Müller György: Kormányzati ügyekről Sárközy Tamás könyve kapcsán (KJSZ, 2012/3., 51-55. o.)

Az év elején jelent meg Sárközy Tamás Magyarország kormányzása 1978-2012 című könyve.[1] Szerzője önmeghatározásával alapfoglalkozásban gazdasági civiljogi kutató és oktató, kormányzati kérdésekkel melléktevékenységként meg hobbiból foglalkozik. Melléktevékenységét közjogászok hajlamosak vállrándítással elintézni, mondván, hogy ő jó civiljogász, azzal a mögöttes tartalommal, hogy a közigazgatásba azonban ne szóljon bele, mert ahhoz nem igazán ért. Pedig nincs igazuk. Sárközy a közigazgatásról nemcsak kívülről - közéleti érdeklődésével - szerzett ismereteket és hozzáértést, hanem belülről, több ciklusban kormányzati megbízatásainak köszönhetően is: a '80-as évek második felében a Minisztertanács Titkárságán, majd Hivatalában a kormányzati modernizációs programiroda vezetőjeként, sőt a kormány parlamenti titkáraként, deregulációs kormánybiztosként, igazságügyi miniszterhelyettesként, a Medgyessy- és a Gyurcsány-kormányok alatt közigazgatás-korszerűsítési kormánybiztosként, az Államreform Bizottság tagjaként, végül miniszterelnöki megbízottként is. (Utóbbiról egyébként csak a könyvből tudhatunk, a megbízatásról nem jelent meg miniszterelnöki határozat, és arról a kormányzati kommunikáció sem adott hírt, ami csak bizonyítja, hogy az első Gyurcsány-kormány alatt kitalált és jelenleg is szívesen alkalmazott miniszterelnöki megbízottak beállításáról milyen bizonytalan információkkal rendelkezünk.[2]) Ami legalább ennyire fontos, nem feltétlen összefüggésben az említett megbízatásokkal, hogy Sárközy Tamás az elmúlt bő két évtizedben kormányzati témában a számtalan írásával, monográfiákkal, könyvfejezetekkel, folyóiratcikkekkel, publicisztikákkal megkerülhetetlenné tette magát. A tudományos élet más szereplőihez és más szakértőkhöz képest a helyzete azért irigylésre méltó, mert - az elismertsége, gyorsasága, gyakorlatiassága, a kapcsolatrendszere és talán a szerencséje miatt is - kritikáira és elképzeléseire több ciklusban a politika, illetve a miniszterelnökök is figyeltek, a nyilván nem kizárólag vitathatatlan javaslatai pedig a második Gyurcsány-kormány viszonyaira különösen hatottak.

Megfogalmazása szerint Sárközy Tamásnak a kormányzathoz, illetve a politikához és a hatalomhoz való viszonyulását az a törekvése jellemezte, hogy egyszerre legyen "bent is meg kint is". Azaz vonzotta a hatásgyakorlás, a viszonyok alakításának a lehetősége, de anélkül, hogy betagozódna a hierarchiába és lemondana - már csak a kritika jogának a megtartása érdekében is - a függetlenségéről. Ezért nem vágyódott miniszteri, államtitkári posztokra, egyetemi státusának megtartásával a rendszerváltás előtti kormányzati pályafutását is átmenetinek szánta, és a "bent is meg kint is" alapállás magyarázza meg, miért ragaszkodott 2004-ben kitartóan ahhoz, hogy kormánybiztosi munkáját közszolgálati jogviszonyon kívül és díjazás nélkül végezhesse. A szokatlan megoldást a Miniszterelnöki Hivatal nehezen fogadta be, mert az addig töretlen gyakorlat szerint a kormánybiztosok államtitkári illetménnyel kötelezően köztisztviselőnek minősültek. Ebből és csak a Sárközy Tamás kinevezésével felülvizsgált jogértelmezésből az is következett, hogy politikusok - az összeférhetetlenség miatt - nem tölthettek be kormánybiztosi tisztséget, hanem számukra szinte jogon kívül, közszolgálati jogviszonyt nem feltételező új személyes megbízatási formákat - kormánymegbízott és kormánymeghatalmazott, majd miniszterelnöki megbízott - kellett kreálni. Sárközy esetétől függetlenül jegyzem meg, hogy azt tartom normálisnak, ha a köztisztséget vállalók nem szívességből dolgoznak, hanem méltányosan megállapított és megérdemelt bérüket felveszik, mi több rá is szorulnak, mert ebből élnek. A körülmények persze adhatnak erre okot, de ezért nem tetszenek a megbízatásukat egyforintos fizetségért teljesítő állami vezetők, ha pedig vagyonuk miatt megengedhetik maguknak, az adományozás a nyilvánosság kizárásával történjen.

Könyvét szerzője kicsit szaktudományként, kicsit jelenkortörténetként, kicsit visszaemlékezésként írja körül. Számomra a munka egy hosszú és részeiben is, de a folyamatot együtt látva különösen érdekes történet elmesélése, amelyből megismerjük, hogy Sárközy Tamás mit tud, és mit gondol több mint 30 év magyar kormányzati viszonyairól, szervezeti-intézményi értelmében a kormányzatról, annak működéséről és az államvezetésről, meg a kormányzati hatalom gyakorlásának fontos szereplőiről. A könyv - témája, a szerző ismertsége és népszerűsége, könnyed stílusa és iróniája, de a szakmai-tudományos részekhez függelékként mellékelt személyes arcképcsarnokok miatt is - minden bizonnyal érdeklődésre és olvasottságra számíthat. Most a jelenre és a közelmúltra, később majd a történelemre kíváncsiakéra, ami azért fontos, mert remélhetően hozzájárul ahhoz is, hogy a bevezetésében záró mondatként idézett orwelli gondolat (akié a múlt, azé a jövő, akié a jelen, azé a múlt) ne valósulhasson meg.

Sárközy Tamás helyzetábrázolásával, gondolatmenetével, elemzéseivel és értékeléseivel általában (több mint 500 oldalas mű esetében nyilván nem kivétel nélkül) egyetértek, de néhány témakörben nem annyira vitázva, inkább kiegészítésként ("párhuzamos véleménnyel") szeretnék a könyvében kifejtettekhez kapcsolódni.[3] Csak a szakmai kérdésekhez, habár a könyv nemcsak az arcképcsarnokban, hanem a főszövegben és a lábjegyzetekben számos politikust és közszereplőt ábrázol, akik jó részéről kormányzati pályafutásom alatt én is szerezhettem hasonló vagy más személyes benyomást. (Egyedül Horn Gyula portréjához teszek megjegyzést, akit Sárközy azzal is jellemez, hogy nem szereti a jogot és miniszterelnökként nehezen viselte a jogállami korlátokat.[4] 1994-98 között úgy érzékeltem, hogy, persze kivételekkel, inkább a jogászokat és a jogias okfejtéseket nem kedveli, emlékezetem szerint pedig szinte meglepett, hogy a pártállami berendezkedésben szocia­lizálódott és abban komoly pályát befutó politikusként - legalábbis a kormányüléseken, ahol én is ott voltam - milyen fegyelmezetten elfogadta a demokratikus jogállami kereteket. Akkoriban ugyan sokan rosszallották és a jogállammal szembeni fellépésként fogták fel, de mivel nem tartalmazott fenyegetést és nem járt következménnyel, szerintem az a közlemény sem vethető fel ellene, amely a kormány álláspontjának rögzítésével 1995-ben megbírálta a Bokros-csomag egyes elemeit megsemmisítő alkotmánybírósági döntést.[5])

1. Nagyon fontos, ahogy a könyv 1989-90-től 2010-2012-ig a rendszerváltás utáni magyar kormányzati berendezkedés fejlődési ívét értékeli.[6] 2010-ig a kormány alkotmányos környezetét, viszonyrendszerét előbb az 1989 őszi alkotmányszöveg, majd véglegesen 1990-ben az MDF-SZDSZ megállapodás utáni alkotmánymódosítások határozták meg. Utóbbiak ugyan a kormányozhatóságot segítették (a kétharmados törvényhozási tárgykörök csökkentésével, a konstruktív bizalmatlanság intézményével), de a kormány mozgástere mégis meglehetősen szűk maradt, mert minden lehetséges hatalmi egyensúly, fék és korlát - a mérsékeltebben, de továbbra is megtartott kétharmados törvényhozás, erős alkotmánybíráskodás, később ombudsmanok, alapjogi szabályok stb. - beépült elé. Sárközy kifejezéseivel "demokratikus dühből" (meg 1989-ben a politikai bizonytalanság és bizalmatlanság miatt) olyan "szuperjogállam" keletkezett, amely csökkentette a kormányzás hatékonyságát. Az első állapot 2010-ig egy kivételével mindegyik kormányra egyaránt vonatkozott; kétharmados többségével 1994-98 között a Horn-kormány attól eltérhetett volna, de nem tette, sőt a kormánykoalíció önkorlátozást gyakorolt az alkotmányozásban is. A berendezkedéshez ugyanis különleges biztosítékok (például bizonyos pontokon a felülvizsgálathoz négyötödös követelmény előírása) nem járultak, valószínűleg azért, mert 1989-90-ben az "alkotmányozók" azzal nem számoltak, hogy a magyar politikai viszonyok között később homogén kétharmados parlamenti többséghez lehet jutni, amely egymaga képes az átformálására.[7] Ezért történhetett meg 2010-2012-ben, miután a kormányzó pártszövetség megszerezte a parlamenti kétharmadot, hogy a Sárközy Tamás szerint a kormányzás hatékonyságához szükséges korrekciók, mérsékelt és középutas változtatások helyett a viszonyok a korábbi állapothoz képest alaposan átrendeződtek. Az ő összefoglalásában: "... zömmel kiküszöbölték az 1989-90-ben kialakított államszervezet-kormányzati rendszer deformációit, de ellenkező végletbe esve túlzottan leépítették az ellensúlyokat, és de facto a szemiprezidenciális rendszer felé közelítő kormányzást alakítottak ki."[8] Ha azonban a 2010-ben megkezdett, majd 2011-ben az Alaptörvénnyel (legalábbis eddig) befejezett változtatásokat nem a jelenlegi, hanem a mindenkori vagy a mostanit követő kormányok szemszögéből értékeljük, az ő mozgásterük csökken, és eléjük nehezen kezelhető akadály kerül. Az új állapot persze az egyensúlyok leépítésével néhány ponton mindegyik kormánynak kedvezhet; ilyen az alkotmánybírósági hatáskör vagy akár az eljárás kezdeményezésére jogosultak körének szűkítése és az is, hogy nem több, hanem csak egy ombudsmannal kell szembenéznie. De az 1989. őszi alkotmányszöveg gyorsan elvetett megoldásához hasonlóan a korábbinál sokkal szorosabb parlamenti alárendeltségbe kerül, amelyet csak akkor fordíthatna a javára, a következő kormányok pályájának kijelölésével és az egyensúlyukat képző tőlük független szervek vezetőinek ciklusokon átnyúló hosszú megbízásával is, ha kétharmados kormánypárti többség áll mögötte. Ennek hiányában a kormányzás hatékonysága az ellenzéken múlik, mert nélküle nem érinthetők meg az Alaptörvénynek és a sarkalatos törvényeknek azok a rendelkezései, amelyek a kormány cselekvési szabadságát, céljainak megvalósíthatóságát szervezeti, társadalom- és gazdaságpolitikai kérdésekben determinálják.