Fazekasné Pál Emese[1]: A helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyelet történeti áttekintése* (JURA, 2017/2., 61-70. o.)

"Eszközöljük az önkormányzati rendszer lehetőségét, ... s ezzel együtt a minisztériumnak meg kell adni azt a hatalmat, hogy ha valamely gyűlés a törvény korlátain túllép, azt felfüggeszthesse."

(Kossuth Lajos)

I. Bevezető gondolatok

Hazánkban I. István hozta létre a királyi vármegyerendszert, amelynek élén a király által kinevezett nemes állt, aki azonban sosem vált tartományúrrá, mint Nyugat-Európa többi államában.[1]

A megyék katonai, bíráskodási, adószedési feladatokat is elláttak, hatalmuk az alattuk elhelyezkedő közigazgatási egységek (községek, városok, járások) irányában is domináns volt.[2] Egyed István a Vármegyei Önkormányzat c. művében kifejti, hogy a magyar nemesi önkormányzat elsőként jött létre a XVIII. században és demokráciája megnyilvánult abban, hogy testületben működött. A legfőbb testület pedig a megyei ősgyűlés, az universalis congregatio volt.[3]

"Nem, mi nem születtünk reformátoroknak - előbb mi magunkat kell megreformálnunk"[4] - írja Széchenyi István, az 1825-1827. évi országgyűléstől 1848-ig tartó ún. reformkorszak hajnalán 1826 decemberében.

Az állami fejlődés egyik legfőbb akadálya - ezt a reformerek is jól tudják - a megyei nemesség ellenállása. Ekkor alakult ki az ún. centralista csoport, amely francia mintára a centralizált polgári állam kiépítését, a megyei önkormányzat háttérbe szorítását tűzte ki célul. Az a tény, hogy a vármegyei intézményt, nagyon sokáig csak politika és alkotmányjogi szempontokból mérlegelték, s ez nyomot hagyott a magyar helyi önkormányzat felett gyakorolt törvényességi felügyelet történetében is. Hazánkban ugyanis a kormányhatósági felügyelet mint a kormány felelősségének egyik szükséges előfeltétele került szóba, nem pedig mint az önkormányzat jogrendszerének organikus része.[5] Továbbá a kontroll mértékét jelentősen befolyásolta a vármegyék történetileg betöltött szerepe

A korabeli közfelfogásban egyébként is inkább egy olyan irányba való törekvés nyilvánult meg, amely a vármegyéknek a központi kormányzattal szembeni kontrolljogosítványait hangsúlyozta, nem pedig kormánynak a vármegyék felett gyakorolt felügyeletét.

A reformjavaslatokból végül is csak az 1848-as forradalom után lett törvény. Törvény, de nem valóság. Míg ugyanis az 1848. évi III. tc. a központi közigazgatás intézményeit (a kormány és a minisztériumok szervezetét. és hatáskörét) részletesen és végleges jelleggel szabályozta, addig az 1848. évi XVI. tc. a vármegyéről csak ideiglenes és keretjelleggel szólt, és a végleges szabályozást későbbre halasztotta.[6]

II. A törvényhatósági és a községi törvények

Magyarországon a polgári értelemben felfogott helyi igazgatás megteremtésének igénye a kiegyezést követően újra felmerült. Az önkormányzati rendszer újjászervezésének első lépését a köztörvényhatóságok rendezéséről (1870:XLII. tc.) és a községek endezéséről (1871:XVIII. tc.) szóló törvényjavaslatok jelentették, amelyeket Rajner Pál belügyminiszter 1870. április 28-án terjesztett a képviselőház elé.[7] A törvényjavaslatok alapvetően az osztrák jogi megoldásokra támaszkodtak, hiszen - a dualista államberendezkedésből eredően is - meghatározó volt az osztrák jog hatása. A létrehozandó új törvényhatóságok hatáskörének, szervezetének, önállóságuk mértékének megfelelő meghatározása, a dualizmus kormánymódszerével való összehangolása lett a korszak központi közigazgatási feladata, a dualizmussal létrehozott politikai kompromisszumot kellett megfeleltetni a középfokú közigazgatás gépezetének.[8]

A törvényhatóságok (vármegyék és a törvényhatósági jogú városok) ettől kezdve hármas szerepet láttak el: a törvény korlátai között gyakorolták az önkormányzatot, közvetítették az államigazgatást, és véleményt nyilváníthattak közérdekű, sőt országos ügyekben.[9] Az elfogadott törvényhatósági törvény szerint önkormányzati jogánál fogva a törvényhatóság saját belügyeiben önállóan intézkedett, alkotott szabály-rendeleteket, határozatait

- 61/62 -

és szabályrendeleteit saját közegei által hajtotta végre; valamint megválasztotta tisztviselőit (2.§). A legmagasabb rangú tisztviselő tisztségének keletkezése erős centrális jegyeket mutat, hiszen a főispánt a belügyminiszter javaslatára a király nevezet ki, tehát az önkormányzati testületnek még jelölési joga sem volt a főispán személyét illetően.

Az önkormányzati testület nem nemesi ősgyűlés többé, hanem képviseleti elv alapján alakul meg, ugyanakkor érvényesül az igen antidemokratikus virilizmus, ami azt jelenti, hogy a testület felét nem választják, hanem a helyben élő, legtöbb adót fizetők alkotják.[10] Garanciaként rögzítette a szabályozás, hogy a szabályrendeletek a törvénnyel és a kormány rendeleteivel nem ellenkezhettek, továbbá a községek önkormányzati jogait sem sérthették, és nem minősültek a kihirdetést követően azonnal végrehajtandónak. (5.§)

A tárgyalt téma szempontjából a 93.§-ból álló törvény legfontosabb újítása, hogy szabályozza az önkormányzati felügyeletet. Egyetértve Kaltenbach Jenő álláspontjával a biztosított jogosítványok - túllépve a felügyelet hatókörén - az irányításhoz közelítettek (a legkülönbözőbb ügyekben megkövetelt előzetes engedélyezés, illetve utólagos jóváhagyás, a bírói felülvizsgálat lehetőségének hiánya). Ennek legékesebb példája a miniszternek azon joga, hogy az önkormányzat bármely határozatának végrehajtását indoklás nélkül megtilthatja.[11] Ugyan a törvényhatóság jelen törvény korlátai között felírhat egyes kormányrendelet ellen a végrehajtás előtt, ha azt törvénybe ütközőnek, vagy a helyi viszonyok miatt célszerűtlennek tartja, a miniszter a felhozott indokok ellenére követelheti a végrehajtást. [16.§]

A törvény rendelkezései között említhető még, hogy a községhatósági közgyűlés hatáskörébe tartozott a községektől a községi törvény értelmében fölterjesztett vagy föllebbezett ügyek másodfokú ellátása. A közgyűlés a törvényhatóság testületi szerve volt, élén a főispánnal (41.§).

A polgári község szervezete az 1871:18 tc. (első községi törvény) hatályba lépésével született meg, amely az egységes községi szervezetet is intézményesítette hazánkban és amely "által Magyarország a legszabadabb községi rendszerek egyikét nyerte Európában."[12] A kormány törvényjavaslata, amely egy szakemberekből álló értekezlet állásfoglalását figyelembe véve készült el, az osztrák községi rendtartáson, illetve a községi törvényen alapult.[13] Egyébiránt az előterjesztés minden hevesebb vita nélkül elfogadásra került mind a képviselő-, mind a főrendiházban.

A hazai jogszabály széleskörű autonómiával ruházta fel a községek egy részét, amelyek többek között saját belügyeikben határoztak és szabályrendeleteket (statútumokat) alkottak, rendelkeztek a községi vagyon felett, községi adót vetettek ki és hajtottak be. (22.§) Kaltenbach Jenő ezzel kapcsolatban azonban megjegyzi, hogy bár az első községi törvény megszületése következtében a települések egy része törvényhatósági jogot kapott, a többi település "önkormányzata" az autonómia minimumát sem érte el.[14]

A törvény rögzítette azon határozatok körét is, amelyek kizárólag a törvényhatóság mint elsőfokú fellebbviteli hatóság jóváhagyása után voltak végrehajthatók. Ide tartozott például az adót megállapító vagy a községi vagyon elidegenítését kimondó határozat. A törvényhatóság határozata ellen a község 15 napon belül fellebbezhetett a belügyminiszterhez mint másodfokú fellebbviteli hatósághoz.

A jogszabály kimondta azt is, hogy az olyan szabályrendeletet, amely törvénybe, a kormány és a törvényhatóság hatályban lévő rendeletébe ütközik a törvényhatóság megsemmisíti. E határozat ellen szintén a belügyminiszterhez lehetett fellebbezni.

E törvénycikk jelentősége egyrészt abból a szempontból is hangsúlyozandó, hogy első ízben biztosította a községek szabályrendelet-alkotási jogát (egyébként a Werbőczy-féle Tripartitum sem zárta ki a községi szinten történő szabályrendeletalkotást, csupán korlátozta). Másrészt a hivatkozott jogszabály kiemelést érdemel a köztörvényhatóságok rendezéséről szóló törvénycikkel való relációban is. Ennek alapján megállapítható, hogy a községek szabályrendelet-alkotási joga már ekkor lényegesen korlátozottabb volt, mint a törvényhatóságok helyi jogalkotási hatásköre. E korlátozás leginkább a felsőbb szerv általi jóváhagyáshoz kötésben érhető tetten.[15]

Az 1871:18 tc. - Toldy István szavaival élve - "a községi élet keretébe bevitte a szabadságot és pedig oly mértékbe, minőben azt Európában alig mutathatja fel valamely állam, oly becses és szilárd biztosítékát teremtette meg a polgári szabadságnak, mellyel Magyarország azelőtt nem bírt."[16]

Az 1880. évben Tisza Kálmán által összehívott közigazgatási értekezlet ugyan sok neuralgikus problémával csupán elnagyoltan foglalkozott, illetőleg felvetésével adós maradt, mégis nagyban hozzájárult a közigazgatás megreformálását sürgető hangok megerősödéséhez. E reform részeként 1886-ban került megalkotásra a második községi törvény (1886:XXII tc.), amely jelentősen csökken-

- 62/63 -

tette a községi autonómia kereteit. A törvény ugyan továbbra is rögzítette azt, hogyha a község által felterjesztett szabályrendelettel kapcsolatosan a törvényhatóság nem nyilatkozik, akkor a szabályrendelet helybenhagyottnak tekinthető, azonban ezt megtoldotta egy olyan kitétellel, miszerint, ha bebizonyosodik, hogy a szabályrendelet törvénnyel ellenkezik, vagy rendeltetésének nem felel meg, bármikor megsemmisíthető; utóbbi esetben azonban az illető község előzetesen meghallgatandó. Ugyanakkor e meghallgatás részletszabályait, illetőleg a községnek a meghallgatáson érvényesíthető jogosítványait nem szabályozta.

Szintén csorbította a községi önállóság kereteit a törvény 30. §-a, amely a következőképpen rendelkezik: "a kormánynak és törvényhatóságnak s ezek illetékes közegeinek az állami s a törvényhatósági közigazgatásra vonatkozó rendeleteit, valamint fegyelmi ügyekben hozott, jogerőre emelkedett határozatait a község vita tárgyává nem teheti és föltétlenül végrehajtani köteles."(28-30.§). Az 1871. évi törvény nem ismerte a kormánynak a képviselőtestület feloszlatására vonatkozó jogát sem. (61.§). Következésképpen a reformok a centralizáció irányába mutattak, mind a törvényhatóság beavatkozási joga, mind a jóváhagyást igénylő határozatok tekintetében. A kormány ugyanis megrettent a falusi lakosság egyre fokozódó politikai tevékenységétől és a községek jogainak kiterjesztése helyett, inkább szűkítette azokat.[17]

Az 1886. évi községi törvény mindazonáltal kisebb módosításokkal ugyan, de egészen 1950. március 18-ig az első tanácstörvény megszületéséig meghatározta a községi szervezet működését.

III. A tanácsrendszer

1. A tanácsrendszer születése

"Szükség van egy olyan közigazgatási reform kidolgozására, hogy ennek eredményeként a népi demokrácia követelményeinek megfelelően új alapokra építsük népi demokratikus államszervezetünket" - foglalta össze Rajk László belügyminiszter az állampárt feladatát a Magyar Dolgozók Pártjának 1948. június 12-14 között megtartott egyesülési kongresszusán.[18]

A Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény szovjet minta alapján rakta le egy erősen centralizált, hierarchikus tanácsrendszer alapjait, amelyben kettős alárendeltség érvényesült, és az irányítás nem "szelídült" felügyeletté. Ezzel új fejezet kezdődött a magyar közigazgatás fejlődésében, amely végérvényesen szakított a polgári kor közigazgatási intézményeivel.

A tanácstörvény előkészítése a Belügyminisztériumon belül zajlott, hiszen az önkormányzatokkal kapcsolatos feladatokat e minisztérium látta el. A tanácsok szervezetére, működésére vonatkozó részletes szabályokat az 1950. évi I. törvény határozta meg, amely tehát felszámolta az önkormányzati jellegű igazgatást és a tanácsokat az egységes és központosított államhatalom helyi szerveiként határozta meg. [1.§]. Az első tanácstörvény lehetőséget biztosított arra, hogy a helyi tanácsok szabályrendelet alkothassanak a működési területükre kiterjedő hatállyal olyan állandóbb jellegű szabályozást igénylő jelentős kérdésben, amely feladatkörüket nem haladja meg. A szabályrendelet alkotásának különösen a törvények és a felsőbb rendeletek végrehajtása körében van helye. A szabályrendeletek nem ellenkezhetnek a törvénnyel, a törvényerejű rendelettel, a minisztertanács, a miniszterek rendeletével vagy a felsőbb tanácsok szabályrendeleteivel [28.§]. Ennek ellenére helyi jogszabályokat szinte egyedül a fővárosban alkottak.[19] A korán kiütközött törvényi hibák és a rendszer hiátusainak felismerése ellenére azonban a tanácstörvény módosítására egészen 1953-ig nem került sor.

Az 1954. évi X. törvény (II. tanácstörvény) szerint a tanácsok: "demokratikus alapelvek szerint választott és a demokratikus centralizmus alapján működő testületi szervek."[1.§ (2) bek.]. A tanácsok általános irányítását, ellenőrzését és legfelsőbb felügyeletét az Országgyűlés, illetőleg a Népköztársaság Elnöki Tanácsa látja el. Érzékelhető, hogy a szabályozás is különböztet irányítás, ellenőrzés és (legfelsőbb) felügyelet között, ugyanakkor ez az elhatárolás a jogosítványok felsorolásánál nem jelenik meg. Továbbá kissé tautologikusan fogalmaz a jogalkotó, amikor leírja, hogy a két említett szerv irányítási és legfelsőbb felügyeleti jogkörében "irányítja, ellenőrzi (...) a tanácsok és a tömegek kapcsolatának fejlesztését".

A Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 25. § (4) bekezdése szerint a minisztertanács az államigazgatási szervek által hozott minden olyan jogszabályt, határozatot vagy intézkedést megsemmisíthet, illetőleg megváltoztathat, amely az alkotmányba ütközik vagy a dolgozó nép érdekeit sérti. Ehhez képest az 1954. évi X. törvény alapján a felettes végrehajtó bizottság és a minisztertanács a végrehajtó bizottságnak kizárólag a jogszabálysértő határozatait semmisítheti meg, illetőleg változtathatja meg. E két jogszabályhely között tehát részleges összeütközés forog fenn a kasszációs, illetve reformatórius jogkörök gyakorlásának szempontjait, alapjait illetően.[20]

- 63/64 -

2. Törvényességi felügyelet a harmadik Tanácstörvényben

A harmadik tanácstörvényben (1971. évi I. törvény) - ha formálisan is - de megjelenik az önkormányzatiság. A törvény szövege szerint: "a tanács és szervei (továbbiakban együtt: tanácsok) a nép hatalmát megvalósító szocialista államnak, a demokratikus centralizmus alapján működő népképviseleti-önkormányzati és államigazgatási szervei." [2.§ (1) bek.]. Vagyis a tanácsok már nem az államhatalom helyi szerveiként kerültek meghatározásra, hanem elismerést nyert a tanácsok önkormányzati jellege is.[21] Emellett érvényesült továbbra is a demokratikus centralizmus elve, azaz erősíteni a központi hatalmat és egyidejűleg növelni a helyi szervek önállóságát. A központi állami irányítással gyakorolt helyi önállóság ugyanis lehetővé teszi a legeredményesebb munkamegosztást a központi és a helyi szervek között.[22]

A tanács a jogszabályban meghatározott feladat-és hatáskörében önállóan járt el, ez az önállóság azonban csak jogszabályi keretek megtartása mellett érvényesülhet. [7. §]. Ezt volt hivatott biztosítani a tanácsi tevékenység törvényességi felügyelete, amelyet a helyi tanácsok felett a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottsága, illetőleg - sérelmes határozat miatti előterjesztés esetén - a Minisztertanács gyakorolt. A végrehajtó bizottságok működését egy duális szubordináció jellemezte, ugyanis a megválasztó tanácsnak és a felettes végrehajtó bizottságnak, illetve a Minisztertanácsnak alárendelten működtek e szervek. [41. § (2) bek., 45. § a) pont, 71. § (1) bek.].

A törvényességi felügyelet nem csupán a helyi tanácsok rendeletei és határozatai jogszerűségének, hanem - kiterjesztő értelmezéssel - a működés szabályszerűségének, a jogszabályok helyi végrehajtása érdekében szükséges intézkedések megtételének a vizsgálatára is kiterjedt. Fontos ugyanakkor hangsúlyozni azt, hogy a törvényességi felügyelet kizárólag a jogszabályok betartásának biztosítását szolgálja, következésképpen a tanácsi rendelkezést elméletileg célszerűségi szempontból nem lehet felülvizsgálni. A szakirodalmi álláspontok mégis megoszlanak abban a kérdésben, tehet-e a törvényességi felülvizsgálatot végző szerv célszerűségi észrevételt. Egyesek szerint ez kizárt, mivel a törvény csak a kifejezett jogszabálysértés esetére biztosította a törvényességi felülvizsgálatot.[23] Mások úgy vélik, hogy a törvény helyes értelmezéséből az is következik, hogy az észrevételezési jog a jogszabálysértés észlelésén túl kiterjedhet a célszerűségi szempontokra történő figyelemfelhívásra is. Utóbbit azonban a rendeletet alkotó tanács nem köteles figyelembe venni és ezért semmiféle hátrány nem érheti.[24] További korlátozás, hogy jogszabálysértés esetén is csak a határozat megsemmisítésére van lehetőség, megváltoztatására nem. Utóbbi ugyanis már a tanács hatáskörébe való beavatkozás, helyette való döntés volna, amely nem egyeztethető össze a tanács népképviseleti önkormányzati jellegével.[25]

A törvényességi felügyelet körében a tanácsrendeletet - a járási hivatal útján - a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottságához, illetőleg a Minisztertanácshoz (együttesen: felügyeleti szerv) kellett felterjeszteni. A járási hivatal közreműködő szerep folytán a hivatal elnökének is voltak feladatai a jogszabálysértő rendelkezések végrehajtásának megakadályozásában. A hivatal elnöke jogosult volt felfüggeszteni a jogszabálysértő rendelet, határozat végrehajtását. A községi, nagyközségi tanácsok a gyakorlatban a felfüggesztés nyomán, annak indokolása alapján általában saját hatáskörben megszüntették a jogszabálysértést, anélkül, hogy a megyei végrehajtó bizottságnak intézkednie kellett volna.[26] Kulcsfontosságú annak nyomatékosítása, hogy a járási hivatal elnökének ilyen irányú jogosítványa csupán a tervezeti szakra szűkült, amikor a tanácsrendelet szövegének, nem pedig érvényességének megállapításáról volt szó.[27] Ha a tanács a törvényességi kifogás esetén a jogszabálysértés megszüntetéséről nem rendelkezett, a felügyeleti szerv megsemmisítette a jogszabálysértő rendelkezést. Amennyiben a helyi tanács nem értett egyet a végrehajtó bizottság döntésével, mert álláspontja szerint nem történt jogszabálysértés, úgy a tanács a sérelmes határozat ellen a Minisztertanácshoz tehetett előterjesztést. Ha pedig a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottsága, illetőleg a Minisztertanács nem nyilatkozott, a tanácsrendeletet a felterjesztéstől számított harminc nap elteltével ki lehetett hirdetni. A tanács szervezeti és működési szabályzatát tanácsrendeletben állapította meg, amelyhez a Minisztertanács irányelveket adott ki, és azokat felügyeleti szerv hagyta jóvá. [28. §, 30. § (3) bek., 34. § (3) bek., 45. § a) pont].

A tanácsok az 1980-as években történt további átalakítás, modernizálás ellenére is az államigazgatás részeként működtek (pl. feladat-és hatáskörök meghatározása, elvonása miniszteri szintű szabályozással is történhetett, tulajdonosi jogokat nem gyakorolhattak.).[28]

A rendszerváltozást, majd a teljes körű alkotmányrevíziót követően, a dereguláció keretében történő újraszabályozásban szükséges volt a köz-

- 64/65 -

ponti engedélyezési hatásköröknek a helyi önkormányzati hatáskörbe való utalása, illetőleg a folyamatos helyi testületi kontroll biztosítása. Ennek megfelelően hatályon kívül helyezték a minisztertanácsi határozatokat és egyes alacsonyabb szintű irányítási eszközöket. Megszűnt a végrehajtó bizottságok kettős alárendeltsége, továbbá az Elnöki Tanács intézménye is.[29]

IV. Törvényességi felügyelet az önkormányzati rendszerben

1. Az önkormányzati rendszer születése

A rendszerváltást követő első szabad választásokon győztes párt vezetője Antall József programbeszédében az egyik legfontosabb feladatnak nevezte az önkormányzati törvény megalkotását: "Ennek az esztendőnek, ezeknek a hónapoknak egyik legfontosabb törvényhozási feladata az önkormányzati törvény megalkotása és a helyhatósági választások megtartása."[30]

Az 1990-ben szabadon megválasztott Országgyűlés első teendői között hajtotta végre a történelmi jelentőségű helyi rendszerváltoztatást. E változás visszaadta a helyi közösségek önkormányzáshoz való jogát, lehetővé téve a helyi közhatalom demokratikus, önálló és felelős gyakorlását.[31] A módosított Alkotmány szabályaira épült a helyi önkormányzatokról szóló - kétharmados szavazattöbbséget igénylő - 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), amelyet a Parlament 1990 augusztusában 98%-os szavazataránnyal fogadott el. Ez a támogatottság is jelezte, hogy a parlamenti pártok a rendszerváltozás részeként teljes mértékben egyetértettek abban, hogy a tanácsrendszert fel kell váltani a kor követelményeinek megfelelő helyi önkormányzati rendszerrel.[32] A magyar önkormányzati rendszer konstituálása óriási horderejű volt Magyarország történelmében: megváltozott az állami igazgatás fél évszázados elnevezése (államigazgatásból közigazgatás), egységes rendszere kibővült egy új alrendszerrel (az önkormányzati igazgatási alrendszerrel), új szervezési elvek jelentek meg (pl. valódi decentralizáció), bizonyos alapelvek veszítettek a jelentőségükből (pl. az állami irányítás), míg mások felértékelődtek (pl. a törvényesség elve).[33] Az Ötv. alapvetően liberális és - viszonylag - korszerű intézményrendszert alakított ki: érvényesítette az Európai Önkormányzati Charta alapelveit, megvalósulhatott a hely hatalomgyakorlás és teret engedett az önszabályozó folyamatoknak is.[34]

Az 1990-1994 közötti időszakban az önkormányzati törvény elfogadásán túl több olyan törvényt alkotott meg az Országgyűlés, amelyek az önkormányzati rendszer mozgásterének kiszélesítésére is irányultak, példának okáért az ún. hatásköri törvény (1991. évi XX. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről) biztosította az önkormányzati működést addig, amíg nem kerültek megalkotásra a feladat- és hatásköröket rendező egyes ágazati törvények.[35]

A helyi önkormányzatokról szóló törvényjavaslat parlamenti vitája során az állami beavatkozás mélységének kérdéskörében éles ellentét alakult ki a kormánypárti és ellenzéki politikusok között. Horváth Balázs belügyminiszter a törvényjavaslat előterjesztésekor a következőképpen fogalmazott: "A törvény a főispán feladatkörét egyértelműen körülhatárolja. Nem felügyelheti a helyi önkormányzatokat, még a törvényesség tekintetében is csak ellenőrzést végez, jelző, kezdeményező lépéseket tehet - ám a döntés mindig a bíróság hatáskörébe tartozik. A kormánymegbízott, a főispán, hivatala segítségével csak az arra rászoruló önkormányzat kifejezett kérésére nyújthat szakmai, módszertani segítséget. A javaslat kizárja a kormánymegbízott esetleges gyámkodó tevékenységének minden lehetőségét."[36] Azaz a Kormány álláspontja szerint a felügyelet teljességgel kizárt és az ellenőrzés is csupán jelzési jellegű jogosítványokat foglalhat magába, a törvénysértés elbírálásának más szerv (pl. bíróság) hatáskörébe kell tartoznia. Míg az ellenzéki erők e túlontúl erőtlen hatásköröket is túlságosan szigorúnak és túlzónak tartották. Wekler Ferenc felszólalásában a főispán/kormánymegbízott kezdeményező jogkörét is kifogásolta: "Az egyenlő partneri viszonyból magától értetődően az következik, hogy a helyi önkormányzat és a kormányzat között természetes módon keletkezett konfliktusokat csak és kizárólag bírói úton, egy alkotmányosan garantált, zárt eljárási rendben lehet feloldani. Mindez azonban illúziónak bizonyul, ha a törvénysértések észlelésére és az orvoslási eljárások beindítására a központi kormányzat, illetve annak kihelyezett államigazgatási szerve a belügyminiszter, a főispán útján jogosult."[37] Addig Gál Zoltán nem a törvényességi ellenőrzési jogkörben látta a főispáni/kormánymegbízotti pozíció veszélyét, hanem a koordináló szerepkör meglétében, nevezetesen, hogy "a főispán a Kormány, pontosabban a kormányelnök embereként ura lesz a megyének, a kormányelnök

- 65/66 -

embereként koordinál, vagyis meghatároz, erőteljes pozícióban van."[38]

A hazai jogalkotó az Ötv. megalkotásakor tehát a törvényességi ellenőrzés alapjainak letétele mellett határozott. Megemlítendő azonban, hogy az Ötv. előkészítése során kidolgozott, és a Belügyminisztérium által jegyzett egyik koncepcióban az állam által ellátandó feladatok között a törvényességi felügyelet megszervezése is szerepelt.[39] Ennek törvénybe iktatása esetén a felügyeleti jogkört gyakorló szervnek arra is jogosultsága lett volna, - a képviselő-testülethez intézett felhívás eredménytelensége esetén - hogy a jogszabálysértő határozatot maga semmisítse meg.[40] E szabály mellőzése véleményem szerint arra az elvre is visszavezethető, hogy az Ötv. előkészítése során a jogalkotó az önkormányzati működést leginkább meghatározó két jogelméleti elvet - a törvényes működés biztosítása, és ezzel egyidejűleg az önkormányzatok önállóságának megőrzése - nem egyenlő mértékben vette figyelembe a szabályozás megalkotásakor. Közelebbről az autonómiának adott prioritás következtében egy olyan ellenőrzési rendszer került kiépítésre, amely nem volt képes hatékonyan kordában tartani a "3200 önkormányzat laza konföderációját". E jogalkotói óvatosság elsősorban a szocializmuskori hagyományok merev elutasításában gyökerezett, úgymint a tanácsrendszer és a megye elleni tiltakozás.

2. A köztársasági megbízott és a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok

Az immáron teljes revízión átesett 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 35. § (1) bekezdésének d) pontjában rögzítette, hogy "a Kormány a belügyminiszter közreműködésével biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését." E rendelkezés megvalósítása érdekében az Ötv. 95. § a) pontjában - regionális alapokra helyezve - életre hívta a köztársasági megbízott intézményét: "a Kormány a belügyminiszter közreműködésével a köztársasági megbízott útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését." A köztársasági megbízott számára az Ötv. a következő négy feladatkört állapította meg:

- ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését; a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;

- törvényben vagy kormányrendeletben megállapított ügyekben elsőfokú hatósági jogkört gyakorol, és elbírálja a hatáskörébe tartozó jogorvoslatokat minden olyan államigazgatási hatósági ügyben, amelyben első fokon a polgármester (főpolgármester) vagy a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője, illetőleg a jegyző járt el, és amelyben a jogorvoslati eljárásra nem valamely centrális alárendeltségű államigazgatási szerv jogosult;

- ellátja a törvényben vagy törvényi felhatalmazás alapján a Kormány által hatáskörébe utalt egyéb államigazgatási feladatokat;

- összehangolja a köztársasági megbízott hivatala és a régió területén működő más államigazgatási szervek tevékenységét. [98. §].

A köztársasági megbízottak működési területét meghatározó régiókról szóló határozatában[41] a megyéket hét régióba sorolta és emellett a főváros alkotta még a megbízottak illetékességi területét.

(Forrás: http://www.tankonyvtar.hu/hu/tartalom/tamop425/0038_foldrajz_TothAntal/ch01s08html)

A régiók kialakítása különösebb koncepció nélkül történt, az egymással határos megyék közül kiemeltek kettőt-hármat, amelyek egy régiót képeztek. Ezek közül az egyik alkotta a köztársasági megbízott székhelyét. (Persze nemcsak székhelymegyékben működtek köztársasági megbízotti hivatalok).

A köztársasági megbízott törvényességi ellenőrzési jogkörében határidő tűzésével felhívta a képviselő-testületet a törvénysértés megszüntetésére. Ha a képviselő-testület e kötelezettségének a megadott határidőn belül nem tett eleget, a köztársasági megbízott a törvénysértés megszüntetése érdekében kezdeményezhette - egyebek mellett - az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését, vagy a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetése, illetőleg a képviselőtestület tisztségviselője felelősségének megállapítása céljából. [Ötv. 99.§ (1) és (2) bek.].

- 66/67 -

Az Ötv. ugyanakkor csupán alapjaiban határozta meg az új intézmény jogállásának szabályait. A köztársasági megbízott köztársasági megbízott jogállásáról, hivataláról és egyes feladatairól az 1990. évi XC törvény rendelkezett. Ennek alapján a köztársasági megbízott az állam törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálta, hogy a helyi önkormányzat

- szervezete, a szervezetére és működésére vonatkozó belső szabályzatai összhangban vannak-e a jogszabályok és más belső szabályzatok rendelkezéseivel;

- működése, rendelete, határozata összhangban van-e a jogszabályokkal és a belső szabályzatok rendelkezéseivel.

Nem terjedt ki a köztársasági megbízott törvényességi ellenőrzési jogköre azokra a helyi önkormányzati határozatokra,

- amelyek alapján munkaügyi vitának, külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye;

- amelyek ellenőrzése külön jogszabályban meghatározott szerv hatáskörébe tartozik. [8. §].

Amikor a köztársasági megbízottak 1991. január elsején megkezdték működésüket feladataik nagyságrendje még nem volt ismert, egyedül a törvényességi ellenőrzéshez kapcsolódó hatáskörük volt pontosan meghatározva. Tehát a szervezet alapvető személyi és tárgyi feltételei úgy alakultak ki, hogy az ellátandó feladatok nagysága még nem volt ismeretes.[42] A köztársasági megbízottak részletes feladat-és hatásköreinek telepítését a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény végezte el.

A köztársasági megbízott jogállása sajátosnak tekinthető abból a szempontból is, hogy a miniszterelnök javaslatára, az Országgyűlés bizottsága által történt meghallgatása után a köztársasági elnök nevezte ki, kinevezése pedig a köztársasági elnök megbízatásának időtartamára szólt. [Ötv. 100.§], vagyis a címzetes államtitkárok kinevezési rendje azt mutatta, hogy a közigazgatásnak a politika által közvetlenül érintett szférájába tartoznak, míg az Ötv.-beli ügycsoportok inkább a jogintézmény szakmai jellegét támasztották alá.[43]

Megjegyzendő, hogy a köztársasági megbízott jogintézményét két egymáshoz szorosan kapcsolódó érdek keltette életre. Egyrészt ki kellett alakítani a helyi önkormányzatok feletti törvényességi kontrollt, és egyik lehetséges megoldás volt, hogy e célra külön szervezetet alakítson ki a jogalkotó.

Másrészt újjá kellett szervezni a területi igazgatást és ennek megfelelően a szabályozás a köztársasági megbízotti intézményt egy általános hatáskörű, regionális keretek között tevékenykedő, kiemelt jelentőségű centrális alárendeltségben működő államigazgatási szervvé fejlesztette. Ennek eredményeként kialakult egy "túlsúlyos" pont a területi igazgatásban.[44] Ugyanakkor a köztársasági megbízottaknak semmilyen lehetőségük nem volt az önkormányzati rendeletek és határozatok bármilyen előzetes kontrolljára, a vizsgálatra csak utólagosan volt mód, úgy, hogy még nyilvánvaló szabálysértés esetén sem volt közvetlen beavatkozási lehetőség még a végrehajtás felfüggesztésére sem. Egyszóval a hazai jogalkotó úgy követelte meg a törvényesség biztosítását a köztársasági megbízottaktól, hogy közben ehhez nem adott minimális eszközöket sem a kezükbe.[45] A létrejött állapotot Kiss László "szemérmes felügyeletként" definiálta.[46]

Az 1994-es Kormányprogram egyik célkitűzése rögzítette, hogy "a köztársasági megbízott címzetes államtitkári rangja és regionális szerepköre szűnjön meg", valamint "fel kell számolni a hivatal koordinációs szerepkörét, s tevékenységét depolitizálni szükséges", ugyanis a kormány a köztársasági megbízott hatalmát túlságosan nagy volumenűnek ítélte meg, azaz e regionális szint eltörlésének oka valójában a politikai érintettség volt.[47]

Az Ötv. 1994. évi átfogó módosítása megszüntette a köztársasági megbízotti intézményt és létrehozta a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokat a köztársasági megbízott és hivatala jogutódjaként. Továbbá a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. tv. rendelkezéseinek megfelelően kiterjesztette a törvényességi ellenőrzést a helyi kisebbségi önkormányzatokra is. Bár a módosítást követően a törvényességi ellenőrzés terjedelme pontosabbá vált, a gyakorlati munka során problémákat vetett fel, hogy egyes önkormányzati döntések tárgyai-e a törvényességi ellenőrzésnek.[48]

1995-től a közigazgatási hivatalokban a törvényességi ellenőrzés a felügyelet irányába terelődött. Az utólagos normakontrollt a prevenció eszközei egészítették ki, úgymint a szóbeli jelzések, a testületi ülésen való részvétel, illetve a szakmai értekezletek.[49] A helyi önkormányzatok egyre inkább elfogadták a közigazgatási hivatalok szerepét a törvényességi ellenőrzésben, miközben az ellenőrzési jogkör már kiterjedt az önkormányzati társulásokra és a területfejlesztési tanácsok törvényességi felügyeletének ellátására is, a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI.

- 67/68 -

törvény módosításáról szóló 1999. évi XCII. törvénnyel beiktatott új szabályozással.[50]

3. Az "interregnum" időszaka és a törvényességi ellenőrzés visszaállítása

2006. május 31-én fogadta el az Országgyűlés a 2006. évi LIV törvényt, amelynek 1. §-a kimondta, hogy "Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja." E lehetőség 2006. december 11-én a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. "feles" törvény elfogadásával realitássá vált.

Említett törvény a közigazgatási hivatalokat is érintette, ugyanis módosította az Ötv. 98. §-ának alcímét, miszerint a "fővárosi, megyei közigazgatási hivatal" megjelölés helyébe, "a regionális közigazgatási hivatal" megnevezés lépett. A 2006. december 23-i ülésén nyolcvanöt(!) kormányrendeletet alkotott, közöttük a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII.23.) Korm. rendeletet. 2007 januárjának végén négy indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz, amelyekben a regionális közigazgatási hivatalok és más regionális államigazgatási szervek intézményesítésével összefüggő egyes szabályok alkotmányellenességének megállapítását kérték, többek között, arra hivatkozással, hogy a regionális illetékesség meghatározása feles törvénnyel és más alacsonyabb szintű jogszabállyal nem lehetséges.[51]

Az Alkotmánybíróság 1/1999. (II. 24.) határozatának rendelkező részében alkotmányos követelményként fogalmazta meg: "1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: valamely, az Alkotmány által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széleskörű egyetértés. A minősített többség követelménye nemcsak az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni." Ez az alkotmányos követelmény azonban - mondja a taláros testület az 116/B/2007 határozatában - ebben az ügyben teljes mértékben nem alkalmazható, mert a közigazgatás reformjának megkönnyítése érdekében lehetőség van arra, hogy törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthassa. [Alkotmány 34.§ (2) bek.] Azaz az Alkotmánynak ez az új szabálya lehetőséget ad a kétharmados törvények egyszerű szótöbbséggel történő módosítására akkor, ha a törvényhozó csak a rendelkezésben szereplő közigazgatási szerv megjelölését kívánja módosítani.

Tehát az AB-nek jelen esetben azt kellett vizsgálnia, hogy ezzel a módosítással (fővárosi, megyei közigazgatási hivatalról közigazgatási hivatalra) a törvényhozó meghaladta-e felhatalmazásának kereteit: "azt kell vizsgálni, hogy a módosítás érinti-e a kétharmados törvény szabályozási koncepciójának lényegi elemét." Egyszóval arra a kérdésre kellett választ adni, hogy a módosítással csupán az elnevezés változott, vagy "az kiterjedt-e a helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyeletet gyakorló szerv jogállására" is. Az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy a fővárosi, megyei jelző hatályon kívül helyezésével lehetőség adódott a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének megváltoztatására. Így az AB Ötv. 98.§-a (1) bekezdésének első mondatát, valamint a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII.23.) Korm. rendeletet megsemmisítette. A határozat emellett arra is felhívta a figyelmet, hogy "Az Alkotmánybíróságnak valamely jogszabály újbóli hatályba helyezésére hatásköre nincs, mert ez a jogalkotó feladata."

Az Országgyűlésnek 2008. június 30-ig kellett a jogsértő helyzet felszámolása érdekében szükséges jogalkotói lépéseket megtenni. Ámde a parlamenti erőviszonyok nem tették lehetővé egy kétharmados törvény elfogadását, így kényszerhelyzetbe kerülve a Kormánynak ismételten rendeletalkotással kellett szabályozni a közigazgatási hivatalok működését. Nem meglepő, hogy a rendeletet a hatályba lépését követően azonnal megtámadták az AB előtt arra hivatkozással, hogy a Kormány az Ötv. módosítása nélkül és lényegét tekintve a 297/2006. (XII.23.) Korm. rendelettel megegyező tartalommal[52] fogadta el a 177/2008. (VII.1.) Korm. rendeletet, valamint továbbra sincs alkotmányos törvényi alapja a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének. Az AB az indítványokat megalapozottnak találta, mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg és a fenti rendeletet 2008. december 31.-i hatállyal megsemmisítette. Az AB határozatában megállapí-

- 68/69 -

totta, hogy az Alkotmány 44/C. §-át sértő alkotmányellenes helyzet jött létre azáltal, hogy az Országgyűlés a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben nem szabályozta a helyi önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzést gyakorló közigazgatási hivatalok jogállását: "Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogállamban bármely politikai törekvés csak az Alkotmány keretei között valósítható meg. A jogállamiság elvével összeegyeztethetetlen az, ha a kormányzat az Alkotmány garanciális rendelkezéseinek kiürítésével, azok tudatos félre tételével valósítja meg a közigazgatási szervezeti rendszer reformjára irányuló törekvéseit."[53] Azzal tehát, hogy a Kormány rendeletben intézményesítette a közigazgatási hivatalokat, olyan szabályozási körben rendelkezett, amelyet az Országgyűlésnek kellett volna kétharmados törvényben szabályoznia. Összegezve a Kormány e lépéssel elvonta a parlament hatáskörét, amely - ahogyan azt a hivatkozott AB határozat elvi jelentőséggel rögzíti - egy jogállamban teljességgel kizárt, hiszen csak és kizárólag a parlament (Országgyűlés) mint a legfőbb népképviseleti szerv rendelkezik törvényalkotási hatáskörrel. 2008. december 23-i kormányülésen került megalkotásra a Kormány általános hatáskörű területi szervéről szóló 318/2008. (XII.23.) Korm. rendelet, amely rögzítette, hogy a regionális államigazgatási hivatal, a helyi és kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének kivételével, általános jogutódja a közigazgatási hivatalnak. Az idézett normaszöveg oda vezetett, hogy Magyarországon 2010-ig szünetelt a törvényességi ellenőrzés, hiszen hiába utalt az Alkotmány és az Ötv. szövege is erre a feladatra, nem volt olyan hatáskörrel rendelkező szerv, amely ezt a feladatot elláthatta volna.[54] Így a demokratikus jogállamiság egyik alapvető intézményét[55] fenyegette a kiüresedés veszélye. Ugyan a jegyző jogszabálysértés jelzésére irányuló kötelezettsége, mint belső törvényességi ellenőrzés továbbra is élt, ennek hatékonysága azonban vitatható volt. Egyrészt a jegyzőnek a képviselő-testülettől való függősége miatt, másrészt, mert e jogkör előzetes jelzésre és nem utólagos intézkedésre jogosította fel a jegyzőt, és az ilyen előzetes szignalizációnak nem minden esetben tett eleget a képviselő-testület.

A 2010-es évben a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakítását megalapozó intézkedésekről szóló Kormányhatározatban célul tűzték ki a területi államigazgatás integrációját, amelynek eredményeként a 2010. évi CXXVI. törvénnyel felállították a fővárosi, megyei kormányhivatalokat mint a kormány általános hatáskörű terület államigazgatási szerveit.[56] Így immár hatáskörrel rendelkező egységek révén ismételten lehetőség nyílt a törvényességi ellenőrzés gyakorlására.

V. Összegző gondolatok

Az integrációs irány megvalósításaként 2011. január elsejétől a fővárosi, megyei kormányhivatalok látják el a törvényességi kontrollt. Az Alaptörvény 2012 január elsejei hatályba lépése óta pedig a jogalkotó a törvényességi felügyelet mint kontrollmechanizmus mellett tette le a voksát, ezzel - a korábbi ellenőrzéshez képest - eszközeiben és terjedelmében is erőteljesebb beavatkozást biztosítva az állam számára.

Összegezve a leírtakat, megállapítható, hogy az első községi törvénytől a rendszerváltáson keresztül napjainkig a törvényességi kontrollal összefüggésben az államigazgatás strukturális logikája jelentős változáson ment keresztül. ■

JEGYZETEK

* E tanulmány a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001 azonosítószámú, "A jó kormányzást megalapozó közszolgálatfejlesztés" elnevezésű kiemelt projekt keretében működtetett Concha Győző Doktori Programban, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem felkérésére készült.

[1] Egyed István: Vármegyei önkormányzat. Budapest 1929. 70. o.

[2] Kaltenbach Jenő: A magyar önkormányzati felügyelet. Részlet a szerző Önkormányzati felügyelet című könyvéből. 1991. 1-2. http://juris.oldportal.u-szeged.hu/download.php?docID=4083 (letöltés ideje: 2017. 03. 09.)

[3] Egyed István: i.m. 72-73. o.

[4] Oltványi Ambrus (szerk.): Széchenyi István: Napló. Gondolat Kiadó. Budapest. 1982. 497. o.

[5] Rényi József: A helyi önkormányzat és a felette gyakorolt állami felügyelet elve és jogrendszere, különös tekintettel a kormányhatósági felügyeletre. Franklin-Társulat Nyomdája, Budapest 1896. 107. o.

[6] Kaltenbach Jenő: i.m. 5. o.

[7] 1867-72. évi Ogy. Képv. Ir. V. k. 455, 456. számok

[8] Sarlós Béla: Közigazgatás és hatalompolitika a dualizmus rendszerében. Akadémiai Kiadó, Budapest 1976. 11. o.

[9] Stipta István: Parlamenti viták a területi önkormányzatról (1870-1886). In: Mezey Barna (szerk.): Hatalommegosztás és jogállamiság. Osiris Kiadó, Budapest 1998. 87. o.

[10] Kaltenbach Jenő: i.m. 6. o.

[11] Kaltenbach Jenő: i.m. 6. o.

[12] Toldy István: Öt év története. 1867-1872. Pest 1872. 195. o.

[13] Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémiai kiadó, Budapest, 1976. 125. o.

[14] Kaltenbach Jenő: i.m. 6. o.

[15] Vö. Ivancsics Imre - Kiss László: A tanácsrendeletalkotás elvi és gyakorlati kérdései. Nyírségi Nyomda, Budapest, 1979. 26. o.

[16] Toldy István: i.m. 194. o.

[17] Csizmadia Andor: i.m. 183. o.

[18] A Magyar Kommunista Párt és a Szociáldemokrata Párt Egyesülési Kongresszusának jegyzőkönyve. Budapest, 1948. 347. o.

[19] Csizmadia Andor: A helyi tanácsok jogszabály-alotási hatásköre. Állam és Igazgatás 1954. 10-11. számok

- 69/70 -

[20] Szamel Lajos: Az államigazgatás törvényességének jogi biztosítékai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest 1957. 158. o.

[21] Fogarasi József (szerk.): A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC Lap-és Könyvkiadó Kft., Budapest 2010. 56. o.

[22] A tanácstörvény magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1976. 75. o.

[23] Például: Albrecht László, Zsuffa István, Varga József

[24] Vö. Ivancsics - Kiss: i.m. 92. o.

[25] Ld. bővebben: A tanácstörvény magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1976. 489. o.

[26] Vö. A tanácstörvény magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1976. 490. o.

[27] Ivancsics - Kiss: i.m. 87. o.

[28] Fogarasi: i.m. 56. o.

[29] Bércesi Ferenc - Ivancsics Imre: Önálló ellenőrzési fajták a közigazgatásban. PTE ÁJK, Pécs 2001. 58-59. o.

[30] Antall József kormányprogramja, elhangzott az 19901994. évi Országgyűlés 5. ülésén, 1990. május 22-én. Forrás: Magyar Kormányprogramok 1867-2002. 2. kötet. Budapest 2004. 1597-1598 o.

[31] Bekényi József: Megújult a magyar önkormányzati rendszer. Jegyző és Közigazgatás 2012. 1. sz. 6. o.

[32] Vass György: Tizenöt esztendősek a helyi önkormányzatok (2012. 09. 06.)

http://epa.oszk.hu/01300/01306/00031/dr_vass.htm

[33] Fábián Adrián: Az Önkormányzati rendszer húsz éve. In: Fábián Adrián (szerk.): 20 éves a magyar önkormányzati rendszer. A "Jövő Közigazgatásáért Alapítvány", Pécs 2011. 129. o.

[34] Vö. Szabó Lajos: Az önkormányzati igazgatás korszerűsítése a gyakorlati igények tükrében. In: Csefkó Ferenc-Pálné Kovács Ilona (Szerk.): Tények és vélemények a helyi önkormányzatokról. Pécs 1993. 175. o.

[35] Bujdosó Sándor: A magyar önkormányzati rendszer jellemzői, átalakulása (2012. 03. 07.)

http://www.helyinfo.hu/domain2/files/modules/module15/2500A419AC4623E7.pdf

[36] A helyi önkormányzatokról szóló törvényjavaslat parlamenti vitája. Horváth Balázs belügyminiszter felszólalása. (2016.07.18.)

http://www.parlament.hu/naplo34/018/0180068.html

[37] A helyi önkormányzatokról szóló törvényjavaslat parlamenti vitája. Wekler Ferenc felszólalása. (2016.07.19.)

http://www.parlament.hu/naplo34/018/0180075.html

[38] A helyi önkormányzatokról szóló törvényjavaslat parlamenti vitája. Gál Zoltán felszólalása. (2016.07.19.)

http://www.parlament.hu/naplo34/018/0180079.html

[39] Ivancsics Imre: A helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése. In: Chronowski Nóra - Petrétei József (szerk.): Tanulmányok Ádám Antal professor emeritus születésének 80. évfordulójára. PTE ÁJK, Pécs 2010. 110. o.

[40] A települési önkormányzatokról szóló törvényi szabályozás koncepciója. Magyar Közigazgatás 1990. 3. sz. 216. o.

[41] 66/1990. (VIII.14.) OGY határozat

[42] Balázs István - Bekényi József: A régióközpont közigazgatási hivatalokra a központi államigazgatási szervektől leadható államigazgatási feladatok lehetséges köre (2016.07.12.) http://www.terport.hu/webfm_send/351 2. o.

[43] Vö. Balázs I. - Bekényi J.: i.m. 2. o.

[44] Fogarasi József - Ivancsics Imre - Kiss László: A helyi önkormányzatok. UNIÓ Lap-és Könyvkiadó Kft., Budapest 2005. 383. o.

[45] Vö. Nyitrai Péter: Anomáliák az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének jogi szabályozásában. In: Fábián Adrián (Szerk.): 20 éves a magyar önkormányzati rendszer. A "Jövő Közigazgatásáért Alapítvány", Pécs 2011. 202. o.

[46] Kiss László: Az irányítás és a felügyelet időszerű kérdései a közigazgatásban. In: Fogarasi József (szerk.) UNIÓ Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft, Budapest 1994. 62-68. o.

[47] Vö. Ivancsics I.: i.m. 112. o.

[48] Gondolok itt az önkormányzatok által alapított gazdasági társaságok esetén az apportlista tartalmi ellenőrzésére.

[49] Bércesi: 2001. 206.-207. o.

[50] Bércesi - Ivancsics: 2001. 64-65. o.

[51] Ivancsics Imre: i.m. 116. o.

[52] 297/2006. (XII.23.) Korm. rendelet 1. § (2) bek.: "A közigazgatási hivatalok a Kormány területi államigazgatási szervei." Míg a 177/2008. (VII.1.) Korm. rendelet szerint: "A közigazgatási hivatal a Kormány kijelölt államigazgatási szerve." Megállapítható tehát, hogy a szabályozási koncepció valóban nem változott.

[53] 812/B/2008 AB határozat

[54] Bércesi Ferenc: A törvényességi ellenőrzés hiányának hatásai. In: Fábián Adrián (szerk.): A jegyző helye és szerepe a magyar közigazgatásban. A "Jövő Közigazgatásáért" Alapítvány, Pécs 2010. 9. o.

[55] Ivancsics Imre: A helyi és kisebbségi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzésről. JURA 2009. 1. sz. 37. o.

[56] Szakos Judit: Az államigazgatás középszintjének strukturális változásai 2011 óta

http://www.debrecenijogimuhely.hu/archivum/2_2012/az_allamigazgatas_kozepszintjenek_fobb_strukturalis_valtozasai_2011_ota/#_edn11