A regionális államigazgatási szervek kiépítésének folyamatában megkülönböztetett politikai és szakmai figyelem kísérte - és kíséri jelenleg is - a közigazgatási hivatalok "hányatott" sorsát. Az Alkotmánybíróság 2007. november 13-án hozott határozatában megállapította, hogy az Ötv. 98. § (1) bekezdésének első mondata ("A közigazgatási hivatal államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv."), valamint a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet alkotmányellenes, ezért azokat 2008. június 30-i hatállyal megsemmisíti". (116/B/2007. AB határozat) Az Ötv. idézett rendelkezését, a "jelző nélküli" közigazgatási hivatalt az Ötv.-t feles törvénnyel módosító, a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény 7. § (1) bekezdés d) pontja "helyezte el" az Ötv.-ben. Amikor az Országgyűlés tavaszi ülésszakát befejezte, megbizonyosodhattunk róla, hogy az AB határozatban megjelölt időpontig az Ötv. szükségessé vált korrekcióját (módosítását), ha csak nem kerül sor rendkívüli ülés összehívására, nem lehet elvégezni. (Rendkívüli ülés összehívására nem került sor.) Adott körülmények között a Kormány álláspontom szerint nem tehetett mást, minthogy rendeletet alkotott a közigazgatási hivatalról (177/2008. (VII. 1.) Korm. rendelet). Egyelőre ennyit a kialakult helyzetről. (Az elemzésre a későbbiekben visszatérek.)
A vázolt fejlemények különböző, esetenként egymással homlokegyenest szembenálló véleményalkotásra adtak alkalmat. Ebben nincs semmi rendkívüli, az ok kiváltotta az okozatot. Tudva, hogy a folyamatnak nincs vége (folyt. köv.), szakmai szempontok arra késztetnek, hogy néhány, eddig kevéssé érintett körülményre ráirányítsam a figyelmet, továbbá szakmai következtetésekig is eljussak.
A probléma túlzott leegyszerűsítését jelentené, ha csupán azt tartanánk megoldandó problémának, hogy fővárosi, megyei vagy fővárosi, regionális illetékességű közigazgatási hivatalok intézményesítése körül kialakult vitában állást foglaljunk. Többről van szó. Nevezetesen az önkormányzatok feletti törvényességi kontroll gyakorlásáról, továbbá a Kormány szabályozási jogának egy szelvényéről.
Kaltenbach Jenő monográfiájában (Az önkormányzati felügyelet. Szeged, 1991.) az önkormányzat meghatározásának mai problémái között tallózva azt a fogalommeghatározást tartja "modern definíciónak", amely szerint az önkormányzatok olyan közjogi egységek, amelyek az államszervezethez tartoznak, de az állam hivatali szervezetétől önállósultak, bizonyos közügyeket saját felelősségükre igazgatnak és "legfeljebb" állami törvényességi felügyelet alatt állnak. A vizsgált téma szempontjából azt tartom kiemelendőnek, hogy az önkormányzás fogalmába az államhoz való viszonyt tekintve beletartozik "legfeljebb" az állami törvényességi felügyelet, de "legalább" a törvényességi ellenőrzés.
Hasonló következtetésre juthatunk a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája rendelkezéseinek tanulmányozása nyomán is. "A helyi önkormányzat törvényességének államigazgatási felügyelete általában csak e tevékenység törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat." (8. cikkely 2. pont)
Megjegyzem az Ötv. előkészítése során kidolgozott és a Belügyminisztérium által jegyzett egyik koncepcióban is az állam által ellátandó törvényességi felügyelet mikénti megszervezése szerepelt. Végül, mint ismeretes, az Ötv. a törvényességi ellenőrzést intézményesítette, amely a felügyelethez képest szűkebb hatáskört foglal magában. A fent említetteknek azért van jelentősége, mert ismert az a felfogás, amely indokoltnak tartaná a törvényességi eszközrendszer bővítését, pl. a végrehajtás felfüggesztésének és a döntés pótlásának jogával. Maradva azonban a hatályos szabályozásnál, az Alkotmány rögzíti: a Kormány biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. (Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pont) Ebből levonható az a következtetés, hogy a törvényességi ellenőrzés ellátása államigazgatási feladat. Megjegyzem, a feladatot - jellegéből következően - nehezen lehetne más állami szervhez telepíteni.
A fentieknek nem mond ellent az a szabályozás, amely szerint a helyi önkormányzati aktusokat csak bíróság, illetve Alkotmánybíróság vizsgálhatja felül. Az eddig felvázolt kép teljessé tételéhez azonban hozzátartozik az is, hogy az Országgyűlés törvényben szabályozza a helyi önkormányzatok működésének garanciáit. (Ötv. 93. § (1) bekezdés a) pont) A garanciák körébe pedig beletartozónak vélem a törvényességi ellenőrzés tartalmának és eszközeinek a meghatározását. A fentiekre figyelemmel a Kormány (szabályozási) kompetenciája arra terjed ki, hogy a törvényi szabályozás keretei között biztosítsa (megszervezze) a törvényességi ellenőrzési feladatok
- 29/30 -
ellátását. Az eddigieket azért tartottam szükségesnek papírra vetni, mert a szervezettel való foglalkozás elterelheti a figyelmet a funkció és feladatellátás tartalmi kérdéseiről.
Az Ötv. előkészítése során viszonylag gyakran változott az önkormányzatok feletti törvényességi kontrollal kapcsolatos felfogás. Végül az Alkotmányban foglalt szabály meghatározta az állami részvétel karakterét (törvényességi ellenőrzés), az Ötv. pedig 1990-ben intézményesítette a feladatot ellátó szervet (köztársasági megbízott). "A Kormány a belügyminiszter közreműködésével a köztársasági megbízott útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését." (Ötv. 95. § a) pont)
Az Alkotmány rendelkezéseit az Ötv. a következőképpen részletezte. A köztársasági megbízott négy feladatköre a következő:
a) az első és kiemelt jelentőségű a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése;
b) törvényben vagy kormányrendeletben megállapított ügyekben első, illetve másodfokú hatóságként jár el;
c) ellátja a törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján a Kormány által hatáskörébe utalt egyéb államigazgatási feladatokat;
d) összehangolja saját hivatala és a régió területén működő más államigazgatási szervek tevékenységét. (Ötv. 98. §)
Az Ötv. kimondta továbbá, hogy a köztársasági megbízott feladatait az Országgyűlés által meghatározott régióban, illetőleg a fővárosban látja el. A hivatkozott rendelkezést érdemes közelebbről is megvizsgálni, ugyanis ezáltal megtörtént a köztársasági megbízotti intézmény regionális alapokra helyezése.
Az Országgyűlés a köztársasági megbízottak működési területét meghatározó régiókról szóló határozatában (66/1990. (VIII. 14.) OGY határozat) a megyéket hét régióba sorolta és ennek következtében a fővárossal együtt nyolc köztársasági megbízott illetékességi területe lefedte az országot. (1990-ben tervezési-statisztikai régiók még nem léteztek.) Megjegyzem, a meghivatkozott országgyűlési határozattal egy időben fogadta el az Országgyűlés a Magyar Köztársaság megyéiről, a megyék nevéről és székhelyéről szóló határozatát (67/1990. (VIII. 14.) OGY határozat).
Az Ötv. csak "alapvonalaiban" határozta meg az új intézmény jogállására, működésére vonatkozó szabályokat, "nem zárva ki a további szabályozás lehetőségét és szükségességét". (Ötv. indokolása) A törvényalkotó élt is a lehetőséggel és megalkotta a köztársasági megbízott jogállásáról, hivataláról és egyes feladatairól szóló 1990. évi XC. törvényt. A szabályozást kettősség jellemezte. A törvény indokolása ezt a következőképpen foglalta össze.
a) "A köztársasági megbízott a közigazgatásnak a politika által közvetlenül érintett, mobil, irányító szférájába tartozik. Ugyanakkor feladatköréből (Ötv. 98. §) a központi döntés előkészítő, államigazgatási szabályozó és más politikaformáló közjogi hatáskörök hiányoznak."
b) A köztársasági megbízott "funkciója alapvetően államigazgatási szakmai, végrehajtó jellegű."
1994-ben a Kormány fontos feladatának tekintette, hogy a köztársasági megbízotti hivatal a jövőben megyei hivatalként működjön. "Fel kell számolni a hivatal koordinációs szerepkörét, s tevékenységét depolitizálni szükséges." (Kormányprogram 1994-1998.) Hamar bebizonyosodott azonban, hogy a koordináció megszüntetésére irányuló törekvés szakmai tévedés volt, de szerencsére nem valósult meg, ugyanis a hivatalvezető "igazgatásszervezési szempontból" összehangolta a főváros, a megye területén működő államigazgatási szervek tevékenységét. A regionális szint "feladásának" valódi oka az intézmény politikai érintettsége volt. Területi szinten a köztársasági megbízott "hatalmát" az új kormány túlsúlyosnak ítélte meg. Az sem volt mellékes, hogy a váltás a személycserék előtt is megnyitotta az utat.
Az Országgyűlés a fentieknek megfelelően módosította az Ötv.-t. A köztársasági megbízott és hivatala jogutódja a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal lett és megtörténtek az ennek megfelelő szövegmódosítások. Ezek közül témánkat illetően a legjelentősebb
a) az Ötv. 98. §-át megelőző szakaszcím: "a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal" törvénybe iktatása, valamint
b) a 98. § (1) bekezdés első mondata: "a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal (továbbiakban: közigazgatási hivatal) államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv."
Hatályon kívül helyezte az Országgyűlés a hatósági jogkör gyakorlásáról, valamint a koordinációról szóló rendelkezést (Ötv. 98. § (2) bekezdés b) és d) pont)
Ettől kezdve az Ötv.-nek a közigazgatási hivatal feladat- és hatáskörével kapcsolatos rendelkezései a törvényességi ellenőrzés szabályozására korlátozódnak. A koordinációra, ellenőrzésre és hatósági jogkör gyakorlására vonatkozó normák a közigazgatási hivatalokról szóló, egymást váltó kormányrendeletekbe kerültek. Az Ötv.-ben csupán az szerepel, hogy a közigazgatási hivatal ellátja a törvényben megállapított, továbbá a Kormány által hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat, hatásköröket, hatósági jogköröket. (Ötv. 98. § (2) bekezdés c) pont) Ez a szabályozási módszer azonban nem változtat azon a tényen, hogy a törvényességi ellenőrzés gyakorlása is államigazgatási feladat.
- 30/31 -
Kiemelendőnek tartom, hogy a vázolt a szabályozási koncepció a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló átfogó szabályozásokban 2006. december 31-ig következetesen érvényesült. Ennek az sem mond ellent, hogy a hivatal államigazgatási szerepkörének megerősítésére vonatkozóan különböző elképzelések fogalmazódtak meg (pl.: a területi államigazgatási szerveknek a hivatalokba történő integrálása, vagy a koordináció fejlesztése stb.)
A 2002-ben elfogadott kormányprogram meghirdette az önkormányzati reformot, amely jelentős változást helyezett kilátásba; a regionális közigazgatás létrehozását. A dokumentumból idézek. "A kormányzati periódus végére a jelenlegi megyei önkormányzatok helyett kiépíthető a választott regionális önkormányzatok rendszere." "A regionális önkormányzatok létrejötte után a megyei hivatalok regionális közigazgatási hivatalokká alakulnak át." "Új Alkotmánnyal (illetve alkotmánymódosítással) érhetőek el olyan lényeges célok, mint.....az önkormányzati rendszer átállítása a regionalizmus követelményeire, új önkormányzati törvények alkotása." (Kormányprogram 2002-2006.)
Innentől kezdve a regionalizációt, mint csodaszert kezdte kezelni a politika. Az idő múlása azonban világossá tette, hogy a regionális önkormányzás megvalósíthatósága egyre távolabb kerül, nem beszélve az ehhez szükséges Alkotmány- és Ötv.-módosítás-ról. Igaz ugyan, hogy a kiszivárgott hírek szerint a tárgyban készült az Ötv. módosítását célba vevő tervezet, amely azonban hamvába hullt. A regionali-zációhoz való ragaszkodás viszont koncepcióváltást eredményezett. Feladva azt a célt, hogy a regionális önkormányzatok létrejötte után kerül sor a megyei hivatalok átalakítására, napirendre került az államigazgatás regionalizálása.
A folyamatot az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről szóló 2118/2006. (VI. 30.) Korm. határozat indította. (Nehéz lenne érveket felsorakoztatni a szabályozási forma megválasztása mellé. Az államigazgatásnak minden ágazatára kiterjedő változtatások megalapozását indokolatlan volt ún. kétezres kormányhatározatba "eldugni".) A határozatban az (Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumot érintő szervezeti összevonások között a következő szerepel:
a) a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalok regionális szintre szervezése, és
b) "a megyei szervezetek átalakítása városi kirendeltséggé: 2008-tól részlegek területi ügyfélszolgálati irodába szervezése."
A kormányhatározat megszületését követően felgyorsultak az események. Szembetűnő, hogy a határozatban a feladatok végrehajtásának határideje rövidre szabott. Legtöbb esetben fél év, vagy ennél rövidebb idő állt rendelkezésre jelentős szervezeti változások előkészítésére.
A jogalkotási folyamatban ki kell térnünk arra az alkotmánymódosításra, amelyet a 2006. évi LIV. törvény eredményezett. "Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja." (Alkotmány 34. § (2) bekezdés. Csupán a pontosság kedvéért jegyzem meg, hogy a közigazgatási szerv fogalmába a minisztérium is beletartozik.) A "megjelölés" szövegrész értelmezése Alkotmányba iktatása óta vitára ad okot. A közigazgatási hivatalokkal kapcsolatban tartalmát már az Alkotmánybíróság is értelmezte, és ez "perdöntőnek" bizonyult.
A közigazgatási hivatalokat is közvetlenül érintő 2006. évi CIX. törvény a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról, több szempontból is ritkaság számba megy. A címből már lehet következtetni a normák "saláta" jellegére és ez elvileg magyarázható lenne azzal, hogy a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (továbbiakban: Kszt.) megalkotásának ez egyenes következménye. Tény, erről is szól a 2006. évi CIX. törvény. Tartalmilag azonban ennél "gazdagabb".
A központi államigazgatási szervekre vonatkozó rendelkezések módosítása cím alatt az 1. § a Ket.-et (!) módosította, nem is akárhogyan. A módosítás ugyanis lehetővé tette, hogy a fellebbezést kormányrendelet is kizárhatja a törvény mellett. Nehéz lenne megindokolni, hogy ennek a rendelkezésnek mi köze van a központi államigazgatási szervekhez, de nem is érdemes foglalkozni vele, mert időközben az Alkotmánybíróság megsemmisítette. Az efféle "lopakodó" jogalkotás nem új és nem egyedi jelenség. Ennek ellenére aligha sorolható a civilizált megoldások közé.
A 2006. évi CIX. törvény első rész II. fejezete foglalja magában a közigazgatási hivatalokra vonatkozó rendelkezések módosítását. A módosítások néhány kivételtől eltekintve törvényeknek (törvényerejű rendeleteknek) közigazgatási hivatalokkal kapcsolatos szövegrészét változtatják meg. Az Ötv.-t illetően a következő módosításokra került sor:
- a "fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének" szövegrész helyébe a "Kormány által rendeletben kijelölt szervnek (közigazgatási hivatal)" szöveg,
- a "fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg;
- 31/32 -
- az Ötv. 98. §-át megelőző "A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal" alcím helyébe "A közigazgatási hivatal" alcím;
- az Ötv. 98. §-ának (1) bekezdésében a "fővárosi, megyei közigazgatási hivatal (továbbiakban: közigazgatási hivatal)" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg lép.
Tekintettel arra, hogy az idézett szövegek az Ötv.-ben több szakaszban is előfordulnak a módosítás összesen tizennyolc törvényhelyet érintett.
A módosítással érintett további törvények közül kiemelem a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvényt, amely a következő szakasszal egészült ki: "13/A. § Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a közigazgatási hivatalt vagy hivatalokat rendeletben jelölje ki." (A rendelkezést az Alkotmánybíróság időközben a 116/B/2007. AB határozatával megsemmisítette.) A törvényt az Országgyűlés 2006. december ülésén fogadta el és 2007. január 1-jén lépett hatályba.
A fentiekből megállapítható, hogy a közigazgatást érintő jogalkotás feltűnően megélénkült. Az igazi "dübörgés" azonban karácsony előtt következett be. A Kormány 2006. december 23-i ülésén nyolcvanöt (!) kormányrendeletet alkotott, közöttük a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet. A rendeletek jelentős része 2007 januárjában lépett hatályba. Maradva a közigazgatási hivataloknál, aligha jutott idő arra, hogy az érintetteket az ünnepek alatt felkészítsék a nem jelentéktelen változásokra.
Közvetve tartozik a témához, mégsem lehet szó nélkül elmenni a területi államigazgatási szervek regionális központjainak a kijelölése mellett. (297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet) Ugyanis az előkészítés során a politikusok központok melletti lobbizását a szakmai szempontok nem zavarták meg.
Visszatérve a kormányrendeletre a szabályozás alapja a preambulumban a következő:
- a Kormány a maga feladatkörében rendeletet bocsát ki (Alkotmány 35. § (2) bekezdés; eredeti jogalkotó hatáskör);
- irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket (Alkotmány 35. § (1) bekezdés c) pont);
- a Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni (Alkotmány 40. § (3) bekezdés).
A fentieken kívül a kormányrendelet hivatkozott még a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló törvény korábban citált, az Alkotmánybíróság által időközben megsemmisített rendelkezésére.
Az Alkotmánybírósághoz 2007 január végén négy indítvány érkezett. Ezekben a regionális közigazgatási hivatalok és más regionális államigazgatási szervek intézményesítésével összefüggő egyes jogszabályok alkotmányellenességének megállapítását kérték többek között arra hivatkozással, hogy a regionális illetékesség meghatározása feles törvénnyel és más alacsonyabb szintű jogszabállyal nem lehetséges. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárás keretében bírálta el.
Az Alkotmánybíróság határozatának rendelkező részéből az állapítható meg, hogy a Testület az Ötv. 98. § (1) bekezdésének első mondatát és a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet semmisítette meg. Az Ötv.-ben szereplő, közigazgatási hivatalokkal kapcsolatos további tizenhét rendelkezés alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítványokat elutasította. Már ebből a tényből levonható az a következtetés, hogy az Alkotmánybíróság nem a közigazgatási hivatal intézményét, hanem az Ötv.-ben a rá vonatkozó szabályozás egy mondatát (és a kormányrendeletet) semmisítette meg. Sietek azonban hozzáfűzni, hogy az egy mondat megsemmisítése a közigazgatási hivatal jogállását alapvetően érinti. Azt is egyértelművé kell tenni, hogy a megsemmisítés nem eredményezi a korábbi rendelkezés hatályának automatikus feléledéstét. "Az Alkotmánybíróságnak valamely jogszabály "újbóli hatályba helyezésére" hatásköre nincs, mert ez a jogalkotó kompetenciájába tartozik." (116/B/2007. AB határozat) Téves tehát az az értelmezés, amely szerint az Alkotmánybíróság döntése nyomán "visszaállt" a korábbi fővárosi, megyei közigazgatási hivatali rendszer. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában megállapította, hogy a minősített többség a törvényhozási eljárásban nem csupán formai előírás, hanem alkotmányos garancia és ezért törvény módosítására és hatályon kívül helyezésére is vonatkozik. (1/1999. (II. 24.) AB határozat)
Az Alkotmánynak az az új szabálya, amely lehetővé teszi a közigazgatási szerv megjelölésének megváltoztatása esetén a kétharmados törvénynek egyszerű szótöbbséggel történő megváltoztatását csak akkor alkalmazható, ha a törvényhozó nem haladja meg a felhatalmazása kereteit. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint "ebben az ügyben az alkotmányossági probléma lényege, hogy az Alkotmány rendelkezései alapján nem állapítható meg egyértelműen, hogy a közigazgatási szerv megnevezésének a megváltoztatása mely esetekben igényel 2/3-os minősített többséget, ... azt kell vizsgálni, hogy a módosítás érinti-e a kétharmados törvény szabályozási koncepciójának lényegi elemét." (116/B/2007. AB határozat)
A határozat a továbbiakban megállapítja: "A közigazgatási hivatal Kormány alá rendelt államigazgatási szerv, amelyre nézve az Alkotmány nem
- 32/33 -
tartalmaz rendelkezést. Nincs olyan alkotmányi szabály, amely a közigazgatási hivatal jogállására vonatkozó szabályozáshoz minősített többséget kívánna meg. 2/3-os törvényi szabályozás a közigazgatási hivatal olyan feladat- és hatásköreinek szabályozásához szükséges, amelynek gyakorlása 2/3-os törvényi szabályozást igénylő emberi jogokat vagy önkormányzati alapjogokat érint."
Az AB választ keresett arra a kérdésre, hogy a "minősített többséget igénylő konszenzus igénye kiterjedt-e a "helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzést gyakorló szerv jogállására." A válasz: "Az Ötv. fővárosi, megyei szervként iktatta be a közigazgatási hivatalt az államszervezetbe, azaz a 2/3-os törvényben megnyilvánuló politikai konszenzus kiterjedt arra is, hogy a helyi önkormányzatok feletti fővárosi, megyei szinten működő államigazgatási szerv gyakorolja a törvényességi ellenőrzést. Ezért az Ötv. szabályozási koncepciójának lényeges elemét érintette az a módosítás, amely a "fővárosi, megyei" jelző hatályon kívül helyezésével lehetőséget adott a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének megváltoztatására." Erre tekintettel került sor az Ötv. 98. § (1) bekezdés első mondatának megsemmisítésére.
A magunk részéről sem tudunk eljutni arra a következtetésre, hogy az Ötv.-ben intézményesített közigazgatási hivatal olyan államigazgatási szerv, amely a Kormány döntésétől függően lehet regionális vagy/és megyei, esetleg kistérségi illetékességű. Nem beszélve arról, ha ezt az okfejtést elfogadjuk a közigazgatási hivatalból központi hivatalt is lehet "faragni". Az Alkotmánybíróság a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet is megsemmisítette. "Mivel a regionális közigazgatási hivatalok létrehozása, illetve létrehozásának törvényi alapjainak megteremtése 2/3-os többséggel elfogadott törvényi szabályozást igényelt volna, az alkotmányos törvényi alapok hiánya a Korm. rendeletet is alkotmányellenessé teszi." A hangsúly tehát a regionális szint törvényi megalapozásán van.
Az Alkotmánybíróság 2007. november 14-én hirdette ki a fent vázlatosan bemutatott határozatát. Még abban a hónapban ellenzéki képviselők önálló indítványt nyújtottak be az Ötv. közigazgatási hivatallal kapcsolatos rendelkezésinek a módosítására. Ezzel egy időben már parlamenti tárgyalási szakaszban volt, kormányzati támogatással, az Ötv. módosítását célzó "csomag". Ehhez kapcsolódó módosító indítvány is benyújtásra került. Az utóbbiakat az Országgyűlés 2007. december 19-én tárgyalta, de a szükséges kétharmados támogatást nem kapta meg. (Ez azonban a politikusokat aligha érte meglepetésként.)
Innentől számítva fél év állt a rendelkezésre ahhoz, hogy a törvényalkotó az Alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak megfelelően eleget tegyen jogalkotói kötelezettségének. Az ötpárti tárgyalások 2008. február végén megkezdődtek. Közlemények és híradások alapján ezekről lehetetlen reális képet felvázolni. Ezt nem is tekintem feladatomnak. Egyébiránt ennek ma már elsősorban "csak" politikatörténeti jelentősége van és okulásul szolgálhat(nak) a kikerülhetetlen folytatás során. Alkotmányossági szempontból jelentősége annak a ténynek van, hogy 2008. június 30-ig nem került sor az Ötv. módosítására, kiegészítésére.
Ennek következtében a Kormány kényszerhelyzetbe került. Ha nem cselekszik, 2008. június 30. után a közigazgatási hivatalok működésének nem lett volna jogszabályi alapja. Ugyanis az Ötv.-ben és egyéb jogszabályokban fellelhető rendelkezések (pl.: feladat- és hatáskörmegállapítás) a közigazgatási hivatal államigazgatási szervezeti rendszeren belüli elhelyezéséhez és működéséhez nem elégségesek.
Nem maradt más hátra, mint kormányrendeletben biztosítani a közigazgatási hivatalok további működésének feltételeit. Azt azonban senki nem gondolhatta, hogy ezáltal az alapprobléma megoldódott. Az a bizonyos szál továbbra is elvarratlan maradt. Nem kellett sokáig várni arra, hogy a közigazgatási hivatalról szóló új 177/2008. (VII. 1.)
Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítását indítványozzák. A rendeletet a Kormány 2008. június 11-én alkotta meg. Kihirdetésével azonban felesleges volt a végső határnapig kivárni. A jogalkotási eljárásba a megismerhetőség biztosítása is beletartozik.
A rendelet bevezetőjében a hivatkozási alap a korábbiakhoz képest [297/2006. (XII. 23.)] alig változott. A Kormány eredeti jogalkotó hatáskörében (Alkotmány 35. § (2) bekezdés) az Alkotmány 35. § (1) bekezdés c) és d) pontjában, valamint a 40. § (3) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva alkotta meg rendeletét. Ami új az az Ötv. 17. § (2) bekezdésének a meghivatkozása. Ebben az áll, hogy a képviselő-testület üléséről készített jegyzőkönyvet a Kormány által rendeletben kijelölt szervnek (közigazgatási hivatal) kell megküldeni. E rendelkezésnek a figyelembevétele álláspontom szerint a kormányrendelet "legitimitását" nem alapozta meg, a törvényi szintű szabályozás hiányát nem pótolta. Ugyanakkor nem lehet elmenni a citált bekezdéshez (Ötv. 17. § (2) bekezdés) kapcsolódó probléma mellett. Az indítványozók ugyanis e rendelkezés alkotmányellenességének a megállapítását is kezdeményezték, az Alkotmánybíróság határozatában azonban ezt az indítványt is elutasította. (116/B/2007. AB határozat 5. pont) Ezekután egyértelművé kellett tenni, hogy a Kormánynak a szóban forgó kompetenciája mire terjed ki.
- 33/34 -
Azt viszont kiemelendőnek tartom a szabályozás szükségességével kapcsolatban megemlíteni, hogy a Kormánynak Alkotmányban előírt kötelezettsége a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének a biztosítása. (Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pont) Ennek a kötelességének a gyakorlását nem lehet - legalábbis elvileg - szüneteltetni, vagy "felfüggeszteni". Szorosan idekapcsolódik az Ötv.-nek az a rendelkezése, amely szerint "a Kormány a helyi önkormányzatokért felelős miniszter közreműködésével, a közigazgatási hivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését." (Ötv. 95. § a) pont) Megjegyzem, az indítványozók e rendelkezés alkotmányellenességének a megállapítását is kezdeményezték, de az Alkotmánybíróság a kezdeményezést elutasította. (116/B/2007. AB határozat 5. pont) A magam részéről ezt is "elvarratlan szálnak" tekintem.
A Kormány jogalkotó hatáskörével kapcsolatban itt is meghivatkozom az Alkotmánynak azt a rendelkezését, amely szerint a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki és határozatokat hoz, azonban a rendelet és a határozat törvénnyel nem lehet ellentétes. (Alkotmány 35. § (2) bekezdés) Ebből levonható az a következtetés, hogy a Kormány közigazgatási hivatalt érintő szabályozási hatáskörének a kereteit a törvényességi ellenőrzés szempontjából az Ötv. kijelöli. Ezekután, ha arra a kérdésre keressük a választ, hogy a közigazgatási hivatalról 2008. július 1-jén megalkotott kormányrendeletben mi a nóvum a korábbi szabályozáshoz képest, a jogállásról szóló rendelkezések összevetése megadja a választ.
"A közigazgatási hivatalok a Kormány területi államigazgatási szervei." 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdés
"A közigazgatási hivatal a Kormány kijelölt államigazgatási szerve." 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendelet
Amennyiben ehhez hozzávesszük a régiók lehatárolásában, a székhelyek kijelölésében és a kirendeltségek felsorolásában megmutatkozó azonosságokat megállapítható, hogy a szabályozási koncepció nem változott. Tegyük hozzá, e téren változást nem is igen lehetett várni. Bár kisebb módosítások, pontosítások bekövetkeztek, ezek jelentősége azonban az alapproblémához képest eltörpül.
Ebben az összefüggésben - a pontosság kedvéért - megjegyzem, hogy a kormányrendeletek szerint a regionális közigazgatási hivatalok az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 97/2005. (XII. 25.) OGY határozatban meghatározott "statisztikai tervezési" régióban jogosultak eljárni. Ehhez képest a meghivatkozott határozat "tervezési-statisztikai" régiót ismer.
Amint ezt várni lehetett, az Alkotmánybírósághoz három indítvány is érkezett, amelyekben a beadványozók kezdeményezték a közigazgatási hivatalokról szóló 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítását, illetve megsemmisítését. (Az egyik indítványozó a kormányrendelet visszaható hatályú megsemmisítését is kérte, egy másik beadványban pedig a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezték.) Az Alkotmánybíróság egy eljárásban bírálta el a beadványokat. Az indítványozók beadványukat két indokra alapozták.
a) A Kormány az Ötv. módosítása nélkül és lényegét tekintve a 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelettel megegyező tartalommal fogadta el a 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendeletet.
b) Változatlanul nincs alkotmányos törvényi alapja a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helye megváltoztatásának.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozottnak találta és 2008. november 3-án hozott határozatában megállapította, hogy a 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendelet alkotmányellenes, és ezért azt 2008. december 31-i hatállyal megsemmisítette.
A Testület megállapította továbbá, hogy az Alkotmány 44/C. §-át sértő alkotmányellenes helyzet jött létre azáltal, hogy az Országgyűlés nem szabályozta a helyi önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzést gyakorló közigazgatási hivatalok jogállását. (Az Alkotmány hivatkozott rendelkezése előírja, hogy az Ötv. elfogadásához, valamint a helyi önkormányzatok alapjogainak a korlátozásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.) Ezért az Alkotmánybíróság felszólította az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2008. december 31-ig tegyen eleget. (812/B/2008. AB határozat)
Viszonylag rövid időn belül tehát két jogalkotási feladat elvégzése vált szükségessé. Elsőbbsége az Ötv. tárgyunkat érintő módosításának volt, pontosabban lett volna. Ugyanis a közigazgatási hivatalokkal kapcsolatos hatályos alkotmányos törvényi szabályozás torzó. Hiányzik belőle az egyik alapelemnek, a jogállásnak a megnyugtató rendezése. Logikailag ezt kell, hogy kövesse a közigazgatási hivatalok részletes szabályozása.
Nyilvánvaló, hogy az Alkotmánybíróság e tárgyban hozott korábbi döntésének egyes elemei fellelhetőek az új határozatában. Ez a szabályozás ismert folyamatának, illetve a megnyugtató szabályozás elmaradásának egyenes következménye. Erre figyelemmel a határozatba foglalt megállapítások közül a következőket emelem ki. A Kormány alkotmányos törvényi alapok hiányában döntött a közigazgatási hivatalok regionális szervezetekké alakításáról. Ez azt is jelenti, hogy "az Alkotmány rendelkezéseivel ellentétesen járt el." Az Ötv. szabályozási koncepció-
- 34/35 -
jának lényegi elemét érintette az a módosítás, amely a fővárosi, megyei jelző hatályon kívül helyezésével lehetőséget adott a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének a megváltoztatására. A módosítás nem tartozik az Alkotmány 34. § (2) bekezdésébe foglalt felhatalmazás körébe. Azáltal, hogy az Országgyűlés az AB határozat meghozataláig nem alkotott új alkotmányos szabályt az Ötv. 98. § (1) bekezdésének megsemmisített első mondata helyett, nem szabályozta a közigazgatási hivatalok jogállását.
Az Alkotmánybíróság nem ok nélkül hivatkozta meg ismételten egy korábbi határozatát, amelyben a minősített többség követelményét értelmezte. Eszerint a minősített többség követelménye nem csak az adott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására és hatályon kívül helyezésére is. A Testület a Kormány eredeti jogalkotó hatáskörének gyakorlásával kapcsolatban leszögezte: ez az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében szabályozott hatáskör csak akkor jogosítja fel a Kormányt arra, hogy rendeletet alkosson, ha a szabályozás tárgya nem minősül törvényhozási tárgynak. Az Alkotmánybíróság ebből kiindulva megállapította: "A közigazgatási hivatalok intézményesítése.....törvényhozási tárgynak tekintendő." Az Alkotmánybíróság azt is részletesen taglalta, hogy milyen célok vezérelték a határozatokban kitűzött határidő megállapításakor.
Végül álljon itt egy idézet az AB határozatból, amelyet elvi jelentősége miatt citálok: "Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogállamban bármely politikai törekvés csak az Alkotmány keretei között valósítható meg. A jogállamiság elvével összeegyeztethetetlen az, ha a kormányzat az Alkotmány garanciális rendelkezéseinek kiürítésével, azok tudatos félretételével valósítja meg a közigazgatási szervezeti rendszer reformjára irányuló törekvéseit." (812/B/2008. AB határozat)
A vázolt jogalkotási feladatok politikai előkészítése 2008. november közepén megkezdődött. Az Önkormányzati Minisztérium államtitkára kompromisszumos javaslatot dolgozott ki, amely arra irányult, "hogy milyen elvek szerint szüntesse meg az Országgyűlés a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet." A javaslathoz mellékelt Ötv.-módosítás azonban lényegét tekintve a regionális közigazgatási hivatal koncepcióra épült. Kompromisszum a törvénymódosításban érintett politikai pártok között nem jött létre és a további egyeztetési kísérletek sem jártak eredménnyel. Az Országgyűlés 2008. december 31-ig az alkotmányellenes helyzetet nem szüntette meg.
Az Országgyűlés azonban 2008. december 1-jei ülésnapján elfogadta a 2008. évi LXXXII. törvényt a Magyar Köztársaság 2009. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról. Ennek keretében a "salátatörvényektől" már megszokott módon sor került a Ksztv. és ezzel összefüggésben egyes más törvények módosítására.
Ez közelebbről azt jelenti, hogy a Ksztv. kiegészült egy új (V.) fejezettel, amely a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve címet viseli. Bár magának a törvénynek a címe nem változott meg, szervi hatálya kiterjed az imént meghivatkozott területi államigazgatási szervre.
A szabályozás mindössze egy szakaszban intézményesíti az új államigazgatási szervet. A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét, az elnevezésbe foglaltakon túl a következők jellemzik:
- a Kormány által rendeletben kijelölt miniszter irányítja;
- vezetőjét az irányító miniszter és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter együttes javaslatára a miniszterelnök nevezi ki;
- szervezeti egységekből, továbbá államigazgatási szervekből és kirendeltségekből állhat;
- a kirendeltség vezetője a szervet létrehozó kormányrendeletben a neki címzett hatásköröket önállóan gyakorolja;
- létszámkeretét a Kormány szakigazgatási szervi és kirendeltségi bontásban is meghatározhatja;
- az irányító miniszter által vezetett minisztérium költségvetési fejezetén belül önálló címet képez;
- kijelölését s Kormány rendeletben végzi el. (Ksztv. 75. §)
A fentiekhez kapcsolódó záró rendelkezések lényege: a különböző törvényekben szereplő "közigazgatási hivatal" szövegrész helyébe a "Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve" szöveg lép.
A felsorolásból azonban - érthető okból - hiányzik az Ötv. Ebben a törvényben a közigazgatási hivatal mint "élő" jogintézmény szerepel annak ellenére, hogy a szabályozás jelenlegi formájában funkciója ellátására alkalmatlan. Innen ered a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség.
Feltehetően hagyományt teremtő szándékkal szó szerint év végére maradt a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) megalkotása. Erre a hagyományra azonban a Kormány nem lehet büszke. A Vhr. 2009. január 1-jén lépett hatályba. Munkanapokban számolva a felkészülésre három nap állt rendelkezésre. A hatálybaléptetés sem szokványos. A Vhr. 16. §-a kimondja, hogy a módosuló és a hatályát vesztő jogszabályokat magában foglaló 17. § 2009. január 2-án, az ezt kimondó 16. § 2009. január 3-án veszti hatályát.
A hivatkozott kormányrendelet bevezetőjében felsorolja azokat a jogszabályhelyeket, amelyekre
- 35/36 -
figyelemmel a Kormány a rendeletét megalkotta. Ezek a következők.
- Felhatalmazást kap a Kormány, hogy az általános hatáskörű területi államigazgatási szervét rendeletben jelölje ki. (Ksztv. 75. § (7) bekezdés)
- Felhatalmazást kap a Kormány, hogy miniszteri rendeletet rendeletében hatályon kívül helyezzen. (2007. évi LXXXII. törvény 6. § (2) bekezdés)
- A Kormány biztosítja a törvények végrehajtását. (Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pont)
- A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki és határozatokat hoz. Ezek törvénnyel nem lehetnek ellentétesek. (Alkotmány 35. § (2) bekezdés)
- A Kormány védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja a természetes személyek, a jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait. (Alkotmány 35. § (1) bekezdés a) pont)
- A Kormány irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket. (Alkotmány 35. § (1) bekezdés c) pont)
A kormányrendeletnek a hivatal jogállásával kapcsolatos első rendelkezése kimondja: "A regionális államigazgatási hivatal (a továbbiakban: hivatal) a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve." (Vhr. 1. § (1) bekezdés)
Az első kérdés, amit meg kell válaszolni az, hogy miben különbözik a regionális államigazgatási hivatal jogállása a kétszer is életre keltett regionális közigazgatási hivatalétól? A választ megadja a jogalkotó: "A regionális államigazgatási hivatal - a helyi önkormányzatok és kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése kivételével - a regionális közigazgatási hivatal általános jogutódja az állománytábla szerinti létszám érintetlenül hagyásával." (Vhr. 15. §) Eszerint, e tárgykörben a további törvényalkotási feladat leszűkül a helyi önkormányzatok és kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének a szabályozására. Ennek egyenes következménye, hogy a hivatalok és szervezeti egységként működő kirendeltségeik illetékességi, illetve működési területe nem változott. A szintén hivatali szervezeti egységként működő ágazati szakigazgatási szervek a következők:
a) szociális és gyámhivatal,
b) állami főépítész,
c) építési felügyelő. (Vhr. 4. § (1) bekezdés)
A hivatalnak mint általános hatáskörű szervnek a feladatai szerteágazóak. A jogszabályban meghatározottak szerint
- közigazgatási hatósági jogkört gyakorol,
- felügyeleti jogkörében jár el,
- választási eljárással kapcsolatos feladatokat lát el,
- törvényességi felügyeletet gyakorol a működési területén székhellyel rendelkező területfejlesztési intézmények felett,
- egyetértési jogot gyakorol a jegyző által kiadott egyedi iratkezelési szabályzat kiadásához,
- végzi a közigazgatási informatikai rendszerek üzemeltetésével összefüggő ügyviteli és informatikai feladatokat,
- ellátja a közszolgálati jogviszonyra vonatkozó jogszabályok végrehajtásának ellenőrzését, ellátja a közszolgálati nyilvántartás vezetésével és működtetésével kapcsolatos feladatokat,
- helyi lakásügyi szervként jár el,
- képzési, továbbképzési, vizsgaszervezési és vizsgáztatási feladatokat lát el,
- szabálysértési eljárás során méltányossági jogkört gyakorol,
- közreműködőként jár el a szomszédos államokban élő magyarokról szóló törvény alapján,
- közreműködik a katasztrófák elleni védekezés szervezésére vonatkozó feladatok ellátásában.
- gondoskodik a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi összehangolásáról,
- ügyfélszolgálatot működtethet,
- kezdeményezheti a területi államigazgatási szervek ügyfélfogadási, ügyfélszolgálati rendszerének összehangolását, továbbá szakmai támogatást nyújt az ügyfélszolgálati tevékenység bővítéséhez,
- közreműködik a kormányhivataloknak és központi hivataloknak a hivatal illetékességi területén székhellyel rendelkező területi és helyi szervei informatikai tevékenységének összehangolásában. (Vhr. 11. § (1)-(2) bekezdés)
A fentiekhez képest a hivatal további feladatai jellegükben lényeges eltérést mutatnak. A hivatal döntés-előkészítő és javaslattevő szervként közreműködik
- a Kormánynak az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására irányuló javaslatának a kialakításában,
- az Országgyűlés területszervezési döntéseinek előkészítésében.
Kérdés, hogy a döntés-előkészítő és javaslattevő szerepkörben való közreműködés összeegyeztethető-e a hivatal megváltozott jogállásával. Nézetem szerint az e körben szóba jöhető szerepvállalás a törvényességi ellenőrzéshez áll közelebb. A félreértés elkerülése végett ismételten megjegyzem, az Ötv.-ben meghatározott törvényességi ellenőrzési feladatokat én is államigazgatási teendőknek tekintem. A bökkenő csak az, hogy e feladatok ellátására, az ismert okból kifolyólag, a hivatalnak nincs kompetenciája.
A hivatkozott rendelkezéseknek a jogrendszerbe való beillesztését azért is aggályosnak tartom, mert a
- 36/37 -
Kormány az alkotmányellenesen működő képviselő-testület feloszlatására irányuló javaslatát az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után terjeszti az Országgyűlés elé. (Ötv. 93. § (2) bekezdés) A hivatal közreműködése az eljárásnak ebben a szakaszában álláspontom szerint értelmezhetetlen. (Az más kérdés, hogy az Alkotmánybíróság véleménynyilvánító szerepköre sem illik bele a szabályozásba.)
A hivatal szintén döntés-előkészítő és javaslattevő szervként közreműködik a Kormány két hatáskörének a gyakorlásában. Nevezetesen
a) az államigazgatási feladatok ellátásának irányításában és a végrehajtásuk feltételeiről való gondoskodásban, továbbá
b) az államigazgatási szerv és a helyi önkormányzatok között keletkező - jogilag szabályozott más eljárás keretébe nem tartozó - vita eldöntésében. (Ötv. 95. § d) és e) pont)
A hivatal részéről az államigazgatási feladatok ellátásában való közreműködésnek megvan az alkotmányos alapja. Emiatt a helyi önkormányzatokért felelős miniszternek és a szakmai irányító miniszternek az Ötv.-ben meghatározott feladatai ellátásába való bekapcsolódást is rendben lévőnek tartom. Ezzel szemben az államigazgatási szerv és a helyi önkormányzat között keletkezett vita eldöntésében való közreműködés a hivatal törvényben meghatározott kompetenciáját álláspontom szerint meghaladja. Úgy vélem, további pontosításra szorulna az a rendelkezés is, amely szerint, ha a hivatal a fenti feladatai ellátása során jogszabálysértést észlel, kezdeményezi a feladat- és hatáskörrel rendelkező, illetékes állami szerv eljárásának a megindítását. (318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet 12. § (4) bekezdés)
A legnagyobb problémának azonban azt tartom, hogyan tud a hivatal közreműködni döntés-előkészítő és javaslattevő szervként, ha a helyi és kisebbségi önkormányzatok működéséről és döntéseiről hivatalos információval nem rendelkezik. A fentiekre tekintettel nem tűnik túlzásnak az a megállapítás, amely szerint a törvényességi ellenőrzés szünetelése a demokratikus jogállam egyik alapintézményének a negligálását jelenti. Reménykedhetünk abban, hogy az Országgyűlés soron következő ülésszakán viszonylag rövid időn belül sor kerül az alkotmányellenes helyzet - amely valójában nem más mint súlyos válság - megszüntetésére, és jó lenne minél előbb elfelejteni jogalkotásunknak ezt a szégyenfoltját.■
JEGYZETEK
* A tanulmány első része megjelent a Közigazgatási Szemle 2008. 3-4. számában.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens.
Visszaugrás
