A társadalombiztosítás rendszerét az állam az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdéséből fakadóan saját belátása szerint alakítja ki, annak megszervezése állami feladat. Az 1999. évi C. tv-vel kihirdetett Európai Szociális Karta 13. cikke is utal az államok kötelezettségei között a társadalombiztosítási rendszer működtetésére. A társadalombiztosítás rendszere útján valósul meg a 70/E § (1) bekezdésben rögzített szociális biztonsághoz való jog.
Az Alkotmánybíróság esetjogi módszerrel[1] tölti meg tartalommal az Alkotmány egyes rendelkezéseit, az egymásra épülő határozatokból kiolvasható egyfajta tendencia az egyes alkotmányos elvek, illetve alapjogok tekintetében. Az Alkotmánybíróság gyakorlatának elemzése lényeges lehet a társadalombiztosítási rendszer alkotmányos kereteinek meghatározásakor, hozzájárulva a jogalkotás törvényhozás utáni kontrollfázisának[2] kialakításához.
- 129/130 -
Az Alkotmánybíróság több határozatában[3] megállapította, hogy a társadalombiztosítás rendszerét a rendszerváltás előtti időkből örökölte. Az akkori totális államberendezkedésnek, állami jog- és szociálpolitikai elveknek és államfinanszírozási politikának megfelelően a társadalombiztosítás biztosítási elve, különösen az ún. kockázatarányosság, a "vásárolt jog" elve nem hangsúlyozódott, noha a vegyes rendszerű biztosítás meghatározó eleme akkor is a biztosítás volt. Az évtizedek óta működő vegyes rendszerben a biztosítási elemek mellett a szolidaritás elve alapján szociális elemek is jelen voltak. Az Alkotmánybíróság szerint a rendszer elavult, diszfunkcionális, nem felel meg az új Alkotmány elveinek, követelményeinek. A rendszer lényegileg kiterjedt az egészségügyi szolgáltatások teljességére, a legkülönfélébb járóbeteg ellátástól egészen a különböző kórházi, szanatóriumi, gyógyfürdői, stb. kezelésekig, függetlenül attól, hogy ezeknek a szolgáltatásoknak az ellentételezése a jogosultak részéről való "megvásárlása" megtörtént-e vagy sem. A járulékfizetés és az egészségügyi szolgáltatások aránya tisztázatlan volt.
A határozatok leszögezték azt is, hogy a társadalombiztosításnak a piacgazdaság alkotmányos követelményeihez igazodó, korszerű átalakítása, ágazati kiépítése, a magán- és állami szféra megfelelő arányainak a megteremtése folyamatban van, és mindaddig, amíg ez nem történik meg, az állam a társadalombiztosításban egyaránt meglevő biztosítási és szociális elemeket nem változtathatja meg önkényesen. A társadalombiztosítási rendszer viszont nem érinthetetlen, annak bizonyos körű - a biztosítottakra hátrányos - megváltoztatását alkotmányosan indokolhatják a társadalombiztosítási jogviszony sajátosságai, maga a korszerűsítési tendencia, a rendszer működőképességének a fenntartása, és az állam mögöttes helytállásának a megnehezülése. Rámutatott az Alkotmánybíróság, hogy a korabeli európai társadalombiztosítási rendszerek sem nyújtottak általában teljes biztosítási fedezetet a betegellátások valamennyi területére és alkalmazott orvosi, járó- és fekvőbeteg-ellátás, stb. megoldására, sokkal inkább ismert társadalombiztosítási konstrukció az ún. alap-egészségügyi ellátások (minimális ellátások) társadalombiztosítási fedezete, amelyhez egy kiterjedt magánbiztosítási rendszer kapcsolódik a különféle többlet-egészségügyi szolgáltatások biztosítási fedezhetőségére.
- 130/131 -
Az Alkotmánybíróság egyik határozata[4] 1999-ben részletesen értékelte a társadalombiztosításban 1997-ben bekövetkezett változásokat. A határozat szerint a társadalombiztosítás működőképességének és finanszírozásának biztosítása érdekében jelentős változtatásokra került sor a társadalombiztosítás rendszerében. A reformfolyamat a Társadalombiztosítási Alap állami költségvetésről szóló leválasztásával, a társadalombiztosítás ágazatainak elválasztásával, a járulékfizetési rendszer átalakításával kezdődött, majd az Országgyűlés elfogadta a társadalombiztosítás ellátásairól és a magánnyugdíjra jogosultakról szóló 1997. évi LXXX. tv-t, a magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-pénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. tv-t és a kötelező egészségbiztosításról szóló 1997. évi LXXXIII. tv-t. Ezek a törvények (az AB értékelése szerint) egy új alapokra helyezett, átalakított társadalombiztosítás és - ezen felül részben - új nyugdíjrendszer szabályozását tartalmazzák. A reform során az addigi, lényegében egységes rendszert széttagolták, és azt egy három pillérből álló, többszintű rendszerré formálták át. A kötelező nyugdíjbiztosítás két részre vált: a társadalombiztosítási és a tőkefedezeti alapon működő magánpénztári ágazatra, melyek működését önkéntes pénztárak egészítik ki. Lényegesen megváltoztak és a törvény rendelkezései alapján folyamatosan alakulnak át a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer alapvető elemei. A módosítások érintették a nyugdíjskálát, a minimum szolgálati időre vonatkozó előírásokat, a nyugdíj alapjául szolgáló jövedelmek kiszámításánál alkalmazott ún. degressziós szabályokat, korlátozták a járulék fizetése nélkül elismert szolgálati időnek a nyugdíj számításánál való figyelembevételét, stb. A biztosítási rendszer keretei között jogosultságot nem nyerő állampolgárok számára a szociális ellátások tekintetében - a nyugdíjrendszeren kívül - bevezették az időskorúak járadékát. Mindezen változások következtében nagymértékben erősödött az új nyugdíjrendszer biztosítási karaktere, s jelentősen visszaszorultak a szociális célú újraelosztási szempontok. A társadalombiztosítási nyugdíjnak változatlan jellemzője ugyan a vegyes rendszer, amelyben egyaránt megtalálhatók a biztosítási és szolidaritási elemek, az új szabályozásban a társadalombiztosítási nyugdíjon belül is egyre dominánsabbá válik a nyugdíj biztosítási jellege a szociális elemekkel szemben.
- 131/132 -
A szociális biztonsághoz való jog kérdésével az Alkotmánybíróság működésének első éveiben rengeteget foglalkozott és az alkotmánybírákat időnként megosztotta a tartalmi kérdések megítélése (ez kifejeződik az egyes határozatokhoz fűződő párhuzamos indoklásokban és különvéleményekben).
Az Alkotmány a magyar állam meghatározásában nem használja a "szociális állam" kifejezést, a preambulum azonban tartalmazza a "szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése" kitételt. Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság működésének kezdetén arra kereste a választ, hogy az állam szociális meghatározottságának direkt kimondása híján a szociális jogok csak a jogállamiság általános fogalmán belül értelmezhetők-e, vagy pedig önálló hivatkozási alapként: szociális jogállam vagy jogállam és szociális jogok. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a preambulumból közvetlenül nem vezethető le alkotmányos jog, ami azt is jelenti, hogy a szociális jogok és a társadalombiztosítás elvének kimondása nem foglalja magában a szociális szolgáltatások meghatározását.[5]
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés értelmében a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és szociális intézmények rendszerével valósítja meg. A 26/1993. (IV. 29.) AB határozat szerint ezekből a rendelkezésekből az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéséhez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmányból fakadó követelmény tehát, hogy a társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszer a megélhetéshez szükséges ellátásra való jogosultságot megvalósítsa. Az Alkotmány azonban a rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat nem határozza meg. A vegyes rendszerű társadalombiztosítás önmagában tehát nem alkotmányellenes[6] mindaddig, amíg az állam a jogi szabályozással azt úgy működ-
- 132/133 -
teti, hogy a biztosítás útján szerzett jogokat, továbbá a szociális biztonsághoz való jog tartalmi elemét adó ellátáshoz való jogot nem sérti, alkotmányellenes az arányok önkényes megváltoztatása lehet. A társadalombiztosítás és ezen belül a nyugdíjbiztosítás olyan vegyes rendszerű biztosítás, amelynek tartalma nem kizárólag az ellenszolgáltatásokat szerzett jogosultság, amely tehát nem kizárólag piaci mechanizmusok alapján működő újraelosztást valósít meg, hanem amelyen belül különféle szociális szempontok is érvényesülnek. Másrészt a szociális biztonsághoz való jog tartalmi elemének számító ellátáshoz való jogot az államnak működtetni kell ott is, ahol a vásárolt jog elve, a biztosítási elem egyáltalán nem, vagy csak alig játszik szerepet (özvegység, árvaság stb.), a társadalombiztosítás továbbá ott sem válik kizárólag tisztán biztosítássá, ahol meghatározóbb annak a kötelezően fizetett ellenszolgáltatáson alapuló követelés jellege.[7] A 43/1995. (VI.30.) AB határozat - mintegy összegezve korábbi határozatainak indokolását - kifejti, hogy az állam eleget tesz az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt kötelezettségének, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét, de ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el a társadalompolitikai céljait.
Ezen többségi értelmezéseket néhány alkotmánybíró vitatta. Az egyik álláspont szerint az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése nem egy, hanem két alapvető jogot kodifikál, a szociális biztonsághoz való jogot és az ellátáshoz való jogot.[8] A különvélemény leszögezi, hogy a két alapvető jog önálló és egyenrangú alapjogként való kezelése áll összhangban Magyarország vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeivel, vagyis az 1976. évi 9. törvényerejű rendelettel kihirdetett ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányával (különösen annak 9., 10. és 11. cikkében foglaltakkal). A vélemény szerint az Alkotmány ugyan nem határozza meg közelebbről a szociális biztonság fogalmát, de az Alkotmánybíróság feladata, hogy részben az utólagos normakontroll körébe tartozó egyedi döntéseiben, részben az Alkotmány értelmezése tárgyában hozott határozataiban fejtse ki álláspontját az egyes alapvető jogok tartalmáról, illetőleg a jogok érvényesülésének korlátairól. A szociális biztonsághoz való jog messze több a létminimum szintjét biztosító szociális ellátáshoz való jognál, bár nem jelent abszolút védelmet a piacgazdaság kísérő jelenségeivel szemben. Azt a megoldást, amely a nyugdíj összegétől függően
- 133/134 -
állapít meg korlátozást egyesekre nézve, a hátrányos megkülönböztetés klasszikus esetének lehet minősíteni. A jogalkotó által esetlegesen alkalmazni kívánt pozitív diszkrimináció fedezetét külső forrásból kell előteremteni, mert a negatív diszkrimináció nem válhat a pozitív diszkrimináció eszközévé.[9]
Másik álláspont szerint[10] a szociális biztonsághoz való jog tartalma a megélhetéshez szükséges ellátás, amely nem azonos a létminimummal, hiszen a szociális biztonsághoz való jog esetcsoportjainak felsorolásánál olyan - lényegüknél, természetüknél fogva - eltérő esetek követik megkülönböztetés nélkül egymást, mint az öregség vagy a munkanélküliség. Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése alapján az államnak két, egymástól természete, jellegzetességei szerint elkülönült rendszert kell működtetnie, és azok valamelyikébe az ugyanazon bekezdésben nevesített esetcsoportokat be kell sorolnia. Ezen vélemény szerint ez jelenti a szociális biztonsághoz való jog tartalmát. Ezen álláspont szerint a szociális biztonsághoz való jog sajátos alapjog. A hagyományos alapjogok esetén az államnak az egyén cselekvési szabadságába való behatolása elleni közjogi-alkotmányjogi igény az állami behatolást csak kivételesen, másik alapjoggal való kollízió esetén, a konkurencia feloldása érdekében teszi lehetővé, és csak arányos mértékben. A közjogi igény tehát alapvetően az államot tartózkodásra kötelezi, ahol az állami behatolás eltűrése egészen szélső kivétel. A szociális biztonsághoz való jog esetében azonban más a helyzet. Ez esetben az alapjogi viszony az egyén javára az államot tevésre, pozitív cselekvésre kötelező igényt fogalmaz meg meghatározott körülmények bekövetkezte esetén, vagyis az államot éppen az egyén magánszférájába való behatolásra egyenesen kötelezi, hiszen kötelezettségének lényege éppen ez. Az állam tehát fogalmilag nem hatolhat be alapjog-korlátozás címén az egyén cselekvési szabadságába, mivel már eleve fogalmilag benne van. Szociális segélyezési intézmények esetén az állam kizárólagosan, a társadalombiztosítás esetén pedig akár kizárólagosan, akár vegyes rendszerben szerepet vállalhat ennek az alapjognak az érvényre juttatásában.
A 24/1991. (V. 18.) AB határozatot az Alkotmánybíróság minimális többséggel fogadta el. Érdemes felidézni négy alkotmánybírónak a különvéleményeikben megnyilvánuló, a szociális biztonsághoz való jogról vallott felfogását. Véleményük szerint a szociális biztonsághoz való joghoz való
- 134/135 -
Alkotmányban rögzített jog nem csupán program. 1948 után ugyanis a magyarországi politikai hatalom deklarálta, hogy a társadalmi össztermékkel úgy kíván gazdálkodni, hogy bizonyos igényeket társadalmi szinten kielégít, elkerülendő a társadalmi polarizációt. Amit a munka ellenértékéből a társadalom, a hatalom a maga aktusával elsajátított, abból vállalta szociális lakásprogram megvalósítását, családi támogatás, ingyenes oktatás nyújtását és vállalta a nyugdíjba került dolgozó és annak özvegye részére a kereset bizonyos %-ában kifejezett szociális helyzet garantálását, amelyek együttesen jelentik a szociális biztonságot. A nyugdíj alapvetően ellenszolgáltatásért szerzett jog, alkotmányellenes lenne a munkával szerzett nyugdíjjogosultságot csak a megélhetést biztosító minimummal azonosnak tekinteni. A szociális biztonság nyilvánvalóan nem jelenthet a nyugdíjasok számára változatlan életnívót, azt azonban mindenképp, hogy a társadalmi össztermékből a keresőkkel azonos elbánás alapján részesüljenek. A nyugdíjasokkal szemben, akiktől aktív életükben a tartalék alkotásának lehetőségét az állam elzárta, nem alkalmazható olyan politika, ezért alkotmányellenes minden jogszabály, amely a vállalandó terhekből többet hárít a nyugdíjasokra, mint a dolgozókra és ezáltal az előbbiek szociális helyzetét a létminimum felé tolja. A nyugdíjasoknak a szociális biztonságra szerzett joguk van, azt az állam nem vonhatja el, ez éppen olyan személyes jog, mint a tulajdonhoz való jog.[11]
Egy, a táppénz fizetésének szabályaival kapcsolatos[12] határozattal összefüggésben az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy bár az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog körében az államnak az állampolgárok tekintetében fennálló kötelezettségét fogalmazza meg, amelynek egyik tartalmi eleme a működőképes társadalombiztosítási rendszer fenntartása, de ezen rendszer működésének technikai kérdéseiben alkotmányos szintű előírások nincsenek, azok már kívül esnek az alkotmányosság kérdésén.[13]
A 32/1991. (VI.6.) AB határozat pedig annyiban bővítette az Alkotmánybíróságnak a szociális biztonsághoz való jogról vallott felfogását, miszerint a szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne. Az államnak polgárai szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettsé-
- 135/136 -
geit az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében foglaltak általános jelleggel nevesítik.[14]
A 32/1998. (VI. 25.) AB határozat leszögezte, hogy az alkotmányos feladatok megvalósításának, a szociális jogok érvényesítésének eszközei és mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez. Az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra, és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében. A változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot. Annak elbírálásánál, hogy a ténylegesen élvezett szolgáltatásokból mit és hogyan lehet alkotmányosan megvonni, a szociális jogok annyiban játszanak szerepet, hogy az elvonások folytán a szociális ellátás mértéke egészében nem csökkenhet a 70/E. § által megkövetelt minimális szint alá. A szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásában. Eme alkotmányos feladatok megvalósítása során a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez és az egyes ellátások minimum összegeit határozhatja meg más jövedelemfajták (öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összege, minimálbér stb.) százalékában is.
Ezen AB határozat foglalkozott a szociális jogok és a munkához való alkotmányos jog összefüggésének kérdésével is. Utalt a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatra, amely szerint a munkához való jog alanyi jogi értelemben a munka (foglalkozás, vállalkozás) megválasztásának és gyakorlásának szabadságát jelenti. A munkához való jogtól mint alanyi jogtól meg kell különböztetni a munkához való jogot, mint szociális jogot, s különösen annak intézményi oldalát, az állam kötelességét megfelelő foglalkoztatáspolitikára, munkahelyteremtésre. Az indítványozó által kifogásolt együttműködési kötelezettség célja a tartós munkanélküliségből eredő életvezetési nehézségek, mentális problémák kezelése. Ezzel is próbálja megelőzni az egyén munkaerő piaci helyzetének további romlását. Így az a jogszabályi rendelkezés, amely lehetővé teszi az önkormányzatok számára, hogy ehhez, mint feltételhez köthessék az ellátást, tulajdonképpen a munkához való jog szociális tartalmának a megvalósítását szolgálja.[15]
- 136/137 -
A 36/1997. (VI. 11.) AB határozat szerint a társadalombiztosítási jogviszony másodlagos jogviszony, amely ipso iure létrejön, ha valaki munkaviszonyba lép, ha szövetkezeti tagként a szövetkezet tevékenységében személyesen közreműködik, ha egyéni vállalkozó, vagy egyéb más, a társadalombiztosítás által meghatározott jogviszonyban munkatevékenységet végez. A társadalombiztosítási jogviszony egyik jellegzetessége tehát, hogy ezen jogviszony meghatározott tevékenységek végzésekor a jogszabály erejénél fogva jön létre.[16] A határozathoz kapcsolódóan foglalkozott a 35/1997. (VI.11.) AB határozat a kötelező biztosítás és a tulajdonhoz való korlátozás kérdéseivel, amelyről a következő fejezetben mi is szeretnénk szólni.
Az egyik határozathoz fűzött különvéleményben[17] újszerű következtetés olvasható a társadalombiztosítási jogviszony lényegét illetően, összegezve néhány korábbi alkotmánybírósági határozatot. Az indokolás szerint a társadalombiztosítás minden sajátossága mellett alapvetően biztosítás, amelynek lényege, hogy meghatározott díj (járulék) ellenében a biztosítót helytállási kötelezettség terheli. Ebből az is következik, hogy az ilyen jogviszonyok alapvetően magánjogi szerkezetű struktúrák. Az állampolgárok saját, hosszú éveken át teljesített befizetéseikkel, ezek közreműködésével önmaguknak szereznek jogosultságot későbbi nyugellátásaikra. Az ilyen intézmények kétoldalú kötelezettségeket keletkeztetnek: a biztosítottaktól aktív életszakaszuk időszakában azzal az ígérvénnyel vonják el megszerzett jövedelmeik egy részét, hogy ennek fejében nyugdíjba vonulásukat követően a megélhetési forrásaikról, a korábbi életszínvonalukhoz igazodó, jogszabályban rögzített módon, meghatározott mértékű ellátásokkal az állam által létrehozott intézmény gondoskodik. Az állam az ellátások mértékének alakításába kivételesen és csak különösen indokolt esetben avatkozhat bele. Máskülönben a biztosítottak - akik már teljesítették a maguk kötelezettségeit - olyan kiszolgáltatott és aszimmetrikus helyzetbe kerülnének, amely már az emberi méltósághoz való jogukat sértené. Ennek elkerüléséhez az Alkotmánybíróságnak adott esetben alkotmányos követelményként kellett volna előírnia, hogy az ellátást nyújtó intézményeknek kellő hatékonyságú értékmegőrző mechanizmusról kell gondoskodnia, továbbá, hogy ennek kialakítása és megkülönböztetése közben nem
- 137/138 -
tegyenek a nyugdíjasok egyes csoportjai között indokolatlan megkülönböztetéseket.[18]
A magánjogi struktúrák jellemzően mellérendeltségi viszonyokat szabályoznak, ami így van a társadalombiztosítási jogviszonyok esetében is. Az ilyen jogviszonyokban az államnak nem közhatalmat gyakorló szervezetként, hanem egy általa létrehozott sajátos szolgáltató intézményként kell eljárnia. Az ilyen szolgáltató szervezet különlegessége az, hogy Magyarországon gyakorlatilag monopolhelyzetben van, amit a különvélemény a kialakult történelmi viszonyokkal (az optimális üzemméret biztosítása, a rendszerrel szemben támasztott kiemelkedő biztonsági követelmények) magyaráz. Felhívja a figyelmet a különvélemény arra is, hogy az ilyen magánjogi viszonyokat átfogó, de monopolhelyzetben levő intézmények működésének jogi szabályozása során különös figyelmet kell fordítani a bizalomvédelemre, amelyről a későbbiek során szintén szót fogunk ejteni.
A 35/1997. (VI. 11.) AB határozat kapcsán már említést tettünk a kötelező biztosítás és a tulajdonjog összefüggéseiről. A határozat szerint a kötelező biztosítás mind az egyén cselekvési autonómiáját, mind ennek hagyományos anyagi alapját, tulajdonhoz való jogát korlátozza. Ez az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem jelenti a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes korlátozását, ha szükséges, arányos és a tulajdonhoz való jog lényeges tartalmát nem érinti.
Az Alkotmánybíróság 1993-ban két határozatában is foglalkozott a szociális biztonsághoz való jog és a tulajdonhoz való jog összefüggéseivel. A 26/1993. (IV. 29.) AB határozatban azt emelte ki az Alkotmánybíróság, hogy az Alkotmány 70/E. §-ban szabályozott szociális biztonsághoz, illetve az ellátáshoz való jog és a 13. §-ban biztosított tulajdonhoz való jog között nincs összefüggés. Az ún. szociális jogok alapján (a konkrét alkotmánybírósági ügy tárgya a nyugdíjemelés volt) a nyugdíjasokat és más jogosultakat alkotmányosan megillető társadalombiztosítási szolgáltatások alapja nem a tulajdonhoz való jog, hanem az Alkotmány által nevesített ellátáshoz való jogosultság. A nyugdíjjog tehát nem tulajdoni, hanem szociális jogi
- 138/139 -
igény, még a "vásárolt" jogi részében is biztosításon és nem tulajdonjogi jogosultságon alapuló követelés.
A nyugdíjak értékállandóságával kapcsolatos állami kötelezettség azonban nemcsak az összefüggés hiánya miatt nem vezethető le az Alkotmány 13. §-ból, de azért sem, mert a 13. § a tulajdon értékállandóságát sem garantálja alkotmányosan. A tulajdon értékcsökkenése gazdasági, konjunkturális, inflációs vagy egyéb okok miatt nem azonos a tulajdon elvonásával. A nominális nyugdíjcsökkentés alkotmányos tilalma nem az Alkotmány 13. §-ból, hanem a 70/E. §-ban szabályozott ellátáshoz való jog társadalombiztosítási úton való megvalósításának biztosítási (szervezett jogon alapuló) eleméből következik.
A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat értelmében a tulajdonjogot, mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesítik alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például a társadalombiztosítási igényekre is). A másik oldalról viszont a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdoni autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. Az alkotmányos védelem módját meghatározza a tulajdonnak az a - más alapjogoknál fel nem lelhető - sajátossága, hogy alkotmányosan védett szerepét tekintve általában helyettesíthető. Az alkotmányos védelem tárgya elsősorban a tulajdoni tárgy, azaz a tulajdon állaga. Maga az Alkotmány teszi azonban lehetővé közérdekből a kisajátítást, jelezve ezzel, hogy a tulajdon alkotmányos garanciájának határa a tulajdon értékének biztosítása.
A fenti gondolatok mellett a határozathoz fűzött párhuzamos indokolás[19] kifejti, miszerint a tulajdonhoz való jog nem egyszerűen individuális alapjog, hanem egyben szociálisan kötött is: az Alkotmány szociálisan kötött tulajdont véd. A tulajdon szociális kötöttsége részben a köztulajdon létében nyilvánul meg, amikor a szociális kötöttség a köztulajdon immanens, jellegadó vonása, részben pedig a magántulajdon terhére kívülről, a jogalkotó által konstituált különböző korlátozásokban. A szociális kötöttségnek, mint a tulajdonhoz való jog egyik lehetséges korlátozásának csak addig a határig van alkotmányosan létjogosultsága, ennek
- 139/140 -
megfelelően csak addig a határig fogadható el alkotmányosnak, amíg még van mit megkötni. Ha ennek az alapjognak a tartalmát a szociális kötöttségekre hivatkozva olyan módon töltené ki a jogalkotó, hogy a szociális kötöttséget mintegy totálissá téve az alapjogból - például a rendelkezési jognak egy bizonyos határon túli korlátozása révén - voltaképpen semmi sem marad, a szociális kötöttség elveszti értelmét és csupán egy alkotmányellenes tulajdonelvonást - például általános államosítást - leplez.
Az Alkotmánybíróság 45/1995 (VI.30.) AB határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre). A tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. Az alkotmányos védelem módját meghatározza a tulajdonnak az a - más alapjogoknál fel nem lelhető - sajátossága, hogy alkotmányosan védett szerepét tekintve általában helyettesíthető.
A tulajdonhoz való alapvető jog védelménél az az alkotmányossági kérdés, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt az értékgarancia elvének érvényesülésére.
A kötelező biztosítás mind az egyén cselekvési autonómiáját, mind ennek hagyományos anyagi alapját, tulajdonhoz való jogát korlátozza. Ez az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint (amint azt fentebb már kifejtettük) nem jelenti a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes korlátozását, ha szükséges, arányos és a tulajdonhoz való jog lényeges tartalmát nem érinti.
A társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettségből a biztosítás jellegénél fogva személyes és előre meghatározott igények származnak. A biztosítás körében előírt fizetési kötelezettségnél - ha az nem mértéktelen - az értékgarancia elve nem csorbul alkotmányellenesen.
- 140/141 -
Az Alkotmánybíróság a konkrét indítványok tekintetében a Bokros csomag részét képező 1995. évi XLVIII. tv. - Gst - 87. 90. és 91. §-a alkotmányellenességét megállapítva és azokat megsemmisítve azt vizsgálta, hogy a társadalombiztosításról szóló (akkor hatályos) 1975. évi II. tv. (T.) 103/A. §-nak (15)-(17) bekezdése körében érvényesül-e a biztosítási elv, mint a tulajdonvédelem tartamát jelentő értékgarancia egyik megnyilvánulása, illetve a T. 119/A. §-nak (4) bekezdésében és 119/B. §-ban meghatározott járulékmérték nem alkotmánysértő-e. A Gst. 87. §-val beiktatott T. 103/A. § (15) és (16) bekezdése szerint keletkező járulékfizetési kötelezettség mindkét esetben független attól, hogy a megbízói, illetőleg megrendelői kifizetés a biztosítási kötelezettséggel járó jogviszony alapján biztosított személy részére történik-e vagy sem. Az ilyen fizetési kötelezettség a tulajdonhoz való jogot aránytalanul és anélkül korlátozza, hogy az más alapvető jog vagy kötelesség érvényesülése érdekében történne. (A Gst. 90-91 §-nak alkotmányellenességét a baleseti járulék diszkriminatív módon történő megállapítása miatt mondta ki.)[20]
A fentebb kifejtettek kapcsán feltétlenül indokolt foglalkozni az ún. bizalomvédelem kérdéseivel. Az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB határozata szerint a törvénnyel elrendelt kötelező járulékfizetést - amely a közteherviseléstől lényegét tekintve eltér, mert személyes és előre meghatározott igény származik belőle, csakis egy nagymértékű állami garanciavállalás (a másik oldalról: bizalomvédelem) legitimálhatja. Az Alkotmánybíróság a biztosítási elem elsőbbségét vallotta a társadalombiztosítás vegyes rendszerén belül. Valamely szolgáltatás átmenet nélküli megváltoztatása, vagy "lecsúsztatása" a biztosításból a segélyezésbe, abban is a jogi pozíció lényeges változását hozza, hogy a bizalomvédelem szempontjából egy gyengébb kategóriába kerül az érintett (megszűnik a tulajdonvédelem), ez felér egy alapjogba való beavatkozással.[21]
A 39/1999 (XII. 21.) AB határozathoz fűzött különvélemény[22] értelmében súlyosan veszélyeztetheti a kétoldalú kötelezettségekből felépülő rend-
- 141/142 -
szer tartós, kiegyensúlyozott működését, ha az állam közhatalmi megfontolások alapján utólag megváltoztatja az ellátások közötti arányokat. Egy ilyen lépés azt eredményezheti, hogy a jelenlegi terheket viselő aktív korosztályok tagjai (különösen a magasabb jövedelemmel rendelkező rétegek) elvesztik bizalmukat a rendszerben, kérdésesnek ítélhetik meg majdani ellátásaik megfelelő szintű folyósítását. Ez arra ösztönözheti őket, hogy aktív életszakaszuk jövedelmének minél nagyobb részét kivonják a járulékfizetési kötelezettség alól (s ezzel esetleg lehetőséget teremtsenek önmaguknak valami más formában való tartalékképzésre). Ha ez a magatartás tömegessé válik, ez súlyos bevételkiesést okozhat a nyugdíjalapban. Az emiatt jelentkező hiányok esetleg további megszorító intézkedések alkalmazását tehetik szükségessé a szolgáltatási oldalon. Ez pedig egy olyan önmagát erősítő leépülési folyamatot indíthat be, amely végső soron a nyugdíjrendszer biztosítási jellegének megszűnéséhez is vezethet.
A Gst. alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában az Alkotmánybíróság 44/1995 (VI. 30) AB határozatában kimondta, hogy a társadalombiztosítás működőképességének megnehezüléséből adódó terhek részbeni - arányos és alkotmányos indokok melletti - áthárítása a biztosítottakra, illetőleg a munkáltatókra önmagában nem szükségképpen alkotmányellenes, de az ilyen átrendezéseknél alkotmányos követelmény, hogy a kockázatáthárítás terheit az érintettek időben úgy ismerjék meg, hogy a jövőbeni kockázatokkal számolhassanak és fedezésükről gondoskodhassanak.
A határozat indokolása szerint a biztosításnak - így a társadalombiztosításnak is - egyik lényegi eleme a jövőbeni és bizonytalan, rászorultságot eredményező események fedezésére való tartalékolás. A tartalékolás az előre ugyan nem látható, de mindenképpen kalkulálható kockázatok fedezetének, anyagi forrásainak előzetes összegyűjtése útján történik, ezért a tartalékolás csak úgy és csak akkor valósítható meg, ha az érintetteknek előre számolniuk kell azzal, hogy az adott jövőbeni kockázatot nekik kell viselniük. A tartalékolás történhet akár öntakarékossággal, akár más módon való fedezetbiztosítással. Az átrendezés (függetlenül attól, hogy annak arányossága "alkotmányosan" elfogadható-e) csak akkor felel meg az alkotmányos követelményeknek, ha a jövőbeni kockázatokhoz a fedezettartalékolást az elvileg megfelelő idő biztosításával lehetővé teszi. (A Gst.,
- 142/143 -
illetve az Mt. módosításáról szóló 1995. évi LV. törvény vonatkozó §-ait az Alkotmánybíróság azért semmisítette meg, mert a betegszabadság és a táppénz szabályai úgy változtak meg 1995. július 1-jével, illetve szeptember 1-jével - szinte azonnali hatállyal -, hogy a munkáltatók a fokozott és megemelt kockázatot gyakorlatilag egyik napról a másikra anélkül kénytelenek viselni, hogy erre megfelelő tartalékolással felkészülhettek volna.)
Az AB szerint a társadalombiztosítás átalakításának az indítványokkal kifogásolt módja - annak mértékétől függetlenül - mind a biztosítottakra mind a többletszolgáltatási kötelezettséggel megterhelt munkáltatókra - megfelelő várakozási idő nélkül - olyan többletkockázatot hárít, amelynek fedezéséről, az esetleges megtakarítások megfelelő átcsoportosításról, a más irányú felhasználás megtervezéséről előzetesen nem gondoskodhattak. Ez a körülmény annak fokozott veszélyét rejti, hogy a rászorultakról való utólagos gondoskodás sem fog megtörténni. A kifogásolt törvényi rendelkezések folytán a betegszabadságra nem jogosult biztosítottak egyik napról a másikra a tipikusan és tömegesen előforduló megbetegedési időtartamon belül abszolút ellátás nélkül maradnak, ez pedig az alkotmányosan védett társadalombiztosítási pozíciójuknak olyan mértékű meggyengítése, amely már az Alkotmány 70/E. §-ban írt alkotmányos rendelkezés megsértéséhez vezethet. Függetlenül attól, hogy a biztosítottra áthárított önrészesedés mértéke - akár a betegszabadságra való jogosultság mellett, akár anélkül - kirívóan aránytalan-e, a kifogásolt szabályok azonnali hatályú bevezetésével a biztosítottak tekintetében olyan jelentős garancia megvonás történik, amely szociális biztonságukat alkotmányosan megengedhetetlen mértékben gyengíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a megállapítást két tényezőre alapozta. Egyrészt az akkor hatályos 1975. évi II. tv. 5. §-a értelmében az állam a társadalombiztosítási szolgáltatások teljesítését akkor is garantálja, ha a kiadások a bevételeket meghaladják. A támadott rendelkezésekkel ez a mögöttes állami garancia a betegbiztosítások egy igen jelentős hányadában megszűnik, ugyanakkor azáltal, hogy a változtatás a munkáltatókat is felkészületlenül és váratlanul éri, erre nézve sincs semmiféle biztosíték, hogy a munkáltatók fizetési kötelezettségeiket a munkavállalókkal szemben teljesítik. Másrész a változtatás a biztosítottak tekintetében olyan jogelvonásnak minősül, amely váratlanságával, előre nem kalkulálhatóságánál fogva alkotmányosan garantált szociális biztonságukat veszélyezteti.
- 143/144 -
A magyar Országgyűlés elfogadta az egészségügyi hozzájárulásról szóló 1996. évi LXXXVIII. törvényt (Eht.) -, amelyet követően számos indítványozó fordult az Alkotmánybírósághoz, kérve az egész törvény, mások pedig annak 4. §-nak, illetve 2. §-nak alkotmányellenessége megállapítását. Az Alkotmánybíróság 37/1997. (VI. 11.) AB határozatában megállapította, hogy az Eht-vel bevezetett egészségügyi hozzájárulás a társadalombiztosítási jogviszonyon kívül eső, olyan adó jellegű fizetési kötelezettség, amely nem érinti az egészségügyi szolgáltatások igénybevételére irányuló jogosultságot, és kimondta azt is, hogy az Eht. 4. § (1) bekezdése alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság az alábbiakkal indokolta döntését.
Az Eht. a törvény célját akként állapítja meg, hogy "az egészségügyi ellátásokhoz szükséges pénzügyi források megteremtése érdekében az Országgyűlés a következő törvényt alkotja.[23] Az Eht. 1. §-a értelmében az 1975. évi II. tv. (T.) meghatározott egészségügyi szolgáltatás fedezetének kiegészítésére a kizárólag egészségügyi szolgáltatásra jogosultak ellátásának finanszírozására egészségügyi hozzájárulást kell fizetni. Az Alkotmány az állam feladatává teszi az intézményrendszer fenntartását és működtetését, illetve a szociális biztonság körében az ellátáshoz való jogot deklarálja. Az Alkotmányba foglalt állami kötelezettség így összhangban áll az Eht. céljával.
A T. 5. §-a értelmében "a társadalombiztosítók kiadásának fedezetére járulékot kell fizetni és a táppénz kiadásához a munkáltató hozzájárul. Az állam az e törvény szerint megállapított ellátások kifizetését (szolgáltatások teljesítését) akkor is biztosítja, ha a kiadások meghaladják a bevételeket". Az egészségügyi hozzájárulás - az egészségügyi szolgáltatások fedezetének kiegészítése - az e rendelkezésben megfogalmazott mögöttes állami felelősségvállalás körébe tartozik. A szociális biztonsághoz való jog alkotmányos alaptételéből, abból, hogy az államnak kötelezettsége van - az intézményrendszer működőképességének veszélyeztetettsége esetén is - a szociális biztonságot szolgáló ellátás társadalombiztosítás és a szociális ellátó rendszer keretében történő biztosítására, nem következik, hogy az ellátások megteremtésének forrása minden esetben - amikor az ellátást a társadalombiztosítás nyújtja - a társadalombiztosítási járulék kell, hogy legyen. Az állami feladatokhoz, kiadásokhoz szükséges pénzügyi forrásokat az állam különböző fizetési kötelezettségek előírásával teremti meg.
- 144/145 -
Az Alkotmány 70/I. §-a szerint "a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni".
A közterhekhez való hozzájárulás rendszere szempontjából figyelembe kell venni az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv-t (Áht.) is, amelynek 10. § (1) bek. értelmében "A Magyar Köztársaság területén működő, illetve jövedelemmel bevétellel vagyonnal rendelkező jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, továbbá a jövedelemmel, bevétellel vagy vagyonnal rendelkező belföldi vagy külföldi természetes személy kötelezhető arra, hogy befizetéseivel hozzájáruljon az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből ellátandó feladatokhoz". A (2) bekezdés értelmében pedig a fizetési kötelezettség elsősorban adó, illeték, vám, vámbiztosíték, járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható elő.
Az Alkotmány közteherviselésre vonatkozó rendelkezése, illetve a fenti törvényi rendelkezések alapján megállapítható, hogy az államnak széleskörű jogosítványa van abban a tekintetben, hogy meghatározza az államot terhelő kötelezettségek pénzügyi forrásait.[24] Hozzájárulás formájú fizetési kötelezettséget több jogszabály is előír. A hozzájárulás mint forma, lényegében adó jellegű fizetési kötelezettséget teremt. [A fizetési kötelezettségekre általában az adózás rendjéről szóló - akor hatályos - 1990. évi XCI. tv. (Art.) szerinti eljárás az irányadó, a befolyt összeget pedig az adott Alap részére utalják át.] Az egészségügyi hozzájárulás ettől csupán annyiban különbözik, hogy bevallására, behajtására, ellenőrzésére, végrehajtására a T. járulékra vonatkozó szabályait kell alkalmazni. Ezen eljárási különbségek nem változtatnak azon, hogy az egészségügyi hozzájárulás - mint minden más hozzájárulás - adó jellegű közteher.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-nak és a 70/I. §-nak fentebbi összefüggései alapján levonta azt a következtetést, hogy az Eht. a társadalombiztosítási jogviszonyon kívül eső - adó jellegű - fizetési kötelezettséget hoz létre, az egészségügyi hozzájárulás befizetésével ellátásra való jogosultság nem keletkezik, nem jár eleve meghatározott alanyi jogokkal, esetleges elmulasztása az ellátáshoz való jogot nem érinti.
Az egészségügyi hozzájárulásnak a közteherviselés alkotmányos rendjébe történő beillesztése, illetve az Alkotmány 70/E. §-nak és 70/I. §-nak történő megfelelősége szempontjából az Alkotmánybíróság azt hangsúlyozta,
- 145/146 -
hogy az egészségügyi hozzájárulás az egészségügyi szolgáltatások igénybevételére való jogosultságára nem hat ki. A fentiek következtében az Alkotmánybíróság az Eht. egészének, illetve az Eht. 2. § (1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eht. 4. § (1) bekezdése az Alkotmány 70/I. §-ával ellentétben áll, mert személyi igazolvánnyal való rendelkezéshez köti az egészségügyi hozzájárulás fizetési kötelezettségét, függetlenül attól, hogy az érintettnek van-e vagyona vagy jövedelme. A személyi igazolvány, mint az adott személy adatait tartalmazó okirat nem lehet alapja vélelmezett jövedelemnek. (Meg kell jegyezni, hogy Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró különvéleménye szerint az Eht-t teljes egészében alkotmányellenessé kellett volna nyilvánítani.)
Az Alkotmánybíróság az özvegyi és szülői nyugdíj kapcsán az 5/1998 (III. 1) AB határozatában kifejtette, hogy az emberek túlnyomó többsége nem "önnyugdíjas, s inaktív korára társadalmi és gazdasági biztonságát nem saját dologi javai teremtik meg, hanem eleve úgy él, hogy munkája eredményének bizonyos részét a társadalombiztosításba ruházza be, s annak a szolgáltatásai látják el a szűken értelmezett polgári jogi vagyonbiztonságot garantáló feladatát. Amennyiben javait törvény vonja el erre a célra, törvénynek kell a tulajdonéval összehasonlító biztonságot nyújtania.
Alkotmányossági kérdés, hogy a tulajdonosoknak milyen esetekben kell a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthatnak igényt kártalanításra. Az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. A korlátozáshoz az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerint elég a "közérdek".[25] Ennek megállapítása a jogalkotó feladata. Az Alkotmánybíróság nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességét, hanem csak a közérdekre hivatkozás indokoltságát, továbbá azt vizsgálja, hogy a "közérdekű" megoldás nem sért-e valamely más alkotmányos jogot. A korlátozás arányossága vizsgálatának ezekben a kereteiben a társadalombiztosítási jogviszony sajátosságait is figyelembevevő eszköz nyerhető arra, hogy a változtatások alkotmányossági vizsgálata során a vál-
- 146/147 -
tozás célja és eszköze összemérhető legyen. A szolgáltatáscsökkenéseket indokoló közérdek az egész társadalombiztosítási rendszer működőképessége és fennmaradása az állam helytállásának külső és társadalombiztosításban rejlő okok miatti megnehezülése alkotmányjogi kategóriával értékelhetővé válik.
Az AB határozat azt is megállapította, hogy a szerzett jogok védelme[26] a jogállamban szabályként érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály. A kivételek elbírálása csak esetenként lehetséges, azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie. A jogbiztonság - amely az Alkotmánybíróság szerint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja - a szociális ellátási rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű. A szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Az átmenet nélküli változáshoz különös indok szükséges. A kötelező biztosítási rendszer esetében a járulékok kötelező befizetése, vagyis e "vagyonelvonás" fejében a biztosított a rendszer fokozottabb stabilitását várhatja el.
A konkrét indítványok kapcsán az Alkotmánybíróság azért állapította meg a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. tv. 50. § (1) bek. b) pontjának alkotmányellenességét, mert ezen jogszabályhely szerint az özvegyi nyugdíj mértékének csökkentése az olyan biztosított vagy már saját jogon nyugellátást szerzett személy tekintetében, akinek házastársa saját jogú nyugellátásra jogot nem szerzett és életkorára tekintettel ez tőle már nem várható el, a közérdekkel alkotmányosan nem indokolható, aránytalan tulajdonelvonást jelent és ezért alkotmányellenes.
Amint az a dolgozatban látható, több szerző is foglalkozott az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 70/E § (1) bekezdésében rögzített szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatos határozatainak elemzésével[27] Jelen munka arra próbált meg választ keresni, hogy a vonatkozó alkotmánybírósági
- 147/148 -
döntésekben található indokolásokból, részletező érvelési láncolatból[28] összegezhető-e valamilyen általános tendencia a társadalombiztosítási rendszer alkotmányos kereteit illetően.
Több határozat értékelte a társadalombiztosítás 1997 előtti rendszerét, megállapítva, hogy az nem felel meg az új Alkotmány követelményeinek. A társadalombiztosítást érintő 1997-es változásokat - amely az addigi egységes rendszer széttagolását, és egy három pillérből álló, többszintű rendszerre történő átalakítást jelentett - az Alkotmánybíróság pozitívan ítélte meg.
Ezzel párhuzamosan az Alkotmánybíróság többször is kitért a szociális biztonsághoz való jog - amelyet nem csupán programnak tekintett, hanem olyan jognak, amely egyenesen következik a jogállam fogalmából, bár nem feltétlen alkotórésze a jogállamiság elvont definíciójának[29] - tartalmának meghatározására. Az Alkotmánybíróság ennek a kérdésnek a megítélésében - ahogy az a jelen munka 4. részében látható - megosztott volt és maradt.[30] Egységesen elfogadottnak mondható azonban az a megállapítás, miszerint az állam eleget tesz alkotmányos kötelezettségének, ha megszervezi és működteti a társadalombiztosítás (és a szociális támogatások) rendszerét, de ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait, a társadalombiztosítási rendszer működtetésének technikai kérdéseiben nincsenek alkotmányos szintű előírások. Az állam által nyújtott szolgáltatások tekintetében leszögezhető, hogy az ellátások mértéke egészében nem csökkenhet az Alkotmány 70/E § mint megkövetelhető minimális szint alá, a szociális biztonsághoz való jog az ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásában.
A tulajdonvédelem megítélésében is formálódott az Alkotmánybíróság álláspontja, míg korábbi határozatai a relatív tulajdonvédelem[31] álláspontjára helyezkedtek, a később, egyes járulékok alkotmányosságának vizsgálata során hozott határozatok kapcsán mintegy új tulajdonvédelmi tesztként[32] érvényesült az a felfogás, hogy egyes szolgáltatások korlátozását a tulajdonvédelem alkotmányos ismérvei szerint kell megítélni. A kötelező
- 148/149 -
biztosítás előírása nem jelenti a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes korlátozását, ha az szükséges, arányos és a tulajdonhoz való jog lényeges tartalmát nem érinti.
Az 1995-ben hozott határozatokból megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a társadalombiztosítás egyik lényeges eleme a jövőbeni és bizonytalan eredmények, változtatások fedezésére való tartalékolás lehetősége, amelyhez az államnak megfelelő időt kell biztosítania az érintettek részére. Ennek elmaradása - vagyis amikor a biztosítottaknak nincs lehetőségük sem öntakarékosságra, sem más módon történő fedezetbiztosításra - alkotmányosan megengedhetetlen módon gyengíti az érintettek helyzetét, amelyet csakis egy nagymértékű állami garanciavállalás legitimálhat.
A társadalombiztosítási rendszer egyes elemeinek változtatása kapcsán nem csupán a tartalékolás és a bizalomvédelem elvét kell figyelembe venni. Az Alkotmánybíróság több határozatában is leszögezte, hogy a jogbiztonság követelménye - amely hangsúlyozottan a jogállamiság lényegi fogalmi eleme és egyébként a szerzett jogok védelmének elvi alapját is képezi - a szociális biztonsághoz való jog megvalósítását szolgáló rendszer stabilitása szempontjából kiemelt jelentőséggel bír.
* * *
By Zoltán Rácz
The Constitutional right to social security is realized by the system of social security. The study tries to find an answer whether it is possible to summarize a general tendency in the decisions of the Constitutional Court. Athough the Constitutional Court has tried to define the right to social security, however, the view of the judges remained much divided. The state completes its constitutional obligation, if it organizes and operates the system, but it can define the method of the management of the system. The Court has declared in many decisions that the requirement of the legal certainty has a great influence on the stability of the system that assures the right to social security.■
- 149 -
JEGYZETEK
[1] VÖRÖS I.: A szociális biztonsághoz való jog az Alkotmánybíróság gyakorlatában. Világosság, 2001/1. 56.
[2] SAJÓ A.: Az Alkotmánybíráskodás a diskurzuselmélet fényében. Állam- és Jogtudomány, 1994/1-2. 35.
[3] 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, 56/1995. (IX. 15.) AB határozat.
[4] 39/1999. (XII. 21.) AB határozat.
[5] BALOGH-HOLLÓ-KUKORELLI-SÁRI: Az Alkotmány magyarázata. KJK, Budapest, 2003. 675.
[6] Alkotmány a gyakorlatban (szerk.: Petrik F.). HVG-ORAC, Budapest, 2004. 545.
[7] BALOGH-HOLLÓ-KUKORELLI-SÁRI: i. m. 677.
[8] 26/1993. (IV. 29.) AB határozat dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye.
[9] Alkotmánybírósági esetjog (szerk.: Halmai G.). Complex, Budapest, 2007. 406.
[10] 56/1995. (IX.15.) AB határozat dr. Vörös Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása.
[11] Alkotmánybírósági esetjog. i. m. 404.
[12] 45/1991. (IX. 10.) AB határozat.
[13] Alkotmány a gyakorlatban. i. m. 546.
[14] BALOGH-HOLLÓ-KUKORELLI-SÁRI: i. m. 676.
[15] Alkotmánybírósági esetjog. i. m. 412.
[16] Alkotmány a gyakorlatban. i. m. 546.
[17] 39/1999. (XII. 21.) AB határozat dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró különvéleménye.
[18] Alkotmánybírósági esetjog. i. m. 418.
[19] 64/1993. (XII. 22.) AB határozat dr. Vörös Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása.
[20] SÓLYOM L.: Az Alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris, Budapest, 2001. 668.
[21] HOLLÓ A.: Az Alkotmánybíróság tizenöt éve. Magyar Közigazgatás, 2004/10. 589.
[22] 39/1999 (XII. 21.) AB határozat dr. Czúcz Ottó különvéleménye.
[24] A források és kötelezettségek összefüggései határozzák meg végső soron az ország teherbíró képességét. SÁRI J.: Alapjogok. Alkotmánytan II. Osiris, Budapest, 2006. 242.
[25] Alkotmány a gyakorlatban. i. m. 547.
[26] MENYHÁRT Sz.: A szociális jogok alkotmányos megítélése, különös tekintettel a társadalombiztosításra. Magyar Jog, 2004/8. 475.
[27] 1., 2., 5., 9., 20., illetve 26. lábjegyzetben megjelölt források.
[28] BRAGYOVA A.: Az alkotmánybíráskodás elmélete. KJK-MTA ÁJI, Budapest, 1994. 167-191.
[29] Alkotmánybíráskodás (szerk.: Kilényi G.). Unió, Budapest, 1993. 166-167.
[30] SÓLYOM: i. m. 658.
[31] SÓLYOM: i. m. 670.
[32] SÓLYOM: i. m. 672.
Lábjegyzetek:
[1] Rácz Zoltán, Tudományos munkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, 1014 Országház u. 30., E-mail: racziroda@freemail.hu
Visszaugrás
