tagállami (state) törvényhozások - által létrehozott közjogi személyekként tekintenek a helyi önkormányzatokra, amelyek a törvény keretei között rendelkeznek autonómiával6. A joggyakorlat ezt az elvet tágította, s szélesítette az önkormányzatiság körét, amikor kimondta, hogy az önkormányzatok feladat- és hatásköre azon ügyekre terjed ki, 1. amelyeket a törvény kifejezetten biztosít nekik, 2. amelyek szükségesek a törvényben meghatározott feladatok ellátásához, valamint 3. amelyek nélkül az előző feladataik elláthatatlanok lennének. Ily módon az ultra vires merev elve helyett csak a meghatározó anyagi jogi (hatásköri) szabályokat kell törvényben rendezni, az azok megvalósítását szolgáló - jellemzően személyzeti, szervezeti, eljárási és pénzügyi - feladat- és hatásköröket nem (Dillon-elv). Egyes amerikai szövetségi tagállamok még ezen az elven is túlmenve elismerték, hogy az önkormányzatokat helyi ügyekben - a törvények keretei között - megilleti az autonómia, amellyel már-már a kontinentális államokhoz hasonló modellt alkottak.7
A kontinentális államok a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos felfogása gyökeresen eltér az angolszász szemlélettől: az önkormányzati autonómiákat az egyes államok alkotmányai általános jelleggel ismerik el. Azaz, a kontinentális szabályozás kiindulópontja, hogy a helyi önkormányzatok a helyi közügyekben önállósággal rendelkeznek.
A kontinentális rendszerű államok alkotmányos szabályozásai azonban jelentős eltéréseket mutatnak ezen keretek között. A latin közigazgatási modell mintaalkotó államában, Franciaországban - a második világháborút követő jogfejlődés eredményeként - az alkotmány elismeri az önkormányzatok - a törvényalkotói akarattól független, az alkotmányból fakadó - autonómiáját azzal, hogy nem határozza meg ezen helyi autonómia általános, mindenre kiterjedő jellegét, s - még az 1982-es törvényhozást követően is - széles körben lehetővé teszi, hogy a törvényalkotó korlátozza ezt az önállóságot.8 Olaszország szabályozása a francia modellt követte, Itáliában is viszonylag friss fejlemény az önkormányzatiság alkotmányos elismerése.9 A francia és az olasz alkotmányokkal szemben a Hollandia alaptörvénye rögzíti, hogy az önkormányzatok autonómok a "helyi ügyeikben". Ezen alkotmányos generálklauzulát azonban a holland jogirodalom felfogása szerint a törvényalkotó tölti meg tartalommal, így a központi jogalkotás húzza meg ennek a határait. A holland közigazgatási jogtudomány álláspontja szerint a helyi önkormányzatok önállóságának legfontosabb korlátját az önkormányzatok feletti előzetes és utólagos állami felügyelet jelenti.10
A német-osztrák modell mintaalkotó államában, a föderális felépítésű Németországban a szövetségi alkotmány (Grundgesetz) 28. cikkének 2. bekezdésének 1. mondta garantálja, hogy a helyi önkormányzatok a helyi közösségek valamennyi ügyeiben a törvény keretei között önállóan szabályoznak és igazgatnak. A szövetségi alkotmány az önkormányzatokkal kapcsolatos szabályozást tartományi hatáskörnek minősítve a fenti generálklauzula tartalommal történő megtöltését a tartományi alkotmányozásra és jogalkotásra bízta. A Grundgesetz szabályának jogtudományi értelmezése során kiemelték annak egyetemes jellegét, azaz, hogy ez az autonómia általában minden helyi ügyre kiterjed, nem pedig a törvényalkotó által tételesen meghatározott kérdésekre. Az általánosság korlátozását jelenti azonban a "törvény keretei között" formula, amely alapján a tartományi és a szövetségi törvényalkotás korlátokat állapíthat meg. A törvényi korlátok megítélése során figyelemmel kell arra lenni, hogy az önkormányzatiság joga nem az egyéni alapjognak, hanem intézményvédelemnek tekinthető a német Szövetségi Alkotmánybíróság döntései alapján, azaz az alapjogi védelmet el nem érő szintű alkotmányos védelemben részesül. Ezen elv alapján a Szövetségi Alkotmánybíróság kimondta, hogy az önkormányzat személyi döntésekben hozott autonómiáját tiszteletben tartó állami felügyelet nem alkotmányellenes.11
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
