Nagy Marianna: Egyetemi autonómia közigazgatási jogi nézőpontból - avagy a kristálytükör meghasadt? (KJSZ, 2017/2., 17-20. o.)

Az egyetemi autonómiát - mint az autonómiákat általában - elsősorban alkotmányjogi szemüvegen keresztül vizsgáljuk. Az autonómia fogalma mindig magában hordozza a kormányhoz vagy az állam egyéb szereplőihez való relatív önállóságot, de hajlamosak vagyunk megfeledkezni róla, hogy az egyetemi autonómia magvát jelentő kutatás és az oktatás szabadsága kezdetben az egyháztól való függetlenség garanciája volt. Hiszen ha a kutatási és a tanszabadságra gondolunk, sokaknak először Galileo Galilei és a Giordano Bruno jut eszébe. Sokat alakult, változott az egyetemi autonómia azóta a világban, de hazánkban is. Elsősorban azért, mert már nem az egyházhoz, hanem az államhoz képest értelmezzük az autonómiát, hiszen az állam főként mint intézményfenntartó jelent meg a felsőoktatásban. Így az autonómia nem egyszerűen a tudomány szabadságát jelenti, hanem főszabály szerint intézményi autonómiát is. Másodsorban azért, mert a modern felsőoktatási jogban egyre részletezőbb szabályozás vonatkozik az egyetemekre és főiskolákra, s a részletek hibás szabályozása a legjobb szándékot is tönkreteheti. Harmadsorban azért, mert a szabályozásban egyszerre vannak jelen a szektorsemleges és az állami intézményekre vonatkozóan a fenntartói szabályozás elemei. Mindezeket összevetve felértékelődik a felsőoktatási intézményekre vonatkozó közigazgatási jogi szabályozás minősége, hiszen az alkotmányos alapok tényleges tartalmát a közigazgatási jogi szabályok töltik ki, és ekképpen nem mindegy, hogy mondhatjuk-e egyáltalán, hogy "E pur si muove!", s az sem, hogy mikor és hogyan mondhatjuk ki. A közigazgatási jog az alkotmányjog szolgálóleánya, kiteljesítheti és be is szűkítheti az alkotmányos önállóságot, ha egyáltalán van ilyen a felsőoktatási jogban.

Az egyetemi autonómia másik fontos jelenkori jellemzője, hogy a nemzeti szabályozást át- meg átszövi a nemzetközi szabályok, elvárások, protokollok tömege,[1] amelyeket sem formális okokból nem lehet megkerülni, sem pedig tartalmi okokból nem hagyhatók figyelmen kívül. Számos olyan nemzetközi dokumentum létezik, amelynek közvetlen hatása van a nemzeti szabályozásra, de ezek közül kiemelkedik két olyan dokumentum, amely minden nemzeti jogalkotó számára zsinórmérték. Ilyen az 1966-ban elfogadott ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (továbbiakban: GSZKE), amelyet hazánk az 1976. évi 9. törvényerejű rendelettel ratifikált. A GSZKE 4. cikke szerint a felsőoktatással összefüggő jogok csak törvénnyel korlátozhatók. A GSZKE érvényesülését Monitoring Bizottság ellenőrzi, és az általa kibocsátott 1999-es ajánlás 40. cikke szerint "az akadémiai szabadság élvezete feltételezi a felsőoktatási intézmények autonómiáját". Az egyetemi autonómiát az európai egyetemek rektorai által elfogadott Magna Charta Universitatum is alapelvként rögzíti. Bár a Charta nem jogszabály, még csak nem is az államok által elfogadott nemzetközi jogi egyezmény, hanem a részes egyetemek által zsinórmértéknek tekintett dokumentum, az európai államok kormányai több, általuk is elfogadott egyezményben, politikai dokumentumban hivatkoztak rá, ezért tekinthetjük a kormányok által is elismertnek. Ezek a nemzetközi egyezmények, dokumentumok nem sui generis teremtették meg az egyetemi autonómia nemzetközi jogi kereteit, hanem inkább fordított hatásról beszélhetünk: a létező autonómiák nemzetközi szintű elismeréséről van szó, illetve visszahatásként megkövetelik a hatályukat elismerő nemzeti jogalkotótól azok garanciarendszerének megteremtését. Egyidejűleg normatív környezetet teremtettek ahhoz a ma már senki által nem vitatott és nem is vitatható tényhez, hogy a színvonalas tudományos kutatás és egyetemi oktatás par excellence nemzetközi: nemzetközi kollaborációkban születnek az igazán jelentős eredmények, nemzetközi mércével mérik magukat az egyetemek, a hallgatók és az oktatók nemzetközi mobilitásának hatásait nem lehet eléggé meg- és felbecsülni. A nemzetközi környezet tehát adottság, amelyet minden szabályozásnak tiszteletben kell, és célszerű is tiszteletben tartania. Az Európai Felsőoktatási Térség országai számos egyéb, közvetlen hatályú normának is alávetettek. Ilyen például az Európai Felsőoktatási Térség közös fejlesztésének alapvető dokumentuma, Európa oktatási minisztereinek közös nyilatkozata, az ún. Bolognai Nyilatkozat. A Bolognai Nyilatkozat 16. pontja szintén érinti a felsőoktatási autonómiát, mivel úgy szabályoz, hogy "[az] egyetemek függetlensége és autonómiája biztosítja, hogy a felsőoktatási és a tudományos kutatási rendszerek folyamatosan kövessék a velük szemben támasztott változó elvárásokat, a társadalmi igényeket és a tudományos ismeretek fejlődését". A felsőoktatás-politika alakítása az Európai Unión belül a nemzeti szuverenitás körébe tartozik, de mivel a szakképzettségek elismerése és hasznosíthatósága szorosan összefügg a munkaerőpiaci mobilitással, ezért az uniós tagállamok egyik elsődleges célja, hogy olyan felsőoktatási rendszert alakítsanak ki, amely minél jobban lehetővé teszi a munkaerő szabad áramlását, és csökkenti a képzettségek, végzettségek elismerésének adminisztratív követelményeit. A XX. század utolsó évtizedében előtérbe kerültek azok a szabályozási célok, amelyek a hallgatók és kisebb mértékben az oktatók nemzetközi mobilitá-

- 17/18 -

sának erősítését szolgálták. A nemzetközi mobilitás támogatásának célja részben a munkaerő Európai Unión belüli szabad áramlásának az elősegítése, részben az uniós felsőoktatási rendszerek harmonizálásának meggyorsítása.

Az egyetemi autonómia tartalmát legteljesebben a 41/2005. (X. 27.) AB határozat fejtette ki, bár ez az 1993. évi LXXX. törvény (továbbiakban: I. Ftv.) által meghatározott szabályozási konstrukcióra vonatkozott. Azóta sok változás történt a szabályozási környezetben, az alkotmánybírósági határozat megállapításai továbbra is elméleti alapul szolgálnak. Az Alkotmánybíróság elvi éllel fejtette ki a határozatban, hogy a felsőoktatási intézményeket tudományos, szervezeti, működési és gazdasági autonómia illeti meg. Az autonómia biztosítéka, hogy azt csak törvényben, és csak olyan mértékben lehet korlátozni, amely nem üresíti ki az önkormányzat tartalmát.

A felsőoktatási autonómia magva a tanszabadság, és a tudományos élet szabadsága. "[A] tudományos élet szabadságának tiszteletben tartása és támogatása kimondásával, és annak deklarálásával, hogy tudományos igazságok kérdésében állást foglalni csak maga a tudomány lehet kompetens, nemcsak alapvető jogállami és alkotmányos értéket nyilvánít ki, hanem szubjektív jogként fogalmazza meg a tudományos alkotás szabadságát, továbbá a tudományos ismeretek megszerzésének - magának a kutatásnak - és tanításának szabadságát, mint az ún. kommunikációs alapjogok egyik aspektusát. A tudományos élet szabadsága tehát magában foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos igazságok és ismeretek terjesztéséhez való szabadságjogot, amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza az államnak azt a kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlanságát. A tudományos élet szabadságához fűződő jog elvileg ugyan mindenkit megillet, a szabadságjog tényleges jogosultjai azonban csak a tudomány művelői. Ebben a kérdésben viszont, ti. a tudományos minőség meghatározásában - a tudomány autonómiája folytán - ugyancsak egyedül a tudomány művelői jogosultak dönteni."[2]