Sokan figyelték az elmúlt évi híradásokat, a sajtó és a szakemberek is találgatták, vajon a teljes öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegében (minimálnyugdíj) lesz-e változás. A minimálnyugdíj összege kb. tíz éve nem változott. A változásról szóló híreket azonban nem a nyugdíjasok várták, hanem a szociális ellátásokban részesülők. A minimálnyugdíj összegének a nyugdíjbiztosítási rendszerben csekély a jelentősége, hiszen a nyugdíjra jogosultak jellemzően ennél magasabb összeget kapnak, vagy az EU koordinációs rendelete alapján megállapított nemzetközi nyugdíj részösszegeként kapják. Ahol ennek az ellátásnak jelentősége van, az a segélyezési rendszerünk, amelyről talán némi túlzással elmondható, hogy annak az alfája és ómegája, ha a rászorultsági alap megállapításáról és az ellátások mértékének meghatározásáról van szó.
A hazai szociális ellátórendszer egy több elemből álló rendszer.[1] Hasonlóan más európai országokhoz,[2] elsősorban a biztosítási típusú ellátások dominálnak hazánkban is. A biztosítási típusú ellátások a társadalombiztosítási és a foglalkoztatáspolitikai ellátások lesznek.[3] Ezenkívül két jelentős ellátáscsomagot tudunk felmutatni. Az egyik elem az alanyi jogon járó ellátások köre. Ezek az ellátások elsősorban a családtámogatások körét jelentik nálunk. Az alanyi jogon járó ellátások esetében egy bizonyos tény bekövetkezése minden más előfeltétel nélkül megalapozza az ellátás folyósítását. Ilyen tény mondjuk a családi pótlék folyósítása esetén a gyermek családba kerülésének az igazolása.[4]
A fentieken túl meg kell említenünk a szociális ellátórendszer még egy jelentős elemét, ez pedig a segélyezési alapú szociális ellátások köre. Ezek rászorultsági ellátások. A rászorultság meghatározását, illetve az egyes ellátások részletszabályait a szociális ellátásokról és igazgatásról szóló 1993. évi III. tv. (a továbbiakban: Szt.) tartalmazza. Az Szt. egy komplex jogszabály, mely az ellátásoknak négy nagy körét, a pénzbeli, a természetbeni ellátásokat, illetve az alapellátások és szakosított ellátások körét szabályozza. A látszólag nem összetartozó ellátási csoportokat a rászorultság fonalára lehet felfűzni, bár az is igaz, hogy az egyes ellátási csoportok azért mind önálló egységként is kezelhetők a jogszabályon belül.
A törvény alapgondolata a szociális segítségnyújtásban gyökerezik. A jogalkotó célja ennek a törvénynek a megalkotásával egy másodlagos védőháló kialakítása volt. Egy olyan védőhálóé, mely képes felfogni mindazokat, akiket a társadalombiztosítási és foglalkoztatáspolitikai ellátórendszer nem képes megtartani. A törvény születésének a körülményeinél szükséges azt is megemlíteni, hogy egy válságkor terméke. A rendszerváltást követően a kapitalista termelésre és piacgazdaságra való áttérésben rengetegen indultak el a lecsúszás útján. Az államnak az államszocialista időkben megszokott védelmező funkciója megszűnt.[5] Viszonylag rövid idő alatt kibővült az ellátások köre, és bátran állíthatjuk, hogy az Szt. az egyik leggyakrabban módosított jogszabályunk egyike. A jogalkotó ál-
- 216/217 -
tal eszközölt változások iránya mindig jól tükrözi az állam által képviselt szociálpolitikai irányvonalat. Erre volt jó példa a legutóbbi 2015. márciusi módosítása az Szt.-nek, melynek egyik eredménye, hogy kitörölték a segély szót a jogszabályból.[6] Az Szt. által meghatározott ellátások elnevezésükben nem minősülnek segélynek. A másik változás pedig a méltányossági alapú ellátások megszüntetése volt, illetve ezen ellátások egy részét az önkormányzat által megállapított települési támogatásba integrálták be.
A változásokat követően nagyjából kialakult a ma hatályos struktúrája az ellátásoknak, melyet 2019. január 1-jével a gyermekek otthongondozási díja (GYOD) egészített ki. Az egyes ellátások által felkarolt élethelyzetek elég sokszínűek a segélytípusú ellátásoktól kezdve az intézményi elhelyezésig. Az összes ellátás bemutatása egy ilyen kaliberű tanulmány esetében lehetetlen lenne, éppen ezért a pénzbeli és a természetbeni ellátásokat szeretném bemutatni az ellátások megállapítására és a kiszámolására vonatkozó jogszabályi rendelkezéseken keresztül. Mivel minden ellátás más és más élethelyzetet próbál meg megoldani, ezért maga a célja is mindig más, éppen ezért indokolhatja, hogy más mértékeket és kifizetendő összegeket határozzon meg. Ennek okán szűkítettük a kört erre a két ellátási csoportra.
1. Ahhoz, hogy vizsgálni tudjuk az egyes ellátásokat, egy általános kérdésre is választ kell keresnünk. Lehet-e egységes meghatározást adni arra, hogy kit tekinthetünk rászorulónak? Ez egy lényegében nyitott kérdés. Ahogy erre Szatmári Andrea is utal, az Alaptörvény XIX. cikke kell, hogy a kiindulás legyen, azonban helyesen látja, hogy állami segítséget csak a rászorulók részére kínál a szociális biztonsági rendszer. Mindezt annak ellenére, hogy a szociális biztonsághoz való jog valamennyi állampolgárnak jár.[7] Ennek egyik oka maga a szubszidiaritás.[8] Ezt lényegében alapelvként kezelhetjük melynek kiindulópontja az Szt. 2. §-a, amely szerint a szociális ellátás feltételeinek biztosítása elsősorban az egyénnek önmagáért és családjáért, valamint a helyi közösségeknek a tagjaikért viselt felelősségén alapszik. Az állami felelősségvállalás a fentieken túli felelősségvállalás, mely az állam központi szerveinek és a helyi önkormányzatoknak a feladata. A jogalkotó tehát felállított egy gondoskodási sorrendet.[9] A közösségeknek elsősorban magukról és tagjaikról kell gondoskodniuk, ennek sikertelensége esetén jöhet szóba az állam vagy az önkormányzat közjogi felelőssége. A közösségek sokfélék lehetnek, egészen a családtól a helyi közösségekig. Amennyiben azonban az adott közösség teherbíró képességét meghaladja egy adott élethelyzet, akkor az államnak közvetlenül vagy közvetve szükséges belépnie egy szintig a relációba.
2. A rászorultság egy olyan rugalmasan kezelhető nem jogi fogalom, mely több jogágban is megjelenik, némileg egymástól eltérő tartalmakkal. Az egyes eltérések ellenére azonban az összes megjelenési formájának megvannak a közös vonásai is, ami nem más, mint a rászoruló fél kiszolgáltatott helyzete. Ez jelenik meg az uzsora-bűncselekmények esetében, de a rokontartás vonatkozásában is.
Tehát a rászoruló egy olyan személy, aki kiszolgáltatottabb helyzetben van a társadalom más csoportjaihoz képest. A kiszolgáltatottságának az oka pedig nem más, mint az anyagi javakban való korlátozottsága. A mai világunkban ugyanis a személyes mozgásterünket és lehetőségeinket az határozza meg, hogy milyen mértékű anyagi javakkal gazdálkodhatunk. Ha több van belőle akkor nagyobb lesz a szabadságunk is. Elsősorban gondolok a választás szabadságára. Azonban, ha egyre szűkösebbek az anyagi forrásaink, akkor egyre korlátozottabb a mozgásterünk.[10] Az egyéni mozgástér szűkülését a társadalom szempontjából az adott személy lecsúszásával tudjuk érzékeltetni. Ezek a folyamatok nagyon sokszor öngerjesztő spirális folyamatok, melyek a depriváción már régen túlmutatnak.[11] A mozgástér folyamatos szükülése végül elér egy olyan fázisba, ahol az illető már negatív irányba lépi át azt a küszöböt, amit a jogalkotó megélhetési küszöbként határozott meg. A vizsgált illető elért a szegénység egy olyan szintjére, amelyben valamilyen pénzbeli és/vagy természetbeni ellátásra van ahhoz szüksége, hogy fenn tudjon maradni. Aki saját magáról és vagy családjáról gondoskodni nem, vagy nem a társadalom által meghatározott átlagszínvonalon képes, az szegénynek, rászorulónak minősül, akinek valamilyen ellátás nyújtása válhat szükségessé.
3. Beszélhetünk-e azonban általános értelemben vett rászoruló fogalomról jogi keretek között? Szociológiai és társadalomtudományi alapon általánosnak ható megfo-
- 217/218 -
galmazásokkal találkozhatunk.[12] A jogban azonban nincs erre általános fogalom. Az egyes jogszabályokban utalásokat találhatunk, de ezekből nem rajzolódik ki egy egységes meghatározás. Ennek egyik legfőbb oka, hogy maga az Szt. is különbséget tesz rászoruló és rászoruló között. A különbségtétel alapja az egyes ellátások közötti differenciálás. A differenciálás többféleképpen valósul meg. Egyik jellemző formája a kiszámítási módok közötti különbség, a másik pedig az eltérő alapösszegek használata. Éppen ezért a továbbiakban azt szeretnénk megvizsgálni, hogy milyen különbségek adódnak ezekből a differenciált számítási módokból, és hogy egyáltalán indokoltak-e, illetve betöltik-e a funkciójukat.
Hoffmann István megközelítése alapján a rászorultság első rétegét az úgynevezett jövedelmi és vagyoni rászorultság jelenti. A jövedelmi rászorultság esetén a szociális ellátásra való jogosultságot az alapozza meg, hogy az illető nem rendelkezik olyan jövedelemmel, amely a jogalkotó által elismert mértékben biztosítaná a megfelelő megélhetését.[13] Ahogy azonban kifejti, a jövedelem nemcsak juttatásból, hanem vagyonból is származhat, éppen ezért a rászorultság teljes értékű elismeréséhez szükséges a vagyoni rászorultság igazolása is. A vagyoni rászorultság annyit jelent, hogy a megfelelő jövedelemmel nem rendelkező személy vagyona nem haladja meg a mindennapi életvitelnek a jogalkotó által elismert mértékű biztosításához szükséges szintet.[14]
Ahhoz, hogy teljes képet kapjunk arról, hogy mit is jelent a fenti kategóriák fényében a rászorultság, ahhoz szükséges áttekintenünk azokat a pénzbeli és természetbeni ellátásoknak a körét, amelyek rászorult élethelyzetben igénybe vehetők.
Pénzbeli ellátások:
- Időskorúak járadéka
- Aktív korúak ellátása
- foglalkoztatást helyettesítő támogatás
- egészségkárosodási és gyermekfelügyeleti támogatás
- Települési támogatás
- Ápolási díj
- Gyermekek otthongondozási díja
Természetbeni ellátások:
- Köztemetés
- Közgyógyellátás
- Egészségügyi szolgáltatásra való jogosultság
A felsorolásból is látható, hogy többféle ellátásról is beszélünk. Azonban mitől függ vajon, hogy melyiket hogyan számítjuk ki? Az egyes ellátásoknál a jogszabályban meghatározott képlet alapján határozzuk meg a rászorultsági alapot. Minden egyes ellátásnál külön-külön meghatározza a jogszabály, hogy ki minősül rászorulónak. Ez azonban több kérdést is hordoz magában. Egyrészt jogszerű-e a rászorultságnak az egyes ellátásonkénti meghatározása? Másrészt a rászorultság szintjéhez kapcsolja a jogalkotó az ellátás mértékét is.
1.1. Mindig nagy dilemma, hogy milyen bázist válasszunk annak érdekében, hogy a lehető legmegfelelőbben fedjük le azt a kört, akinek segítséget kívánunk nyújtani. Érdekes és Európában is szinte egyedi módon a segélyezési alapú ellátásaink rászorultsági alapját egy társadalombiztosítási ellátás során meghatározott minimum összeg felhasználásával állapítjuk meg. Ez az összeg a teljes öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összege. Ennek az összege 2008 óta 28 500 Ft. Az összeg több mint 10 éve befagyasztásra került. Az illetékes egykori nyilatkozatait idéző cikk szerint az ötlet egy rövid távra befagyasztott alap lett volna, aminek a célja eredetileg az volt, hogy az ellátások megtartsák az értéküket.[15] Azzal azonban nem számolt a jogalkotó, hogy a fixált alapösszeg a válságidőszak elmúltával is inflálódni fog. Azért is érdekes kérdés, hogy miért ragaszkodik a szociális jogalkotás a minimálnyugdíj összegéhez, mivel ennek a jelentősége a társadalombiztosítási nyugdíj esetében csekély.[16] Szinte ki sem mutatható azon személyek aránya, akik ilyen kevés nyugdíjat kapnak. A másik alapvető probléma, hogy a nyugdíjak általában évenként az inflációközeli összegben emelésre kerülnek a minimálnyugdíj összegének kivételével.[17] Így egy olyan sajátos rendszer jött létre, hogy a legrászorulóbbak megélhetéséhez és juttatásaihoz kapcsolódó összeg majd 14 éve változatlan, amíg az ennél csak pár forinttal is magasabban megállapított nyugdíjösszeg évenkénti emelése megvalósul. Ennek megfelelően az adott összeg vásárlóértéke is folyamatosan csökken. Azt láthatjuk, hogy az ápolási díj kivételével[18] az összes
- 218/219 -
pénzbeli szociális ellátás vásárlóértéke csökkent. Egyes számítások szerint akár negyedével is csökkent az amúgy sem magas összeg vásárlóértéke.[19]
1.2. Kérdés, hogy a jogalkotó kíván-e ezen változtatni koncepcionálisan vagy sem A lehetősége meg volt már a 2015. márciusi módosítással is. Az akkori indoklás azonban elsősorban a munkaalapú társadalom koncepcióját emelte ki, melybe a segélyezés mint kiemelt terület nem fért bele. Az utóbbi évek változásait követve ez nem módosult jelentősen. A módosítások jelentős része az egyes juttatási összegeknek és a rászorultság alapjának random módon történő korrekciója százalékos formában. Lehet-e más alapösszeget találni, amely megfelelőbben tudja a segítségnyújtás megvalósítani? A legkézenfekvőbb a megélhetési küszöbök vizsgálatára kellene, hogy irányuljon. Társadalmi szinten belőni, akár egy progresszív sávos rendszerben is a rászorultság alapját. A mostani randomnak tűnő megoldásból két példát szeretnék kiemelni. Az aktív korúak ellátása esetében, mely a hátrányos munkaerőpiaci helyzetű aktív korú személyek és családjuk részére nyújtott ellátás, akkor nem biztosított a megélhetés, ha a családnak az egy fogyasztási egységre jutó havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 90%-át (25 650 Ft) és vagyona nincs. Az időskorúak járadéka esetében viszont lépcsőzetes rendszerben az együtt élők és az életkor függvényében:
- a reá irányadó nyugdíjkorhatárt betöltötte, és akinek saját és vele együtt lakó házastársa, élettársa jövedelme alapján számított egy főre jutó havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 85%-át,
- egyedülálló, a reá irányadó nyugdíjkorhatárt betöltötte, de 75 évesnél fiatalabb, s akinek havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 100%-át,
- egyedülálló, 75. életévét betöltötte, s akinek havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 135%-át.
A felsorolást azonban ki kell egészítenünk az Szt. 32/B. § (1a) bekezdésével, mely szerint az ellátás összege a nyugdíjakat érintő nyugdíjemeléssel megegyező arányban emelkednek. Az időskorúak járadéka jövedelmi jogosultsági határainak forintban kifejezett összegét a Kormány évente rendeletben meghatározza. Látszólagosan ez ellentmond a cikk fentebb említett azon részeinek, melyben azt állítottuk, hogy a minimálnyugdíj összege nem változik. Annyiban nincs változás, hogy az ellátás alapösszegének meghatározásakor ténylegesen a minimálnyugdíj százalékban meghatározott összege kerül megállapításra. A megállapítást követően az összeget azonban megváltoztatja a nyugdíjakkal azonos mértékű emelés. Az ellentét azért csak látszólagos, mivel ez a szabály csak az időskorúak járadékára érvényesül. Ennek megfelelően az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összege nemcsak egy összeg, hanem két különböző összeg. Mivel a nyugdíj törvény által meghatározott 28 500 Ft mellett, ha az Szt. rendelkezéseiből és az EMMI által kiadott Szociális ellátások 2019 dokumentumból indulunk ki, akkor analógia útján állíthatjuk, hogy az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összege az emelés után meghatározott 30 150 Ft is. Ez utóbbi összeg változni fog 2020-ban és a következő években is, ha lesz nyugdíjemelés. Állításunk alapját az Szt. 32/B. § (1) bekezdés b) pontjára alapozhatjuk. Az itt található rendelkezés szerint az időskorúak járadéka azt az egyedülálló, a reá irányadó nyugdíjkorhatárt betöltött, de 75 évesnél fiatalabb személyt illeti meg ellátásként, akinek havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 100%-át. Az EMMI kiadott tájékoztatója szerint ez az emelés 2019-ben 30 150 Ft. Ahogy a korábbiakban írtuk, ez az összeg növekedni fog az éves emelések arányában. Az a helyzet áll így elő, hogy ha az aktív korúak ellátásánál vizsgáljuk, hogy a rászorultság határa a mindenkori minmálnyugdíj 90%-a, akkor ott a 28 500 Ft 90%-át kell venni, de az időskorúak járadékánál egyes személyek vonatkozásában már az aktuálisan emelt összeget, majd a következő években ennek a tovább emelt összegét. Ráadásul az Szt. 32/C. § (1a) bekezdése szerint az emelésre vonatkozó szabály nemcsak a rászorultság megállapításánál, hanem a juttatás megállapításánál is ugyanaz lesz.
1.3. Ezek alapján az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összege esetében párhuzamosan két értelmezés verseng. Az egyik a standard használatból következik. A másik azonban egy olyan folyamatosan változó összeget jelöl, melyet azonos alappal 28 500 Ft alapból számolnak az időskorúak járadéka kapcsán meghatározott százalékok alapján. Ezek a megállapított összegek azonban évente fognak változni az adott évi emelésének arányában. Ebből következően a minimálnyugdíj összege, véleményem szerint egy tágabb kontextusba helyezhető, amelyen belül az egyik értelmezési tartománya az időskorúak járadékánál meghatározott dinamikus összeg. Alapvetően nem az a baj, hogy az idősek esetében emelésre került az összeg, hanem az, hogy ez az értelmezés nem érvényesül a többi ellátásnál. A megoldás erősen felveti az egyenlő bánásmód követelményének megsértését. Ráadásul az adott célcsoport esetében is visszás helyzetet teremt. Ennek oka, hogy ha az illető idős személy több ellátásra is jogosult egyszerre. Vegyük példaként, hogy az időskorúak járadéka mellett normatív alapon járó közgyógyellátásra is jogosult. Mind a kettő esetében a rászorultság alapján állapítják meg a jogosultságot. Az időskorúak járadéka esetében a fentiekben ismertetett módon kerül megálla-
- 219/220 -
pításra a rászorultság. A közgyógyellátás esetében az minősül rászorulónak, akinek az egy főre jutó jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 105%-át. Ez utóbbit azonban a 28 500 Ft-ból fogják számolni. Természetesen ez az eset akkor is fennáll, ha az az adott személynek járó összes ellátást a 28 500 Ft-ból számolják.
Természetesen az időseket segíteni szükséges, mi sem az emeléssel szemben foglalunk állást, de a kérdés az, hogy akkor a többieket miért nem segítjük, illetve belefér-e az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvényben (Ebktv.) meghatározott kimentési körbe egy ilyen indoklás, hogy csak az idősek esetében alkalmazunk ugyanazon a jogcímen emelt összeget.
1.4. Felmerül persze, hogy milyen egyéb alapösszeget lehetne használni, illetve hogy egyáltalán kell-e. Az Szt. egyes ellátásoknál eltér a főszabálytól. A már említett ápolási díjnál említhetjük, hogy a költségvetési törvényben megállapított összeget használja a jogalkotó. Az egészségkárosodási és gyermekfelügyeleti ellátás esetében pedig a nettó közfoglalkoztatási bért. Mindkettő megfelelő kiindulási pont lehetne az ellátások jövőbeli át strukturálása esetén. Véleményünk szerint a rászorultsági küszöb biztosan magasabban helyezkedik el, mint az évek óta befagyasztott minimálnyugdíj összege. Azt is látni kell azonban, hogy a szociális ellátások rászorultsági szintjének és juttatásainak szintjére jelentős hatással van az egyre inkább jelentőségét vesztő közfoglalkoztatás finanszírozása.[20] A jogalkotói mérlegelés kapcsán azt kell felmérni, hogy a jövőben, ha módosítani akarja az összegeket és rászorultsági alapot, akkor azt mennyire veszi figyelembe. Véleményünk szerint nem feltétlenül egy statikus összeg meghatározására lenne szükség, hanem reális méréseken alapuló, sávosan progresszív rendszerre. Egy újabb statikus összeg esetében ugyanazt a hibát követi el a jogalkotó, mint a jelen rendszerben. Időhúzás lenne, mivel a statikus összeg inflálódása miatt elég hamar elvesztené az értékét. Nem azt mondjuk, hogy évenkénti változó összegre lenne szükség. Hanem egy olyan összegre, mely, ha szükséges statikus, de annyiban változásérzékeny, hogy amikor az szükséges, mindenképpen módosítható legyen. Megfelelően belőni a rászorultság alapját nem könnyű, de úgy gondolom, az mégis jelzésértékű, hogy már 2012-ben kirobbant a vita a nettó közfoglalkoztatási bér összege kapcsán, ami 47 000 Ft volt. Arról folyt a vita, hogy meg lehet-e ebből élni vagy sem.[21] A képet tovább árnyalja, hogy többen vallják, hogy Magyarországon a létminimum[22] összege 90 000 Ft körül van.[23]
Mi nem szeretnénk konkrét számokat írni, csupán felhívni a figyelmet arra, hogy a szociális ellátások által meghatározott rászorultsági alap már nem használható. Sokkal többen minősülnek társadalmilag ebbe a kategóriába, mint jogilag. Ellátásban azonban csak az részesül, akinek ezt a helyzetét a jog is elismeri. Véleményünk szerint egy komplex megközelítésű stratégiával és meghatározott alapösszegekkel a helyzet a jelenleginél jobban kezelhető lenne.
Ha sikeresen megállapításra kerül, hogy milyen alapösszegből kerüljön kiszámításra a rászorultság akkor az osztószám meghatározása a következő kérdés. Ugyanis a fent meghatározott összegek meghatározásához az Szt. osztószámokat társít. A családijövedelem-határt az Szt. 37. § (4) bekezdésében határozza meg az alábbiak szerint: "A családi jövedelemhatár összege megegyezik a család fogyasztási egységeihez tartozó arányszámok összegének és az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összege 95%-ának szorzatával." Ezt a meghatározást az egészségkárosodási és gyermekfelügyeleti támogatásnál találhatjuk. A többi ellátás esetében így direktben nem határozza meg a jogszabály, de indirekt módon mégis ebből számolunk, hiszen csakis a család összjövedelméből tudunk osztást végezni, még ha ez nincs is külön leírva. Az ápolási díj kivételével a többi pénzbeli ellátás esetében, valamint a normatív alapon járó közgyógyellátás és az egészségügyi szolgáltatásra való jogosultság esetében osztószám alkalmazása szükséges. A rászorultsági alapot ugyanis nem önmagában a fent meghatározott összegek határozzák meg, hanem ezek egy egységre vetítve adják ki a rászorultság teljes feltételrendszerét.
Az Szt. két megoldást alkalmaz. Az aktív korúak esetében az egy fogyasztási egységre eső jövedelmet nézi, az összes többi esetében az egy főre jutó jövedelem az alap. A kérdés, hogy miért szükséges a kétféle megoldás. Az egy fogyasztási egységre jutó jövedelem vizsgálatát eredetileg a gázártámogatáshoz találták ki. A fogyasztási egység lényege, hogy fogyasztási egység a családtagoknak a családon belüli fogyasztási szerkezetet kifejező
- 220/221 -
arányszáma. Albert Fruzsina írásában kiemeli, hogy a 2006-ban bevezetett számítási mód célja az igényfelmérés igazságosabb megvalósítása.[24] Hozzáteszi, hogy a bevezetésekor pozitív eredmény volt elkönyvelhető, mely szerint nőtt az ellátottak száma. Azt azonban hozzátennénk, hogy az idézett tanulmány megszületésekor ténylegesen volt egy pozitív hatása a minimálnyugdíj összegének fixálása okán. Azonban inkább értünk egyet azzal az általa is megfogalmazott kritikával, hogy a szegénységet és a rászorultságot pontosabban tükrözné, ha nem a szociális törvényben definiált családi jövedelmet, hanem a háztartás jövedelmét vennék a jogosultság alapjául. A rászorultságot ugyanis nem a rokonsági fok, hanem a kiadások háztartáson belüli megosztása befolyásolja. Valószínűleg igazságosabb lenne a rászorultságot úgy meghatározni, hogy az egy háztartásban élő összes háztartástag jövedelme beleszámítson. Ebben az esetben sokkal elfogadhatóbbnak tartanánk a rászorultság tényleges megállapítására a fogyasztási egységre megállapított összegeket. Amíg azonban a családi jövedelmet vesszük figyelembe, felveti az egyenlő bánásmód megsértésének kérdését. Hiszen, ha egy főre számítjuk az ellátást, akkor egy 4 fős család esetében 4 lesz az osztószám, ha pedig az aktív korúak ellátására vonatkozó rendelkezésekben meghatározott arányszámokat adjuk össze, akkor az osztószám 3,5. Az osztószámok különbözőségéből is látszik, hogy az aktív korúak ellátása esetében alacsonyabb családi jövedelem alapozza meg a rászorultságot, mintha 4 lenne az osztószám. Ebből kiindulva azokban az esetekben, amikor egy főre számoljuk a rászorultság alapját magasabb családi jövedelem sem zárja ki az ellátás megállapítását. A jelenlegi körülmények között, véleményünk szerint a két számolás közötti különbség megalapozza az egyenlő bánásmód megsértését, hiszen jogszerű magyarázata egyelőre nincs, hogy miért igazságos a jelenlegi rendszerben a különbségtétel. Az aktív korúak ellátása nem szolgáltatás, hanem segély, amely esetében nincs sok értelme a fogyasztási elemeket vizsgálni, mert egy célhoz nem kötött pénzeszközről beszélünk. Mindezeken túl a gyermekekre fordítandó kiadások átlagosan nem kisebbek, mint a felnőttekre vonatkoztatott költség. Ráadásul a fogyasztási egységekkel kapcsolatos felfogás ellentétes a jogalkotó családpolitikai törekvéseivel. Ez a felállás ténylegesen akkor működne, ha a fentiekben javasoltak szerint a háztartások jövedelmét vizsgálnánk, amit pedig a tényleges létminimum tükrében kellene vizsgálni.
A fentiek alapján megkapjuk, hogy mennyi az egy főre vagy egy fogyasztási egységre jutó jövedelem. Ez azonban nem elegendő, ugyanis a legtöbb esetben egy arányosítást is el kell végeznünk. A rászorultság megállapítása esetében ugyanis a kiszámított jövedelmet mindig egy referenciaértékhez kell viszonyítani. Ahogy korábban is említettük a referenciaérték ellátásonként változik. Ezeket az eltéréseket a jelen formájában nem tartjuk kezelhetőnek, mivel az egyes ellátások olyan eltérő élethelyzeteket szabályoznak, amelyben a kiszolgáltatott helyzet azonos, de a kielégítendő igények nem feltétlenül. Az élethelyzetek különbözősége ellenére azonban a fő motívum azonos a szegénység valamilyenfajta kezelése. Ha volt is valamilyen alapja ezeknek a különbségtételeknek azok mára elvesztették aktualitásukat, melynek legfőbb oka, hogy ezek az ellátások eltérő időpontokban és eltérő okokból kerültek bevezetésre. Az időskorúak járadékát bevezető 1997. évi LXXXIV. törvény 6. §-ához fűzött indoklás is csak annyit említ, hogy az ellátás legmagasabb összegének megállapítása a többi időskori ellátásra tekintettel került megállapításra. Az összegek közötti különbségek alapja, hogy ellátásonként változik, az Szt. egy főre vagy fogyasztási egységre jutó összeg százalékos arányában adja meg a határértéket. A természetbeni és a pénzbeli ellátások jelentős részénél ennek a referenciaösszegnek csak a rászorultság megállapításában van szerepe. A már említett időskorúak járadéka esetében azonban az ellátások maximumát is ehhez igazítják a korábban már ismertetett személyi csoportok esetében.
Az elemzésünk zárásaként a rászorultság megállapítását befolyásoló egyéb tényezők vizsgálatával szeretnénk foglalkozni. Az Szt. ugyanis egyes ellátásoknál a fent elemzett összefüggéseken túl maga határoz meg egyéb kizáró feltételt. Az ellátások egy körénél ilyen kizáró feltétel a vagyonnal való rendelkezés. Az Szt. 4. § (1) bekezdés b) pontja szerint a vagyon lehet ingatlan, gépjármű, illetve vagyon értékű jog. Ezen vagyonelemek esetében a jogszabály meghatároz egy értékhatárt, amely a minimálnyugdíj harmincszorosa, az összeszámított értékre a minimálnyugdíj nyolcvanszorosa. Az értékhatár szempontjából az egyes vagyonelemek forgalmi értékét kell figyelembe venni. Az Szt. a vagyonelemek közül kiemeli azt az ingatlant, amelyben az érintett személy életvitelszerűen lakik, azt a vagyoni értékű jogot, amely az általa lakott ingatlanon áll fenn, továbbá a mozgáskorlátozottságra tekintettel fenntartott gépjárművet.
Láthatjuk, hogy a vagyon fogalma is a minimálnyugdíj összegéhez kapcsolódik teljesen. Ebből is látszik, hogy a jogalkotó görcsösen erre a mára szinte jelentőségét vesztett alapösszegre építette fel a szociális ellátások rendszerét. Mondjuk mindamellett, hogy aki jövedelmi rászorultságban szenved, azoknál a vagyoni rászorultság is sokkal jelentősebb. Elég extrém eset lenne (bár közel sem elképzelhetetlen), hogy szinte nem létező jövedelem mellé nagymértékű vagyon társuljon. Az intézkedés célja in-
- 221/222 -
kább a potyautasok kiszűrése volt. Azon trükközők kiszorítása a rendszerből, akik a kiskapukat kihasználva akartak ellátást igénybe venni. A jövedelmi rászorultság mellett a vagyoni rászorultság vizsgálata is kiemelten fontos. Az azonban egy fontos kérdés, hogy miért csak két ellátásnál találkozunk ezzel a feltétellel. Az aktív korúak ellátása és az egészségügyi szolgáltatásra való jogosultság megállapítása az a két ellátás, ahol a rászorultság feltételeként is értelmezhetően figyelembe kell venni.
A vagyon vizsgálatára vonatkozó momentumból is látszik, hogy sem a pénzbeli, sem a természetbeni ellátások esetében nem beszélhetünk egységes keretrendszerekről. A jogalkotó egy becsontosodott, stigmatizáló és a funkcióját betölteni nem igazán tudó ellátórendszert tart fenn, olyan ellátásokat, melyek ebben a formában konzerválják a rászorultságot mint állapotot. A segélyezési rendszer vizsgálata sohasem lehet öncélú, mint ahogy a kialakítása sem. Éppen ezért ki kell emelni, hogy a szociális törvény rendelkezéseinek a hatása a munkaerőpiacra is kihatással vannak.
A folyamatosan növekvő munkaerőhiány kapcsán beszélnünk kell a szociális ellátásokkal érintett rászorulónak minősülő aktív korú népesség helyzetéről is. Az érintett személyeket az adott helyzetük röghöz köti, mely gátolja az akár a munkavállalást is. Erről a holtpontról sem a közfoglalkoztatás, és egyelőre még a szociális szövetkezetek keretében megvalósuló szociális foglalkoztatás sem tudta kimozdítani az érintetteket. Véleményünk szerint az ellátásokra vonatkozó koncepció kidolgozása, és a juttatások átstrukturálása talán több perspektívát is rejtene magában, mint a mostani. Ennek egyik eleme kellene hogy legyen az indokolatlan különbségtételek felszámolása. Ha szükséges is az egyes ellátások közötti különbségtétel a rászorultság okán, akkor az legyen kimutatható. A korábban már említett jövedelmi és vagyoni rászorultság együttes feltételként való megkövetelése könnyen szegénységcsapdába zárja az érintetteket.[25] Hiszen a rendszer demotiváló hatású. Az ellátott csak akkor jogosult az ellátásra, ha jövedelme és vagyona nem halad meg egy jogszabályban meghatározott mértéket. Ha akár egyetlen forinttal is túllépi ezt, akkor elveszíti a jogosultságát. Ez a megoldás az Szt. által alkalmazott formájában az ellen ösztönöz, hogy az ellátott próbálja kiegészíteni ezt a jövedelmet, hiszen ha erre sor kerül, akkor a teljes ellátás összegét elbukja.
Éppen ezért lenne fontos a változások kidolgozása, hogy az érintettek nagyobb számban ki tudják kerülni a szegénységcsapdát. A szociális rendszer ugyanis gúzsba köti az ellátottat a strict rászorultsági feltétekkel, amellyel az amúgy aktív korú lakosság is még inkább passzívvá tehető. A cél azonban a komplex látásmód érvényesítése lenne, mely észreveszi, hogy a szociális ellátások fejlesztése pozitív hatással lehet a többi szociális ellátási területre és a foglalkoztatásra is. Ehhez azonban új számításokra és a rászorultság jogi szempontú újraértelmezésére, és a szociális személyes rászorultság komolyabb vizsgálatára is szükség van. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs hivatal által támogatott "K 120158, K_16 kutatási témapályázat - "A kiszolgáltatottabb fél helyzete a munkavégzési jogviszonyokban az európai és a magyar szabályozás tükrében" keretében készült.
[1] Gyulavári Tamás - Krémer Balázs: Miért áttekinthetetlen a pénzbeli szociális ellátások rendszere? Esély. 2006/2 sz. 29-48.; Rácz Zoltán: A társadalombiztosítási rendszer alkotmányos keretei az Alkotmánybírósági határozatok tükrében. Állam és Jogtudomány. 2008/2. sz. 132-136.
[2] Ld. Vallasek Magdolna: Román társadalombiztosítási jog, Kolozsvár, Forum Iuris, 2018.
[3] Tóth Hilda: A károkozó felelőssége a társadalombiztosításban. Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica. 2017/ 35. sz. 509-510.
[4] A családtámogatási törvény nemcsak a gyermek születését, de az örökbefogadást is olyan eseménynek tekinti, ami megalapozza a családi pótlék kifizetését.
[5] Elsősorban a szociális problémák egyik oka a gyárkapukon belüli munkanélküliség felszámolása és a munkásszállók megszüntetése volt.
[6] A változások részletesebb elemzését ld. Mózer Péter - Tausz Katalin - Varga Attila: A segélyezési rendszer változásai. Magyar Valóság. 2015/3. sz. 43-66.; Ferge Zsuzsa: Magyar társadalom- és szociálpolitika 1990-2015. Budapest, Osiris Kiadó, 2017.
[7] Szatmári Andrea: Ki a rászoruló? Jogi tanulmányok. 2018/1. sz. 318.
[8] Tausz Katalin - Juhász Gábor: Szociális jog. Budapest, ELTE TÁTK, 2012. 135. http://jak.ppke.hu/uploads/articles/186601/file/SZOCIÁLIS_JOG-1.pdf (2020.01.07.).
[9] Hoffmann István - Mattenheim Gréta (szerk.): Nagykommentár a szociális törvényhez. Budapest Wolters Kluwer. 2016, 23.
[10] A Mullainathan-Shafir szerzőpáros egy elég szemléletes példával illusztrálja a kérdést. A példában egy kamrát szemléltetnek, melyben rengeteg felesleges dolog van. Minél nagyobb a mozgásterünk, egyre inkább pazarlásra csábít. Ha ennek azonban megfordítjuk a relációját, ha minél kevesebb a mozgásterünk, akkor lehetőségből is sokkal kevesebb van. Sendhil Mullainathan - Eldar Shafir: A szűkösség pszichológiája. Budapest, HVG Könyvek, 2014. 92-93, 95.
[11] Jakab Nóra - Mélypataki Gábor - Szekeres Bernadett: A szociálpolitika jogi alapjai a XXI. század társadalmi kihívásainak a tükrében. Miskolc, Bíbor Kiadó, 2017, 156-160.
[12] Ennek elemzése bővebben Szatmári: i. m.
[13] Hoffmann István: Bevezetés a szociális jogba. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2015. 83.
[14] Uo.
[15] Domschitz Mátyás: A szegényeket akarták vele segíteni, aztán a szegények ellen fordult. https://index.hu/gazdasag/2019/06/05/nyugdijminimum_minimalnyugdij_inflacio_realertek_csaladi_ellatas_csaladpolitika_segely_szocialis_juttatas/ (2020.01.07.).
[16] Meghökkentő nyugdíjszámok, és ami mögötte van. https://24.hu/fn/gazdasag/2019/09/24/nyugdij-meghokkento-nyugdijstatisztika/ (2020.01.07.); Magyarország 2018, Központi Statisztikai Hivatal, Budapest, 2019, in: https://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/mo/mo2018.pdf (2020.01.10.); A nyugdíjak összeg szerinti megoszlásáról, az átlagnyugdíjról és a medián nyugdíjról, in: https://www.nyugdijguru.hu/nyugdij/oregsegi-nyugdij/hanyan-kapnak-mennyi-nyugdijat (2020.01.10.).
[17] Ferge: i. m. 323.
[18] Ennek oka, hogy az ápolási díjat a költségvetési törvényben meghatározott összeg százalékos arányában határozzák meg. Az ápolási díj a hétköznapi fogalmaink szerinti rászorultsággal nem írható körbe. Ez az ellátás nem a juttatásban részesülő személyek rászorultsága okán jár, hanem azért, mert közeli hozzátartozóját ápolja. Általában az emiatt történő bevételkiesés azonban már megalapozhatná, hogy ellátás hiányában az ápoló személye is rászorulónak minősüljön majd.
[19] Belcsák Péter: A szociális igazgatás anomáliái. Iustum Aequum Salutare. 2015/2. sz., 167.
[20] Az összefüggésekről bővebben: Cseres-Gergely Zsombor - Molnár György: Közmunka, segélyezés, elsődleges és másodlagos munkaerőpiac, in: Kolosi Tamás - Tóth István György (szerk.) Társadalmi Riport 2014, TÁRKI, Budapest, 204-225.; Jakab Nóra: Közfoglalkoztatás Magyarországon, In: Jakab, Nóra - Prugberger Tamás - Rácz Zoltán - Borkuti Eszter - Rácz Orsolya (szerk.): Szociális Jog I. Európai és magyar foglalkoztatás támogatási, és munkaügyi, valamint munkavédelmi igazgatási jog. Miskolc, Bíbor Kiadó, 2013. 63-66.
[21] Haász János: Nem tudtam megélni 47 000-ből. https://index.hu/gazdasag/magyar/2012/03/18/47000_utolso/ (2020.01.10.).
[22] Albert Fruzsina: Magyarország. Minimum-jövedelmi rendszerek: A nemzeti szakpolitikák vizsgálata, in: http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=9031&langId=hu (2020.01.10.).
[23] Kiss Ambrus: A dolgozói szegénység és a létminimum. Új Egyenlőség blog, http://ujegyenloseg.hu/dolgozoi-szegenyseg-es-a-letminimum-2/ (2020.01.10.); Létminimum 2017-ben Magyarországon, in: https://www.fes-budapest.org/fileadmin/user_upload/dokumente/pdf-dateien/Letminimum_szamitasa2107.pdf (2020.01.10.).
[24] Albert: i. m. 16.
[25] Hoffmann: i. m. 83.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD, adjunktus, Miskolci Egyetem (Miskolc).
Visszaugrás
