A 2021-es év őszén került a köztudatba egy jelentősebb, politikai hullámokat vető ügyként a budapesti fővárosi városháza befektetőknek történő értékesítésére vonatkozó terv, amely nem hétköznapi módon és tartalommal került nyilvánosságra. Joggal merül fel a kérdés, hogy vajon el lehet-e adni értékes, adott esetben reprezentatív önkormányzati ingatlanokat, épületeket (akár a városházát) ingatlanfejlesztő befektetőknek különösebb jogi kötöttségek nélkül, vagy az ilyen szándékokat, lehetőségeket korlátozzák valamilyen módon jogszabályok? Milyen anyagi és eljárási feltételei lehetnek az ilyen döntéseknek, milyen jellemző jogkérdések merülhetnek fel a vagyonszabályozáshoz és a vagyonértékesítéshez kapcsolódóan? Milyen jogi szempontoknak kell érvényesülniük az ilyen döntések végrehajtásakor, hogyan alkalmazhatók, értelmezhetők magánjogi jogintézmények az önkormányzati vagyongazdálkodás (közigazgatási jog, pénzügyi jog) területén, hogyan biztosítható az önkormányzati tulajdon megfelelő védelme? Végül arra a kérdésre is választ szükséges adni, hogy milyen követelményeknek kell az önkormányzatok vonatkozó szabályozásának megfelelnie.
A tanulmány arra vállalkozik, hogy megvizsgálja ezt a kérdéskört mind anyagi, mind pedig eljárásjogi szempontból, mivel nem szabad megfeledkezni arról, hogy a vagyonértékesítés mint folyamat külön eljárásjogi szabályozás tárgyát képezi, képezheti. Ebben a körben más szerződés-odaítélésre irányuló eljárásokkal történő összehasonlításra is lehetőség nyílik. Nem cél ugyanakkor annak vizsgálata, hogy speciális (például világörökség részét képező, vagy éppen műemléki) védelem alatt álló épületek átruházhatóságának közigazgatási jogi feltételei miképpen alakulnak,[1] valamint az sem, hogy a köztulajdonra, közdolgokra milyen magánjogi elméletek, eltérő megközelítések vonatkoznak,[2] ennek megfelelően elsődlegesen pénzügyi jogi aspektusok kerülnek tárgyalásra.
A kiinduló kérdés megválaszolásához az önkormányzati vagyon fogalmát, tárgykörét, szerkezetét és az egyes szerkezeti elemek főbb sajátosságait szükséges megvizsgálni egy történeti áttekintést követően.
Az önkormányzatokra vonatkozó korszerű, jogállami szabályozás kialakítása a rendszerváltás időszakához kapcsolódik, miután a tanácsrendszer lebontásával a törvényhozás célul tűzte ki a valódi önkormányzati rendszer kiépítését 1990-ben. Az önkormányzatok - szemben a korábbi tanácsokkal - ténylegesen demokratikusan intézhetik a helyi közügyeket. Ahhoz, hogy a központi hatalomtól nagymértékben független önkormányzatok létrejöhessenek és működhessenek, meg kellett teremteni a pénzügyi és gazdasági autonómiájuk feltételeit. A tulajdonviszonyok újraszabályozása mellett ennek egyik eleme volt még például a bevételekre vonatkozó törvényi keretrendszer kialakítása, így a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (Htv.) megalkotása, amely lehetőséget biztosít, hogy a települési önkormányzatok[3] - a törvény keretei között - helyi adókat vethessenek ki (2015-től pedig ún. települési adók alkalmazását is szabályozza a Htv.)
Fontos jogalkotási lépés volt még az 1990-es évet megelőzően az ún. átalakulási törvény, azaz a gazdálkodó szervezetek és a gazdasági társaságok átalakulásáról szóló 1989. évi XIII. törvény elfogadása,[4] amelyre a jogalkotó a vállalkozások társaságokba való átmenetét "segítő-támogató" jogi szabályozásként tekintett. E jogszabály viszont nem volt azonos a tulajdoni reformmal, nem helyettesíthette azt, jóval szűkebb volt annál. Ez a törvény tartalmazott egy szabályt, amely szerint az átalakuló vállalat vagyonmérlegében szereplő belterületi föld értékének megfelelő üzletrész (részvény) a föld
- 27/28 -
fekvése szerint illetékes helyi tanácsot illette meg. Ez "a rendelkezés a helyi önkormányzati tulajdon erősítésére" volt hivatott. Megjegyzendő, hogy a jogszabályt 1989 májusában fogadták el, mégis a kapcsolódó indokolásban szereplő idézett mondat már a "helyi önkormányzati tulajdon" kifejezést használta, ezzel szemben a normaszöveg a "helyi tanács" kifejezést tartalmazta.[5] (Immár jogtörténeti adalék, hogy a törvény említett rendelkezésének végrehajtásához, a vagyon átadásához kapcsolódó alkufolyamatok során alkalmazott ügyvédi sikerdíj kikötése és kifizetése váltotta ki az 1990-es évek egyik legnagyobb politikai hullámokat vető ügyét.)[6]
Az önkormányzatok széles körű gazdasági és pénzügyi autonómiát élveznek, ugyanis e pénzügyi autonómia feltétele a tényleges önállóságnak: "Az önkormányzatokat megillető önállóság csak akkor valósulhat meg, ha adottak annak gazdasági feltételei, az igazgatási önállóság gazdasági önállósággal párosul."[7] Kiss László egy alkotmánybírósági határozat különvéleményében ugyancsak az autonómia egyik feltételeként határozta meg a gazdasági önállóságot: az autonóm szervezet egyik ismérve, hogy "Legyen gazdasági önállósága, rendelkezzen saját vagyonnal. Azaz: álljanak a rendelkezésére olyan pénzeszközök, amelyek szabad felhasználásúak, s melyek hovafordítása felől maga - mindenféle állami beleszólás, közrehatás nélkül - szabadon dönthet. Mindez feltételezi a saját, önálló bevételek érzékelhető nagyságrendjét. A kizárólagosan vagy túlsúlyosan állami pénzeszközökből gazdálkodó szervezetnek, intézménynek 'látszatautonómiája' van, legalábbis arra van kárhoztatva, hogy a finanszírozó elvárásait (is) teljesítse. Más pénzével nincs korlátozhatatlan autonómia, vagy ha van is, az csak látszólagos lehet."[8] Horváth Balázs belügyminiszter pedig úgy fogalmazott 1990-ben, hogy "Az önkormányzatok tulajdonossá tétele nemcsak nagyobb önállóságukat szolgálja, hanem a ma még alanytalan állami tulajdon bizonyos körének önkormányzatosítása garancia lehet arra, hogy a tulajdonossá vált önkormányzatok a jó gazda gondosságával óvják, gyarapítsák az ő és a közösség vagyonát."[9] A tulajdon "alanytalansága" a korábban hatályos helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) megalkotása kapcsán is felmerült: "Az önkormányzatok működésének egyik meghatározó feltétele, hogy megfelelő vagyonnal rendelkezzenek feladataik ellátásához. A vagyon feletti rendelkezési jogot - a jelenlegi alanytalan állami tulajdonnal szemben - valódi tulajdonként kell biztosítani az önkormányzatok, mindenekelőtt a települési önkormányzatok számára."[10] Ennek megfelelően fogalmazott úgy a törvény, hogy "A tanács és szervei, valamint intézményei kezelésében levő állami ingatlanok, erdők, vizek, - kivéve a védett természetvédelmi területeket és a műemlékileg védett épületeket, építményeket, területeket - pénz és értékpapírok, a törvény hatálybalépésének napján e törvény erejénél fogva a helyi önkormányzatok tulajdonába kerülnek."[11] A bírósági értelmezés szerint ez azt jelentette, hogy "Az egykori tanács szerveinek kezelésében lévő állami ingatlanok a vonatkozó törvény hatálybalépésének napján ex-lege önkormányzati tulajdonba kerültek."[12] Az állami tulajdon reformja egyébként e törvény megalkotásakor az elején tartott, szükség volt további jogalkotási feladatok teljesítésére és a vagyonátadó bizottságok közreműködésére a tulajdon felosztásában.[13]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
