E cikk megírásának apropóját az adta, hogy a közelmúltban ünnepelhettük a közigazgatási bíráskodás legújabb kori magyarországi történetének 10 éves évfordulóját. A közigazgatási bíróságok egy évtizedes működésének tapasztalatai alapján több elméleti és gyakorlati probléma vethető fel, amelyek közül én elsősorban a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság összetételének perrendi szabályozásával szeretnék foglalkozni, annak kritikáját adva. Elöljáróban azonban - már csak az évforduló alkalmából is - nem mellőzhető annak rövid áttekintése, hogy milyen út vezetett napjaink közigazgatási bíráskodásának kialakulásához.
A magyar törvényhozás több mint negyedszázados vita és az 1883. évi XLIII. törvénycikkel létrehozott pénzügyi közigazgatási bíróság működésének tapasztalatai után megalkotta az 1896. évi XXVI. törvénycikket a közigazgatási bíróságról, amely bíróság 1897. január 1-jétől lényegében 1949-ig működött. A közigazgatási bíráskodás szükségét már ekkor így fogalmazták meg: " A közigazgatási jog az összjogrend lényeges kiegészítő részét képezvén teljes biztonsága, feltétlen tiszteletben tartása és érvényre emelése a jogbiztonság elengedhetetlen kívánalma, vagyis oly állami érdek és szükség, mely fontossága szerint minden másnak felette áll és okvetlenül kielégítendő. E szükség mérlegelése s egész hordereje szerinti méltatása vezette a modern államokat arra, hogy miként a jog egyéb ágaiban, a közigazgatási jogban is bíráskodással, bírói jellegű hatósági szervek működésével védelmezzék és állítsák vissza a megsértett jogot."1
A közigazgatási bíráskodás legújabb kori történetében előrelépést hozott az Áe.2 72. § (1) bekezdése, illetve a bíróság által felülvizsgálható közigazgatási határozatok 63/1981. (XII. 5.) MT rendeletben történő felsorolása. Az alkotmányjogi szabályozásra az 1989. évi XXXI. törvénnyel került sor, amelynek módosítása eredményeként az Alkotmány 57. §-nak (5) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát, vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmány módosított 50. § (2) bekezdése pedig rögzíti, hogy a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét. Az Alkotmány fenti rendelkezéseinek beiktatása után született meg a 32/1990. évi (XII. 22.) AB határozat, amelyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy alkotmányellenesek azok a rendelkezések, amelyek csak az államigazgatási határozatok egy meghatározott körére nézve teszik lehetővé a bírósági felülvizsgálatot. E határozat nyomán született meg - némi késéssel - az 1991. évi XXVI. törvény, amellyel ismételten sor került a közigazgatási bíráskodás magyarországi bevezetésére. Adós maradt ugyanakkor a törvényhozás egy olyan a közigazgatási bíráskodás jogintézményének jelentőségéhez igazodó egységes törvény megalkotásával, amelyet más szerző3 ugyancsak hiányolt.
A törvényhozás mind a mai napig nem merte felvállalni politikai vagy gazdasági okokból azt a XIX. század végén megfogalmazott elvet, hogy "A közigazgatási bíróság a szakképzettség, függetlenség, részrehajlat-lanság mindazon lényeges kellékeivel felruházandó, melyek a magán és büntető jogszolgáltatásra rendelt királyi bíróságoknál megvannak, hogy így e bíróság szerves tagjává legyen a magyar jogszolgáltatás bírói organismusának, mint közigazgatási szakbíróság"4. A fenti követelmények maradéktalan biztosítása pedig napjainkban is olyan elvárás, amely nélkül igazi közigazgatási bíráskodásról nem beszélhetünk.
A Polgári perrendtartás (XX. fejezetének) kereteibe beszorított bírói működés a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának cél szerinti megvalósítását teljeskörűen nem biztosítja. E körben csupán a Pp. 23. § (1) bekezdésének i) pontjában, a 11. § (2) bekezdésének h) pontjában, a 324. § (4) bekezdésében, illetve a 340. § (1) bekezdésében rögzített szabályokra kívánok kitérni.
1999. január 1-jei hatállyal a megyei bíróságok hatáskörébe kerültek a közigazgatási perek, amely perekben egyes bíró jár el. Három hivatásos bíróból álló tanácsban akkor jár el a bíróság, ha a perben vitatott pénzbeli követelés összege a 30 millió forintot meghaladja. Az ítélet ellen - főszabályként - fellebbezésnek helye nincs. A megfelelő szervezeti keretek kialakítása nélkül "felállított?" közigazgatási bíróság megyei szintre történő telepítése több megyében azt eredményezte, hogy olyan bírák "kényszerültek" közigazgatási ügyeket tárgyalni, akik korábban soha nem tárgyaltak ilyen típusú ügyeket. A közigazgatási ügyek több mint 10 éves tárgyalása során szerzett tapasztalatom alapján pedig az a meglátásom, hogy a klasszikus polgárjogi szemlélet a közigazgatási ügyek tárgyalása során nehezíti a bíró munkáját. Ezt a nehézséget, és egyben felelősséget fokozza az a perrendi módosítás, amelynek értelmében az ítélet ellen fellebbezésnek helye nincs. A bonyolultabb ügyek megoldásában nem nyújt segítséget a Pp. 324. § (4) bekezdésében rögzített tanácsban történő eljárás sem, hiszen egy ügy bonyolultságát, társadalmi viszonyokat széles körben érintő jellegét nem elsősorban a pénzbeli követelés nagysága dönti el, ellenkezőleg. A nagy perértékű adó, vám, jövedéki ügyekben többnyire olyan tényállással és jogkérdéssel találkozik a bíró, amelynek eldöntése különösebb nehézséget számára nem okoz. Sokkal inkább igényelné a három hivatásos bíró részvételét az olyan eljárás, amely bonyolult tényállás vagy jogkérdés mellett, sokszor egy egész település, de nem ritkán egy régió lakóinak életkörülményeit is több évre, évtizedre befolyásolja (például veszélyes hulladékégető engedélyezési eljárása, más környezetvédelmi, bányahatósági ügyek). E körben halaszthatatlannak tűnik a perrendi szabályok módosítása, amelyre elfogadható megoldásnak tartom átmenetileg a németországi szabályozás átvételét. A német közigazgatási perrendtartás5 szabályai értelmében a közigazgatási tanács rendszerint egyik tagjának, mint egyes bírónak hatáskörébe utalja a jogvitát, ha az ügy ténybeli és jogi megítélése különös nehézséget nem mutat, és az ügy elvi jelentőséggel nem bír. Az egyes bíró a felek meghallgatása után az ügyet visszautalhatja a tanács elé, ha az eljárás során olyan lényeges változás merül fel, hogy a jogvita elvi jelentőséggel bír, vagy az ügy ténybeli vagy jogi megítélése különös nehézséget mutat.
A Pp. szóhasználatában eddig sem volt ismeretlen "az ügy ténybeli és jogi megítélése egyszerű" kifejezés [Pp. 221. § (3) bekezdés]. Ez a szabályozási megoldás nyújthatna garanciát arra, hogy a jogállamiság követelményeiből adódóan az esetleges bírói tévedés minimálisra szűkíthető lenne. Ez a tévedés természetesen nem jogkérdésben történő tévedés kockázatát és következményeit eredményezi, hiszen az ügyfél jogszabálysértés esetén felülvizsgálati kérelemmel élhet. Az első fokon jogerőre emelkedett közigazgatási ügyben hozott ítéletek számához viszonyított alacsony felülvizsgálati arány miatt nem lehetünk biztosak abban, hogy az egyes bíróval eljáró közigazgatási bíróság minden esetben hibátlanul és maradéktalanul eleget tett alkotmányos kötelezettségének. Ezt a kötelezettséget az Alkotmánybíróság egyik eseti döntésében6 az alábbiak szerint fogalmazta meg: az eljárásnak ahhoz kell vezetnie, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelességeket az ott írt módon valóban "elbírálja": az összes, az Alkotmányban részletezett követelmény - a bíróság törvény által felállított volta, függetlensége és pártatlansága, az hogy a tárgyalás igazságosan (in billiger weise) és nyilvánosan folyjék - ezt a célt szolgálja, csak e követelmények teljesítésével lehet alkotmányosan véglegesnek számító érdemi, a jogot megállapító döntést hozni.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
